馮耀云

（長春理工大學法學院社會學系，吉林長春，130021）

法社會學視域下征地沖突過程中的權利配置

馮耀云

（長春理工大學法學院社會學系，吉林長春，130021）

通過對北方J省S村的實地考察發(fā)現(xiàn)①根據(jù)學術研究的規(guī)范要求，文中出現(xiàn)的地名、人名等均為化名。，農(nóng)地征用過程中農(nóng)民與政府沖突背后的根源是權利配置的不合理，造成被動出讓土地的農(nóng)民為爭利而“鬧事”不斷，政府“維穩(wěn)”打壓致沖突連連。要從根本上解決不斷升級的沖突，需要在制度層面上優(yōu)化權利配置。經(jīng)考察，西方衡量征地制度是否合理的兩項前提：土地私有產(chǎn)權與征地公益要件制度，并不適宜解決當前中國的征地沖突問題。所以，優(yōu)化權利配置，一定要擺脫抽象的西方權利觀，以法社會學的視角契合鄉(xiāng)村具體的政治社會環(huán)境。首先，應該確立征地補償標準的合法性；其次，建立有效土地管理權力的監(jiān)督和處理機制；最后，待時機成熟，逐步明晰土地產(chǎn)權制度。

征地沖突；權利配置；法社會學

土地是人類賴以生存和發(fā)展的基礎，土地制度適宜與否關系到百姓的身家性命及國家的榮辱興衰。歷史證明，凡是合理的制度都會推進經(jīng)濟社會平穩(wěn)發(fā)展，不合理的土地制度及田賦征收是歷代農(nóng)民叛亂、社會動蕩的根源。上世紀90年代以來，隨著我國城市化進程的加快，因征地拆遷等問題引發(fā)的沖突引起了學界的關注并展開了激烈討論，有主張土地完全國有化的，有主張徹底私有化的，也有主張多種制度并存的。十多年過去了，有關土地制度變革的呼聲越來越高②詳見溫鐵軍、賀雪峰、陸學藝、徐勇、黨國英、陳鋒、馬俊駒、楊春禧等人有關土地制度的研究。，有關土地制度造成的社會矛盾繼續(xù)上演，只因土地被征收，一些農(nóng)民失地失業(yè)，連年上訪及群體暴力沖突事件頻發(fā)，無怪乎于建嶸教授驚呼這是“一個嚴重的政治問題”。筆者針對此種社會背景，深入到北方J省S村，了解因征地而產(chǎn)生農(nóng)民與政府的沖突問題，試圖從法社會學的角度進行研究。

一、補償價格是征地沖突主因

S村隸屬N縣H鎮(zhèn)，南與省會C市接壤，距市區(qū)僅12公里，北鄰H鎮(zhèn)，其占地面積共8平方公里，呈方形。人口4370人，在冊耕地700公頃。S村曾是坦蕩遼闊的平原，境內土地肥沃，盛產(chǎn)玉米，素有東北小糧倉之稱。上世紀90年代以來，中國城市化進程加快，C市也像攤大餅一樣不斷地向外擴張。S村地處城鄉(xiāng)結合部，地理位置重要，城市擴張征地拆遷不可避免。為迎合和推進區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，1992年N縣成立H經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，征地也隨之開始。

征地之初，因農(nóng)業(yè)稅賦繁重，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展迅速，多數(shù)成年勞動力另謀出路，農(nóng)業(yè)收入占家庭總收入份額極小，土地“不值錢”，村民都樂于“被征地”。但進入90年代中后期，農(nóng)業(yè)賦稅逐漸減輕，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“十年興衰”，日漸式微，同時征地價格逐年上漲，土地越來越值錢，政府征地補償價格從1992年的3.71元/m2一直上升到2012年的30元/m2。然而，隨著土地價格的上漲，土地從“棄物”變成了“寶貝”，村民愿意被征地的熱情直線下降，經(jīng)歷了不愿意被征地、不配合征地、暴力抵制征地以及聯(lián)名上訪維權抗爭的過程。

自2007年伊始，H經(jīng)濟開發(fā)區(qū)大規(guī)模征地，導致征地沖突興起。農(nóng)民從自發(fā)抗議到有組織抗議的形成，并采取了多種抗爭策略與劇目。在這個過程中，地方政府也采取了各種應對策略，致使有些沖突矛盾“被擺平”，而有些沖突反而愈演愈烈，持續(xù)發(fā)酵升級。

