王振華

●深入學(xué)習貫徹十八屆四中全會精神

法治是新疆治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵

王振華

法治是新疆治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵；結(jié)合新疆實際全面推進法治建設(shè)實現(xiàn)治理現(xiàn)代化，以達成法治新疆的目標；推進法治新疆建設(shè)，必須樹立法律信仰，培育法律思維。

法治 新疆 治理能力 現(xiàn)代化

中共中央《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)和自治區(qū)黨委《關(guān)于全面推進依法治疆建設(shè)法治新疆的意見》(以下簡稱《意見》)法治新疆建設(shè)的頂層制度指導(dǎo)和全面進行法治建設(shè)的路線圖。在新疆邁進現(xiàn)代化的過程中，法治建設(shè)是新疆現(xiàn)代化建設(shè)的必由之路。在法治新疆建設(shè)中，新疆社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化是實現(xiàn)法治新疆目標的途徑，而治理能力建設(shè)的關(guān)鍵是全面推進法治建設(shè)。

一、法治是新疆治理能力現(xiàn)代化的關(guān)鍵

治理有別于傳統(tǒng)的管理，傳統(tǒng)的管理是政權(quán)主要是政府以行政權(quán)力對社會和公民進行單向的管理。治理，則是政府行使權(quán)力和進行決策過程中通過協(xié)商的平臺吸收社會公眾的廣泛參與以達成決策，其特征是由政府的單向之治形成為政府、社會和公民的共治，是國家權(quán)力與社會權(quán)力和公民權(quán)利的結(jié)合。新疆治理的現(xiàn)代化包括民主化、法治化、科學(xué)化、文明化。民主化是要求在新疆治理中，公民有更多的參與權(quán)，其直接體現(xiàn)的是黨的十八大報告中提出，并在《決定》《意見》中都涉及的協(xié)商民主，是政府與公民共治；法治化是要求一切組織和個人的行為必須在憲法和法律之下，并在法律的軌道內(nèi)運行；科學(xué)化是管理制度與方法必須符合社會發(fā)展的客觀規(guī)律，拒絕主觀武斷，恣意決策；文明化是要求治理須以民為本，增進社會生活中的真善美，與民主化、法治化一道實現(xiàn)善治。

新疆的治理中法治化是其中的關(guān)鍵因素。其主要原因體現(xiàn)在以下三個方面。其一，法治是一個國家、一個地方、一個社會，維持公平正義最基本的底線。人們在社會生活中，需要遵循道德、倫理、習俗、禮儀、宗教規(guī)范及法律等諸多規(guī)范。在所有的規(guī)范中，從各規(guī)范公平正義的價值層面來講，法律的價值層次最低。因而，法治僅僅是維持一個國家社會公平正義的最低要求。法治在我國已經(jīng)不是一個新鮮話題，1999年《中華人民共和國憲法》就以修正案的方式規(guī)定了“中華人民共和國實行依法治國，建設(shè)社會主義法治國家?！薄稕Q定》《意見》在改革開放已進行了三十年的今天也做出相應(yīng)的規(guī)定和要求，反映了中央和自治區(qū)黨委對新疆當今社會現(xiàn)實狀況的判斷，反映了社會矛盾的危險性對國家治理現(xiàn)代化的要求。其二，正因法治從公平正義的價值尺度講是公平正義的底線，因而在規(guī)范的效力上，必須堅持法律至上。每一個公民，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部的最基本準則是遵守法律，依法行事。其三，法治已是當代文明的標志、是整合公民國家認同的軟實力、是國家治理正當性的源泉。改革開放三十多年來在經(jīng)濟巨大發(fā)展的基礎(chǔ)上，我國社會已從歷史上長期存在的相對靜止的熟人社會轉(zhuǎn)變到當今流動多變的陌生人的社會。傳統(tǒng)的熟人社會依靠倫理道德、風俗習慣、禮儀等等即可調(diào)整，而高度流動的陌生人社會必須依靠普遍的法律規(guī)范進行調(diào)整。

