張春梅

（遼寧師范大學(xué)管理學(xué)院，遼寧 大連 116029）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）提出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。”這是在黨的正式文件中首次提到“治理”的概念，從“統(tǒng)治”到“管理”再到“治理”，雖然只有一字之差，卻體現(xiàn)了黨和國家執(zhí)政理念的深刻變化。實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化不僅對于執(zhí)政黨來說是一項(xiàng)重大而緊迫的現(xiàn)實(shí)課題，也是各級政府所面臨的一個新的歷史任務(wù)。

一、治理的內(nèi)涵及中國語境下的治理

就詞源而言，治理(governance) 的英文含義是操縱或控制，來源于拉丁文和古希臘語。20 世紀(jì)90年代，西方學(xué)者對“治理”一詞做出了許多新的界定，使之與強(qiáng)調(diào)權(quán)威的“統(tǒng)治”一詞區(qū)別開來，在此基礎(chǔ)上形成了西方治理理論，并成為世界政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、管理學(xué)等學(xué)科研究中的熱門話題之一。

治理理論在西方興起的重要背景在于政府與市場的雙重失靈，人們看到單純的市場手段是無法實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，而一元的政府也很難實(shí)現(xiàn)公平正義的價值訴求。治理理論主張多元主體共同參與，強(qiáng)調(diào)政府、市場、第三部門以及各類公民組織在公共治理過程中的作用，其本質(zhì)在于“政府與公民對公共生活的合作管理”[1]。正如全球治理委員會1995年所提出的：“治理是各種公共的或私有的個人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它有四個特征：治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理過程的基礎(chǔ)不是控制，而是協(xié)調(diào)；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動?！敝卫砝碚撎岢龊笠鹑虿煌赜驀业膹V泛關(guān)注，其在公共管理領(lǐng)域的應(yīng)用也隨之成為各國學(xué)者探討和研究的焦點(diǎn)問題。

20 世紀(jì)末，治理理論引入中國，學(xué)者從不同角度探討治理理論。許多學(xué)者也提出治理理論在中國的適用性問題，徐勇教授認(rèn)為：“盡管治理是在西方社會語境下發(fā)展并被賦予不同含義，但作為一個政治學(xué)的分析概念對于中國的政治發(fā)展也有其獨(dú)到價值，只是我們必須將這一詞匯放在中國特定的歷史進(jìn)程中加以考察?！北热纾卫砝碚搶?shí)現(xiàn)的前提在于充分發(fā)育的市場和高度發(fā)展的民主，而這兩點(diǎn)目前在中國都不具備。一直以來，中國都是政府主導(dǎo)型的社會管理模式，不同于西方的“小政府大社會”治理模式，也不可能出現(xiàn)治理理論倡導(dǎo)者所推崇的“沒有政府的治理”。因此，就中國的歷史經(jīng)驗(yàn)和現(xiàn)實(shí)國情，目前中國所進(jìn)行的國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，其治理主體也必然是以政府為中心和主導(dǎo)力量。然而，因循舊有管理理念和思路的政府是必然無法實(shí)現(xiàn)治理能力現(xiàn)代化的要求。對于中國各級政府而言，實(shí)現(xiàn)治理理念的變革、治理能力的提升和治理工具的創(chuàng)新就成為未來一段時間政府改革的題中之義了。

二、治理背景下的政府應(yīng)對

亨廷頓認(rèn)為：“各國之間最重要的政治分野，不在于他們的政治形式，而在于他們政府的有效性?！盵2]由此可見，政府對國家政治的影響。建國以后，中國政府雖然歷經(jīng)數(shù)次改革，但其能力現(xiàn)狀與治理語境下的政府能力要求相比還有很大的提升空間。為此，政府需要實(shí)現(xiàn)以下幾個方面的變革。