在S村征地持續(xù)沖突的過程中，大致經(jīng)歷了三個階段。第一階段，農(nóng)民的抗爭表現(xiàn)得比較原始和傳統(tǒng)。例如采取“以死威脅”、“暴力抵抗”、“集體鬧事”等方式。采取的話語也是傳統(tǒng)的“保護土地就是保護我們的生命線”等生存?zhèn)惱碓捳Z。第二階段，主要表現(xiàn)為“依（以）法抗爭”。這階段的特點是有步驟的信訪、復耕、向媒體爆料、舉報等，多數(shù)是在法律的框架內采取行動，盡量避免觸及法律紅線?？範幵捳Z轉變成利用國家話語，體制內的話語。第三階段是出現(xiàn)了沖突轉型和挑戰(zhàn)性話語的苗頭。當利用“國家話語”進行抗爭失效之后，農(nóng)民代表組織試圖要借助境外媒體和尋找人權組織。外來話語成為其抗爭的工具或抗爭意識。①有關S村征地沖突的詳細經(jīng)過，請參考筆者的博士論文《沖突的持續(xù)性：S村農(nóng)民與政府征地糾紛問題研究》，吉林大學，2013年。

從2008年S村農(nóng)民有組織抗爭以來，整個H鎮(zhèn)“征地”就逐漸成為了一個“問題”，政府征地困難，農(nóng)民反抗激烈，成為“斗智斗勇”的游戲。從2002年直到2012年，S村土地從在冊700公頃，現(xiàn)在剩下不到130公頃，剩下的都是一些“邊角料”。從S村及周邊的地區(qū)考察，筆者發(fā)現(xiàn)過去被征地的、尚未征地的農(nóng)民，普遍對征地補償款抱怨過低、不合理；而在H政府工作人員眼里，S村“一些農(nóng)民心里沒有譜，漫天要價……城鎮(zhèn)開發(fā)遇到非常多的困難”②選自H鎮(zhèn)副鎮(zhèn)長左正的采訪錄音，2012年5月28日。，如此等等。

經(jīng)過調研，筆者綜合各種說法，認為農(nóng)民普遍不滿意征地的原因主要有三種，一是“生存說”，認為失去土地，生活將無所依靠。二是“習慣說”，從農(nóng)村到城市，生產(chǎn)生活的巨大變化，讓農(nóng)民不知所措，誠惶誠恐。三是“價低說”，認為征地補償價格偏低，不能滿足農(nóng)民要求。而這三種原因，最核心的是“價低說”，只要給足夠的補償，前兩個原因都不足以成為“原因”，并且，前兩個原因往往成為農(nóng)民爭取更多補償?shù)囊粋€借口。所以，分析“價低說”是解決問題的關鍵。依筆者調研，產(chǎn)生“價低說”主要有五種情況。

其一，從自身土地產(chǎn)值和未來的生存考慮，認為土地產(chǎn)值計算不合理，未來生活無著落。從S村農(nóng)民上訪材料即可看出：

“我們僅剩幾間房子，我們村人均不到1000平方米土地，都是一等一級的黑土地，一般年景苞米的公頃產(chǎn)量在3萬斤以上，這么好的土地，被征用每平方米兩補只給25元，人均25000元，14歲以下的孩子沒有土地，一名學生的費用一年在5000-6000元，一位沒有收入的農(nóng)民一年的生活費要4000-4500元。終身失地農(nóng)民長遠生計拿什么得到保障，尤其是40、50的人長遠生計怎么辦？我們是‘四無’農(nóng)民，務農(nóng)無地、上班無崗、低保無份、醫(yī)保無緣，1分錢的收入都沒有，過著市民的生活，米、面、油、鹽、醬、醋、柴樣樣要買，有地時秸稈冬天取暖燒不完，現(xiàn)在一捆玉米秸稈1.5～2元，還得自己運輸，冬天按三間房屋取暖要燒掉1000多捆。一個冬天下來就是1500～2000元的采暖燒柴。所有消費全在兩補的25000元里支出。我們村與省城只有12公里的距離，我們的消費水平和副省級城市一樣。25000元能生活幾年哪？一旦患大病和重病就是等死，根本無錢醫(yī)治。我們有地的期間種地，生產(chǎn)的糧食可以轉化，搞養(yǎng)殖增加收入，我們村有種菜的歷史，我們的菜不用出門，省城的商販上門收購，因為離省城很近。搞開發(fā)招商富民強省，他們把被征地的我們弄成‘四無’農(nóng)民了，是開發(fā)造福人民還是犯罪！我們要生活，我們要回我們以前的生活，我們要長遠生計得到保障……。”

