李微娜，周秀娟

（長(zhǎng)春理工大學(xué)法學(xué)院，吉林長(zhǎng)春，130022）

一、非行政主體說

（一）非行政主體說的概念

非行政主體說認(rèn)為村民委員會(huì)是一種非政權(quán)型的社會(huì)自治。它具有獨(dú)立的自治權(quán)力，獨(dú)立的執(zhí)行自治公務(wù)，獨(dú)立承擔(dān)自治的責(zé)任、義務(wù)的群眾性自治組織。持非行政主體說的理論研究學(xué)者們（具有代表性的學(xué)者有周安平、崔智友）著眼于村民委員會(huì)的自治權(quán)，從獨(dú)立和自治的角度出發(fā)，認(rèn)為村委會(huì)應(yīng)該是與國(guó)家政權(quán)相對(duì)抗而存在的一種自治體，進(jìn)而主張村委會(huì)應(yīng)屬于非行政主體。

（二）非行政主體說的具體內(nèi)容

探討村委會(huì)的自治權(quán)，需要交代以下問題：首先，在理論上社會(huì)自治的性質(zhì)應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定，并且它與國(guó)家權(quán)力應(yīng)該是什么關(guān)系；其次，在實(shí)際生活中我國(guó)村民自治的存活空間如何；最后要討論的是如何定位村委會(huì)。

所謂自治是指自我決定權(quán)，意味著就自身事務(wù)的處理不受外界干涉。就個(gè)人而言，每個(gè)個(gè)體都具有個(gè)人意志自由，都可以自行就與自身利益相關(guān)的事務(wù)作出自我的判斷。法律家長(zhǎng)主義存在這樣的前提，即個(gè)人對(duì)于自己的利益判斷不清楚，難以作出對(duì)于自己最為有利的判斷。實(shí)際上確實(shí)有的時(shí)候我們對(duì)于自己的利益難以判斷清楚，但這是否就表明自己的事務(wù)需要其他人的指導(dǎo)？德沃金認(rèn)為家長(zhǎng)主義最大錯(cuò)誤并不在于為個(gè)體提供了清楚的利益判斷，而是在于家長(zhǎng)主義在為個(gè)體提供物質(zhì)利益的同時(shí)忽視或漠視了個(gè)體的精神利益，即家長(zhǎng)主義提供的判斷替代了個(gè)體判斷，這損害的是個(gè)體判斷的自決性，因此個(gè)體自治反對(duì)外部干涉的關(guān)鍵在于保有個(gè)體的精神自由。社會(huì)自治應(yīng)將其理解為構(gòu)成社會(huì)的個(gè)體普遍享有自治，同時(shí)，社會(huì)作為一個(gè)組織體本身就其內(nèi)部事務(wù)具有自決權(quán)。正如探討個(gè)人自治需要將其與外部干預(yù)的家長(zhǎng)主義進(jìn)行對(duì)照一樣，社會(huì)自治的對(duì)立面就是國(guó)家的權(quán)力，要對(duì)社會(huì)自治有進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)，需要探討一個(gè)前提性問題，即國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系問題。這里所談的社會(huì)指的是獨(dú)立于國(guó)家、相對(duì)于政治社會(huì)出現(xiàn)的概念，即市民社會(huì)。按照鄧正來先生對(duì)于市民社會(huì)與國(guó)家關(guān)系的解讀，可以劃分為兩種理論脈絡(luò)，一種是以洛克為代表的自由主義者的“市民社會(huì)先于或外于國(guó)家”的脈絡(luò)，另一種是黑格爾所主張的“國(guó)家高于市民社會(huì)”的脈絡(luò)。洛克式“市民社會(huì)先于或外于國(guó)家”的本質(zhì)是對(duì)國(guó)家權(quán)力擴(kuò)張的擔(dān)心，其認(rèn)為國(guó)家權(quán)力所具有的擴(kuò)張性必然對(duì)公民個(gè)人的權(quán)利構(gòu)成侵害，其關(guān)注的焦點(diǎn)不是國(guó)家的權(quán)力而是對(duì)于國(guó)家權(quán)力的限制。黑格爾“國(guó)家高于社會(huì)”的本質(zhì)是一種國(guó)家家長(zhǎng)主義，市民社會(huì)本身是不自足的，對(duì)于市民社會(huì)不自足這種狀態(tài)的救濟(jì)就理應(yīng)由國(guó)家來干預(yù)，這是由國(guó)家本身的道德完滿性決定的。對(duì)于這兩種理論脈絡(luò)，社會(huì)自治應(yīng)該尋找到一條更符合自己的道路。不同的理論決定在現(xiàn)實(shí)中會(huì)有不同的生活，可以說，選擇什么樣的理論就是在選擇什么樣的生活。根據(jù)學(xué)者們的理論直覺，本文認(rèn)為他們實(shí)際上選擇的是洛克式的“市民社會(huì)先于或外于國(guó)家”的理論脈絡(luò)，因此，這些學(xué)者所主張的社會(huì)自治就具有這樣的品質(zhì)，社會(huì)自治是與國(guó)家權(quán)力相對(duì)而獨(dú)立存在的一種不受國(guó)家干預(yù)的自我決定。