（一）政府理念的變革

理念是行為的先導(dǎo)，政府秉持什么樣的管理理念，就會有什么樣的管理行為和結(jié)果。治理轉(zhuǎn)型背景下的政府需樹立以下理念。

第一，公共治理的理念。如前所述，治理倡導(dǎo)主體的多元化和多樣性，打破政府壟斷，治理主體既可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)。因此，政府必須改變傳統(tǒng)模式下的“唯我獨(dú)尊”、“一元獨(dú)大”思想。應(yīng)認(rèn)識到，治理并不僅僅局限于政府。在社會管理實(shí)踐中，人們越來越發(fā)現(xiàn)，社會事務(wù)越復(fù)雜，政府的局限性越明顯。因此，激流勇進(jìn)中的政府必須要以開放、包容的思想接納私人機(jī)構(gòu)、非政府組織以及各類公民組織等對社會公共事務(wù)的共同治理。長期以來，在“大政府小社會”的管理格局下，我國的社會組織普遍發(fā)展不夠，職能較弱，還不具有承接社會服務(wù)與管理重任的能力。為此，政府還需要努力規(guī)范和培育社會組織的健康發(fā)展，增強(qiáng)社會的自治與自組織能力。

第二，法治政府的理念。治理與法治有著極為密切的聯(lián)系。學(xué)者俞可平認(rèn)為，衡量一個國家治理體系是否現(xiàn)代化的標(biāo)準(zhǔn)之一就是法治，也就是憲法和法律是社會公共治理的最高權(quán)威，法律面前人人平等，任何人、任何組織都不能超越法律，政府也不例外。在治理框架下，法治既意味著對公民行為的規(guī)范，同時更強(qiáng)調(diào)制約政府的行為。改革開放以來，我國在依法治國方面不斷取得新的進(jìn)展。但總的來看，在行政領(lǐng)域，由于“人治”的慣性使然，很多領(lǐng)導(dǎo)干部的思想觀念依然沒有徹底轉(zhuǎn)變。依然可以看到在利益驅(qū)動下的權(quán)力擴(kuò)張，公權(quán)對私權(quán)的侵犯、對法律的踐踏等等現(xiàn)象。要實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化，政府必須要樹立依法治國的理念，把權(quán)力的行使納入法治軌道，權(quán)力要受到法律的約束與控制。

第三，服務(wù)型政府的理念。政府要實(shí)現(xiàn)良好治理，一個重要的前提是它首先是一個受顧客驅(qū)使的政府，滿足顧客的需要，而不是官僚政治的需要[3]。因此，在治理背景下，我國政府必然要樹立服務(wù)型政府的理念。不同于管制型政府模式，從政民關(guān)系上看，服務(wù)型政府倡導(dǎo)公民本位、社會本位以及權(quán)利本位，政府要做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”；從政府權(quán)力上看，服務(wù)型政府的權(quán)力是有限的，是受法律制約的，是要承擔(dān)責(zé)任的。從政府職能上看，服務(wù)型政府將逐漸淡化統(tǒng)治和管制職能，而社會服務(wù)將成為其職能體系的重心，服務(wù)精神貫穿于一切政府活動之中?！案玫貙?shí)現(xiàn)發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享的理念?！盵4]

（二）政府能力的變革

政府能力是一國核心競爭力的綜合表現(xiàn)。英國治理理論學(xué)者杰瑞斯托克提出：“公共管理從傳統(tǒng)的公共行政向治理的轉(zhuǎn)變，反映了政府在當(dāng)代環(huán)境中運(yùn)作方式的重大及持久的變化；相應(yīng)地，政府履行功能與任務(wù)的能力框架也要隨之發(fā)生重大及持久的變化?！睕]有現(xiàn)代化的政府治理能力，就無法實(shí)現(xiàn)國家治理體系的現(xiàn)代化。治理語境下的政府能力既有對以往政府能力要求的延續(xù)，又有新的政府能力要求。

