論人大監(jiān)督司法的類型化及其發(fā)展方向

楊炎輝

(中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院，北京100080)

歡迎按以下格式引用:楊炎輝.論人大監(jiān)督司法的類型化及其發(fā)展方向［J］.重慶大學(xué)學(xué)報(bào):社會(huì)科學(xué)版，2015(5):146－151.

Citation Format:YANG Yanhui.The categorization of judicial supervision of the People’s Congress and its developing direction［J］.Journal of Chongqing University:Social Science Edition，2015(5):146－151.

修回日期:2015－06－14

①這種情況早就有學(xué)者指出過(guò)，但直到目前仍未有較大改觀。參見(jiàn)蔡定劍《中國(guó)人民代表大會(huì)制度》(法律出版社2003年版，第388頁(yè))。

②《習(xí)近平在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話》(《人民日?qǐng)?bào)》2014年9月6日第2版)。

20世紀(jì)80－90年代，各級(jí)人大及其常委會(huì)不斷創(chuàng)新監(jiān)督工作機(jī)制、探索監(jiān)督途徑和方式，加大了對(duì)司法工作的監(jiān)督力度，取得了一定的成效。但是，自“個(gè)案監(jiān)督”被《監(jiān)督法》否決后，各級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督司法工作似乎難以找到著力點(diǎn)，基本上都是零散的、片面的監(jiān)督;一直以來(lái)人大監(jiān)督司法的最主要方式是聽(tīng)取工作報(bào)告和專項(xiàng)匯報(bào)，且在很大程度上局限于或者說(shuō)停留于了解、評(píng)價(jià)、建議層面，缺乏剛性的歸責(zé)、懲戒措施①，因而人大監(jiān)督司法的形式化、務(wù)虛化成為不爭(zhēng)的事實(shí)。司法具有專業(yè)性、獨(dú)立性，人大及其常委會(huì)享有監(jiān)督權(quán)。這兩者之間雖然具有張力，但依照中國(guó)《憲法》中對(duì)人大和“一府兩院”的權(quán)力配置，實(shí)然層面也應(yīng)當(dāng)合理而有效地保障上述權(quán)力的良性運(yùn)行。2013年11月，十八屆三中全會(huì)提出健全“一府兩院”由人大產(chǎn)生、對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督制度。2014年9月，在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上，習(xí)近平同志在講話中強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)和改進(jìn)監(jiān)督工作時(shí)提出“人民代表大會(huì)制度的重要原則和制度設(shè)計(jì)的基本要求，就是任何國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的權(quán)力都要受到制約和監(jiān)督”②。因此，要加強(qiáng)和改進(jìn)人大監(jiān)督司法的制度，關(guān)鍵在于明確監(jiān)督工作的對(duì)象、監(jiān)督的根本內(nèi)容及其重點(diǎn)方向，實(shí)現(xiàn)各級(jí)人大及其常委會(huì)依法積極履行監(jiān)督權(quán)，做到既不缺位也不越權(quán)，才能真正樹(shù)立監(jiān)督權(quán)威，保障和促進(jìn)司法工作的良性發(fā)展，共同維護(hù)司法權(quán)威和公信力。

一、人大監(jiān)督司法的對(duì)象是“兩院”

在中國(guó)現(xiàn)行國(guó)體和政體構(gòu)造下，“人大監(jiān)督司法是一項(xiàng)常規(guī)的機(jī)制，只要憲法上確定的政體不變，人大

摘要:全面深化司法改革的核心是還權(quán)于司法者，其必然導(dǎo)致司法權(quán)力運(yùn)行主體更加分散化、內(nèi)部行政監(jiān)督更加弱化。在此新形勢(shì)下，加強(qiáng)和完善各級(jí)人大及其常委會(huì)的司法監(jiān)督正當(dāng)其時(shí)。人大監(jiān)督司法是對(duì)行使審判權(quán)和檢察權(quán)的主體即法院和檢察院的監(jiān)督，其根本內(nèi)容不是監(jiān)督司法行為或司法活動(dòng)，而是監(jiān)督司法權(quán)。監(jiān)督司法工作的具體內(nèi)容應(yīng)當(dāng)類型化為法律監(jiān)督、工作監(jiān)督和人事監(jiān)督三個(gè)方面，并且實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督的深入化、工作監(jiān)督的常態(tài)化和人事監(jiān)督的實(shí)質(zhì)化，才能有效提升各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督質(zhì)效，確保憲法賦予的監(jiān)督權(quán)得到正確、有力的實(shí)施。

關(guān)鍵詞:人大;監(jiān)督權(quán);司法權(quán);類型化

doi:10.11835/j.issn.1008－5831.2015.05.020

作者簡(jiǎn)介:楊炎輝，中國(guó)人民大學(xué)法學(xué)院博士研究生，主要從事司法制度、民事訴訟程序研究。

中圖分類號(hào):D922. 114

文章編號(hào):1008-5831(2015)05-0146-06

文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A

對(duì)司法擁有監(jiān)督權(quán)并因此在國(guó)家政治生活中發(fā)揮不可替代的作用，就不會(huì)改變”［1］。這一點(diǎn)已成為共識(shí)。但對(duì)于人大監(jiān)督司法的對(duì)象，究竟是“人民法院”，還是“司法機(jī)關(guān)”，抑或是“公檢法司”，有必要進(jìn)行明確界分。

