李 艷 蔣小鳳

●新疆社會(huì)穩(wěn)定與長(zhǎng)治久安

影響南疆地區(qū)惠民政策實(shí)施效果成因分析及對(duì)策

李 艷 蔣小鳳

宣傳惠民政策的力度不夠，農(nóng)民知曉程度和積極性有待于進(jìn)一步提高；惠民資金投入不足，且監(jiān)管不力，存在違紀(jì)違規(guī)操作現(xiàn)象；部分惠民政策普惠性程度不高，實(shí)際操作缺乏彈性；一些惠民政策執(zhí)行操作程序繁瑣。加強(qiáng)宣傳惠民政策的力度，提高農(nóng)民知曉率；增加惠民補(bǔ)貼資金種類及規(guī)模，強(qiáng)化惠民補(bǔ)貼資金及惠民項(xiàng)目資金監(jiān)管及運(yùn)行機(jī)制；簡(jiǎn)化惠民政策執(zhí)行操作程序，提高惠民政策便民效率。

南疆地區(qū) 惠民政策 實(shí)施效果 總體評(píng)價(jià) 成因分析

近年來(lái)，中央及自治區(qū)黨委高度重視南疆地區(qū)的民生問(wèn)題，為此出臺(tái)惠民政策之多、涉及范圍之廣、資金數(shù)額之大可謂前所未有。然而，一些影響惠民政策實(shí)施效果的問(wèn)題還未根本解決，惠民政策效應(yīng)在南疆地區(qū)尚未充分顯現(xiàn)。筆者在充分實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上，側(cè)重分析影響南疆地區(qū)惠民政策實(shí)施效果的成因，并提出相應(yīng)的對(duì)策建議。

一、南疆地區(qū)惠民政策實(shí)施效果總體評(píng)價(jià)

惠民政策在南疆地區(qū)已經(jīng)實(shí)施了一段時(shí)間，政策效果已經(jīng)顯現(xiàn)?？傮w來(lái)看，惠民政策種類多、覆蓋面廣、力度大，農(nóng)民認(rèn)可度較高。

從惠民政策層次來(lái)看，在南疆地區(qū)實(shí)施的惠民政策既有國(guó)家制定適用于全國(guó)農(nóng)村的惠民政策，如新型農(nóng)村合作醫(yī)療(簡(jiǎn)稱“新農(nóng)合”)、新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等；也有專門針對(duì)新疆所制定的惠民政策，如安居富民工程、定居興牧工程等；甚至有些惠民政策特別為南疆而設(shè)，如針對(duì)南疆三地州農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助制度等。

從惠民政策種類來(lái)看，各項(xiàng)惠民政策幾乎涉及了南疆農(nóng)民生產(chǎn)生活的各個(gè)方面，其目的在于幫助他們實(shí)現(xiàn)學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所助。具體而言，惠民政策包括六大方面：一是教育，側(cè)重扶持義務(wù)教育、職業(yè)教育及雙語(yǔ)教育；二是就業(yè)，側(cè)重于扶持農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)及創(chuàng)業(yè)；三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，包括農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼，以及對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作組織的支持等；四是社會(huì)保障，側(cè)重于對(duì)農(nóng)民養(yǎng)老、住房、看病等方面提供保障性扶持，對(duì)生活困難的農(nóng)民提供低保等；五是基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，側(cè)重于提高農(nóng)村醫(yī)療能力及農(nóng)民健康水平；六是社會(huì)管理，側(cè)重于完善農(nóng)村社會(huì)管理體系，維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。

從惠民政策總體實(shí)施效果來(lái)看，南疆地區(qū)面貌發(fā)生了翻天覆地的變化，農(nóng)民生產(chǎn)、生活條件得到了較大程度的改善，各項(xiàng)惠民政策得到了當(dāng)?shù)仄毡榭隙ê透叨仍u(píng)價(jià)。但是相比較而言，其整體生產(chǎn)生活條件在全疆仍處于相對(duì)落后狀態(tài)，仍然有部分農(nóng)民對(duì)惠民政策不甚了解或有微詞，有個(gè)別農(nóng)民沒(méi)有享受到應(yīng)享有的惠民政策，一些制約惠民政策充分發(fā)揮效應(yīng)的突出問(wèn)題亟待解決。

二、影響南疆地區(qū)惠民政策實(shí)施效果的成因分析

(一)宣傳惠民政策的力度不夠，農(nóng)民知曉程度和積極性有待進(jìn)一步提高。

這些年來(lái)，中央及自治區(qū)黨委、政府出臺(tái)的惠民政策雖然較多，而農(nóng)民對(duì)惠民政策知曉率還不高，知曉程度較淺，大多一知半解。究其原因主要有以下四點(diǎn)：

