汪文忠

（杭州市鹽業(yè)有限公司，浙江 杭州 310000）

試析民國(guó)初期的鹽務(wù)改革
——兼論洋會(huì)辦丁恩在鹽務(wù)改革中的作用

汪文忠

（杭州市鹽業(yè)有限公司，浙江 杭州 310000）

在中國(guó)鹽務(wù)史上，民國(guó)初期鹽務(wù)改革的影響之深，范圍之廣是少有的。討論民初鹽務(wù)改革時(shí)，不免要涉及對(duì)丁恩一類(lèi)“客卿”作用的評(píng)價(jià)。文章對(duì)丁恩在民國(guó)初期鹽務(wù)改期所起的作用做了全面的分析。

丁恩；民國(guó)初期；鹽務(wù)改革

1 清末之鹽務(wù)

清代在鹽的運(yùn)銷(xiāo)上多數(shù)地區(qū)實(shí)行“引岸專(zhuān)商制”，由專(zhuān)商執(zhí)照（引票）在指定的引岸銷(xiāo)鹽，稍有逾越，即視為犯私，受到嚴(yán)厲處罰。鹽的售價(jià)由官府規(guī)定，但是鹽商可以通過(guò)賄賂官吏，利用政府財(cái)政窘急之時(shí)，以“毀家紓難”為詞，向政府提供“報(bào)效”，“借此要求準(zhǔn)將鹽斤加價(jià)，政府情不可卻，每予照準(zhǔn)?！边@在清末已成為一種慣例，使鹽價(jià)不斷上升，可以高達(dá)成本的幾倍或幾十倍。鹽商為了在官定鹽價(jià)下牟取額外利潤(rùn)，還常往鹽里摻沙土，而專(zhuān)商壟斷制度使各引岸人民無(wú)論專(zhuān)商之鹽如何質(zhì)劣價(jià)昂，被迫購(gòu)買(mǎi)。清末民初時(shí)一張引票值銀上萬(wàn)兩，從中可推想食鹽專(zhuān)賣(mài)利潤(rùn)之巨。有不少鹽商還將引權(quán)租給他人經(jīng)營(yíng)，自己坐享厚利。

清末時(shí)，鹽稅成為政府最重要的收入來(lái)源。甲午、庚子戰(zhàn)敗后，巨額賠債款等使清政府財(cái)政日益困窘，不斷加征鹽稅。鹽商又通過(guò)請(qǐng)求提高鹽價(jià)將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到老百姓頭上。鹽稅越重，鹽價(jià)越高，致使“私鹽日熾”。因鹽價(jià)大大抬高，使販私鹽獲利甚豐，出現(xiàn)許多鋌而走險(xiǎn)、武裝販私的“鹽裊”。鹽商賄賂鹽官，利用場(chǎng)產(chǎn)管理，放鹽及加耗加斤等環(huán)節(jié)的漏洞來(lái)偷稅現(xiàn)象（亦稱(chēng)“商私”）也司空見(jiàn)慣。這些無(wú)稅私鹽盛行，使有稅之鹽滯銷(xiāo)，國(guó)稅收入減少，往往又要加征附加稅來(lái)補(bǔ)充。于是清末形成了“鹽稅苛重加專(zhuān)商制——鹽價(jià)昂貴——私鹽盛行——稅鹽滯銷(xiāo)——稅收短細(xì)——加征鹽稅”的惡性循環(huán)，使稅法日益敗壞。

2 第一次改革

在辛亥革命推動(dòng)下，1912年上半年，南京臨時(shí)政府管轄范圍內(nèi)一些南方省份自行發(fā)動(dòng)鹽務(wù)改革，是為民初第一次鹽務(wù)改革。張謇當(dāng)時(shí)任南京臨時(shí)政府實(shí)業(yè)部長(zhǎng)及兩淮鹽政總理，他發(fā)表了《改革全國(guó)鹽法意見(jiàn)書(shū)》，猛烈抨擊引岸專(zhuān)商制，通過(guò)對(duì)舊鹽務(wù)弊端的剖析，通過(guò)對(duì)食鹽成本、鹽價(jià)與供求關(guān)系的分析，總結(jié)出改良鹽法的唯一途徑就是自由貿(mào)易。他根據(jù)自由貿(mào)易宗旨，對(duì)鹽的產(chǎn)、運(yùn)、銷(xiāo)、稅等進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)劃。他還利用擔(dān)任兩淮鹽政總理的機(jī)會(huì)，計(jì)劃以?xún)苫贷}區(qū)（大致包括蘇、皖、贛、湘、鄂等省）為試點(diǎn)，把他的改革方案付諸實(shí)施。

