張露露，任中平

（西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所，四川南充，637002）

基層治理中農(nóng)村社會組織的機(jī)制創(chuàng)新研究
——以廣東云浮鄉(xiāng)賢理事會為例

張露露，任中平

（西華師范大學(xué)政治學(xué)研究所，四川南充，637002）

廣東云浮的基層治理特色是以鄉(xiāng)賢理事會為機(jī)制創(chuàng)新點(diǎn)。通過案例分析發(fā)現(xiàn)其對提升公共服務(wù)供給能力、重塑鄉(xiāng)村社會共同體和推動基層民主發(fā)展發(fā)揮很大實(shí)效，但也存在著群眾被動參與、缺乏績效考核機(jī)制和可持續(xù)發(fā)展危機(jī)等治理困境，需要加以改進(jìn)。其“傳統(tǒng)資源+現(xiàn)代管理”的機(jī)制創(chuàng)新、為新政提供制度保障的完善制度供給、以鄉(xiāng)賢為代表的精英民主帶動基層民主發(fā)展，對我國鄉(xiāng)村治理具有重大借鑒價值。

廣東云??；鄉(xiāng)賢理事會；農(nóng)村治理；基層民主；機(jī)制創(chuàng)新

改革開放以來，隨著人民公社解體和村民自治的推行，我國的鄉(xiāng)村治理進(jìn)入“鄉(xiāng)政村治”［1］時期。村民自治雖然部分彌補(bǔ)了鄉(xiāng)村治理的不足，但隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村加速從傳統(tǒng)鄉(xiāng)土社會向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)社會轉(zhuǎn)型。在轉(zhuǎn)型過程中，我國鄉(xiāng)村普遍面臨治理危機(jī)，如傳統(tǒng)文化遭受沖擊、基層治理能力弱化、村民社會認(rèn)同感下降等。鄉(xiāng)村治理整體陷入“過度自治化”和“行政內(nèi)卷化”的困境，創(chuàng)新社會管理已勢在必行。為此，2014年中央“一號文件”明確提出要“強(qiáng)化黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，鞏固和加強(qiáng)黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)，完善和創(chuàng)新村民自治機(jī)制，充分發(fā)揮其他社會組織的積極功能，實(shí)現(xiàn)村民自治制度化和規(guī)范化”，并“探索不同情況下村民自治的有效實(shí)現(xiàn)形式”。

在社會治理壓力下，各地紛紛探索化解危機(jī)的新機(jī)制。這些創(chuàng)新機(jī)制大致可分為三類，即“行政強(qiáng)化型”、“自治強(qiáng)化型”和“新型社會組織建設(shè)型”?！靶滦蜕鐣M織建設(shè)型”因能夠更加有效整合農(nóng)村治理資源，并呈現(xiàn)出新穎獨(dú)特和治理有效的特點(diǎn)，其更優(yōu)于前兩種治理路徑?！斑@種新型社會組織一方面關(guān)注公共事務(wù)，活動于基層社會的公共領(lǐng)域，與基礎(chǔ)社會具有天然的緊密聯(lián)系；另一方面又與政府保持或合作或依附的關(guān)系，并在政府主導(dǎo)的地方治理結(jié)構(gòu)中生存發(fā)展。”［2］筆者試以廣東云浮鄉(xiāng)賢理事會為案例，來分析總結(jié)這一新型社會組織在鄉(xiāng)村治理中的成效和問題，并提出相應(yīng)對策，從而探討它對我國鄉(xiāng)村治理的借鑒意義。

一、實(shí)踐歷程

云浮市設(shè)立于1994年，是廣東省最年輕的地級市，管轄63個鎮(zhèn)（街），963個村（居）委會，118個社區(qū)?？?cè)丝?86多萬人，其中農(nóng)業(yè)人口182多萬人，分布在9200多條自然村［3］。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展，大量青壯年單向流動至城鎮(zhèn)，村民的“原子化”和村莊的“空心化”極大壓縮了鄉(xiāng)村的治理空間，加之海內(nèi)外鄉(xiāng)村賢能建設(shè)家鄉(xiāng)的現(xiàn)實(shí)需要，2010年云浮被省政府正式批準(zhǔn)為“全省農(nóng)村改革發(fā)展試驗(yàn)區(qū)”。2011年4月，云浮市下屬的云安縣石城鎮(zhèn)留洞村委會正式成立了第一個鄉(xiāng)賢理事會——橫洞村鄉(xiāng)賢理事會，標(biāo)志著云浮在探索農(nóng)村社會管理新機(jī)制中邁出了關(guān)鍵性步伐。2012年3月，云安縣逐步從試點(diǎn)示范向全面推廣，發(fā)展“組、村、鎮(zhèn)”三級理事會。其主要做法是：