二、結(jié)合新疆實際全面推進法治建設(shè)實現(xiàn)治理現(xiàn)代化，以達成法治新疆的目標

法治的核心是公平正義，法治的手段是限制政府權(quán)力，法治的目的是保障公民權(quán)利，法治的形式是法律至上。首先，法治所謂限制政府權(quán)力其實質(zhì)是限制官員的權(quán)力，政府是一個機構(gòu)，自身權(quán)力的行使都是通過公職人員來進行的。公職人員一個人身上具有兩種身份，一是公職人員身份，二是私人身份。公職身份要求公職人員行使權(quán)力必須是依法為公，即為公民服務(wù)；但私人身份使公職人員天然地趨向為私，即為自己、為家人、為圈子中的人、為與自己有各種利益交換的人。為此，人類制定法治以限制公職人員權(quán)力，保障公民權(quán)利。其次，法律至上是指法律實施在效力上是最高的。一是法律在實施過程中“一切國家機關(guān)、武裝力量，各政黨、團體、企業(yè)事業(yè)單位”都必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動。二是公民在社會生活中要遵循諸多的規(guī)范，而在倫理道德、風俗習慣、政策命令、宗教規(guī)范及法律規(guī)范之中，法律規(guī)范具有最高效力。在立法、司法、守法三大環(huán)節(jié)中，立法環(huán)節(jié)就是個反映并形成各方意志的政治過程，政黨通過吸收廣大人民群眾的意志和利益形成為黨的路線、方針、政策，并通過國家立法程序制定成法律。因而，國家的憲法和法律就是人民意志和利益、政黨的意志和利益與國家意志的統(tǒng)一。立法過程就是政治過程，因此，法律制定出來之后，在法律的執(zhí)行和遵守環(huán)節(jié)上，一切主體都必須在憲法和法律規(guī)定的范圍內(nèi)活動，而各級黨組織作為黨的一級組織機構(gòu)就要肩負起領(lǐng)導(dǎo)并監(jiān)督各級黨員干部模范地遵守憲法和法律的責任，要防止和杜絕以“講政治”“顧大局”的名義法外“講政治”、法外“顧大局”。如果領(lǐng)導(dǎo)干部可以法外行事，那意味著他們對黨、國家、人民意志和利益的侵犯。

法律是社會的調(diào)整器，法律的生命在于法律被遵守。法治雖然不能被庸俗地僅僅當做是守法，但沒有對法律的遵守就絕不可能有法治。而法律能夠得到遵守取決于國家的強制和社會全體成員的自覺。全面推進法治新疆建設(shè)，首先，在地方性立法中要全面貫徹立法的科學(xué)化與民主化。科學(xué)化是個理性過程，是全面反映、吸收新疆各族人民意志和利益以及新疆經(jīng)濟、社會、文化發(fā)展的客觀規(guī)律的過程。為此，必須堅持以公民權(quán)利為取向，破除地方性立法的行政化、部門化的影響。民主化是最廣泛的地吸收公眾參與和最普遍地反映各族人民利益的過程，為此必須加快推進立法的協(xié)商民主建設(shè)，以保障公眾參與。其次，在法治政府建設(shè)中要全面推進權(quán)力清單制度，使政府的職權(quán)、決策、依據(jù)等為公眾所了解，使政府職權(quán)無授權(quán)而不為；要全面推進重大決策遵循法定程序，特別是落實公眾參與的協(xié)商民主制度建設(shè)，落實合法性審查制度，把合法性審查與政府法律顧問制度、政府購買法律服務(wù)等制度聯(lián)系起來；要全面推進事后的終身追責和責任倒查機制，設(shè)立重大決策的備案機制，以為終身追責和責任倒查提供事實依據(jù)，使權(quán)與責的有機結(jié)合落在實處；要全面推進政務(wù)公開建設(shè)，特別是財政公開和重大項目公開。再次，全面推進司法公正，要著重保障司法機關(guān)獨立行使職權(quán)，從防范領(lǐng)導(dǎo)個人干預(yù)、防止地方政府通過人財物干預(yù)、法官的職業(yè)保障等方面保障司法獨立。在司法體制改革過程中，要以法治思維進行改革。

三、推進法治新疆建設(shè)，必須樹立法律信仰，培育法律思維

自治區(qū)針對主要社會熱點，具有前瞻性地提出“一反兩講”。在自治區(qū)經(jīng)濟發(fā)展、社會建設(shè)中，極端暴力恐怖始終是社會秩序最大的危害。在反對一切暴力特別是極端民族主義、極端宗教意識形態(tài)下的極端暴力，在法治框架下進行方有長效。針對暴力恐怖行為，執(zhí)法機關(guān)和執(zhí)法人員要樹立法律及法定職權(quán)就是命令的意識。一旦發(fā)生暴力恐怖行為就要及時、果斷、堅決地當場處置。針對暴力恐怖犯罪的意識形態(tài)基礎(chǔ)，要著眼于從長遠出發(fā)，重在鏟除其思想基礎(chǔ)。任何形式的極端主義思想，本質(zhì)上都是對個體的人的非人化！新疆極端主義意識形態(tài)往往是通過極端教義和極端民族主義的意識形態(tài)，把群體內(nèi)的人不當做獨立的享有權(quán)力的主體，而是視作實現(xiàn)其極端意識形態(tài)的工具。對內(nèi)利用宗教和民族的天然的私人身份聯(lián)系，以及人所具有的榮譽感、神圣感、使命感進行從身體到生活方式直至思想的控制；對外利用群體間客觀的差異，制造矛盾。從而達到使受其極端主義意識形態(tài)控制的人，把群體外的人當做消滅的對象。受極端主義控制者也成為僅僅是實現(xiàn)極端主義的工具，而非是有親人、有感情、有思想、有生命的人。由此，極端主義意識形態(tài)完全把內(nèi)外所有的人都非人化了。對極端主義思想影響和受極端主義思想影響的人的治理，在根本堅持法治的同時，還需輔之于教育。教育要從幼兒開始起，通過家庭、社會、學(xué)校三位一體的公民教育，使每一位公民首先樹立起個人的主體意識，樹立起對自己和他人生命的尊重，樹立起對自己權(quán)利和美好生活的尊重，樹立起對自己生活其間的社會及社會秩序的尊重，以在法治框架內(nèi)實現(xiàn)新疆各族公民的國家認同和秩序遵守。為此，可在學(xué)校設(shè)立公民課程，以培育具有共同法律認同的，理性、包容、自主、負責的公民。

