白銀元

自然壟斷行業(yè)中的經(jīng)濟性規(guī)制分析
——以石油行業(yè)為例

白銀元

隨著我國成為世界第二大經(jīng)濟體，國家經(jīng)濟持續(xù)繁榮，與國際經(jīng)濟聯(lián)系越來越密切，對政府規(guī)制提出了新的復雜要求。自然壟斷行業(yè)作為我國國民經(jīng)濟的重要部分，對我國經(jīng)濟平穩(wěn)安全發(fā)展起著重要作用。政府在其中扮演何種角色值得我們研究。從經(jīng)濟性規(guī)制不同方面來論述政府對石油行業(yè)所進行的管理，發(fā)現(xiàn)當前政府經(jīng)濟規(guī)制存在的一些問題，從而對政府更加合理有效的進行規(guī)制提出對策建議。

自然壟斷行業(yè)，經(jīng)濟性規(guī)制，石油行業(yè)

一、研究背景

（一）自然壟斷行業(yè)

一般意義上自然壟斷行業(yè)是指面對一定規(guī)模的市場需求，與兩家或更多的企業(yè)相比，某單個企業(yè)能夠以更低的成本供應市場?，F(xiàn)實中的自然壟斷行業(yè)以公用事業(yè)為主，如供水、供電、煤氣供應等。由于存在著資源稀缺性和規(guī)模經(jīng)濟效益、范圍經(jīng)濟效益，使提供單一物品和服務的企業(yè)或聯(lián)合起來提供多數(shù)物品和服務的企業(yè)形成一家公司（壟斷）或極少數(shù)企業(yè)（寡頭壟斷）的概率很高［1］。這些自然壟斷行業(yè)的初始投資往往十分巨大，像石油行業(yè)前期需要鋪設石油管道和石油基地的建設，如果完全由市場調(diào)節(jié)，政府不加以適當規(guī)制，可能使資源得不到最優(yōu)配置，不利于社會整體利益的發(fā)展。

（二）經(jīng)濟性規(guī)制

政府規(guī)制政策是市場經(jīng)濟國家政府不可或缺的政策。一般來說市場對經(jīng)濟的調(diào)節(jié)是“看不見的手”，而政府對經(jīng)濟的規(guī)制是“看得見的手”［2］。政府規(guī)制一般包括經(jīng)濟性規(guī)制、社會性規(guī)制、行政性規(guī)制三種，其中最主要的是經(jīng)濟性規(guī)制。經(jīng)濟性規(guī)制主要關(guān)注政府在約束企業(yè)定價、進入與退出等方面的作用，重點針對具有自然壟斷、信息不對稱等特征的行業(yè)，其目的主要是為了防止資源配置的低效率和確保服務供給的公平性。它主要包括四個方面：企業(yè)的進退、產(chǎn)品服務的定價、產(chǎn)量規(guī)制、產(chǎn)品質(zhì)量［3］。

（三）我國石油行業(yè)

我國石油行業(yè)是在政府行政權(quán)力干預形成的自然壟斷格局。1992年能源部撤銷，我國形成中國石油天然氣總公司、中國石油化工總公司、中國海洋石油總公司三足鼎立的局面，由國務院直接領(lǐng)導。1998年成立兩個特大型石油石化集團——中國石油天然氣集團公司、中國石油化工集團公司［4］。1999年國家經(jīng)貿(mào)委發(fā)布《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油成品油流通秩序的意見》，規(guī)定國內(nèi)各煉油廠生產(chǎn)的成品油，要全部交由中石油、中石化的批發(fā)企業(yè)經(jīng)營，其他企業(yè)不得批發(fā)經(jīng)營，各煉油廠一律不得自銷。2000年三大石油集團公司分別組建有限公司并上市。截止至2010年，三大石油公司在國內(nèi)生產(chǎn)原油近1.9億噸，占國內(nèi)市場原油消費量的42.3%；中國50%批準建設的加油站統(tǒng)一由中石化、中石油負責；80%以上的油源被三大石油公司控制。

二、政府對石油行業(yè)的經(jīng)濟性規(guī)制

我國市場經(jīng)濟起步晚，發(fā)展程度還較低，因此石油行業(yè)的自然壟斷打上了深刻的政府干預烙印。我國政府在對石油行業(yè)干預中采取了大量的規(guī)制手段，其中最主要的是經(jīng)濟性規(guī)制。它主要從四個方面來采取經(jīng)濟性規(guī)制。

