吳瓊?cè)A

●深入學(xué)習(xí)貫徹十八屆四中全會精神

法治與國家治理現(xiàn)代化的路徑關(guān)系探析

吳瓊?cè)A

國家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于推進(jìn)制度治理。制度治理蘊(yùn)含著“規(guī)則之治”的法治精神，國家治理現(xiàn)代化首先是國家治理法治化。國家治理法治化的載體是一國法治體系，建設(shè)中國特色社會主義法治體系是我國實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在。要牢牢堅(jiān)守“黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會主義法治是一致的”這條根本紅線，確保不偏離中國特色社會主義法治體系建設(shè)的終極目標(biāo)；要始終把握住“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”這一中國特色社會主義法治體系的基本特征，將各項(xiàng)舉措有機(jī)聯(lián)系起來，確保不偏離中國特色社會主義法治建設(shè)工作的價(jià)值方向。

國家治理現(xiàn)代化 法治 制度治理 社會主義法治體系

黨的十八屆三中全會將“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”確定為我國全面深化改革的總目標(biāo)，黨的十八屆四中全會進(jìn)一步提出全面推進(jìn)依法治國，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記在黨的十八屆四中全會《決定》的說明中特別強(qiáng)調(diào)：“法治是國家治理體系和治理能力的重要依托?！边@一論斷將法治與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)切實(shí)聯(lián)系起來，提升了法治在我國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型中的地位和作用，豐富了依法治國的內(nèi)涵，明晰了法治作為國家治理現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的路徑功能。法治是國家治理體系和治理能力的重要依托，意味著國家治理要走向現(xiàn)代化，就必須全面推進(jìn)依法治國，法治是實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的基本路徑。

一、國家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵在于推進(jìn)制度治理

(一)制度治理是世界現(xiàn)代化歷史進(jìn)程的重要經(jīng)驗(yàn)。

在我國現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的大趨勢下，制度治理問題，近年來越來越受到我國理論界關(guān)注。制度治理，簡單而言，就是按照制度治理意識辦事、依據(jù)治理規(guī)律辦事、運(yùn)用制度治理規(guī)則辦事。①制度治理意味著國家管理社會從傳統(tǒng)管理轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代民主治理，意味著國家制度將成為國家權(quán)力的依據(jù)和邊界，成為社會權(quán)利實(shí)現(xiàn)的途徑和保障，成為全社會共同遵守的最高行為準(zhǔn)則。國家現(xiàn)代化的意義也在于此。從世界范圍的現(xiàn)代化歷史進(jìn)程看，解決制度治理問題往往是一國啟動現(xiàn)代化的起點(diǎn)。從美國的憲政制度設(shè)計(jì)到日本的明治維新全面西化，以及后現(xiàn)代化國家新加坡體制內(nèi)的民族化制度改造，都是先從解決國家制度治理問題入手來推進(jìn)本國現(xiàn)代化的。基于歷史傳統(tǒng)的不同，雖然上述國家建構(gòu)的政治體制存在著差異，但各國在實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的進(jìn)程中致力于建設(shè)或完善適應(yīng)本土的國家制度體系，并運(yùn)用于管理社會事務(wù)的各個(gè)方面，這一點(diǎn)則是共同的。實(shí)現(xiàn)國家制度治理，成為世界判斷一國現(xiàn)代化與否的重要標(biāo)準(zhǔn)。對我國而言，發(fā)展和完善中國特色社會主義制度體系，運(yùn)用制度將國家的經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明，以及黨的建設(shè)等方面導(dǎo)向“善治”的局面，是我國建成社會主義現(xiàn)代化國家不可回避的問題。

(二)我國對制度建設(shè)認(rèn)識的升華。

關(guān)于制度建設(shè)，改革開放以來，我國歷屆黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人都非常重視，并將其作為改革推進(jìn)和治國完善的重要元素。鄧小平同志提出在制度上加強(qiáng)黨和國家的建設(shè)，江澤民同志提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略，胡錦濤同志提出“堅(jiān)持用制度管權(quán)、管事、管人”。從黨和國家建設(shè)的宏觀層面強(qiáng)調(diào)制度的重要性，到將制度建設(shè)與法制建設(shè)相銜接，進(jìn)而上升為依法治國的基本治國方略，直到對制度運(yùn)用的要求具體到“管權(quán)、管事、管人”等權(quán)力行使的關(guān)鍵方面，表明我國對國家制度建設(shè)的認(rèn)識越來越深刻。