其二，與周邊村民或其它地方征地補償價格作比較，認為自己土地補償價格低。一些農(nóng)民時常向筆者抱怨：附近的村鎮(zhèn)80元/平方米，而我們才25 元/平方米。

其三，政府“低買高賣”，農(nóng)民具有相對剝削感?！斑@些開發(fā)商，跟老百姓嘮嗑（聊天）的時候，問你買地多少錢？（開發(fā)商說，）媽呀！那可貴了，180（元/m2）呢，那家240（元/m2）呢，計較的人一聽，這不對勁啊，這不玩我們呢么，土地是農(nóng)民的生存保障啊，你把我土地拿走了，你給我25元……”①選自高德貴訪問錄音，2013年11月1日。；“政府不就是在炒地皮賺錢嗎！”②敬中興等農(nóng)民代表都這樣認為。如此一來，農(nóng)民認為這個巨大的差價收益，都被地方政府官員們中飽私囊。

其四，對私人用地價格高，政府征地價格較低產(chǎn)生不滿。在S村兩家村民（兄弟倆）緊挨著的一塊地，一家是被政府征用作為收儲，價格為30元/m2，而另一家是私人用地，價格高達120元/m2，另外，極個別的私人用地，土地價格達到了500元/m2，如此等等。補償價格的巨大差異，使農(nóng)民直接把不滿的矛頭指向了政府。

其五，政府或開發(fā)商對個別農(nóng)民進行“收買”，導致農(nóng)民都想得到“好處”而拖延征地的“從眾效應”。為了盡快瓦解不愿意征地的農(nóng)民，開發(fā)商往往私下里找個別農(nóng)民單獨談判，多給一些“好處”，增加補償費用，以便能夠順利征地。這種“瓦解”策略最初成效不錯，但是隨著消息的外露、謠傳，許多未得到“好處”的農(nóng)民如夢初醒，出現(xiàn)了即使沒有政府或開發(fā)商的“收買”行為，農(nóng)民也堅持沒有額外的“好處”、“甜頭”，決不能同意征地的情形。

二、法律運行偏離社會

綜合以上的描述、分析，農(nóng)民因征地與政府產(chǎn)生沖突的原因，直接表現(xiàn)為對征地補償費用的不滿意。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》（簡稱《土地管理法》）第四十七條規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償（詳見法律條款）。從法律條款可以看出，補償費用的多少具有很大的彈性空間，并且地方政府擁有較大的“自由裁量權”。根據(jù)筆者調研了解到，大多數(shù)地區(qū)的征地補償費用標準都在第四十七條規(guī)定的范圍之內，而高出，甚至遠遠高出規(guī)定標準范圍之內的補償費也是屢見不鮮。例如在S村，H鎮(zhèn)政府對農(nóng)民上訪關于安置補償費用過低的答復為：

“N縣內安置補助費的現(xiàn)執(zhí)行標準為13.5元/平方米，由于我鎮(zhèn)處于N縣與省城交界，并躋身于省級開發(fā)區(qū)行列，經(jīng)開發(fā)區(qū)及鎮(zhèn)領導逐級請示審批，決定執(zhí)行16.8元/平方米。但是為了最大限度地保護農(nóng)民利益，經(jīng)縣委、縣政府同意，最終執(zhí)行了25元/平方米，已是N縣征用土地安置補助費用的最高標準?！雹酃?jié)選自N縣政府責成H鎮(zhèn)政府復查農(nóng)民信訪的答復內容，2008年7月1日。