由于中國(guó)的政治制度有其特殊性和獨(dú)創(chuàng)性，它不同于西方國(guó)家以“三權(quán)分立”學(xué)說(shuō)為基礎(chǔ)的憲政體制，而是以“人民代表大會(huì)”理論為指導(dǎo)建立的。在中國(guó)現(xiàn)行憲法和所有的法律法規(guī)中，對(duì)“司法”這一語(yǔ)詞并沒(méi)有法定的、明確的定義。從“五四憲法”到“八二憲法”的制定和修訂，對(duì)人民法院應(yīng)當(dāng)被稱之為“司法機(jī)關(guān)”還是“審判機(jī)關(guān)”這個(gè)問(wèn)題，經(jīng)過(guò)了審慎而又深入的考慮，最后確定為“審判機(jī)關(guān)”而不是“司法機(jī)關(guān)”，也即人民法院行使的職權(quán)是“審判權(quán)”而非“司法權(quán)”，人民檢察院被稱之為“檢察機(jī)關(guān)”，也不是“司法機(jī)關(guān)”，它行使的是“檢察權(quán)”，也不是“司法權(quán)”。與此相應(yīng)的是，分別規(guī)定人民法院和人民檢察院的組織和職權(quán)的《人民法院組織法》和《人民檢察院組織法》兩部法律中，都未使用“司法”、“司法機(jī)關(guān)”、“司法權(quán)”的稱謂。

正因?yàn)橹袊?guó)憲法和法律都沒(méi)有對(duì)“司法權(quán)”、“司法機(jī)關(guān)”、“司法工作”進(jìn)行定義，因而學(xué)術(shù)界對(duì)司法權(quán)的內(nèi)涵和外延存在著不同的認(rèn)識(shí)，有人總結(jié)為判斷權(quán)說(shuō)、多元權(quán)力說(shuō)、裁判權(quán)說(shuō)、獨(dú)立權(quán)利說(shuō)和二元權(quán)力說(shuō)五種學(xué)說(shuō)［2］。在此，筆者本著務(wù)實(shí)的態(tài)度，在本文中將司法權(quán)的行使主體限于人民法院和人民檢察院。主要原因是:中國(guó)現(xiàn)行《憲法》第3條第3款規(guī)定了國(guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。也就是通常我們所說(shuō)的人大監(jiān)督“一府兩院”的工作，顯然人大監(jiān)督政府是對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，是對(duì)行使行政權(quán)力者的監(jiān)督。而《憲法》第126條和131條又分別規(guī)定了人民法院(人民檢察院)依照法律規(guī)定獨(dú)立行使審判權(quán)(檢察權(quán))，不受行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。因此，人大對(duì)“兩院”的監(jiān)督是對(duì)行使審判權(quán)的主體即人民法院和行使檢察權(quán)的主體即人民檢察院的監(jiān)督。

綜上，中國(guó)憲法確定的司法機(jī)關(guān)有兩個(gè)——人民法院和檢察院，所以相應(yīng)的，各級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督司法工作的對(duì)象也就包括人民法院和人民檢察院。而地方各級(jí)人大并沒(méi)有互相隸屬的關(guān)系，所以，地方各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)同級(jí)的人民法院和人民檢察院依法進(jìn)行監(jiān)督，形成的是一種橫向的、級(jí)別對(duì)應(yīng)的監(jiān)督司法工作模式。

二、人大監(jiān)督司法的根本內(nèi)容是監(jiān)督司法權(quán)

有人認(rèn)為，對(duì)司法的監(jiān)督實(shí)質(zhì)上就是對(duì)司法行為的監(jiān)督。司法行為是國(guó)家司法機(jī)關(guān)依據(jù)憲法和法律規(guī)定的權(quán)限和程序，進(jìn)行審查起訴、審理裁判、強(qiáng)制執(zhí)行等各項(xiàng)活動(dòng)的總稱?！盀榱吮ＷC司法公正，使司法行為準(zhǔn)確、合法地實(shí)施，就必須對(duì)司法行為實(shí)行必要的監(jiān)督，防止和糾正錯(cuò)捕、錯(cuò)訴、錯(cuò)判行為的發(fā)生，這也是監(jiān)督司法的根本目的所在”［3］。筆者認(rèn)為，該種觀點(diǎn)僅僅是看到了問(wèn)題的表象，忽視了問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。