習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系就是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)等各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度。國家治理能力就是運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各個(gè)方面。”②這一表述將“制度”置于核心地位，強(qiáng)調(diào)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，具體就是指黨領(lǐng)導(dǎo)下的國家制度體系和運(yùn)用國家制度管理社會各方面事務(wù)能力的現(xiàn)代化。這是我國領(lǐng)導(dǎo)人首次將國家制度與國家治理現(xiàn)代化緊密聯(lián)系起來，并且將國家制度體系科學(xué)化建設(shè)和國家制度運(yùn)行能力現(xiàn)代化建設(shè)相統(tǒng)一，以此作為發(fā)展和完善中國特色社會主義制度的重要途徑，推動實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。這一論斷承前啟后，實(shí)現(xiàn)了我國在國家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型理念上的重大升華！這一重要論斷不僅借鑒了世界上國家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的歷史成果，也吸納了當(dāng)前全球化背景下以國際制度安排為核心的全球治理理念的精髓，從國情出發(fā)，力圖改變我國“運(yùn)動型”治理依存的傳統(tǒng)體制土壤，將國家治理導(dǎo)向“常規(guī)化”、“制度化”的現(xiàn)代治理模式。在此模式下，制度不再僅僅是一個(gè)重要的治國元素，而是貫穿于國家治理各方面的一個(gè)體系建設(shè)與實(shí)踐推行的核心。從這個(gè)意義上講，國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化就是要實(shí)現(xiàn)國家治理的持續(xù)化、長效化，要牢牢抓住制度這個(gè)核心，促進(jìn)制度體系的科學(xué)化，制度運(yùn)用的實(shí)效化。

二、制度治理蘊(yùn)含著“規(guī)則之治”的法治精神，國家治理現(xiàn)代化首先是國家治理法治化

(一)制度治理蘊(yùn)含著“規(guī)則之治”的法治精神。

制度治理之所以是國家治理現(xiàn)代化的必由之路，因?yàn)樗菍鹘y(tǒng)國家強(qiáng)權(quán)政治思維的突破。制度治理強(qiáng)調(diào)在國家管理社會事務(wù)的過程中，限制國家權(quán)力的絕對擁有和任意行使，將權(quán)力的分配、行使、監(jiān)督制度化，將社會各方意志因循一定的程序，并以制度的形式表現(xiàn)出來，以制度為標(biāo)準(zhǔn)評判國家權(quán)力行使的正當(dāng)性。一方面，制度的內(nèi)容生成應(yīng)當(dāng)?shù)玫交趥€(gè)體不同利益考慮的社會成員的普遍認(rèn)同；另一方面，因循制度確定的原則、規(guī)范、程序行使國家權(quán)力，并解決由此產(chǎn)生的紛爭，應(yīng)成為全體社會成員無一例外的行為準(zhǔn)則。顯然，這些內(nèi)容反映了制度治理的法治精神，即以“規(guī)則”而不是以個(gè)別人的意志來將國家權(quán)力運(yùn)用于社會事務(wù)的管理，是對傳統(tǒng)人治思維的超越，是一種順應(yīng)國家現(xiàn)代化的“規(guī)則之治”。

(二)全面推進(jìn)依法治國，促進(jìn)國家治理法治化，是我國現(xiàn)代化推進(jìn)的明智之舉。

正因?yàn)槎床靽椰F(xiàn)代化推進(jìn)中制度治理這一首要環(huán)節(jié)，以及制度治理所蘊(yùn)含的法治精神，黨的十八屆三中全會《決定》在提出推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的同時(shí)，強(qiáng)調(diào)堅(jiān)持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅(jiān)持法治國家、法治政府 、法治社會一體化建設(shè)，建設(shè)法治中國。黨的十八屆四中全會則一脈相承，以依法治國為主題，明確將建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)中國特色社會主義法治國家，確定為全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)。表明國家制度體系的法治化、運(yùn)用國家制度管理社會的手段、方式的法治化，將成為我國推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵評判標(biāo)準(zhǔn)。從這個(gè)意義上說，國家治理現(xiàn)代化首先是國家治理法治化。正是基于此，法治才成為國家治理體系和治理能力的重要依托，為其走向現(xiàn)代化提供了現(xiàn)實(shí)路徑。

三、國家治理法治化的載體是一國法治體系，建設(shè)中國特色社會主義法治體系是我國實(shí)現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵所在