按照《土地管理法》要求，征地補償費用在“標準”之內，即為合法。既然合法，農(nóng)民就應該尊重法律。然而，事實恰恰相反，農(nóng)民不滿意征地費用“過低”，并采取多種策略“維權”?！熬S權”的理由是多樣的，既在法律之內，又超出法律之外。例如在S村，法律之內，上訪農(nóng)民代表理由有：土地產(chǎn)值計算不合理，生活水平降低，安置補助費應該是最高標準，地方政府違法“圈地”等；法律之外，包括中央或地方政府的文件、政策、領導的講話，以及包括“生存說”、“習慣說”、“價低說”等諸多理由。有的學者認為，第四十七條規(guī)定征地補償標準的彈性空間太大，應該制定統(tǒng)一的剛性標準。然而，由于我國不同區(qū)域之間差異較大，復雜性強，統(tǒng)一的剛性標準因其缺少靈活性，更難適應復雜多變的現(xiàn)實環(huán)境。實際上，問題的關鍵不是征地補償價格的“靈活性”還是“統(tǒng)一性”的問題，而是政府和農(nóng)民為了獲取更多的利益，不僅在法律內，而且往往在法律外進行“博弈”、“斗法”，造成的結果是法律權威的減弱或喪失，反映出的問題是現(xiàn)行法律的不合時宜。這種法律的不合時宜性，不僅僅是《土地管理法》第四十七條本身的問題，而是整個有關征地法律脫離社會實踐運行的問題。

由于我國尚未制定專門的“土地征收征用法”，征地行為的規(guī)范主要依據(jù)《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）、《中華人民共和國物權法》（以下簡稱《物權法》）、《中華人民共和國民法通則》（以下簡稱《民法通則》）、《土地管理法》、《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《土地管理法實施條例》）、《建設用地審查報批管理辦法》、《征用土地公告辦法》和《國土資源聽證規(guī)定》等相關規(guī)定。而這些規(guī)定相互之間無法構成一個嚴密完整的統(tǒng)一體，存在諸多漏洞和相互矛盾之處。［1］

在相關征地法律的實際運行中，出現(xiàn)了諸多問題，其中涉及“權利配置不合理，農(nóng)民權利受到侵害”，成為學界關注的焦點之一。法學理論認為，土地征收是指國家為了公共利益的需要，以補償為前提，強制取得其他民事主體土地所有權的行為，在我國表現(xiàn)為征收集體所有的土地。它的特點表現(xiàn)為征收的主體是國家，行為客體是集體所有的土地，行為本身具有強制性和有償性，行為的實施理由是為了公共利益的需要［2］。由于我國立法理念“揚公抑私”，導致集體土地征收制度具有很強的行政主導性，在實踐中對被征收人造成了權利損害。首先，公共利益認定的行政主導化與征收泛化；其次，征收補償中的行政主導性及其對集體成員財產(chǎn)權的侵害；再次，征收利益分配上的公私失衡及其對集體成員生存權與發(fā)展權的損害；最后，征收程序中的行政主導性與集體成員參與的有限性［3］。另外，張千帆、楊世健［4］、秦暉［5］、黨國英［6］、賀雪峰［7］、于建嶸［8］等諸多學者都對此問題進行針砭時弊?，F(xiàn)實情況和學者研究足以證明征地過程中權利配置的不合理，才是導致沖突不斷的根源。

三、“權利”需要嵌入“社會”

要解決農(nóng)民征地中的公平公正問題，化解沖突，保障農(nóng)民的權利是不二法門［5］。但是，在社會學領域，對征地沖突關注較多的是農(nóng)民抗爭的意識、形式和工具①詳見裴宜理、李連江、歐博文、于建嶸、應星、董海軍、吳長青、楊正喜、徐昕等人的研究。，同時對沖突原因的探討主要集中在社會分層與流動、收入分配與貧富差距、公平正義以及相對剝奪感上，②詳見孫立平、李路路、郭于華、鄭杭生、沈原等人的研究。即便也有探討農(nóng)民權益的，也只是在法學研究的框架內打圈圈，并且權益、權利、權力三個核心概念并未做嚴格的區(qū)分。而筆者考察法學領域對征地沖突中權利的研究，廣泛存在著照搬西方權利框架套用中國的情況?！皬浡还蓮姶蟮臋嗬捳Z。研究者習慣以‘權利被侵害’為研究問題的起點，又以‘權利的建設’作為研究的終點……‘從權利到權利’的考察方式則往往脫離了權利實現(xiàn)所要嵌入的社會政治環(huán)境?！保?］所以，以法社會學的視角來考察征地過程中的權利配置問題就顯得非常重要。