也有人認(rèn)為，人大及其常委會(huì)的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)是對(duì)司法工作的一種“外部”“行為”的監(jiān)督?！耙匀舜髮?duì)法院的監(jiān)督為例，人大的監(jiān)督僅僅以法院的整體社會(huì)形象以及法官的行為規(guī)范為重心，而不可侵人到司法權(quán)運(yùn)作的核心內(nèi)容即案件的審判之中去。人大關(guān)注的始終應(yīng)當(dāng)是腐敗問(wèn)題，也就是說(shuō)就個(gè)體而言的官員行為的廉潔清正程度，就整體而言的司法權(quán)運(yùn)作的社會(huì)效果”［4］。

還有人認(rèn)為，人大及其常委會(huì)對(duì)人民法院、人民檢察院實(shí)施司法監(jiān)督，“并非是監(jiān)督兩院的所有活動(dòng)(如法院、檢察院作為獨(dú)立民事主體進(jìn)行工程基建等事項(xiàng)并不屬于人大司法監(jiān)督范圍)，而是針對(duì)兩院行使的司法權(quán)力，因此人大司法監(jiān)督的內(nèi)容就是審查人民法院、人民檢察院是否依照法定職權(quán)、法定程序，正確應(yīng)用法律處理案件，是否實(shí)現(xiàn)司法公正”［5］。筆者贊同這種觀點(diǎn)，因?yàn)樗痉ㄐ袨橹徊贿^(guò)是司法權(quán)運(yùn)行的外在表現(xiàn)和載體，監(jiān)督司法工作的根本不在于對(duì)具體司法行為的監(jiān)督，而是對(duì)司法權(quán)行使的監(jiān)督。之所以將監(jiān)督司法的根本內(nèi)容定位為監(jiān)督司法權(quán)，原因主要有以下三方面。

第一，司法行為是司法權(quán)運(yùn)作的外在表現(xiàn)形式。司法行為是指從事司法工作的人員所有的司法活動(dòng)。從本質(zhì)上看，各類司法行為，包括案件審判、財(cái)產(chǎn)保全、偵查、起訴、執(zhí)行等，都是司法權(quán)的外在表現(xiàn)形式，司法行為是行使司法權(quán)的具體手段。每一個(gè)具體司法行為，都必須存在正當(dāng)?shù)乃痉?quán)基礎(chǔ)，都必須依據(jù)憲法、法律的明文規(guī)定來(lái)進(jìn)行。在此適用的原理應(yīng)當(dāng)是“法無(wú)明文規(guī)定即禁止”，否則就有越權(quán)或違法之嫌。實(shí)踐中，每一個(gè)司法工作者的司法行為多多少少存在這樣或者那樣的差異，但都必須限制在司法權(quán)的自由裁量范圍之內(nèi)。只有掌握了司法行為的具體司法權(quán)依據(jù)，對(duì)司法工作進(jìn)行監(jiān)督時(shí)，才能確定具體的衡量標(biāo)準(zhǔn)，才能判斷是正確行使權(quán)力還是超越了權(quán)力的邊界，以及對(duì)之提出進(jìn)行糾正的可行性和有效性舉措。

第二，對(duì)司法工作的監(jiān)督必須抓住司法權(quán)這一本質(zhì)內(nèi)容。從表面上看，監(jiān)督司法工作是對(duì)司法活動(dòng)的

監(jiān)督，但司法活動(dòng)的具體類型包括偵察、起訴、審判、調(diào)查取證、執(zhí)行等多種形式。對(duì)各式各樣的具體司法行為進(jìn)行監(jiān)督，固然在一定程度上能實(shí)現(xiàn)對(duì)個(gè)別違背司法權(quán)性質(zhì)的行為的監(jiān)督，但無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)司法權(quán)在整體運(yùn)作上的實(shí)質(zhì)監(jiān)督。因?yàn)樾惺顾痉?quán)是司法機(jī)關(guān)區(qū)別于其他國(guó)家機(jī)關(guān)的本質(zhì)特征，諸如審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)的配置、立審分離制度的建立、審委會(huì)工作制度的改革等問(wèn)題，并不是單個(gè)的、具體的司法行為，如果人大常委會(huì)監(jiān)督司法工作不對(duì)這些影響全局性的問(wèn)題進(jìn)行監(jiān)督，而僅僅拘泥于個(gè)別司法行為的監(jiān)督，無(wú)疑是一種舍本逐末的選擇。此外，若對(duì)每一類司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督客觀上無(wú)法實(shí)現(xiàn)，效果也未必好。