國家治理法治化，完善的法律體系是前提，即國家對經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明等社會治理領(lǐng)域建立起完備的法律規(guī)范。但僅有完備的法律規(guī)范還不夠，一方面，只有這些法律規(guī)范準(zhǔn)確反映了真實(shí)的民意，才有可能得到民眾擁護(hù)和遵守；另一方面，只有這些法律規(guī)范被法律執(zhí)行機(jī)構(gòu)尊重和敬畏，才可能得到嚴(yán)格實(shí)施。法律體系是靜態(tài)的，一般主要反映一國現(xiàn)行法律文件在結(jié)構(gòu)、形式上的完備程度，主要體現(xiàn)的是立法成果。法治體系則是動態(tài)的，主要反映一國在立法、執(zhí)法、司法、守法等法治環(huán)節(jié)的配置、安排，全面體現(xiàn)法律從生成到實(shí)施以及法律糾紛解決全過程的價(jià)值原則和力量安排。如果說一國法律體系更多表達(dá)了國家對法治的愿望追求，那么一國法治體系則深入表達(dá)了國家對法治的落實(shí)和安排。一國法治體系的建立和完善，意味著立法不僅要完備，更要內(nèi)容科學(xué)，執(zhí)法要不走形式、嚴(yán)格實(shí)施，司法要排除干擾、獨(dú)立公正，守法要一視同仁、全民同等。從這個(gè)意義上說，法治體系才是國家治理法治化的重要載體。黨的十八屆四中全會將建設(shè)中國特色社會主義法治體系作為全面推進(jìn)依法治國的目標(biāo)任務(wù)，是我國對法治建設(shè)更深入、更成熟的表達(dá)。

四、建設(shè)中國特色社會主義法治體系要準(zhǔn)確把握其本質(zhì)屬性和基本特征

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治的根本要求和本質(zhì)屬性。

建設(shè)中國特色社會主義法治體系，是為了完善中國特色社會主義制度，促進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。中國特色社會主義的本質(zhì)特征是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會主義制度的根本原則是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。建設(shè)中國特色社會主義法治體系，必須正確處理其與黨的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。黨的領(lǐng)導(dǎo)，是中國歷史的選擇，中國特色社會主義道路和中國特色社會主義制度都是黨領(lǐng)導(dǎo)人民開創(chuàng)的。我們開展的全面推進(jìn)依法治國、促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的偉大變革，也正是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的。這項(xiàng)變革的一個(gè)重要內(nèi)容就是黨毅然決定在國家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型進(jìn)程中首先改進(jìn)自己的執(zhí)政方式，明確提出要依法執(zhí)政，并具體指明堅(jiān)持依法執(zhí)政首先是堅(jiān)持依憲執(zhí)政。黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是中國歷史選擇的結(jié)果，也得到了中國憲法的有效確認(rèn)。堅(jiān)持依法治國首先是堅(jiān)持依憲治國，堅(jiān)持依憲治國當(dāng)然首先要堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。

完善中國特色社會主義制度、建設(shè)中國特色社會主義法治體系，實(shí)際是將中國特色社會主義制度進(jìn)行法治化升級的過程。法律也是一種制度，但又不同于一般制度，本質(zhì)特點(diǎn)是其實(shí)施的剛性，法治追求的正是將法律的制度剛性轉(zhuǎn)化為國家社會秩序的現(xiàn)實(shí)狀態(tài)。完善中國特色社會主義制度，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，更加堅(jiān)定黨的領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，完成對其自身執(zhí)政方式的改進(jìn)和完善。黨的十八屆四中全會首次將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系，力圖依據(jù)“嚴(yán)于國法”的黨內(nèi)法規(guī)實(shí)現(xiàn)“依法治黨”、“從嚴(yán)治黨”。這一理論創(chuàng)新，昭示了在中國特色社會主義法治體系下，以黨章為核心的一系列黨內(nèi)法規(guī)體系就是“黨法”，必須在黨內(nèi)得到嚴(yán)格實(shí)施。黨內(nèi)法規(guī)體系作為中國特色社會主義法律體系中的一種特別法，將成為執(zhí)政黨以法治精神實(shí)現(xiàn)對自身“規(guī)則之治” 的有力武器。黨的十八屆四中全會后，黨中央在先前“摸底”的基礎(chǔ)上，梳理出規(guī)范黨組織工作、活動和黨員行為的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件1178件，經(jīng)過清理，廢除322件，宣布失效369件，繼續(xù)有效的487件。③這正是黨將對自己的治理納入中國特色社會主義法治體系的務(wù)實(shí)之舉。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅與社會主義法治一致，還是中國特色社會主義法治體系的本質(zhì)屬性和根本要求，并成為中國特色社會主義法治體系的一大特色！在全面推進(jìn)依法治國的實(shí)踐中，必須牢牢堅(jiān)守“黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會主義法治是一致的”這條根本紅線，確保不偏離中國特色社會主義法治體系建設(shè)的終極目標(biāo)。

(二)“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”是中國特色社會主義法治體系的基本特征。

我國于2011年正式宣告中國特色社會主義法律體系已基本建成，黨的十八屆四中全會的《決定》首次提出建設(shè)中國特色社會主義法治體系。從中國特色社會主義法律體系到中國特色社會主義法治體系雖一字之差，則表明我國法治建設(shè)從著重法律體系的完備到致力于“立法、執(zhí)法、司法、守法”等多環(huán)節(jié)法治實(shí)效的歷史性提升。