法律社會學自民國傳入中國以后，歷經(jīng)興起與發(fā)展［10］，其研究對象、理論依據(jù)和方法可謂百家爭鳴［11］，但是“從本體論上來看，法社會學是研究法律與社會關系的一門學科”［12］，“是通過各種社會現(xiàn)實問題來研究法律的實行、功能和效果的一門科學”［13］。當前征地過程中針對農(nóng)民權利的研究文獻不下百篇，其中不乏真知灼見，但是征地沖突事件在數(shù)量上、規(guī)模上并未因大量論文的發(fā)表而減少、降低，事實情況恰恰相反，這其中的原因很復雜，但是有一種原因值得關注，那就是“權利”與“社會”并未緊密地結合，導致研究成果水土不服，這不僅不利于問題的解決，往往還會對沖突起到推波助瀾的負面作用。

在對征地沖突的研究中，涉及具體權力、權利和權益的提法比較多，例如賀雪峰的“人權”［14］，于建嶸的“官權強制民權”［15］，李長健、邵江婷的“土地產(chǎn)權、土地發(fā)展權及農(nóng)民發(fā)展權”［16］，趙萬一的“經(jīng)濟權利、政治權利、社會權利”和“生存性、保障型和發(fā)展型權利”［17］，以及諸多學者對農(nóng)民“權益”的受損與保障的研究①參見肖宇寧、徐婷，李長健，邵江婷，陳立新、章輝美，吳春寶，肖屹，郭亮，張凡、王偉等人對征地農(nóng)民權益的研究。。在這里，有必要對權力、權利與權益作個簡要的區(qū)分以防使用混亂。權力是政治學概念，是指政治上的強制力量，國家具有立法權、行政權和司法權，在土地征收中表現(xiàn)為征收權和土地規(guī)劃權；權利是一個法律概念，一般指賦予人們的權力和利益，即自身擁有的維護利益之權，表現(xiàn)為土地征收時的不動產(chǎn)權、土地發(fā)展權等權利的維護；而權益是指符合法律規(guī)定的權利和利益，也有說是權利的效應［18］，它在某種程度上包含了權利，但是更偏重于利益。在權力、權利和權益的三組關系中，權益在某種程度上是權利的外延，所以權力和權利的關系是核心，最終可表現(xiàn)為權利的配置問題。按照法學的理論視角，征地沖突中權力與權利的沖突，表現(xiàn)為土地征收權與土地不動產(chǎn)權的沖突，土地規(guī)劃權與土地發(fā)展權的沖突［19］。這兩組沖突的理論前提是私有財產(chǎn)和公益性，以此來衡量會發(fā)現(xiàn)我國土地產(chǎn)權模糊不清、權利主體身份不明確、公益要件被虛置、規(guī)劃權全部是行政權導致規(guī)劃的公益擔保受到質疑等。那么開出的藥方自然是土地私有制以明確地權制度，確認公共利益以及設計確認公共利益的程序，從程序要件中平衡土地征收中的權力和權利。從邏輯上說，這并沒有問題，或許這也是在全球化背景下中國未來發(fā)展方向，但是“在政治關系和法律關系未經(jīng)分化（區(qū)分）的制度結構下，不存在包含統(tǒng)一原則和限定性的合法性聲稱的法律系統(tǒng)，結果使多種規(guī)則并存并分別有著各自的象征合法性”［20］，其結果是現(xiàn)實的混亂與理想的權利構建相差太遠，所以要把權利更好地嵌入到征地沖突的社會環(huán)境中。