第三，權(quán)力對(duì)權(quán)力的監(jiān)督符合權(quán)力內(nèi)部制約的原理。權(quán)力監(jiān)督機(jī)制大致上可以分為外部的監(jiān)督和內(nèi)部的監(jiān)督。前者是指從公權(quán)力之外尋求監(jiān)督的力量來(lái)源，如媒體對(duì)司法的監(jiān)督、社會(huì)公眾對(duì)司法的監(jiān)督;后者是指在分權(quán)原理的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)公權(quán)力進(jìn)行分配，形成一種權(quán)力對(duì)另一種權(quán)力的制約和監(jiān)督，在內(nèi)部對(duì)權(quán)力運(yùn)行構(gòu)建一種制衡的機(jī)制。在人民代表大會(huì)制的政體下，雖然不存在西方的制衡機(jī)制，但是司法機(jī)關(guān)需要對(duì)產(chǎn)生其的人大及其常委會(huì)負(fù)責(zé)，這也是一種內(nèi)部的、特殊的監(jiān)督機(jī)制。從權(quán)力監(jiān)督的對(duì)等和平衡看，權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，其制度設(shè)計(jì)本質(zhì)不是人大對(duì)司法機(jī)關(guān)具體案件審理的干涉，而是通過(guò)對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督，確保司法權(quán)正確、高效的運(yùn)行，減少徇私枉法、瀆職貪腐。而且，以權(quán)力監(jiān)督權(quán)力為視角，更符合也更能解釋現(xiàn)行政治體制下地方人大及其常委會(huì)對(duì)同級(jí)司法機(jī)關(guān)監(jiān)督模式的科學(xué)構(gòu)造。

因此，人大及其常委會(huì)監(jiān)督司法工作的本質(zhì)是對(duì)司法權(quán)的監(jiān)督，監(jiān)督的對(duì)象是行使司法權(quán)的主體，即行使審判權(quán)的人民法院和行使檢察權(quán)的人民檢察院。監(jiān)督司法工作的目的是保障司法權(quán)的行使主體依法行使職權(quán)，促進(jìn)健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)司法權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行。同時(shí)，監(jiān)督的目的是兩者的權(quán)威共存，人大及其常委會(huì)通過(guò)監(jiān)督司法，以支持和促進(jìn)司法權(quán)威和公信力的樹(shù)立，同時(shí)在此過(guò)程中，也彰顯和宣示了人大及其常委會(huì)監(jiān)督權(quán)的力量和威信。

三、人大監(jiān)督司法的類型化

各級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督司法工作的內(nèi)容取決于監(jiān)督對(duì)象的職權(quán)范圍及其工作內(nèi)容，因?yàn)橹挥斜O(jiān)督對(duì)象履行職責(zé)所涉及到的工作，才有可能成為被監(jiān)督的內(nèi)容。中國(guó)《監(jiān)督法》第8條規(guī)定:各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)每年選擇若干關(guān)系改革發(fā)展穩(wěn)定大局和群眾切身利益、社會(huì)普遍關(guān)注的重大問(wèn)題，有計(jì)劃地安排聽(tīng)取和審議本級(jí)人民政府、人民法院和人民檢察院的專項(xiàng)工作報(bào)告。正如有學(xué)者所言，“權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督應(yīng)著力于宏觀性和整體性問(wèn)題”［6］。對(duì)監(jiān)督法院而言，應(yīng)該“真正關(guān)注法院的抽象社會(huì)形象及法官的行為規(guī)范，關(guān)注司法腐敗問(wèn)題的解決”［7］。這也是落實(shí)人大監(jiān)督權(quán)與依法獨(dú)立行使審判權(quán)、檢察權(quán)的必然要求。因此，以司法權(quán)為監(jiān)督核心，對(duì)人大監(jiān)督司法大致可以分為以下三類③也有學(xué)者將之分為工作監(jiān)督、法律監(jiān)督、權(quán)力監(jiān)督和人事監(jiān)督四大類，參見(jiàn)卓越《地方人大監(jiān)督機(jī)制研究》(人民出版社2002年7月第1版， 第190－193頁(yè))。。

(一)法律監(jiān)督

此處的法律監(jiān)督與檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督是兩種不同性質(zhì)的監(jiān)督，各級(jí)人大及其常委會(huì)的法律監(jiān)督是指對(duì)人民法院和人民檢察院貫徹憲法、法律、法規(guī)、司法解釋等情況的監(jiān)督，主要監(jiān)督“兩院”是否依法辦案，是否嚴(yán)格適用法律法規(guī)。具體包括如下內(nèi)容:(1)對(duì)“兩院”制定的與憲法、法律、行政法規(guī)、人大及其常委會(huì)的決議、決定相抵觸的規(guī)范性或指導(dǎo)性文件進(jìn)行監(jiān)督，提出相應(yīng)意見(jiàn)，督促其作出合法合理的解釋、依法予以糾正或直接撤銷。需要說(shuō)明的是，實(shí)踐中，通常還有不以規(guī)范性文件形式下發(fā)，但起指導(dǎo)性、參考性作用的會(huì)議紀(jì)要、工作問(wèn)答、業(yè)務(wù)通知、辦案指引等文件，也應(yīng)一并納入監(jiān)督范圍。(2)對(duì)司法機(jī)關(guān)適用法律情況進(jìn)行監(jiān)督，主要監(jiān)督是否正確適用法律，如對(duì)應(yīng)當(dāng)適用特別法而適用一般法的行為提出意見(jiàn)，但不對(duì)個(gè)案裁判過(guò)程和結(jié)果進(jìn)行干涉。也就是必須遵循不包辦代替的原則，人大及其常委會(huì)監(jiān)督人民法院、人民檢察院的工作，但不代替其行使職權(quán)，而是監(jiān)督、督促和支持其更好地依法行使職權(quán)④參見(jiàn)《關(guān)于＜中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督法(草案)＞的說(shuō)明》(中國(guó)人大網(wǎng)，http://www.npc.gov.cn/ wxzl/gongbao/2006－09/26/content_5354986.htm，2014年9月15日訪問(wèn))。。對(duì)于第(1)項(xiàng)具體內(nèi)容，筆者認(rèn)為，目前《監(jiān)督法》第5章規(guī)定的司法機(jī)關(guān)的規(guī)范性文件的備案審查僅僅限于“兩高”的司法解釋，而實(shí)踐中，除此之外的各級(jí)司法機(jī)關(guān)出臺(tái)的規(guī)范性文件數(shù)量龐雜，尤其是省級(jí)法院和檢察院的規(guī)范性文件對(duì)于司法系統(tǒng)適用法律發(fā)揮著直接的指導(dǎo)和規(guī)范作用，必須加強(qiáng)對(duì)此類文件的法律監(jiān)督，以維護(hù)社會(huì)主義法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威。