（一）確立組織性質(zhì)和原則

理事會是以參與農(nóng)村公共服務(wù)，開展互幫互助服務(wù)為宗旨的公益性、服務(wù)性、互助性的農(nóng)村基層社會團(tuán)體。同時，云浮基層機(jī)制創(chuàng)新以村級理事會為依托，堅持“黨的領(lǐng)導(dǎo)、民事民治、補(bǔ)位輔助、規(guī)范管理”的原則。

（二）明確規(guī)定成立條件

村級理事會要有章程、有9個以上理事、其中主要負(fù)責(zé)人未受過剝奪政治權(quán)利的刑事處罰并具備獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的能力。具備條件申請法人登記的，仍需注冊資金2000元人民幣以上。它不采用會員制因而不吸納會員，只設(shè)立理事成員。

（三）確立職能范圍和流程

村級理事會協(xié)助調(diào)解鄰里糾紛、協(xié)助興辦公益事業(yè)、協(xié)助村民自治。其職能主要包括：協(xié)助參與自然村分類評級、協(xié)助發(fā)動群眾申報和建設(shè)競爭性“以獎代補(bǔ)”項目等。并采取“三議三公開”的運(yùn)作流程，即理事會提議、理事會走訪商議、戶代表開會決議，議案決議公開、實(shí)施過程公開、辦事結(jié)果公布，同時對村莊重大事務(wù)決策實(shí)行“一事一議”。

（四）加強(qiáng)規(guī)范管理制度

理事會要向群眾作出公開履職承諾，并自覺接受村（居）委和群眾監(jiān)督。每年召開理事會總結(jié)大會，對理事成員履職情況開展評議，對不履職的理事，由自然村（村民小組）直接撤換，并報告鎮(zhèn)（街）備案后，按產(chǎn)生程序進(jìn)行增補(bǔ)。對違背黨委、政府政策方針和導(dǎo)向的理事會，由鎮(zhèn)（街）直接撤消該組織。

（五）完善資金管理制度

建立規(guī)范的財務(wù)制度對理事捐贈、社會捐助、政府資助及產(chǎn)生的相關(guān)利息等來源的資金進(jìn)行管理。這些資金必須用于理事會業(yè)務(wù)范圍，不得在理事中分配，經(jīng)理事長、副理事長同意后方可開支，每年至少公示一次財務(wù)情況。

這種制度設(shè)計，一是為鄉(xiāng)賢反哺提供了參與平臺。以鄉(xiāng)賢為代表的鄉(xiāng)村精英是農(nóng)村的建設(shè)資源，通過培育和發(fā)展村級理事會這一機(jī)制，疏通了鄉(xiāng)賢發(fā)揮才能的參與渠道?？梢愿玫乩绵l(xiāng)賢的親緣、血緣和地緣優(yōu)勢，促進(jìn)農(nóng)村社會組織的制度化、常態(tài)化發(fā)展，增強(qiáng)農(nóng)村“自組織”能力，從而實(shí)現(xiàn)“共謀、共建、共管、共享”。二是彌補(bǔ)了基層治理能力的不足。現(xiàn)在農(nóng)村普遍實(shí)行的是“鄉(xiāng)政村治”的治理模式，治理的主體是村“兩委”，但是村黨委的“行政化”和村委會的“分散化”發(fā)展，導(dǎo)致村級整體治理能力弱化。同時，由于農(nóng)村治理的廣度和深度不夠，村“兩委”有時陷入“心有余而力不足”的尷尬境地。引入村級理事會這一社會組織，不僅健全了農(nóng)村治理體系，彌補(bǔ)了村兩委的治理能力，也將潛在的“對手”轉(zhuǎn)化為“幫手”，實(shí)現(xiàn)了多元合作，并建立起以“村黨組織為核心、村民自治組織為基礎(chǔ)、村級社會組織為補(bǔ)充、村民廣泛參與”的協(xié)同共治工作格局。