中國特色社會主義法治體系是一個(gè)動態(tài)的從法律生成到法律落實(shí)的完整系統(tǒng)。黨的十八大首次明確提出我國法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)因循新十六字方針：“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”，彰顯了中國特色社會主義法治的價(jià)值追求，也反映了中國特色社會主義法治體系的基本特征。首先，中國特色社會主義法治體系的立法應(yīng)當(dāng)是科學(xué)的，其科學(xué)性從“社會主義”的角度應(yīng)體現(xiàn)為立法內(nèi)容對人民意志的反映，從“法治”的角度應(yīng)體現(xiàn)為立法規(guī)范對憲法權(quán)威與核心地位的遵從，且兩者具備內(nèi)在統(tǒng)一性。黨的十八屆四中全會高度強(qiáng)調(diào)立法對民意的體現(xiàn)以及對憲法權(quán)威、核心地位的確認(rèn)，正是在追求科學(xué)立法。其次，中國特色社會主義法治體系的執(zhí)法必須嚴(yán)格。立法反映人民意志，嚴(yán)格執(zhí)法就是維護(hù)人民意志、落實(shí)人民利益。黨的十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)，法律的生命在于實(shí)施，將國家法律的重要執(zhí)行主體——政府自身的法治建設(shè)納入快車道，通過一系列加快推進(jìn)法治政府建設(shè)的舉措促進(jìn)依法行政，就是在追求嚴(yán)格執(zhí)法。再次，中國特色社會主義法治體系的司法毫無疑問應(yīng)體現(xiàn)公正性。公平正義是社會主義的重要價(jià)值追求，也是司法的生命線，中國特色社會主義法治體系應(yīng)特別突顯司法公正的特點(diǎn)。正因?yàn)槿绱耍h的十八屆四中全會倡導(dǎo)的司法體制改革可謂濃墨重彩、力度空前，從排除行政干擾的機(jī)制設(shè)計(jì)到審判改革，以及法律職業(yè)隊(duì)伍建設(shè)，集中體現(xiàn)了執(zhí)政黨下大力氣促進(jìn)司法工作專業(yè)化、確保公正司法的決心。最后，中國特色社會主義法治體系的守法環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)是全民性的。全民守法的重要基礎(chǔ)和具體體現(xiàn)是全社會對法律的敬畏和信仰，在這一點(diǎn)上，黨員領(lǐng)導(dǎo)干部如何正確處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與全民守法的關(guān)系就顯得尤為重要。如果說，黨領(lǐng)導(dǎo)人民“科學(xué)立法”就是要讓立法反映人民意志，黨領(lǐng)導(dǎo)人民“嚴(yán)格執(zhí)法”就是要讓人民政府依法為人民辦事，黨領(lǐng)導(dǎo)人民“公正司法”就是要讓人民司法機(jī)關(guān)公正解決人民糾紛，那么，黨領(lǐng)導(dǎo)人民“全民守法”就是要讓黨員領(lǐng)導(dǎo)干部以身作則、帶頭示范，做守法的模范。這樣，全民對法律的信仰才能真正樹立起來！黨的十八屆四中全會首次強(qiáng)調(diào)對法律的信仰，專門強(qiáng)調(diào)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部帶頭守法，通過將法治建設(shè)成效納入政績考核指標(biāo)體系等一系列舉措促進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部模范守法，培育社會主義法治文化，帶動全社會遵法、守法，真正落實(shí)對全民守法的堅(jiān)強(qiáng)追求。

綜上所述，在全面推進(jìn)依法治國舉措落實(shí)、建設(shè)中國特色社會主義法治體系的具體實(shí)踐中，首先，要牢牢堅(jiān)守“黨的領(lǐng)導(dǎo)與社會主義法治是一致的”這條根本紅線，確保不偏離中國特色社會主義法治體系建設(shè)的終極目標(biāo)。其次，要始終把握住“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”這一中國特色社會主義法治體系的基本特征，將各項(xiàng)舉措有機(jī)聯(lián)系起來，確保不偏離中國特色社會主義法治建設(shè)工作的價(jià)值方向。

注 釋：

①溫憲元：《制度治理：國家治理的重要基石》[N]，《深圳特區(qū)報(bào)》2014年3月11日第B09版。

②習(xí)近平：《切實(shí)把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》[N]，《人民日報(bào)》2014年1月1日第002版。

③《中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作全部完成》[DB/OL]，新華網(wǎng)，2014年11月17日。

[1]中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[M].輔導(dǎo)讀本.人民出版社，2013.

[2]習(xí)近平談治國理政[M].外文出版社，2014.

〔責(zé)任編輯：李愛民〕

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A

1671-4741(2015)01-0008-04

陜西省行政學(xué)院法學(xué)教研室主任、副教授，女)