在現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)方面，我國(guó)的村民自治程度還較為低下，這是由我國(guó)的社會(huì)自治的實(shí)際情況決定的。中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)自古以來就難以區(qū)分，有學(xué)者認(rèn)為我國(guó)的國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系是國(guó)家處于強(qiáng)勢(shì)地位，而社會(huì)處于弱勢(shì)地位，社會(huì)在國(guó)家的強(qiáng)力之下難以形成對(duì)抗，那種獨(dú)立于國(guó)家之外的社會(huì)自治權(quán)難以存在。我國(guó)古代盡管有“王權(quán)不下縣”的傳統(tǒng)，存在著皇權(quán)與紳?rùn)?quán)兩條線索，但是需要注意的是這并不意味著社會(huì)就是自治的、是獨(dú)立于國(guó)家而存在的，因?yàn)槭紫然蕶?quán)與紳?rùn)?quán)可以通過科舉考試獲得有效鏈接，紳?rùn)?quán)對(duì)鄉(xiāng)村的治理本身可以看做是國(guó)家的治理；其次，從具有穩(wěn)定性的文化出發(fā)也可以發(fā)現(xiàn)社會(huì)本身缺乏自治性，國(guó)家的大傳統(tǒng)如“三綱五?！睂?duì)民間的小傳統(tǒng)構(gòu)成壓倒性的宰制，在大傳統(tǒng)的正統(tǒng)思想之下小傳統(tǒng)的存活空間很小并且并不具有普遍性，獨(dú)立于國(guó)家的社會(huì)并不存在，社會(huì)普遍性的自治也不存在。當(dāng)我們將目光切換到1949年之后會(huì)發(fā)現(xiàn)，社會(huì)的自治空間更為狹窄。在城市通過實(shí)行單位制控制城市居民，而在農(nóng)村，國(guó)家為了加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村社會(huì)的控制而創(chuàng)造的人民公社體制壟斷了民間的一切資源。所以在中國(guó)，國(guó)家缺乏社會(huì)的制約，那種在西方存在的國(guó)家與社會(huì)二分的局面在中國(guó)沒有出現(xiàn)過，這就使得對(duì)于由國(guó)家衍生出的問題比如官本位的思想、對(duì)權(quán)力的崇拜、權(quán)力俘獲現(xiàn)象沒有可能在根本上解決。