(二)工作監(jiān)督

對(duì)司法的工作監(jiān)督是指對(duì)司法機(jī)關(guān)工作運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)督，此處的“工作”并不是指“兩院”的日常工作——適用法律的具體活動(dòng)，而是對(duì)人民法院和檢察院在司法權(quán)配置、上下級(jí)監(jiān)督等相關(guān)司法工作機(jī)制和制度方面進(jìn)行監(jiān)督，是對(duì)“兩院”的宏觀工作的監(jiān)督。具體包括:(1)對(duì)工作制度改革的監(jiān)督，如對(duì)審判管理、司法送達(dá)、“繁簡(jiǎn)分流”、“六難三案”、公訴人出庭制度改革等方面的監(jiān)督;(2)對(duì)人民法院審判委員會(huì)、人民檢察院檢察委員會(huì)的議事制度和議事工作的監(jiān)督，如對(duì)審委會(huì)、檢委會(huì)討論何類案件進(jìn)行監(jiān)督，提出糾正建議;再如，對(duì)檢察長(zhǎng)列席審判委員會(huì)的監(jiān)督;(3)對(duì)影響司法公正、關(guān)系公民訴訟權(quán)利的“兩院”內(nèi)部的職權(quán)配置、管轄分工等進(jìn)行監(jiān)督，如對(duì)派出法庭設(shè)置立案點(diǎn)、庭室內(nèi)部設(shè)立專業(yè)化審判組等工作進(jìn)行監(jiān)督?？偟脑瓌t是，工作監(jiān)督的核心內(nèi)容是圍繞司法權(quán)的配置、運(yùn)行等工作進(jìn)行宏觀層面的監(jiān)督，而不涉及對(duì)“兩院”具體工作的監(jiān)督，比如對(duì)審委會(huì)決議某一個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督。

(三)人事監(jiān)督

人事監(jiān)督是針對(duì)具體行使司法權(quán)的主體(法官、檢察官)的工作業(yè)績(jī)、司法作風(fēng)、職業(yè)操守等任職條件、履職情況進(jìn)行的監(jiān)督。如果說(shuō)法律監(jiān)督、工作監(jiān)督均是對(duì)“事”的監(jiān)督的話，那么人事監(jiān)督就是專門對(duì)“人”的監(jiān)督，是一種最嚴(yán)厲的監(jiān)督手段［8］。人事監(jiān)督主要包括如下內(nèi)容:(1)對(duì)任職條件的監(jiān)督。一類是對(duì)選舉的院長(zhǎng)、檢察長(zhǎng)的任職資格的監(jiān)督;另一類是對(duì)提請(qǐng)任命的人民法院副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、審判員，人民檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員的任職資格的監(jiān)督。目前對(duì)于這一種事前監(jiān)督往往流于形式，需要切實(shí)得到加強(qiáng)。(2)對(duì)工作作風(fēng)的監(jiān)督。即對(duì)在選舉或任命后的任職期間的工作行為、廉政作風(fēng)進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)違法違紀(jì)的人員進(jìn)行罷免、撤職、處分等追責(zé)或者懲戒。(3)對(duì)助理審判員和助理檢察員的人事監(jiān)督。由于目前該兩類人員的任命由本院院長(zhǎng)或檢察長(zhǎng)掌握，并不報(bào)請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)審查，而該兩類人員一經(jīng)任命其職權(quán)范圍與審判員和檢察員無(wú)實(shí)質(zhì)差異，都行使一定的審判權(quán)或檢察權(quán)，因此也同樣需要得到有效的監(jiān)督。