改革必然要損害封建專(zhuān)商及鹽務(wù)官吏胥役們的既得利益。如張謇所說(shuō)，“惟引岸之弊已千余年，食其弊者不僅數(shù)十萬(wàn)之鹽商，上自鹽政院，下迄緝私營(yíng)隊(duì)以及宮吏、幕僚、吏胥、牙役、名士、門(mén)客游手好閑，無(wú)一不恃鹽為活。”張謇的改革試驗(yàn)遇到兩淮鹽商攻擊。浙江的改革計(jì)劃剛剛提出，便被引商以金錢(qián)運(yùn)動(dòng)都督幕府下令暫緩執(zhí)行?；贷}銷(xiāo)區(qū)各省為了保持地方鹽稅征收權(quán)，紛紛借口財(cái)政困難，請(qǐng)求不參加張謇的改革。孫中山雖然也認(rèn)為專(zhuān)商壟斷之弊政需要革除，但在當(dāng)時(shí)政局下不得不電告鹽商，說(shuō)張謇的方案不是目前的辦法。

于是張謇在兩淮的改革試點(diǎn)很快失敗了。第一次鹽務(wù)改革雖然在兩淮兩浙等重要地區(qū)失敗，但它對(duì)封建專(zhuān)商壟斷制度進(jìn)行了首次沖擊，這次改革浪潮的暫時(shí)退落，醞釀著更大改革浪潮的到來(lái)。

3 第二次改革

從1913年下半年始，北洋政府在外國(guó)勢(shì)力的參與下，在全國(guó)范圍內(nèi)推行了民初第二次鹽務(wù)改革。這次改革的主持人為中國(guó)改革派官員與洋會(huì)辦丁恩。

這次改革的重點(diǎn)在鹽稅征榷管理制度和食鹽運(yùn)銷(xiāo)制度兩方面。在改革鹽稅征榷管理制度上，北洋政府從1913年開(kāi)始進(jìn)行了改革，但實(shí)施效果并不理想。丁恩到任后，經(jīng)其力爭(zhēng)，于1914年2月又公布《鹽務(wù)稽核總、分所（改組）章程》，鹽務(wù)稽核機(jī)制兩大要素——制定和組織機(jī)構(gòu)逐步建立、完善起來(lái)。這一機(jī)制一是加強(qiáng)了中央財(cái)政（及外國(guó)銀行團(tuán)）對(duì)我國(guó)鹽稅征收、開(kāi)支過(guò)程的控制，改變了過(guò)去這方面的渙散、混亂狀況。二是革除征榷環(huán)節(jié)一些陳規(guī)陋習(xí)，堵塞可能偷稅逃稅的漏洞。三是統(tǒng)一稅率，將各地形形色色正雜課壓一律取消，改征統(tǒng)一稅，逐步將各地鹽稅統(tǒng)一。

第二次鹽務(wù)改革的另一個(gè)重點(diǎn)是運(yùn)銷(xiāo)制度的改革。中國(guó)改革派一直主張破除引岸，廢除專(zhuān)商。丁恩雖把增加稅收當(dāng)作改革首要目的，但也認(rèn)為鹽的運(yùn)銷(xiāo)與稅收密切相關(guān)，運(yùn)銷(xiāo)環(huán)節(jié)的專(zhuān)商壟斷制度使國(guó)稅和人民都受害。他根據(jù)西方自由貿(mào)易的經(jīng)驗(yàn)，認(rèn)為“各鹽商競(jìng)爭(zhēng)販賣(mài)，鹽價(jià)必低……則購(gòu)之者、用之者必眾，而國(guó)家稅款自此增加”，“能使國(guó)家和人民兩受其利”，因此他堅(jiān)決主張廢除專(zhuān)商壟斷，實(shí)行自由貿(mào)易。中國(guó)改革派在廢除專(zhuān)商壟斷這一點(diǎn)與丁恩是一致的，但此時(shí)他們中多數(shù)主張實(shí)行“官專(zhuān)”用政府壟斷取代專(zhuān)商壟斷。