從我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況可以發(fā)現(xiàn)，社會(huì)自治的空間還很狹窄，新興起的村民自治在實(shí)務(wù)界難以獲得認(rèn)同。實(shí)務(wù)界普遍將村委會(huì)視為國(guó)家行政機(jī)構(gòu)的一部分，即使是村民也普遍認(rèn)為村委會(huì)的人員是“官”。理論界的一些學(xué)者之所以將村委會(huì)定性為非行政主體是出于此種理論的思考：即為了中國(guó)未來法治社會(huì)的實(shí)現(xiàn)，理應(yīng)構(gòu)建一個(gè)相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家的市民社會(huì)，只有存在一個(gè)與國(guó)家公權(quán)力相抗衡的社會(huì)組織體，才能在事實(shí)上對(duì)國(guó)家的權(quán)力進(jìn)行限制?，F(xiàn)在由于人民公社解體，村民自治成為了國(guó)家與農(nóng)村社會(huì)的共同選擇，這種狀況使得社會(huì)自治主義者看到了一絲希望，看到了由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立之后國(guó)家角色發(fā)生的變化，同時(shí)看到村民自治會(huì)是社會(huì)自治的突破口之一。一旦在我國(guó)廣闊的農(nóng)村普遍實(shí)現(xiàn)了村民自治，社會(huì)自治具備了自治的基礎(chǔ)。在這個(gè)層面上，社會(huì)自治主義者在理論上選擇將村委會(huì)定性為非行政主體，其目的就在于從農(nóng)村中去除國(guó)家權(quán)力色彩，充分地肯定村民通過村委會(huì)這樣的制度形態(tài)實(shí)現(xiàn)村民自決?？梢姡钟写逦瘯?huì)屬于非行政主體說的學(xué)者關(guān)注的焦點(diǎn)是要確立政府有限的理念，確立社會(huì)自治權(quán)利，進(jìn)而確立村民委員會(huì)的自治權(quán)。村委會(huì)的非行政主體說是從應(yīng)然的角度切合了中國(guó)民主發(fā)展的方向。

二、行政主體說

（一）行政主體說的特征

行政主體說與非行政主體說不同之處在于其強(qiáng)調(diào)村委會(huì)行使的權(quán)力具有行政性，這可以從四個(gè)方面體現(xiàn)出來：一是通過國(guó)家現(xiàn)行法律對(duì)村委會(huì)的創(chuàng)設(shè)角度可以做出村委會(huì)屬于行政主體的判斷；二是可以從村委會(huì)履行的職責(zé)出發(fā)認(rèn)為村委會(huì)的行為屬于公共行政，同樣可以做出村委會(huì)屬于行政主體的判斷；三是從村委會(huì)享有權(quán)力的實(shí)質(zhì)角度看村委會(huì)也應(yīng)屬于行政主體；四是村委會(huì)行使權(quán)力時(shí)的優(yōu)勢(shì)地位決定了其為行政主體。

（二）行政主體說的具體體現(xiàn)

1.從村民委員會(huì)的創(chuàng)設(shè)來看，村委會(huì)作為村民自治的制度體現(xiàn)是國(guó)家主動(dòng)做出的制度供給。國(guó)家之所以設(shè)立村委會(huì)其意圖在于對(duì)農(nóng)村社會(huì)進(jìn)行重新整合。中國(guó)在現(xiàn)代化巨輪的帶動(dòng)下進(jìn)行了國(guó)家建構(gòu)，國(guó)家建構(gòu)絕不僅僅是對(duì)于城市的控制，農(nóng)村社會(huì)也需要納入國(guó)家控制范圍之下。不能設(shè)想一個(gè)國(guó)家對(duì)于占國(guó)家人口和地域大多數(shù)的農(nóng)村社會(huì)缺乏控制會(huì)是一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家。如何將國(guó)家的權(quán)力滲透到農(nóng)村社會(huì)？如何將眾多的農(nóng)民納入國(guó)家的體制之中？在經(jīng)過了鄉(xiāng)紳治理、保甲制度和人民公社等方式的嘗試之后，中國(guó)尋找到了村民自治的路徑。