二、實(shí)踐價值

實(shí)踐證明，這種制度設(shè)計是成功的，并取得了很大的實(shí)踐成效。

（一）從根本上提升了農(nóng)村公共服務(wù)的供給能力

鄉(xiāng)賢理事會是農(nóng)村新型社會組織，首先，它彌補(bǔ)了政府缺位，協(xié)助興辦公益事業(yè)。作為非官方組織，鄉(xiāng)賢理事會能做政府想做而又不便于做的事務(wù)，承擔(dān)補(bǔ)位輔助功能，如它可以協(xié)助調(diào)解鄰里糾紛、協(xié)助村民自治等。其次，它提供了資金支持，起模范帶頭作用。稅費(fèi)改革后農(nóng)村普遍存在資金不足的問題，而鄉(xiāng)賢是資金相對雄厚的社會群體。由于光耀門楣、反哺歸鄉(xiāng)的歷史傳統(tǒng)，和尊重、自我實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)需求等，威望大、號召力強(qiáng)的鄉(xiāng)賢們發(fā)揮了帶頭募捐作用，這激發(fā)了村民的參與熱情和建設(shè)家鄉(xiāng)公共事務(wù)的積極性。如新興縣水臺鎮(zhèn)石龍崗舊村鄉(xiāng)賢理事會帶頭捐款，深入發(fā)動群眾，全村78戶349人，人人主動捐款，自籌資金50多萬元，建成了文化樓、村內(nèi)道路等公共服務(wù)設(shè)施。［4］

（二）在橫向上重塑了鄉(xiāng)村社會共同體

由于農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的價值核心，并且傳統(tǒng)的農(nóng)村“生于斯、長于斯、老于斯”的均質(zhì)化狀態(tài)被打破，農(nóng)村社會向多樣性發(fā)展，造成了農(nóng)村關(guān)系的錯綜復(fù)雜和利益格局多元化。鄉(xiāng)賢理事會首先充當(dāng)村民利益表達(dá)機(jī)制。在政府和社會之間，它是可信任的溝通者，為村民反映村情熱點(diǎn)、參事議事提供了制度化渠道，有助于緩解官民對立，減少群體性事件爆發(fā)，如2011年-2012年，市、縣兩級信訪部門受理集體訪批數(shù)、人次分別平均下降25.5%和30.15%。［4］其次，它可以緩和“兩委”矛盾。村“兩委”由于權(quán)力來源不同，這種體制所帶來的誘發(fā)性矛盾很容易造成二者在鄉(xiāng)村工作中的不協(xié)調(diào)。鄉(xiāng)賢理事會為村“兩委”提供了良好的協(xié)商平臺，有助于化解“兩委”沖突，使黨委的要求和村委的意愿實(shí)現(xiàn)良性互動。再次，它有助于實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。鄉(xiāng)賢理事會為鄉(xiāng)賢建設(shè)家鄉(xiāng)提供了參與平臺，為鄉(xiāng)村建設(shè)注入社會活力。鄉(xiāng)村由此形成村“兩委”、鄉(xiāng)賢理事會和村民三方合作的治理主體，從而緩解了政府維穩(wěn)壓力、凝聚了社會合力，有利于更好地實(shí)現(xiàn)協(xié)同共治。

（三）在縱向上深化了基層民主發(fā)展

良好的政治生態(tài)為培養(yǎng)和發(fā)展基層民主提供了優(yōu)良土壤。一方面，鄉(xiāng)賢理事會有助于凈化社會風(fēng)氣、規(guī)范鄉(xiāng)村秩序。鄉(xiāng)賢用嘉言懿行宣傳民主、平等、法治、理性和包容等社會主義新理念，培養(yǎng)了村民民主和法治意識，為民主建設(shè)提供精神給養(yǎng)。如橫洞村鄉(xiāng)賢理事會組織實(shí)施了《橫洞村村規(guī)民約》，以“十不準(zhǔn)”的形式和通俗易懂的語言，對村民的日常行為進(jìn)行規(guī)范。到2012年底，全市自然村鄉(xiāng)賢理事會累計協(xié)助制定村民小組的村規(guī)民約3904個，推動制定村秩序管理相關(guān)制度2806項，成立管護(hù)小組4119個，監(jiān)督小組1582個，有力地推動了基層民主建設(shè)。［4］另一方面，鄉(xiāng)賢理事會對基層決策組織起到監(jiān)督和制約作用。在中國的模式里，政治路線是積極的，倫理路線是消極的。［5］鄉(xiāng)村治理中的官僚化、主觀主義和經(jīng)驗(yàn)主義等思想傾向是濫用權(quán)力和腐敗的思想根源。鄉(xiāng)賢理事會不僅是鄉(xiāng)賢參事議事的平臺，也充當(dāng)外部監(jiān)督者角色，對基層決策組織起到制約作用，從而促進(jìn)了村級治理的常態(tài)化發(fā)展，真正實(shí)現(xiàn)了“民事民辦，民事民治”。在2012年、2013年兩次公布的建設(shè)幸福廣東綜合評價報告中，云浮的綜合指數(shù)均排在了粵東西北地區(qū)中的第二位，全市人民特別是農(nóng)村群眾幸福感普遍增強(qiáng)。