（一）企業(yè)進退方面

我國政府對石油產(chǎn)業(yè)進退方面進行了嚴格的限制。1992年政府正式確立了企業(yè)的進入標準，奠定了三大寡頭壟斷的局面。政府對小型民營企業(yè)的進入進行了嚴格限制。在1994年到1998年期間，面對大量民營企業(yè)的進入，三大寡頭支撐不住，于是1999年發(fā)布了《關(guān)于清理整頓小煉油廠和規(guī)范原油、成品油流通秩序的意見》，其他民營公司全部由中石油、中石化依法劃轉(zhuǎn)、聯(lián)營參股、收購［5］。2001年，政府重新明確了兩大石油集團的專營權(quán)；2002年，政府正式明確了民營石油企業(yè)關(guān)閉轉(zhuǎn)移或者被中石油、中石化集團收購參股。雖然在2005年國務院發(fā)文表示允許非公有制經(jīng)濟進入石油行業(yè)，但是在三大國有壟斷寡頭發(fā)展十年的石油行業(yè)中已經(jīng)沒有民營企業(yè)有大力發(fā)展的空間，很難有民間資本可以與三大國有企業(yè)匹敵。

（二）產(chǎn)品定價方面

目前國際上主要原油價格由美國西德克薩斯州輕質(zhì)原油（WTI）、英國北海布倫特原油（BRENT）和中東阿聯(lián)酋迪拜原油（DUBAI）三大市場決定，分不同地區(qū)使用不同的原油價格標準。我國原油價格確定長期受政府管制。1998年以前，我國石油價格調(diào)整一直由政府確定，往往很長時間進行一次調(diào)整，很少根據(jù)國內(nèi)外石油供需發(fā)生變化。1998年6月國家計委出臺《原油成品油價格改革方案》，開始采用由主要國際市場原油價格確定國內(nèi)原油的“基準價”，各油田以此為依據(jù)，根據(jù)相近品質(zhì)國際原油價格確定其油價。2001年11月我國國內(nèi)成品油價格開始參照新加坡、鹿特丹、紐約三地市場價格調(diào)整國內(nèi)成品油價格，當國際油價上下波動幅度在5%-8%的范圍內(nèi)時保持油價不變，超過這一范圍時由國家發(fā)改委調(diào)整零售中準價。2009年國家發(fā)改委出臺《石油價格管理辦法》，確定當國際市場原油連續(xù)22個工作日移動平均價格變化超過4%時，可相應調(diào)整國內(nèi)成品油價格，石油價格也越來越與國際接軌，政府對石油行政性定價作用削弱。2013年國家發(fā)改委頒布《關(guān)于進一步完善成品油價格形成機制的通知》，規(guī)定成品油調(diào)價周期由22個工作日調(diào)整到10個工作日，石油價格變動更加國際化，符合市場調(diào)節(jié)規(guī)律。

（三）產(chǎn)品產(chǎn)量方面

石油行業(yè)是賣方市場，整個石油產(chǎn)業(yè)鏈是由原油或者成品油價格決定的。因此，在整個產(chǎn)業(yè)中誰控制了原油的生產(chǎn)，誰就處于產(chǎn)業(yè)鏈的頂端。我國石油開采主要是由政府主導完成的，三大石油公司的原油產(chǎn)量占全國原油產(chǎn)量的90%以上。以2010年為例，中石油產(chǎn)油10 541萬噸，占全國總產(chǎn)量的51.93%；中石化產(chǎn)油4 253萬噸，占全國總產(chǎn)量的20.95%；中海油產(chǎn)油4 167萬噸，占全國總產(chǎn)量20.53%；三大石油公司占全國總產(chǎn)油量的93.41%。通過政府對國有壟斷行業(yè)的管控，實現(xiàn)政府對石油產(chǎn)量的管制。雖然我國自1993年已經(jīng)成為石油完全凈進口國，但是政府嚴格控制每年石油進口數(shù)量。因此，石油產(chǎn)量在技術(shù)不變的前提下主要受我國政府的管制。