2.從村委會(huì)的職能上來看，村委會(huì)具有三種特殊的身份。第一種身份是代表公權(quán)力行使管理權(quán)，主要保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)不受侵犯的集體財(cái)產(chǎn)的管理人。第二種身份是協(xié)助基層政府的工作。村委會(huì)與鎮(zhèn)政府的關(guān)系在現(xiàn)行法律體系之下并非行政上下級(jí)的命令與服從關(guān)系，它們之間的關(guān)系更類似于行政指導(dǎo)者與行政相對(duì)方的關(guān)系。因此，村委會(huì)在村里充當(dāng)?shù)慕巧鋵?shí)質(zhì)就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的協(xié)助者，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村實(shí)施的行政行為，村委會(huì)負(fù)有協(xié)助落實(shí)的義務(wù)。第三種身份則是以委托人的身份接受政府的委托，代其實(shí)施一定的行政行為，比如說宅基地的管理和審批就不是由政府直接出面對(duì)相對(duì)人做出答復(fù)，而是將這一答復(fù)的權(quán)利委托給村民委員會(huì)讓其代為答復(fù)，這樣不僅高效、節(jié)時(shí)，而且有利于政府轉(zhuǎn)型。

3.事實(shí)上村委會(huì)的權(quán)力應(yīng)視為是社會(huì)權(quán)力的一種。首先，權(quán)力的屬性具有公共性，在現(xiàn)代法治國(guó)家，權(quán)力本身應(yīng)受到監(jiān)督與限制，如果沒有監(jiān)督與限制，權(quán)力就會(huì)蛻化變質(zhì)，所以權(quán)力往往與其職責(zé)密不可分，有權(quán)必有責(zé)。這就決定了權(quán)力運(yùn)行的目的絕非是為了權(quán)力擁有者個(gè)人的利益，而是以權(quán)力運(yùn)行所影響的國(guó)家和社會(huì)利益為依歸的。其次，權(quán)力行使的相對(duì)方既可以成為義務(wù)主體，但更重要的是也可以成為權(quán)利主體，在這個(gè)時(shí)候，權(quán)力擁有者就成為當(dāng)然的義務(wù)主體。再次，權(quán)力擁有者對(duì)相對(duì)方權(quán)益影響的方式可以直接采取強(qiáng)制的方式，行政權(quán)的權(quán)力運(yùn)行方式可以充分說明這一點(diǎn)。行政權(quán)的運(yùn)行是積極的、主動(dòng)的，在行政機(jī)關(guān)自由裁量范圍之內(nèi)是不受司法審查的，這就決定了行政權(quán)對(duì)相對(duì)方的影響是直接的。最后，我們需要注意的是權(quán)力天然就具有擴(kuò)張的品質(zhì)，法治國(guó)家的真諦就在于對(duì)權(quán)力的限制與制衡。通過對(duì)權(quán)力在法治國(guó)家之下的特征描述，我們可以認(rèn)為村民委員會(huì)所享有的權(quán)力理應(yīng)是公權(quán)力，但是，該公權(quán)力與行政機(jī)關(guān)所具有的公權(quán)力還有差異，差異的根本表現(xiàn)就是村民委員會(huì)是一種社會(huì)自治性組織，這種公權(quán)力是一種自治性的公權(quán)力，這就與傳統(tǒng)意義上的國(guó)家公權(quán)力有了本質(zhì)的不同，在對(duì)于前面社會(huì)權(quán)力探討之后，可以得出結(jié)論認(rèn)為村民委員會(huì)所享有的公權(quán)力其實(shí)質(zhì)是一種社會(huì)權(quán)力。

4.村民委員會(huì)在行使自治權(quán)時(shí)處于優(yōu)勢(shì)地位。村民自治權(quán)的制度框架包括村民委員會(huì)與村民會(huì)議，其中村民會(huì)議屬于村的最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，對(duì)本村發(fā)展的重大事項(xiàng)擁有最高決定的權(quán)力。