三、問題和成因

（一）群眾被動參與

離開了深厚的群眾基礎(chǔ)，鄉(xiāng)賢理事會將會孤掌難鳴。云浮的改革特色是“政府主導(dǎo)，群眾主體”，但在實(shí)踐中是政府主導(dǎo)多、群眾主體少。首先，群眾被動參與情況普遍。政府在前期準(zhǔn)備、試點(diǎn)和推行過程中，缺乏與群眾足夠的溝通和交流。從云安第一個鄉(xiāng)賢理事會成立到全面推廣，以及一系列后續(xù)法規(guī)的實(shí)施，群眾大多處于消極接受狀態(tài)。加上地域和文化的差異性、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性和政策推行時間緊迫等客觀因素的制約，注定了群眾完全接納新政是一個長期的過程。其次，政府干預(yù)過多。鄉(xiāng)賢理事會的改革動因是政府為了挽救鄉(xiāng)村治理危機(jī)，自上而下推行的搶救性治理改革，因此它有賴于政府的強(qiáng)力推廣。在當(dāng)前的行政壓力型體制下，政府更多的是采取激進(jìn)的推進(jìn)方式，“空降”容易導(dǎo)致水土不服。這使得基層陷入“政府主導(dǎo)多，群眾主體少”的治理困境。

（二）缺乏績效考核機(jī)制

為了考核改革實(shí)效，云浮建立了“新型考核機(jī)制”和“十步工作法”，但前者主要是針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部進(jìn)行考核，而后者針對鄉(xiāng)村的執(zhí)行效果進(jìn)行評價，還缺乏專門針對鄉(xiāng)賢理事會進(jìn)行績效考核的機(jī)制。并且目前有關(guān)鄉(xiāng)賢理事會的資金管理、工作制度、規(guī)范管理等相關(guān)文件的規(guī)定，仍有待進(jìn)行深入地執(zhí)行。其次，如何更加嚴(yán)密地監(jiān)督它的資金、公正地評價它的執(zhí)行效果、群眾對它是否滿意，還缺乏量化考核辦法。此外，還需要切實(shí)注意吸取馬六良村的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，其鄉(xiāng)賢梁華隆“回村建設(shè)新農(nóng)村后遭舉報，村民指其是個土皇帝”，出現(xiàn)此類問題的根本原因在于缺乏完善的績效考核機(jī)制，沒有嚴(yán)格落實(shí)財務(wù)公開制度?！叭绻罡叩臋?quán)力不受法律的約束，整個有效率的行政機(jī)構(gòu)可能成為無可抵御的老虎了?！保?］

這不僅會大大打擊鄉(xiāng)賢協(xié)助治理鄉(xiāng)村的積極性，而且也侵害鄉(xiāng)村的公共利益。因此，如何制定考核原則、設(shè)置考核指標(biāo)、采取考核手段、實(shí)行考核方法、制定考核主體，并嚴(yán)格落實(shí)考核制度，值得研究。

（三）可持續(xù)發(fā)展危機(jī)