上述三方面的監(jiān)督內(nèi)容各有所指，但三者之間還存在著內(nèi)在的密切聯(lián)系:一方面，三者都統(tǒng)一于司法權(quán)的行使，共同組成被監(jiān)督者行使司法權(quán)的全部?jī)?nèi)容;另一方面，三者互相影響，法律監(jiān)督對(duì)應(yīng)的法律適用活動(dòng)與具體的人分不開(kāi)，與具體的工作制度也分不開(kāi);工作監(jiān)督對(duì)應(yīng)的具體工作制度是圍繞法律適用或者人員管理的工作制度;人事監(jiān)督對(duì)應(yīng)的是行使司法權(quán)的具體的人，是在具體的工作制度下進(jìn)行法律適用的活動(dòng)。對(duì)這三者的監(jiān)督是應(yīng)當(dāng)均衡發(fā)展，還是應(yīng)當(dāng)有所側(cè)重，筆者認(rèn)為需要結(jié)合目前各級(jí)人大及其常委會(huì)監(jiān)督司法工作的狀況以及監(jiān)督權(quán)運(yùn)行和發(fā)展規(guī)律來(lái)進(jìn)行分析。目前的監(jiān)督現(xiàn)狀中存在的突出問(wèn)題包括:(1)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督權(quán)與司法權(quán)的沖突問(wèn)題，即監(jiān)督權(quán)到位與越位的關(guān)系，在實(shí)踐中仍然沒(méi)有厘清，特別是對(duì)于如何發(fā)揮監(jiān)督權(quán)促進(jìn)司法獨(dú)立方面的作用還很有限;(2)人大及其常委會(huì)監(jiān)督司法工作沒(méi)有形成定式，沒(méi)有找到合適的途徑和科學(xué)的方法，監(jiān)督的效果有待提升;(3)司法腐敗問(wèn)題未能通過(guò)人大及其常委會(huì)監(jiān)督而得到有效的遏制，作為權(quán)力機(jī)關(guān)的人大及其人大常委的履職情況受到公眾質(zhì)疑;(4)司法機(jī)關(guān)接受人大及其常委會(huì)的監(jiān)督的主動(dòng)性、積極性不高，特別是主動(dòng)利用監(jiān)督提升司法權(quán)威的意識(shí)還有待增強(qiáng)。

四、人大監(jiān)督司法的發(fā)展方向

在新一輪司法改革全面推進(jìn)的新形勢(shì)下，人員分類管理、司法責(zé)任制、人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管等重大改革舉措已逐步鋪開(kāi)，目標(biāo)旨在健全司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“讓審理者裁判、由裁判者負(fù)責(zé)”。此次改革的核心是還權(quán)于法官和檢察官，司法權(quán)力運(yùn)行主體將更加分散化，因此監(jiān)督制度更需要同步改進(jìn)和完善。就人大監(jiān)督而言，必須盡快改變目前較為虛化、形式化和疲軟化的現(xiàn)狀⑤《監(jiān)督法》出臺(tái)后，盡管各地陸續(xù)出臺(tái)規(guī)范性文件對(duì)監(jiān)督司法工作的基本原則、日常工作機(jī)構(gòu)、監(jiān)督議題產(chǎn)生方式、監(jiān)督方式、程序等問(wèn)題進(jìn)行了有益探索，但仍然是圍繞《監(jiān)督法》所進(jìn)行的蜻蜓點(diǎn)水式的細(xì)化規(guī)定，并未對(duì)監(jiān)督內(nèi)容進(jìn)行類型化、深入化的創(chuàng)新。如2013年10月通過(guò)的《浙江省人大常委會(huì)監(jiān)督司法機(jī)關(guān)工作辦法(試行)》，2013年7月通過(guò)的《武漢市人大常委會(huì)監(jiān)督司法工作規(guī)定》，2012年6月通過(guò)的《廣州市人大常委會(huì)監(jiān)督司法工作規(guī)定》，2013年4月通過(guò)的《沈陽(yáng)市人大常委會(huì)監(jiān)督司法工作規(guī)定》及《沈陽(yáng)市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督司法工作細(xì)則》，2007年8月修訂的《安徽省各級(jí)人大常委會(huì)監(jiān)督司法工作的若干規(guī)定》。，各級(jí)人大及其常委會(huì)要圍繞保障和促進(jìn)審判權(quán)、檢察權(quán)依法獨(dú)立運(yùn)行，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)前述三項(xiàng)內(nèi)容的監(jiān)督，不可偏廢。