丁恩在中國(guó)各鹽區(qū)實(shí)地調(diào)查時(shí)發(fā)現(xiàn)，張謇等認(rèn)為“中國(guó)鹽法之最善”的東三省，開(kāi)辦“官專(zhuān)賣(mài)”每年要開(kāi)支經(jīng)費(fèi)245萬(wàn)多元，而獲利估計(jì)每年不到50萬(wàn)元。丁恩認(rèn)為從東北奉天的實(shí)際情況看，實(shí)行自由貿(mào)易比官專(zhuān)賣(mài)為好。丁恩又發(fā)現(xiàn)，較早實(shí)行“官專(zhuān)賣(mài)”的福建，在林炳章任運(yùn)使時(shí)十個(gè)月解交鹽款僅2萬(wàn)多元，而其間一次預(yù)支經(jīng)費(fèi)就達(dá)75萬(wàn)元。根據(jù)調(diào)查結(jié)果，丁恩對(duì)自己原方案的一些細(xì)節(jié)作了修正，堅(jiān)定了“自由貿(mào)易，廢除專(zhuān)商壟斷”的主張。張弧等終于同意了丁恩的意見(jiàn)，決定從1914年7月1日起開(kāi)放引岸，實(shí)行自由貿(mào)易。

因?yàn)榕f引商此時(shí)“大都并不運(yùn)鹽，而只將引權(quán)租給他人辦理，自己則坐享租金，一聞引權(quán)將被撤銷(xiāo)，遂不免驚駭萬(wàn)狀。他們一面上呈財(cái)政部及大總統(tǒng)，一面籌集巨款以保護(hù)引權(quán)。他們說(shuō)丁恩竭力主張破岸廢商，是想“破壞我國(guó)實(shí)業(yè)”；實(shí)行自由貿(mào)易，“實(shí)欲招徠外國(guó)有力資本家，偽出華人姓名，經(jīng)營(yíng)鹽業(yè)”等等。他們四處活動(dòng)，買(mǎi)通一些報(bào)紙和官僚、政客等幫他們說(shuō)話(huà)。長(zhǎng)蘆鹽商僅對(duì)張弧一人就曾秘密湊了一百萬(wàn)，張得此錢(qián)后，用其中三四十萬(wàn)修建了一所宏麗的大廈。

張弧遂以反對(duì)力量過(guò)大為由，建議將此項(xiàng)改革逐步實(shí)行，從1914年7月1日起先在直隸、河南官運(yùn)引地74縣試行自由貿(mào)易。丁恩同意這一建議，對(duì)五國(guó)銀行團(tuán)代表解釋說(shuō)：“商人世傳引權(quán)，于整頓鹽務(wù)殊屬有礙，且于國(guó)于民皆為蟊賊，極宜設(shè)法消滅之……而消滅此項(xiàng)引權(quán)宜擇一處先行，使能生效，他處當(dāng)不難下手也?！?/p>

直、豫官運(yùn)引地開(kāi)放了。張弧禁不住厚利的誘惑，糾集一批北洋官僚組織“長(zhǎng)利公司”，實(shí)則由鹽務(wù)署撥發(fā)成本向蘆綱公所（鹽商組織）購(gòu)鹽，轉(zhuǎn)包給散商運(yùn)銷(xiāo)。他們后來(lái)又秘密結(jié)引重要人物變而為“同春號(hào)”，并不直接運(yùn)鹽，壟斷居奇，“坐享余利計(jì)達(dá)百萬(wàn)”。張弧還借口“審查選擇需費(fèi)時(shí)日”，操縱販鹽證券的發(fā)放。開(kāi)放引岸70多天后，持證券之人還不到原定名額的30%，而且本來(lái)只說(shuō)舊商等可以“承領(lǐng)此券”，實(shí)際執(zhí)行時(shí)卻變成舊商等“皆有請(qǐng)領(lǐng)證券的優(yōu)先權(quán)”。