總結(jié)我國新型社會組織曇花一現(xiàn)的原因，一是與現(xiàn)在的干部選任制有關(guān)。原改革者調(diào)任后，創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)也隨之消弭。前任因創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)獲益，而后任不大可能再從其中獲取有效的政治資源和有益于個人發(fā)展的砝碼。［7］二是我國的社會現(xiàn)實(shí)要求維穩(wěn)、發(fā)展經(jīng)濟(jì)和反腐敗是政府的工作重心，因此探索或維持政治革新成為更高的政治追求，社會治理缺乏必要的基礎(chǔ)和條件?？v觀鄉(xiāng)賢理事會的發(fā)展歷程，2010—2011年為萌芽階段，2011—2013年是蓬勃發(fā)展時期，從2014年以來呈現(xiàn)出明顯的回落跡象。其相關(guān)參考文獻(xiàn)也主要分布在2011—2013年，相關(guān)統(tǒng)計數(shù)據(jù)集中在2012年，這與政府大力推廣的時期相對應(yīng)。這種現(xiàn)象折射出鄉(xiāng)賢理事會面臨可持續(xù)發(fā)展困境，其根本原因在于它是一種精英導(dǎo)向型制度創(chuàng)新，因此有賴于政府的強(qiáng)力推動。一旦缺乏政府號召，新政實(shí)施的步伐就會放緩。此外，這種創(chuàng)新在早期缺乏群眾參與式的制度設(shè)計，更不同于以群眾需求為導(dǎo)向的制度安排，因此持續(xù)發(fā)展動力不足。如何避免重蹈覆轍，走出可持續(xù)危機(jī)，需要深思。

四、思考和建議

（一）建構(gòu)“強(qiáng)號召+強(qiáng)參與”的多主體互動模式

要走出“政府主導(dǎo)多，群眾主體少”的現(xiàn)實(shí)困境，應(yīng)將治理思路轉(zhuǎn)變?yōu)榻?gòu)“強(qiáng)號召+強(qiáng)參與”的多主體互動模式，即政府“強(qiáng)號召力”，鄉(xiāng)賢理事會和群眾“強(qiáng)參與”的互動模式。其關(guān)鍵是要加強(qiáng)溝通和交流，增強(qiáng)三方互信。首先，政府的施政理念要充分了解鄉(xiāng)賢理事會和群眾具有的自身利益訴求，扶助鄉(xiāng)賢理事會的成長與發(fā)展，疏導(dǎo)群眾的合理利益表達(dá)。例如政府要深入基層，加強(qiáng)與群眾的溝通，將長時間積累的經(jīng)驗(yàn)上升為政策，再從政策上升為法規(guī)，做到“取之于民，用之于民”，這樣才能為群眾的合理訴求提供制度保障，調(diào)動群眾參與新政的積極性，更好地指導(dǎo)鄉(xiāng)賢理事會的運(yùn)行。其次，政府要逐步擺脫“唯指標(biāo)馬首是瞻”的桎梏，杜絕盲目地追求“推廣全覆蓋”，并注重新機(jī)制的長效性?？傊?，建立多主體互動模式不僅要求政府積極超越現(xiàn)有模式，也需要群眾和鄉(xiāng)賢理事會的主動溝通和配合，只有在一種三方主動配合的狀態(tài)下，才能夠?qū)崿F(xiàn)合作共贏。

（二）建立多維度績效考核體系

如何制定鄉(xiāng)賢理事會績效考評的原則、指標(biāo)、手段、方法和主體值得研究。就績效考評的原則來說，要秉承“公平、公正和公開”的原則。就考核指標(biāo)來說，它的設(shè)定必須符合SMART原則，即“明確的、可量化的、可實(shí)現(xiàn)的、現(xiàn)實(shí)的、有時限的”原則，具體來說可以設(shè)置鄉(xiāng)風(fēng)村風(fēng)、文明規(guī)范、公共服務(wù)、環(huán)境整潔、財務(wù)透明、村民滿意結(jié)果等幾個指標(biāo)來評價其治理效果。就考評手段來說，采用定性和定量考核相結(jié)合，以增強(qiáng)考評的科學(xué)性。也可以采用階段性和長期性考評相結(jié)合，來杜絕短期施政行為。就考評方法來說，除了可以運(yùn)用目標(biāo)考評法、要素評定法外，還可以實(shí)行360度績效考核辦法，實(shí)行平衡積分卡的考評辦法、實(shí)行關(guān)鍵績效指標(biāo)的考評方法。就考評主體來說，“強(qiáng)大的自上而下的干部考核體系和羸弱的自下而上的監(jiān)督體系，使得農(nóng)村社會管理中的行政主導(dǎo)色彩不斷強(qiáng)化，基層政府往往將注意力聚集于上級政府的評價，而不是當(dāng)?shù)孛癖姷母惺??！保?］因此，在做到對上負(fù)責(zé)的同時，還要特別注意對群眾的滿意度進(jìn)行考評。