第一，資源整合的能力。這些資源包括政治資源、財力資源、信息資源、人力資源、技術(shù)資源等等。無論是治理還是管理以及統(tǒng)治都離不開資源，政府治理實(shí)際上就是政府汲取、整合、利用以及重新分配資源的過程，政府治理的成效在很大程度上取決于政府對資源的充分動員整合以及高效配置。在統(tǒng)治及管理模式下，政府掌握了大量的社會資源并主導(dǎo)社會資源的分配，政府憑借自身的權(quán)威就可以在短時間內(nèi)輕而易舉地匯集所需要的資源。在治理時代，市場在社會資源配置中起決定性作用，同時社會組織和公民也將廣泛參與公共治理，越來越多的社會資源將會分散在大量的社會組織和公民手中。因此，在治理時代，政府必須要善于動員各種社會資源，形成共識，促成協(xié)作互動與有機(jī)統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)不同資源擁有主體的合作與集體行動，共同實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)。

第二，民主協(xié)商的能力。治理與統(tǒng)治的重要區(qū)別在于權(quán)力運(yùn)行的向度是不同的，在統(tǒng)治語境下，權(quán)力的運(yùn)行是自上而下的，是命令與服從的模式；而在治理語境下，權(quán)力的向度是多元的、相互的。沒有哪一個治理主體，包括政府，能夠長時間擁有超過其他治理主體的權(quán)威影響力而長期具有統(tǒng)治地位。社會組織在公共治理中的作用日益突出，不再任由政府?dāng)[布。因此，政府要與多元治理主體通過民主協(xié)商、對話交流、合作溝通等方式對公共事業(yè)實(shí)施管理。民意調(diào)查、聽證會、政策咨詢會以及隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展而興起的網(wǎng)絡(luò)問政、微博反腐等形式都是行之有效的協(xié)商溝通形式。長期以來，我國政府習(xí)慣于發(fā)號施令、家長式的管理方式，不愿意也不善于同公民協(xié)商合作。在治理框架下，政府必然要摒棄官僚主義作風(fēng)，真正走群眾路線，要善于運(yùn)用民主協(xié)商的方式解決社會公共問題，學(xué)會廣納群言、廣集民智，增進(jìn)共識、增強(qiáng)合力。政府要善于調(diào)動各方面積極性，善于化解協(xié)商中的矛盾沖突并能整合各方利益。在一定程度上，政府是否具備民主協(xié)商的能力決定著治理的成效。

第三，依法治理的能力。法治是現(xiàn)代社會治國理政的基本方式。法律既要規(guī)范約束公民的行為，更要制約公共權(quán)力，保護(hù)公民自由、平等及其他政治權(quán)利，確保政府職能的實(shí)現(xiàn)。因此，政府治理的過程應(yīng)當(dāng)表現(xiàn)為規(guī)制政府權(quán)力與維護(hù)公民自由權(quán)利的有機(jī)統(tǒng)一。世界銀行在報告《2020年的中國》中認(rèn)為，中國“不是缺少法律，而是執(zhí)法不力”，特別是在一些重要領(lǐng)域，“紙上的法規(guī)遠(yuǎn)不同于具體實(shí)施的法規(guī)”。在現(xiàn)實(shí)中我們看到，由于受封建專制主義傳統(tǒng)的影響，加之法律制度不健全以及監(jiān)督機(jī)制的不完善，公務(wù)人員有法不依、違法不究，甚至知法犯法、徇私枉法的現(xiàn)象屢見不鮮。這在很大程度上動搖了政府的公信力，甚至危及政府的合法性。因此，理性的治理離不開制度的保障，治理必須依法而行。對此，習(xí)近平同志曾經(jīng)指出：“行政機(jī)關(guān)是實(shí)施法律法規(guī)的重要主體，要帶頭嚴(yán)格執(zhí)法，維護(hù)公共利益、人民權(quán)益和社會秩序。執(zhí)法者必須忠實(shí)于法律。”對此，廣大公務(wù)人員不但要學(xué)法、知法、懂法，善于用法，依法行政，更要有法治信仰，學(xué)會法治思維，以及守護(hù)法律的能力。