長(zhǎng)蘆、山東受挫后，全國(guó)食鹽運(yùn)銷(xiāo)制度改革并沒(méi)有完全停止。自1914年至1918年丁恩離任時(shí)，全國(guó)陸續(xù)開(kāi)放的引岸有皖豫淮鹽引地33縣、山東臨沂6岸、淮北近場(chǎng)5岸、徐淮6岸、永武浙鹽銷(xiāo)地、閩北31縣、廣東沿海各地、川南、川北等。丁恩離任后全國(guó)又陸續(xù)開(kāi)放了一些引岸。這其中也經(jīng)過(guò)不少反復(fù)。到1931年時(shí)，全國(guó)已有近半數(shù)的縣份實(shí)行了自由貿(mào)易。

1915年底袁世凱稱(chēng)帝，大搞倒行逆施，遭到全國(guó)反對(duì)，國(guó)內(nèi)政局大變。1916年袁死后，北洋軍閥各派系矛盾日益表面化、尖銳化，演成軍閥大混戰(zhàn)。鹽稅被各地軍閥不斷加征，稅法重又紊亂，鹽務(wù)改革的一些成果漸被破壞。

4 評(píng)價(jià)“客卿”丁恩

結(jié)合民初鹽務(wù)改革史實(shí)，參照以往改革派與保守勢(shì)力雙方對(duì)丁恩的評(píng)價(jià)，我認(rèn)為，丁恩是一位具有較豐富的鹽務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)的專(zhuān)家，他提倡自由貿(mào)易方式，堅(jiān)決反對(duì)封建專(zhuān)商壟斷。當(dāng)他來(lái)到專(zhuān)商勢(shì)力還很強(qiáng)大、鹽務(wù)經(jīng)營(yíng)管理方式還很落后的中國(guó)環(huán)境中時(shí)，他那些思想、主張、管理方式等就顯得較為先進(jìn)。從某種意義上可以說(shuō)丁恩帶來(lái)了一些西方先進(jìn)文化。

丁恩工作認(rèn)真負(fù)責(zé)，是個(gè)實(shí)干家。他并不以自己有四十多年鹽務(wù)管理經(jīng)驗(yàn)及有較硬的后臺(tái)，就在中國(guó)盲目推行自己的主張；也不因自己年歲已高、目力不好、語(yǔ)言不通等困難，就坐鎮(zhèn)京師，遙控指揮。從他到任第二天上財(cái)政部條陳看，他來(lái)華之前對(duì)中國(guó)鹽務(wù)已作了一番研究。到任不久他親赴各鹽場(chǎng)實(shí)地考察。各鹽場(chǎng)多處于偏僻之地，交通條件差，他仍然“不避風(fēng)雨，每日徒行”，基本上跑遍全國(guó)各大鹽區(qū)。他除了調(diào)查當(dāng)?shù)佧}務(wù)狀況，還向基層官員宣講鹽務(wù)政策。

丁恩經(jīng)實(shí)地考察，掌握了第一手資料，更有發(fā)言權(quán)。在這一點(diǎn)上他遠(yuǎn)勝于北洋官僚。例如他在東北考察后，編寫(xiě)《東三省鹽務(wù)意見(jiàn)書(shū)》，反對(duì)在東北實(shí)行“官專(zhuān)賣(mài)”。當(dāng)時(shí)財(cái)政總長(zhǎng)熊希齡恰恰是“官專(zhuān)賣(mài)制”積極主張者，又曾在東北辦理過(guò)鹽務(wù)。當(dāng)該《意見(jiàn)書(shū)》送交熊時(shí)，熊正對(duì)丁恩懷有敵意，謀劃如何限定丁恩的權(quán)力，但熊看了《意見(jiàn)書(shū)》后，不得不承認(rèn)：“該員于實(shí)地調(diào)查后所條陳各節(jié)，頗多切實(shí)可用”，于是將原擬在奉天實(shí)行鹽斤官辦計(jì)劃作罷，按自由貿(mào)易之法辦理。相比之下，中國(guó)官員不少鹽務(wù)計(jì)劃、意見(jiàn)等，“類(lèi)皆紙上談兵，理論過(guò)于事實(shí)”。