（三）以群眾需求為導(dǎo)向發(fā)展新政

走出可持續(xù)危機(jī)的根本方法是以群眾需求為導(dǎo)向來深入發(fā)展。鄉(xiāng)賢理事會實(shí)行五年以來，培養(yǎng)了一定的群眾根基，積累了一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但仍需要進(jìn)一步鞏固和發(fā)展。其解決路徑有：一是更加注重群眾的利益訴求，以群眾需求作為發(fā)展著眼點(diǎn)，真正做到服務(wù)群眾。鄉(xiāng)賢理事會在做出服務(wù)決策之前要進(jìn)行民意調(diào)查，實(shí)行中要注重民意反饋、實(shí)行后要注重總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，以此來提高它的實(shí)際運(yùn)行效果。二是維系鄉(xiāng)賢理事會的制度化發(fā)展，嚴(yán)格落實(shí)法規(guī)政策，確保發(fā)展的科學(xué)性和容納性，使政策真正“為民服務(wù)”。三是后任領(lǐng)導(dǎo)要正確看待前任的改革成果，適當(dāng)調(diào)整與自己的工作思路之間的關(guān)系，吸其精華，使兩者兼容并蓄，實(shí)現(xiàn)整合發(fā)展。只有如此，才能維持鄉(xiāng)賢理事會的持續(xù)發(fā)展，避免虎頭蛇尾的行政作風(fēng)以及造成巨大的資源浪費(fèi)，同時也讓基層干部有路可循，村民免受折騰之苦。以此來提高政府的公信力，更好地實(shí)現(xiàn)三方互動。因此，好的新政需要以持續(xù)性的戰(zhàn)略眼光來看待并堅持；否則，再完美的政策也會在不斷變動中喪失它應(yīng)有的效應(yīng)。

五、鄉(xiāng)賢理事會對我國鄉(xiāng)村治理的啟示

（一）“傳統(tǒng)資源+現(xiàn)代管理”的革新模式

將“云浮鄉(xiāng)賢理事會”與“古代鄉(xiāng)紳治理模式”相比較，二者有相似之處：地域相同，都是農(nóng)村；治理主體相同，都是鄉(xiāng)村精英；治理客體相同，都是村民；文化基礎(chǔ)相同，都是以“儒學(xué)”為核心的傳統(tǒng)文化；治理目的相同，都是提供公共服務(wù)?！百N近村落傳統(tǒng)的村民理事會是生長在村莊公共關(guān)系存量的基礎(chǔ)上，也就是說雖然市場化和社會化逐漸侵蝕熟人社會的基礎(chǔ)，村民外出，人口流動等日趨普遍，但是傳統(tǒng)資源在新的歷史條件下仍然可以作為構(gòu)建半熟人社會或者陌生人社會中公共關(guān)系的基點(diǎn)?！保?］從該意義上來說，鄉(xiāng)賢是古代鄉(xiāng)紳的復(fù)活，是它在新時代中的新形式，其人員構(gòu)成具體表現(xiàn)為宗族長老、經(jīng)濟(jì)文化能人、農(nóng)村老黨員、老教師、老模范、老干部、復(fù)退軍人，以及熱心本地經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)的其他人士。中共中央總書記習(xí)近平強(qiáng)調(diào)：“要治理好今天的中國，需要對我國歷史和傳統(tǒng)文化有深入了解，也需要對我國古代治國理政的探索和智慧進(jìn)行積極總結(jié)”。禮法合治是我國古代優(yōu)秀治理經(jīng)驗(yàn)，云浮自主地實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)社會管理資源與現(xiàn)代社會管理要求的有機(jī)結(jié)合，不僅積極發(fā)揮了鄉(xiāng)賢作用，不斷完善和鞏固了鄉(xiāng)賢理事會的運(yùn)行機(jī)制，也創(chuàng)造出更加富有彈性的社會管理格局，這為加強(qiáng)農(nóng)村治理創(chuàng)造了新鮮經(jīng)驗(yàn)。