（四）產(chǎn)品質(zhì)量方面

石油產(chǎn)品由于原油產(chǎn)地不同會出現(xiàn)不同標準的石油產(chǎn)品。目前，對于石油產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督，在政府層面有各級石油產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督檢驗中心。對于石油質(zhì)量的限定，我國目前最新采用的是第五階段車用汽油國家標準。與第四階段車用汽油國家標準相比較，新標準的硫、錳、烯烴含量均有所降低，有助于減少機動車排放污染物。這主要是出于對環(huán)境保護角度來制定的，通過對石油質(zhì)量的限定，來減少對環(huán)境的負外部性，增加社會整體效益，減少環(huán)境污染。

三、政府經(jīng)濟性規(guī)制中的問題

政府在對石油產(chǎn)業(yè)進行經(jīng)濟性規(guī)制時也會出現(xiàn)規(guī)制失靈的問題。主要包括以下幾個方面。

（一）規(guī)制成本過高

規(guī)制成本可以分為兩類。一類是政府經(jīng)濟性規(guī)制實施成本。隨著我國經(jīng)濟的快速發(fā)展，經(jīng)濟性規(guī)制手段越來越多，政府投入人力物力越來越多。在對整個石油行業(yè)調(diào)控時，必然會遇到行業(yè)阻力，需要政府在信息不對稱的情況下進行壁壘的清除，這就需要投入大量的行政成本來應對越來越復雜的石油行業(yè)的變化。另一類是石油行業(yè)為應對政府經(jīng)濟性規(guī)制所需要投入的成本和采取的措施。例如，石油企業(yè)為達到環(huán)保新標準而采取的技術(shù)更新，必然會投入一定的資金技術(shù)，這樣就增加了企業(yè)的成本。因此，在政府對自然壟斷行業(yè)進行經(jīng)濟性規(guī)制是必然需要考慮規(guī)制成本和效益，來決定規(guī)制的實施。

（二）規(guī)制過程中存在尋租問題

政府尋租是指政府以行政權(quán)力為主要手段尋求其利益最大化行為或過程。政府通過尋租行為來使少數(shù)企業(yè)獲得利益的最大化，同時獲得自己本部門或個人的利益。政府實施規(guī)制的目的是為了增加社會效益，減少社會公共福利的損失，滿足社會大多數(shù)人的利益需求，最大程度地減少損害社會公共利益的行為。但是，在經(jīng)濟性規(guī)制實施過程中，地方政府出于不同利益的考慮，會運用手中的權(quán)力來換取本部門或地區(qū)的利益。例如，目前各地頻發(fā)環(huán)境問題引發(fā)的群聚性事件，大部分是由于地區(qū)政府追求經(jīng)濟效益而損失本地環(huán)境所換取大型項目的落成。在中石化寧波PX項目引發(fā)村民集體上訪導致群體事件中，就有政府尋租的影子。在該項目未實施合理有效的環(huán)境保護措施之前，當?shù)卣谷慌鷾薯椖拷ㄔO，從而導致當?shù)卮迕竦姆磳?。政府為了尋求政績和?jīng)濟效益，忽視了環(huán)境和社會效益。因此，政府在自然壟斷行業(yè)中的經(jīng)濟性規(guī)制要防止尋租行為的出現(xiàn)。

（三）政府經(jīng)濟性規(guī)制存在明顯的滯后性

一般政府決策都需要有一個政治周期，政府制定政策需要經(jīng)過論證和討論通過才能實施。因此，政府經(jīng)濟性規(guī)制具有一定時期的穩(wěn)定性、時效性。相對于經(jīng)濟活動的復雜多變性，政府很難對經(jīng)濟活動中的各種情況都掌握，制定的經(jīng)濟性規(guī)制對于變化的經(jīng)濟活動具有滯后性。同時，在政府對企業(yè)行為進行經(jīng)濟性規(guī)制制定時，企業(yè)會對此進行改正或隱藏，盡量避免政府的管制，實現(xiàn)自己利益的最大化。在石油行業(yè)中，成品油的價格調(diào)整是在國際三大石油交易市場加權(quán)平均變動超過一定幅度才會進行調(diào)整，這就造成我國油價與國際市場的不一致性，從而促發(fā)市場投機行為，影響市場秩序的正常運行。