在新疆法治建設(shè)中，新疆各族公民，特別是領(lǐng)導(dǎo)干部，要實現(xiàn)觀念轉(zhuǎn)變，推進法治新疆建設(shè)，必須樹立法律信仰，培育法律思維。

第一，從重身份到重規(guī)則，從重身份的管理到重規(guī)則的治理。在當前人口高度流動的社會中，只有法律規(guī)范是最普遍的規(guī)則。在法律規(guī)則面前每一個人有一個共同的法律身份——公民，凝結(jié)公民的就是權(quán)利，而權(quán)利是以法律為媒介的。在共同的普遍的法律的公民身份之外，每一個人還有多重的私人的各種身份，伴隨著私人身份就有多種多樣的規(guī)范，倫理的、道德的、習慣的、文化的、宗教的等等。而在國家和社會公共層面，公民的身份是所有人共同的，在全球化、多元化的時代，作為主權(quán)國家共同體連接公民的唯一紐帶就是法律權(quán)利。依法保障每一個人的權(quán)利就成為當代國家的任務(wù)與目的。法治也就成為當代國家治理的最根本的方式。

第二，從權(quán)力本位到權(quán)利本位，從上下尊卑的特權(quán)到法律地位平等、到法律權(quán)利平等、到社會機會平等、到人格尊嚴充分保障的人格平等。傳統(tǒng)的人治在權(quán)力與權(quán)利關(guān)系中，往往是以權(quán)力為本位，權(quán)利是權(quán)力的附庸、是權(quán)力施舍或賜予的對象。這在當代體現(xiàn)為干部往往把自己視作公民的主人，是父母官，更有甚者把權(quán)力當做私有之物，不僅權(quán)力的掌握私相授受，行使權(quán)力也完全從自利角度出發(fā)。而根本上沒有現(xiàn)代法治所要求的“權(quán)為民所賦、權(quán)為民所用”。

第三，從法是治民之工具到法是治官之良器，傳統(tǒng)人治，談到法律就是治民的工具；現(xiàn)代法治，主要從保民權(quán)出發(fā)，對公權(quán)也就是官員的權(quán)力進行限制。當所有國家機關(guān)及其工作人員的行為都納入到憲法和法律的軌道，就意味著法治的實現(xiàn)。

第四，黨委要從傳統(tǒng)的重視行政權(quán)力到立法、司法、行政并重。立法確定一個國家公平正義的基準，司法是公平正義的安全閥，而行政由于其與社會生活結(jié)合的十分密切，十分廣闊，加之其十分活躍。因此，人民政府必須受到人大與人民法院的強有力的監(jiān)督，黨作為領(lǐng)導(dǎo)核心在法治國家建設(shè)中，為實現(xiàn)社會公平正義的目標，工作重心適時、適當從行政向立法、司法轉(zhuǎn)移。

第五，領(lǐng)導(dǎo)干部在遵守法律之上，還有更高的紀律、道德要求。法律從價值尺度來講，只是最低限的道德。同時，法治的實現(xiàn)僅僅靠外在的強制是遠不夠的，必須依靠人們的道德自律。因此，領(lǐng)導(dǎo)干部在遵守法律的前提下，更需要樹立更高的紀律、道德自律。

第六，法治成為我們的社會生活方式還是一個漸進的、漫長的建設(shè)過程，需要每一個人參與其間的行動觀念。在社會中有一些人，既對現(xiàn)實中的違反和破壞法治的現(xiàn)象不滿，同時又對中央出臺的任何法治舉措不報希望，僅僅進行負面批評。同時，將自己完全置身與法治建設(shè)之外，似乎法治建設(shè)與己無關(guān)。然而，法治的成長仰賴于每一個公民參與其間進行切實的建設(shè)。每一個人唯有參與、唯有行動、唯有建設(shè)，才會有不斷進步、成熟的法治。

〔責任編輯：郭 嘉〕

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1671-4741(2015)01-0012-03

新疆大學(xué)法學(xué)院副教授)