第四，責(zé)任控制的能力。治理賦予政府責(zé)任新的時代命題。在傳統(tǒng)的管理時代，政府壟斷社會事務(wù)的管理，承擔(dān)“無限責(zé)任”。多元治理倡導(dǎo)政府與社會、市場、公民個人之間的合作共治，治理責(zé)任也由多元主體共同承擔(dān)。然而，多元治理的格局也造成了多元治理主體權(quán)責(zé)邊界的交互滲透、界限模糊。同時，由于社會事務(wù)的復(fù)雜性，權(quán)利的邊界和責(zé)任的歸屬也在不斷變化，這就造成責(zé)任推諉和問責(zé)困境。作為公共治理的主導(dǎo)力量，如果政府不能很好地控制責(zé)任，必然會加大治理成本甚至導(dǎo)致治理失靈。因此，政府不僅要能夠清晰界定并認(rèn)真承擔(dān)自身的社會管理和公共服務(wù)的責(zé)任，還要監(jiān)督、控制、協(xié)調(diào)整個治理體系，有效調(diào)控社會組織、私人組織、公民個人等各方力量，明確各服務(wù)主體的職責(zé)，實(shí)現(xiàn)多元主體的有效合作。同時，政府有必要建立健全能夠有效制約各治理主體參與社會事務(wù)治理的自律與他律機(jī)制，確保多元治理主體的責(zé)任歸屬。

第五，回應(yīng)社會的能力。回應(yīng)（response）意為應(yīng)答、反應(yīng)、回答。政府回應(yīng)（(government responsiveness）是政府對社會需求與期望的迅速而負(fù)責(zé)的反應(yīng)與回答，是政府與民眾之間的良性互動，也是政府責(zé)任與高效行政的體現(xiàn)。強(qiáng)調(diào)政府的回應(yīng)性在于我們不僅要關(guān)注公共治理的過程，即公眾參與的程度，更要關(guān)注治理的結(jié)果，即政府對公眾訴求的滿足程度。也就是說無論公眾的參與程度如何,最終還要取決于政府對其訴求的回應(yīng)?！爸灰裰髦卫砣匀恍枰谄渲邪l(fā)揮主導(dǎo)性或基礎(chǔ)性作用，那么從嚴(yán)格的意義上講，政府回應(yīng)本身就遠(yuǎn)比公民參與重要得多”[5]。學(xué)者俞可平認(rèn)為“回應(yīng)性越大，善治的程度也就越高”[6]，并認(rèn)為回應(yīng)性是善治的基本要素之一。增強(qiáng)政府的回應(yīng)性需要提高政府公務(wù)人員的責(zé)任心、積極性和公共服務(wù)的能力，使其能夠滿足公眾的需求，為公眾提高便捷、優(yōu)質(zhì)、公正的公共服務(wù)。

（三）治理工具的選擇

治理工具是政府或其他治理主體為實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)所采取的方式或手段。20 世紀(jì)80年代以后，西方公共行政學(xué)界出現(xiàn)了眾多關(guān)于治理工具的研究成果。對于治理工具，各國學(xué)者有不同的分類和理解。奧斯本和蓋布勒在《改革政府——企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中把治理工具分為傳統(tǒng)類、創(chuàng)新類和先鋒派類等三類，共36 種。政策分析學(xué)家狄龍則把政府工具分為法律工具、經(jīng)濟(jì)工具和交流工具。萊斯特·M·薩拉蒙(Lester·M·Salamon)在《政府工具——新治理指南》一書中，將治理工具概括為：直接行政、社會管制、經(jīng)濟(jì)管制、合同、撥款等13 類，還具體描述了每種工具的特征。