征地的主導者是政府，但沖突的發(fā)起者是農(nóng)民，考察農(nóng)民的沖突意識是嵌入“權利”的一個入口，當我們深入農(nóng)民的意識反觀權利設計時，會發(fā)現(xiàn)錯位是明顯的。首先，土地產(chǎn)權。他們承認地權是屬于集體的，相對土地的私有產(chǎn)權，他們更關注的是征地補償價格和失去土地后的生活問題，國內有關土地私有制的設想未必是解決土地沖突的關鍵。其次，政府征收土地的公益要件。在我國政府征地過程中，農(nóng)民不去區(qū)分“公用”或“公目的”，只要政府開發(fā)搞建設發(fā)展經(jīng)濟，農(nóng)民并不反對。政府擁有征地的合法性，農(nóng)民反對的是征地補償價格的“不合理”，這種不合理表現(xiàn)為上文中的“價低說”。另外，農(nóng)民也不區(qū)分政府公益用地與商業(yè)用地，在現(xiàn)實中政府即便是公益用地，只要價格偏低，他們也是不滿意的。最后，農(nóng)民抗爭的核心不是“權”而是“利”。有關農(nóng)民的抗爭意識，早在裴宜理就提出非“權利意識”而是“規(guī)則意識”，也有人說是“道德意識”②仝志輝于2012年11月10日在吉林大學做《農(nóng)民的抗爭意識》為主題報告時提出的觀點。，這些都是對農(nóng)民“權利意識”觀的質疑。根據(jù)筆者的調研和研究［21］，他們的質疑是有道理的。農(nóng)民在為了“利”而抗爭時，多種規(guī)則以及非規(guī)則都會派上用場，他們會選擇性地“請律師打官司，上訪以及越級集體上訪，向媒體爆料，發(fā)動群體事件，以中央文件及領導講話為依據(jù)，以死威脅，故意渲染、夸大及造謠地方政府和官員的非法行為，隱藏不利自己信息”等等，從這些行為很難看出他們是秉承某種“權利”、“道德”或“規(guī)則”意識，只要某種抗爭行為方式有效有力量，他們就會選擇性地采用，這和張靜所說的“根據(jù)利益政治的邏輯……規(guī)則的執(zhí)行過程變成了規(guī)則的選擇過程，它遵循政治競爭而非法律衡量的原則”［20］具有異曲同工之妙。

四、權利配置改革的思考

綜上所述，農(nóng)民的權利邏輯顯然與西方是不同的，所以解決當前征地沖突問題首先要遵循當前的沖突邏輯，過分強調土地私有化、公益要件等并不是解決問題的首要任務。于是，筆者認為權利配置改革應該適應當前的農(nóng)村經(jīng)濟社會環(huán)境，有步驟地進行。

第一，當務之急是確立征地補償價格的合法性。目前征地補償標準不一，有法律規(guī)定的標準，有國家及各級政府政策文件規(guī)定的標準，這些政策標準還經(jīng)常變化，也有執(zhí)行過程中不符合標準的“標準”，這些標準并不統(tǒng)一甚至矛盾百出。政府在征地時有選擇性地采用利于自己的標準，而農(nóng)民同樣選擇利于自己的標準，他們各自聲稱自己的“標準”具有合法性，于是沖突產(chǎn)生了。所以，要解決征地沖突的第一個問題，就是要統(tǒng)一征地補償價格的合法性問題，達到農(nóng)民、各級政府，特別是被征地農(nóng)民的認同。在中國，國家（中央）具有被認可的權威和合法性①例如，農(nóng)民利用國家的權威來對抗地方政府，而地方政府也會利用“維穩(wěn)”等國家意識來對付農(nóng)民，雙方的沖突無疑證明了國家具有權威性和合法性的。，筆者認為國家需要制定統(tǒng)一的切實可行的征地補償標準，清理補償標準亂象的問題，同時，在不同地區(qū)有彈性價格空間定價的問題上，要有統(tǒng)一的民主定價程序，充分發(fā)揮農(nóng)民的主動性和積極性。

第二，建立有效的土地管理權力的監(jiān)督和處理機制。2004年國發(fā)《土地管理的決定》中稱：“土地市場治理整頓的成效還是初步的、階段性的，盲目投資、低水平重復建設，圈占土地、亂占濫用耕地等問題尚未根本解決?！笔赀^去了，土地問題似乎也沒有解決，問題的關鍵不在于法律法規(guī)不夠詳細和明確，而是在立法、規(guī)劃、征地、補償、管理等各個程序缺少有效的監(jiān)督機制?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定“國務院土地行政主管部門統(tǒng)一負責全國土地的管理和監(jiān)督工作”、“縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進行監(jiān)督檢查”，上級監(jiān)管下級，因為上級與下級有著密切的利益共同關系，所以監(jiān)督往往是流于形式。例如在S村，上訪農(nóng)民反映的諸多問題，都是上一級部門要求下一級部門處理，一級一級向下推，最后還是縣、鎮(zhèn)本地解決，那么信訪復核的結果往往是“一切合理”。而當?shù)卣藛T也抱怨說，農(nóng)民持續(xù)反復地上訪，上級并不給做出明確合理的處理意見，我們只能是不斷地“維穩(wěn)”。這里儼然不是農(nóng)民利益訴求機制暢通不暢通的問題，而是處理機制出現(xiàn)了問題。所以，要想實現(xiàn)有效的處理機制和監(jiān)督，一定要走出“自己監(jiān)督自己”的管理監(jiān)督體系，應該引入第三方的監(jiān)督機制。