丁恩認(rèn)為改革“務(wù)須謹(jǐn)慎辦理”，應(yīng)區(qū)分輕重緩急。王仲同志曾引用丁恩的話(huà)，“改革易惹起民間之反對(duì)，即令改革，亦以少為貴”，丁恩所說(shuō)主要針對(duì)當(dāng)時(shí)中國(guó)政府欲支用巨款建造新式鹽廠，獨(dú)攬鹽業(yè)生產(chǎn)，變民產(chǎn)制為官產(chǎn)制而言，這里的“民間”主要指鹽業(yè)生產(chǎn)者。丁恩在原文中認(rèn)為當(dāng)時(shí)鹽政“最要者”是實(shí)行“先課后鹽”、“就場(chǎng)征稅”以及在鹽運(yùn)銷(xiāo)環(huán)節(jié)免除所有厘金和地方雜捐，對(duì)“壟斷把持”要“極力禁止”，要鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)等。他反對(duì)政府忙于建造新式鹽廠，認(rèn)為這事應(yīng)聽(tīng)任民間去搞，如果民制“成色不佳”，“價(jià)值過(guò)昂”，“供不敷求”，政府再設(shè)廠。我認(rèn)為，抓住癥結(jié)之所在，這正是丁恩改革思想高明之處。

改革也是門(mén)學(xué)向。鹽務(wù)改革要“祛千百年之積弊，奪千萬(wàn)人之飯碗”，當(dāng)然要區(qū)分輕重緩急，“務(wù)須謹(jǐn)慎辦理”。如果當(dāng)時(shí)中國(guó)政府建造新式鹽廠，獨(dú)攬鹽的制造，第一須支用巨款，耗費(fèi)太大；第二要造成千百萬(wàn)鹽民失業(yè)；第三要把改革注意力吸引到鹽業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，而放松運(yùn)銷(xiāo)環(huán)節(jié)和鹽稅收支環(huán)節(jié)的改革，輕重緩急被顛倒，會(huì)使改革夭折。丁恩這個(gè)意見(jiàn)不僅沒(méi)有反對(duì)改革之意，恰恰是為了更好地進(jìn)行改革。

此外，丁恩之所以能在民初鹽務(wù)改革中發(fā)揮特殊作用，除了他的自身素質(zhì)外，他的洋會(huì)辦特殊身份，也是很重要的因素。而且在丁恩任會(huì)辦期間，中國(guó)官員更迭頻繁，財(cái)政總長(zhǎng)連代理的共換了11任，鹽務(wù)署長(zhǎng)換了4任，其中任期較長(zhǎng)的張弧后又變節(jié)謀私，這使得丁恩堅(jiān)持改革、主持改革的作用相比之下顯得更為突出。

總之，丁恩是在當(dāng)時(shí)歷史條件下具有多重特征的歷史人物，我們不能因?yàn)樗恰暗蹏?guó)主義代理人”，就把他的一切都否定掉。丁恩反對(duì)封建壟斷，提倡較先進(jìn)的資本主義鹽務(wù)管理方式，推動(dòng)中國(guó)鹽務(wù)改革，其功確實(shí)“不可沒(méi)”。

當(dāng)今時(shí)代和民國(guó)初年已大不相同。過(guò)去老百姓被迫吃封建壟斷專(zhuān)商質(zhì)劣價(jià)昂之鹽的狀況已一去不復(fù)返了。但是民初鹽務(wù)改革的歷史經(jīng)驗(yàn)，例如中國(guó)改革派和丁恩等關(guān)于改革應(yīng)兼顧國(guó)家和人民利益的思想，丁恩重視實(shí)地調(diào)查，認(rèn)為改革“務(wù)須謹(jǐn)慎辦理”的經(jīng)驗(yàn)，以及中國(guó)改革派對(duì)張弧變節(jié)一事所總結(jié)的“須當(dāng)任用廉潔之人主持改革事宜”的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)等，仍然值得我們認(rèn)真總結(jié)和借鑒。

The Salt Industry Reform in the Early Republic of China——The Ocean Will do Dingen in the Role of Salt Industry Reform

WANG Wenzhong
(Hangzhou salt industry Co.,Ltd., Hangzhou 310000, China)

Officers responsible for salt in Chinese history, the influence of the reform in the early of the republic of China special, broad scope, is one of the few. Discussing officers responsible for salt in the early days of reform, unavoidably involves to the dean of evaluation "he worked tirelessly" role. In this paper, the dean in the early of the republic of China special rescheduled the role of made a comprehensive analysis.

Dean; In the Early of the Republic of China; Officers Responsible for Reform