（二）完善制度供給是新機(jī)制運(yùn)行的重要保障

指導(dǎo)和規(guī)范鄉(xiāng)賢理事會離不開一整套相應(yīng)的配套制度。例如2010年廣東省政府正式批復(fù)同意在云浮設(shè)立全省農(nóng)村改革發(fā)展試驗(yàn)區(qū)（粵發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2010〕84號）。2012年出臺《關(guān)于加強(qiáng)社會建設(shè)的決定》（省發(fā)〔2012〕17號），云浮市委、市政府發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)社會建設(shè)的實(shí)施意見》（市發(fā)〔2012〕10號），2014年云浮印發(fā)了《關(guān)于培育和發(fā)展自然村鄉(xiāng)賢理事會建設(shè)的指導(dǎo)意見》。俞可平在總結(jié)中國地方政府改革與探索歷程時曾指出：“不進(jìn)行制度性的改革，不從制度上保障地方政府的創(chuàng)新，即使一些成熟的政治改革，也會裹足不前?！保?0］鄉(xiāng)賢理事會的實(shí)踐歷程表明，基層創(chuàng)新是一個系統(tǒng)工程，不能抱殘守缺，必須結(jié)合一系列的配套制度建設(shè)。鄉(xiāng)賢理事會要實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，必須完善其制度供給，并培養(yǎng)和形成良好的政治生態(tài)環(huán)境。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)派主張通過改變相關(guān)制約因素，來實(shí)現(xiàn)對制度變遷中行動者行為的控制。這啟示我們只有對影響新政發(fā)展趨勢的關(guān)鍵性制約因素進(jìn)行有針對性地突破，并以制度化形式加以固化，問題才能得到根本解決。在現(xiàn)實(shí)的歷史條件下，只有逐步完善配套的制度供給，并不斷提升新政的制度化水平，才能在更深意義上保障新政的持續(xù)運(yùn)行。

（三）以鄉(xiāng)賢為代表的精英民主帶動基層民主發(fā)展

西方精英民主理論認(rèn)為民主是政治精英的統(tǒng)治。這種觀點(diǎn)將精英民主和人民民主對立起來，片面強(qiáng)調(diào)精英民主對人民民主的領(lǐng)導(dǎo)和壓制。在西方自由民主觀念日漸式微的境況下，我國當(dāng)前的基層民主也遭遇著發(fā)展瓶頸，主要表現(xiàn)在：由于政治冷漠而導(dǎo)致基層群眾缺乏政治參與的積極性和主動性。云浮鄉(xiāng)賢理事會在提供農(nóng)村公共服務(wù)、開展互幫互助服務(wù)的過程中，積極發(fā)揮了鄉(xiāng)村精英的示范效應(yīng)，激發(fā)了村民建設(shè)家鄉(xiāng)的熱情，它為我們提供一個寶貴的實(shí)踐標(biāo)本。它啟示我們：雖然精英民主可能會壓制大眾民主，但如果政府能夠進(jìn)行正確的引導(dǎo)，就可以發(fā)揮鄉(xiāng)村精英的正面外部效應(yīng)，并利用其行為導(dǎo)向功能來帶動村民，以推進(jìn)基層民主的發(fā)展。此外，在我國的現(xiàn)實(shí)條件下，全盤推進(jìn)基層民主的建設(shè)和發(fā)展必將面臨諸多制約因素，因此我國基層民主的發(fā)展樣式必須是先啟蒙，并且漸進(jìn)式地推進(jìn)。用以鄉(xiāng)賢為代表的鄉(xiāng)村精英民主來帶動基層民主的發(fā)展是可行的路徑選擇。

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［2］張小勁，李春峰.地方治理中新型社會組織的生成與意義——以H市平安協(xié)會為例［J］.華中師范大學(xué)學(xué)報：人文社會科學(xué)版，2012，51（4）：37-44.

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［4］人民網(wǎng).云浮市培育和發(fā)展自然村鄉(xiāng)賢理事會［EB/ OL］.（2014-06-18）［2015-05-16］.http：//leaders. people.com.cn/n/2014/0618/c382918-25167075.html.

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國家社科基金項目“黨內(nèi)民主帶動人民民主的路徑和機(jī)制研究”（11BZZ015）

張露露（1986-），女，碩士研究生，研究方向?yàn)橹袊鶎用裰髡?。任中平?955-），男，教授，碩士生導(dǎo)師，研究方向?yàn)楫?dāng)代中國政治發(fā)展。