三、村民委員會(huì)法律地位的確定

（一）村民委員會(huì)法律意義

村委會(huì)由于其創(chuàng)設(shè)是出于國(guó)家的制度安排，其所行使的職權(quán)具有行政性，該權(quán)力本質(zhì)上屬于社會(huì)權(quán)力。就其法律上所享有的權(quán)力和承擔(dān)的公務(wù)而言，村民委員會(huì)完全具備行政主體的一般屬性，村委會(huì)在行使其自治權(quán)對(duì)其村民進(jìn)行管理時(shí)，如果村民對(duì)其行使職權(quán)的行為不服，可以向相關(guān)行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)救濟(jì)、維護(hù)自己的合法權(quán)益，或者通過向法院提起行政訴訟，由法院對(duì)村委會(huì)的行為進(jìn)行司法審查，通過訴訟的方式來尋求救濟(jì)。

正如我們所知道的那樣，上世紀(jì)八十年代以后在中國(guó)廣大農(nóng)村悄然興起的村民自治，作為具有中國(guó)特色的最廣泛的農(nóng)村基層民主形態(tài)和治理機(jī)制，對(duì)農(nóng)村乃至整個(gè)國(guó)家的政治發(fā)展和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的全面進(jìn)步將產(chǎn)生深刻影響。村民自治在中國(guó)農(nóng)村是正在發(fā)生的客觀事實(shí)，村民委員會(huì)作為村民自治組織的載體和村民自治制度的核心，需要給予必要的關(guān)注。

（二）村民委員會(huì)的性質(zhì)

在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成之際，法律賦予村民委員會(huì)何種性質(zhì)和地位，顯然會(huì)引導(dǎo)這一組織體的不同走向和前途。根據(jù)前文分析，確立村民委員會(huì)行政主體地位，具有理論依據(jù)、實(shí)踐依據(jù)和現(xiàn)實(shí)意義。村民委員會(huì)不應(yīng)該僅以法律、法規(guī)授權(quán)的名義作為行政主體進(jìn)行行政活動(dòng)，更為重要的是對(duì)村民委員會(huì)做出有關(guān)村民和本村公共利益的行為應(yīng)由行政法來予以調(diào)整。這不僅會(huì)解決司法實(shí)踐中存在的困惑，而且也會(huì)使村民委員會(huì)和村民的矛盾以及其他相關(guān)矛盾得到有效和實(shí)質(zhì)性的解決，從根本上保護(hù)村民的合法利益。此外，確認(rèn)村民委員會(huì)行政主體地位，也將有利于擴(kuò)大對(duì)村民委員會(huì)自治管理的監(jiān)督，推進(jìn)村民自治制度的順利發(fā)展。

將村民委員會(huì)的法律性質(zhì)和地位界定為行政主體，將會(huì)引起行政法中行政法律調(diào)整范圍、行政主體理論、行政法律關(guān)系理論、行政行為理論以及行政救濟(jì)理論等傳統(tǒng)行政法學(xué)理論的反思和研究，這也將是值得我們進(jìn)一步研究的問題。

［1］章永樂，楊旭.村民自治與個(gè)體權(quán)利救濟(jì)——論村民委員會(huì)在行政訴訟中的被告地位［C］//行政法論叢（第5卷）.北京：法律出版社，2002.

［2］曹志.在貫徹村民委員會(huì)組織法研討會(huì)上的講話［C］//依法全面推進(jìn)村民自治——貫徹村委會(huì)組織法指南.北京：中國(guó)民主法制出版社，2001.

［3］王禹.我國(guó)村民自治研究［M］.北京大學(xué)出版社，2004.

［4］徐勇.中國(guó)農(nóng)村村民自治［M］.武漢：華中師范大學(xué)出版社，1997.

［5］金太軍，施從美.鄉(xiāng)村關(guān)系與村民自治［M］.廣州：廣東人民出版社，2002.

［6］劉作翔.邁向民主與法治的國(guó)度［M］.濟(jì)南：山東人民出版社，1996.