第三，待時機成熟時，逐步明晰土地產(chǎn)權制度。在我國傳統(tǒng)社會的歷史上，土地制度經(jīng)歷了多次變化，從秦漢到明清的土地制度，大致有國家土地所有制，地主土地所有制和自耕農(nóng)、半自耕農(nóng)土地所有制三種形式，形式多樣，并且土地流轉買賣比較靈活，有“千年田八百主”的諺語。目前，在我國大刀闊斧地進行土地完全私有化，抑或土地完全國有化，并未適宜，正如秦暉所言，沖突的癥結不在于此，而是是否能切實保障農(nóng)民現(xiàn)有的“地權”［5］。但是，隨著改革的深入和市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村土地集體所有制這種模糊的產(chǎn)權制度越來越不合時宜，明晰土地產(chǎn)權是必然趨勢。

［1］章彥英.土地征收救濟機制研究——以美國為參照系［M］.北京：法律出版社，2011：4-5.

［2］王興運.土地征收補償制度研究［J］.中國法學，2005 （3）：135-143.

［3］陳小君.農(nóng)村集體土地征收的法理反思與制度重構［J］.中國法學，2012（1）：33-44.

［4］張千帆，楊世健.如何修改《土地管理法——中國土地制度改革的原則、理念與建議》［J］.學習與探索，2012 （6）：115-125.

［5］秦暉.中國農(nóng)村土地制度與農(nóng)民權利保障［J］.探索與爭鳴，2002（7）：15-18.

［6］黨國英.當前中國農(nóng)村土地制度改革的現(xiàn)狀與問題［J］.華中師范大學學報：人文社會科學版，2005（7）：8-18.

［7］賀雪峰.土地問題的事實與認識［J］.中國農(nóng)業(yè)大學學報：社會科學版，2012（2）：5-19.

［8］于建嶸.抗爭性政治：中國政治社會學基本問題［M］.北京：人民出版社，2010.

［9］郭亮.土地征收中的利益主體及其權利配置-對當前征地沖突的法社會學探析［J］.華中科技大學學報，2012（5）：49-57.

［10］余榮根.法社會學在中國社會變革中的興起與發(fā)展［J］.中外法學，1996（1）：9-11.

［11］張文顯.西方法社會學的發(fā)展、基調、范圍和方法［J］.社會學研究，1988（3）：44-54；張文顯.法律社會學的法概念［J］.社會學研究，1989（2）：94-97.

［12］肖光輝.中國法律社會學研究述略［J］.法治論從，2008（7）：69-75.

［13］閔春芳，朱明菊.關于失地農(nóng)民的法社會學思考［J］.湖北行政學院學報，2007（1）：46-49.

［14］賀雪峰.回到土地是農(nóng)民最基礎的人權［J］.華中科技大學學報，2009（1）：14-16.

［15］于建嶸.農(nóng)民是如何失去土地所有權的［EB/OL］. http：//www.ccrs.org.cn/

［16］李長健，邵江婷.基于農(nóng)民權益保護的傾斜性土地權利配置分析［J］.華中農(nóng)業(yè)大學學報，2011（1）：82-91.

［17］趙萬一.中國農(nóng)民權利的制度重構及其實現(xiàn)途徑［J］.中國法學，2012（3）：5-17.

［18］胡文生.權力-權利-權益三者有何區(qū)別［J］.郵政研究，1996（6）：47.

［19］葉芳.沖突與平衡：土地沖突中的權力與權利［M］.上海社會科學院出版社，2011.

［20］張靜.土地使用規(guī)則的不確定：一個解釋框架［J］.中國社會科學，2003（1）：113-124，20.

［21］馮耀云.斯科特農(nóng)民抗爭理論的國內研究及其啟示［J］.湖北社會科學，2012（11）：53-56.

C913

A

2014年教育部春暉計劃項目“城鎮(zhèn)化變遷中基層權力主體的固化與鄉(xiāng)村秩序”（S2014037）

馮耀云（1982-），男，博士后，講師，研究方向為沖突社會學、社會工作理論與實務。