(一)法律監(jiān)督深入化

人大及其常委會(huì)的法律監(jiān)督對(duì)于司法機(jī)關(guān)而言，是除審級(jí)制度之外最需要得到深化的監(jiān)督工作，尤其

是在中國(guó)基層司法案件量占據(jù)絕對(duì)多數(shù)⑥根據(jù)最高人民法院工作報(bào)告的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，全國(guó)每年約80%的司法案件由基層法院進(jìn)行審理。、司法水平各地差異較大的現(xiàn)狀下，各級(jí)人大及其常委會(huì)深化對(duì)司法的監(jiān)督之重要性更加不言而喻。具體而言，目前需要切實(shí)加以深化的監(jiān)督內(nèi)容包括:(1)對(duì)各省、直轄市出臺(tái)的司法規(guī)范性文件和指導(dǎo)性文件加強(qiáng)監(jiān)督，如對(duì)各類法律法規(guī)的實(shí)施意見(jiàn)，尤其是對(duì)于新修訂實(shí)施的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》的實(shí)施意見(jiàn)進(jìn)行審查監(jiān)督，對(duì)于違背憲法、法律、行政法規(guī)、司法解釋的文件或條文予以撤銷;(2)對(duì)裁判尺度統(tǒng)一的問(wèn)題加強(qiáng)監(jiān)督，如對(duì)危險(xiǎn)駕駛罪案件、對(duì)交通事故民事賠償案件的裁判尺度進(jìn)行監(jiān)督，確保司法機(jī)關(guān)依法依程序辦案，確保法律的正確實(shí)施;(3)對(duì)審判監(jiān)督程序適用法律情況加強(qiáng)監(jiān)督，確保依法啟動(dòng)再審程序，就確有錯(cuò)誤的裁判進(jìn)行及時(shí)糾錯(cuò)，維護(hù)正常審判秩序，樹(shù)立司法權(quán)威。

(二)工作監(jiān)督常態(tài)化

工作監(jiān)督是目前最為弱化的監(jiān)督內(nèi)容，需要切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督的常態(tài)化，增強(qiáng)對(duì)人民法院和檢察院有關(guān)司法權(quán)的管理制度、工作制度的監(jiān)督，確保司法權(quán)的管理制度在既定的軌道上進(jìn)行，不至于偏離正軌，保障司法權(quán)、檢察權(quán)的良性運(yùn)行。實(shí)踐中，需要加強(qiáng)的監(jiān)督內(nèi)容包括:(1)對(duì)落實(shí)人民陪審員制度工作加強(qiáng)監(jiān)督，特別是對(duì)于“陪而不審”、“合而不議”等現(xiàn)象加強(qiáng)監(jiān)督力度，確保人民陪審制度發(fā)揮實(shí)效，增強(qiáng)司法民主，提升司法公信力;(2)對(duì)審委會(huì)、檢委會(huì)工作情況加強(qiáng)監(jiān)督，各地方的法院和檢察院的審委會(huì)和檢委會(huì)的議事規(guī)則和工作制度目前存在較大差異，有的地方有干涉司法權(quán)之嫌，有的地方有發(fā)揮作用不到位的現(xiàn)象，需要各級(jí)人大及其常委會(huì)加強(qiáng)監(jiān)督，確保該機(jī)構(gòu)發(fā)揮實(shí)效而又不干涉司法權(quán)的正常運(yùn)行;(3)對(duì)量刑規(guī)范化改革、知識(shí)產(chǎn)權(quán)“三審合一”等試點(diǎn)改革工作加強(qiáng)監(jiān)督，確保試點(diǎn)工作在憲法法律框架內(nèi)運(yùn)行;(4)對(duì)推進(jìn)專業(yè)化審判工作情況加強(qiáng)監(jiān)督，目前全國(guó)各地專業(yè)化審判工作如火如荼地推進(jìn)，但是否真正起到了實(shí)際效果、確保了公正裁判，還需要加強(qiáng)監(jiān)督;(5)對(duì)全面落實(shí)司法公開(kāi)工作加強(qiáng)監(jiān)督，司法公開(kāi)是司法公正的保障，各級(jí)人大及其常委會(huì)對(duì)于“兩院”的司法公開(kāi)工作需要進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督，確保司法權(quán)在陽(yáng)光下運(yùn)行;(6)對(duì)司法政務(wù)管理工作加強(qiáng)監(jiān)督，努力確保司法政務(wù)管理的行政化不影響司法權(quán)的依法獨(dú)立行使，促進(jìn)行政事務(wù)與司法事務(wù)在不同的管理理念下進(jìn)行，提升司法工作質(zhì)效。