四、對策建議

（一）合理把握經(jīng)濟性規(guī)制的度

我國經(jīng)濟成功的關(guān)鍵在于逐步解除經(jīng)濟規(guī)制，尤其是價格和進入方面的規(guī)制，使我國經(jīng)濟獲得活力［6］。政府作為經(jīng)濟性規(guī)制的主要策劃者，在政策制定時要合理把握經(jīng)濟性規(guī)制的維度，既要放松規(guī)制，又要加強規(guī)制［7］。在石油行業(yè)的發(fā)展中，政府起初對石油行業(yè)的進退進行了嚴格的限制，主要是出于我國戰(zhàn)略安全和當時計劃經(jīng)濟的國情出發(fā)制定的。隨著我國加入WTO，經(jīng)濟國際化趨勢加強，政府雖然在2005年放寬了準入條件，允許民營企業(yè)的進入，但是應如何促進民營企業(yè)的合理發(fā)展，實現(xiàn)公平的競爭環(huán)境，仍然需要政府放松對企業(yè)的進入規(guī)制，加大對企業(yè)的扶持。同時，要限制三大壟斷國有企業(yè)的尋租行為，實現(xiàn)公平合理的石油行業(yè)發(fā)展環(huán)境，實現(xiàn)石油行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）加強對政府經(jīng)濟性規(guī)制的監(jiān)督

政府作為規(guī)制的制定者和實施者，既是權(quán)力的擁有者又是規(guī)制的裁判者，需要有一個合理可行的監(jiān)督機制來制約政府經(jīng)濟性規(guī)制的運行，使權(quán)力在陽光下運行。一方面，政府在制定經(jīng)濟性規(guī)制時，要提高決策的透明度和公開度。經(jīng)濟性規(guī)制的制定要合乎實際，符合民意，防止出現(xiàn)“拍腦門”、“一刀切”的決斷。另一方面，在規(guī)制的實施過程中，要嚴格按照運行機制實施，防止權(quán)力濫用［8］。對于石油行業(yè)這些自然壟斷行業(yè)來說，一方面政府在制定經(jīng)濟性規(guī)制時，要充分考慮自然壟斷行業(yè)的特點，在制度設計時就對壟斷企業(yè)進行規(guī)制，多進行政策試點，逐步推廣；另一方面，就要對地方各壟斷子公司的經(jīng)營行為進行嚴格審計管理，杜絕油老虎的出現(xiàn)，維護社會公共利益，防止官商權(quán)錢交易，對不同部門進行具體的限制措施，保證石油等壟斷行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（三）擴大激勵性規(guī)制，實施民主化規(guī)制

以往傳統(tǒng)型政府對壟斷行業(yè)的經(jīng)濟性規(guī)制大多采用管制型措施來加以管理，在當前服務型政府的構(gòu)建過程中，更多是強調(diào)政府的服務意識和民主精神。因此，在對石油行業(yè)的管制中，要減少行政性干預的措施，盡量實施激勵性措施。這樣，政府在規(guī)制實施中一方面可以減少政策實施的阻力，另一方面可以實現(xiàn)對企業(yè)的激勵作用，使規(guī)制措施更容易的落實。同時，在經(jīng)濟性規(guī)制的制定過程中，要重視非營利組織和社會的意見，重視與非營利組織的合作，降低規(guī)制成本。在經(jīng)濟性規(guī)制實施過程中，要緊聽民意，順民心，及時修正規(guī)制不合理的地方，讓經(jīng)濟性規(guī)制在實施中不斷完善和發(fā)展。另外，要正式社會組織的監(jiān)督，不斷改正實施方法和措施，實現(xiàn)民主化和科學化發(fā)展。

總之，自然壟斷行業(yè)作為壟斷行業(yè)，必然需要政府加強對其管制，盡量減少壟斷的弊端。但是，政府在管制過程中又不能管制過多，以免壓制了行業(yè)的活力和生產(chǎn)積極性。放松管制，在實施過程中要合理把握經(jīng)濟性管制的維度，提倡民主精神，加大激勵型規(guī)制的實施，加強對規(guī)制全過程的監(jiān)督，使政府規(guī)制在合理有效的環(huán)境中運行。

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（編輯：唐龍）

F407.22

A

1673-1999（2015）04-0061-03

白銀元（1993-），男，北京化工大學（北京102200）文法學院2014級公共管理專業(yè)研究生，研究方向為民族地區(qū)公共管理專業(yè)。

2015-03-12