總而言之，無論是在實(shí)踐操作還是理論研究層面，政府在公共治理過程中可以選擇的治理工具種類繁多、特征各異。治理工具的選擇關(guān)系著治理的效率、效能和效益。政府選擇何種治理工具、如何使用這些治理工具受多方面因素的影響，是多元價值和標(biāo)準(zhǔn)綜合權(quán)衡的結(jié)果。沒有普適性的治理工具，也沒有標(biāo)準(zhǔn)化的操作手冊。正如羅伯特·達(dá)爾在《公共行政學(xué)的三個問題》中所說的：“從某一個國家的行政環(huán)境歸納出來的概念，不能立刻予以普遍化，或被應(yīng)用到另一個不同環(huán)境的行政管理上去。一個理論是否適用于另一個不同的場合，必須先對那個特殊場合加以研究之后才可以判定?！钡?yàn)檎鳛楣伯a(chǎn)品和公共服務(wù)的提供者、公共秩序的維護(hù)者，以公共利益的實(shí)現(xiàn)為目標(biāo)導(dǎo)向，政府的行為應(yīng)符合公共性目的有效實(shí)現(xiàn)。因此，政府在治理工具的選擇不應(yīng)只基于工具理性的考慮，還應(yīng)基于更廣泛的價值理性、行政倫理等層面的考量。

當(dāng)前中國，由于公共問題的復(fù)雜性使得任何單一的治理工具都不能有效解決某一公共問題，需要綜合選擇多種不同的治理工具以達(dá)到有效治理的目的。新公共管理理論提出，治理工具的選擇可以根據(jù)物品和服務(wù)的性質(zhì)選擇不同的制度安排，然后再選擇與制度安排相匹配的治理工具。這種思路值得我們借鑒。

三、結(jié)語

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是政治現(xiàn)代化的重要組織部分，我們要實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的社會就必須要具有現(xiàn)代化的治理能力?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，到2020年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上取得決定性成果，完成決定所提出的改革任務(wù)?？陀^地看，我們當(dāng)前治理能力還相對落后，與現(xiàn)代化的要求還有一定距離，有許多亟待改進(jìn)的地方，很多方面還需要壯士割腕的勇氣進(jìn)行突破性的改革舉措。同時，我們當(dāng)前所面臨的深刻社會轉(zhuǎn)型也給國家治理能力的提升帶來了更大的挑戰(zhàn)。因此，改革的道路任重道遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)治理能力的現(xiàn)代化必然是一個系統(tǒng)而艱巨的歷史任務(wù)。正如習(xí)近平總書記所強(qiáng)調(diào)的“改革是循序漸進(jìn)的工作，既要敢于突破，又要一步一個腳印、穩(wěn)扎穩(wěn)打向前走，確保實(shí)現(xiàn)改革的目標(biāo)任務(wù)?！薄氨仨氂袝r不我待的緊迫意識和夙夜在公的責(zé)任意識”[7]。

[1]俞可平.治理和善治:一種新的政治分析框架[J].南京社會科學(xué),2001(9)

[2]塞繆爾·亨廷頓.文明的沖突與世界秩序的重建[M].北京:新華出版社,2010.

[3]胡象明,魯萍.治理視野下的政府公共服務(wù)市場化[J].北京行政學(xué)院學(xué)報,2002(5).

[4]劉雪華.論服務(wù)型政府建設(shè)與政府職能轉(zhuǎn)變[J].政治學(xué)研究,2008(8).

[5]約翰·克萊頓·托馬斯.公共決策中的公民參與[M].孫柏瑛等，譯.北京:中國人民大學(xué)出版社,2014.

[6]俞可平.治理和善治[C].北京：北京國際善治學(xué)術(shù)研討會論文集,2008.

[7]習(xí)近平.堅(jiān)定制度自信不是要固步自封[EB/OL].(2014-02-17)[2014-11-15]http://news.xinhuanet.com/politics/2014-02/17/c_119373758.htm