(三)人事監(jiān)督實(shí)質(zhì)化

人事監(jiān)督實(shí)質(zhì)化，要求改變目前各級(jí)人大及其常委會(huì)“橡皮圖章”式的人事任命監(jiān)督方式⑦近年來(lái)浙江省杭州市、溫嶺市、臺(tái)州市等部分地方人大常委會(huì)開(kāi)展的法官、檢察官履職評(píng)議和績(jī)效評(píng)估活動(dòng)就是人事監(jiān)督實(shí)質(zhì)化的探索。如:根據(jù)內(nèi)刊《杭州人大》(2014年第5期)的報(bào)道，為加強(qiáng)對(duì)法官的監(jiān)督，該市人大常委會(huì)于2014年3－8月開(kāi)展了首次法官履職評(píng)議工作，即對(duì)法院任審判員滿3年的法官通過(guò)分組隨機(jī)確定人選，對(duì)其政治業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)、依法履職、自覺(jué)接受監(jiān)督、勤政廉政等方面進(jìn)行評(píng)議。有關(guān)溫嶺市“兩官”績(jī)效評(píng)估的研究報(bào)告，參見(jiàn)林晨、朱威楊、林恩偉《“兩官”績(jī)效評(píng)估:人大監(jiān)督司法的地方創(chuàng)新實(shí)踐———基于浙江溫嶺“兩官”績(jī)效評(píng)估的樣本分析》(《人大研究》2013年第11期)。，加強(qiáng)對(duì)具體行使司法權(quán)的主體的任職條件監(jiān)督和考核監(jiān)督，改變目前實(shí)踐中僅僅是形式上進(jìn)行任職、考核情況的審查，真正把好用人關(guān)口，做好常態(tài)考核，淘汰不合格者。(1)對(duì)于提請(qǐng)任命的人民法院副院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、副庭長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、審判員以及人民檢察院副檢察長(zhǎng)、檢察委員會(huì)委員、檢察員的任職資格進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，通過(guò)民主評(píng)議、質(zhì)詢等形式，甚至必要時(shí)可以要求被任命者進(jìn)行申辯等方式，確保每一名被任命的司法工作人員都符合任職條件;(2)對(duì)司法工作人員的工作作風(fēng)進(jìn)行不定期抽查，通過(guò)社會(huì)測(cè)評(píng)、當(dāng)事人申訴等途徑對(duì)反饋出的司法作風(fēng)存在問(wèn)題的工作人員進(jìn)行核查，促進(jìn)改進(jìn)作風(fēng)，確保司法隊(duì)伍持續(xù)保持較高的政治素質(zhì)和職業(yè)道德;(3)對(duì)司法腐敗問(wèn)題進(jìn)行實(shí)質(zhì)性監(jiān)督，對(duì)于徇私枉法、瀆職行為進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，構(gòu)成刑事犯罪的及時(shí)移送檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行公訴，將違法違紀(jì)者清除出司法隊(duì)伍，保障法院清正、法官清廉、司法清明。特別是在十八屆三中全會(huì)提出“推動(dòng)省以下地方法院、檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理”的司法管理體制改革后，省級(jí)人大及其常委會(huì)應(yīng)該對(duì)法官選任和懲戒委員會(huì)的機(jī)構(gòu)組成、運(yùn)行等工作加強(qiáng)實(shí)質(zhì)化監(jiān)督，確保司法人員的正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化改革貫徹落實(shí)到位，否則疲軟的人大監(jiān)督，帶來(lái)的只可能是法院內(nèi)部管理的肆意和隨意性，難免出現(xiàn)暗箱操作等不符合改革初衷的現(xiàn)象。

五、結(jié)語(yǔ)

在全面深化司法改革的當(dāng)下，特別是地方法院人財(cái)物省級(jí)統(tǒng)管制度的改革，對(duì)人大監(jiān)督司法的格局將產(chǎn)生重大影響;但不論格局如何調(diào)整，監(jiān)督主體及其對(duì)象的改變，對(duì)監(jiān)督司法的具體內(nèi)容和重點(diǎn)方向的確定仍然是解決目前監(jiān)督虛化、零散化的重中之重。還權(quán)于法官和檢察官的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的改革，旨在實(shí)

現(xiàn)去行政化、扁平化的內(nèi)部權(quán)力配置，它必將導(dǎo)致內(nèi)部監(jiān)督的弱化。因此，新形勢(shì)下，加強(qiáng)和完善各級(jí)人大及其常委會(huì)的外部監(jiān)督正當(dāng)其時(shí)。對(duì)監(jiān)督司法的內(nèi)容進(jìn)行類型化，有利于明晰不同類型監(jiān)督內(nèi)容適用不同的監(jiān)督方式和手段，確保監(jiān)督取得實(shí)效。在推進(jìn)法律監(jiān)督深入化、工作監(jiān)督常態(tài)化、人事監(jiān)督實(shí)質(zhì)化的過(guò)程中，還應(yīng)強(qiáng)化監(jiān)督司法工作的公開(kāi)性、規(guī)范性和民主性，讓監(jiān)督權(quán)和司法權(quán)運(yùn)行于陽(yáng)光之下，避免借監(jiān)督之名行干預(yù)之實(shí)。

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The categorization of judicial supervision of the People’s Congress and its developing directionYANG Yanhui

(School of Law，Renmin University of China，Beijing 100080，P.R.China)

Abstract:The core spirit of the deepening of judicial reform comprehensively is to return the original power to the judges and prosecutors.Therefore，the judicial power operating subject will be more decentralized，and the inner supervision will be more weaken.In this situation，it is the right time to strengthen and improve the judicial supervision of all levels of Peoples Congress and its standing committee.The judicial supervision of the Peoples Congress is to supervise the peoples courts and procuratorates.The principal contents of the supervision is to supervise the power of judicial power，not the judicial acts.The judicial supervision should be typed as legalsupervision，work-supervision and personnel-supervision.In order to effectively improve the supervision quality and efficiency of the peoples congresses at all levels and the Standing Committee，to ensure the constitutional power be implemented correctly and completely，the legal-supervision should be deepen，the work-supervision should be normalized，and the personnel supervision should be substantialized.

Key words:the Peoples Congress;the power of supervision;the judicial power;categorization

(責(zé)任編輯胡志平)