一是與惠民政策的部分業(yè)務(wù)部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)惠民政策認(rèn)識(shí)不夠，特別是個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部將惠民政策簡(jiǎn)單地理解為“發(fā)錢行為”，加之南疆地區(qū)是落后地區(qū)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力資金有限，宣傳惠民政策的方式和手段單一，往往僅限于以文件講惠民政策、以會(huì)議談惠民政策，沒(méi)有抓住核心要點(diǎn)直接深入農(nóng)民中去宣傳，農(nóng)民難以充分掌握惠民政策的核心內(nèi)容。

二是“公開(kāi)”制度落實(shí)不到位，農(nóng)村村務(wù)不公開(kāi)現(xiàn)象尤為突出。村委會(huì)本應(yīng)對(duì)各項(xiàng)惠民政策的執(zhí)行范圍、發(fā)放方式、資金額度等予以預(yù)告和公開(kāi)，但往往做不到，導(dǎo)致農(nóng)民對(duì)相關(guān)惠民政策不知曉、不熟悉，只是在村干部執(zhí)行惠民政策后才知道該項(xiàng)惠民政策的存在。

三是惠民補(bǔ)貼資金數(shù)額較低，農(nóng)民學(xué)習(xí)、認(rèn)知此類惠民政策的積極性不高?；菝裱a(bǔ)貼資金種類多，涉及的范圍廣，幾乎惠及了所有農(nóng)民，但個(gè)別惠民政策落實(shí)到農(nóng)民個(gè)人后，只有十幾元到幾十元，農(nóng)民卻需要提供各種證明，專門到鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)所在地農(nóng)村信用社領(lǐng)取，由此產(chǎn)生的交通費(fèi)用和其他費(fèi)用較高，農(nóng)民由此對(duì)此類惠民政策的內(nèi)容及執(zhí)行情況漠不關(guān)心，影響了惠民政策的執(zhí)行。

四是落實(shí)強(qiáng)農(nóng)惠民政策的行政成本較高。為保證每項(xiàng)惠民政策的落到實(shí)處，縣、鄉(xiāng)政府和村組織需層層部署，安排專人落實(shí)，要召開(kāi)會(huì)議、轉(zhuǎn)發(fā)文件、制作宣傳資料、編制賬卡表冊(cè)、核實(shí)面積、協(xié)調(diào)矛盾糾紛等，一定程度上增加了政府的行政成本，這些由縣、鄉(xiāng)政府承擔(dān)的配套資金，對(duì)落后的南疆地區(qū)有一定的壓力，導(dǎo)致惠民政策實(shí)施前的宣傳動(dòng)員及其他準(zhǔn)備工作不到位。

(二)惠民補(bǔ)貼資金投入不足，且監(jiān)管不力，存在違紀(jì)違規(guī)操作現(xiàn)象。

一是惠民補(bǔ)貼資金投入總量不足，各項(xiàng)惠民補(bǔ)貼資金整合力度不夠。(1)由于需要惠及的對(duì)象主體較多，惠民補(bǔ)貼資金投入相對(duì)不夠。這些年來(lái)，盡管自治區(qū)政府及南疆地區(qū)各級(jí)地方政府逐年加大惠民補(bǔ)貼資金投入力度，但由于南疆地區(qū)農(nóng)民收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于自治區(qū)農(nóng)民收入的平均水平，且南疆地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后，急需改善，加之干旱少雨，鹽堿、沙化等惡劣的自然條件，需接受幫助及扶持的對(duì)象主體比較多，所需惠民補(bǔ)貼資金規(guī)模較大，而地方政府惠民補(bǔ)貼資金投入相對(duì)不足。再有，筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于南疆地區(qū)經(jīng)濟(jì)相對(duì)落后，南疆地區(qū)地方政府配給一些中央或自治區(qū)惠民項(xiàng)目的配套資金比較吃力，使得一些惠農(nóng)項(xiàng)目遲遲不能開(kāi)工，或者惠農(nóng)項(xiàng)目實(shí)施進(jìn)度緩慢，比較突出的表現(xiàn)是：有的地方前期中央資金到位時(shí)，惠農(nóng)項(xiàng)目轟轟烈烈地展開(kāi)，而到中后期不能及時(shí)配給本級(jí)配套資金，導(dǎo)致該惠農(nóng)項(xiàng)目出現(xiàn)較大的資金缺口，最終發(fā)生不能如期完工或者出現(xiàn)“半拉子工程”。(2)各項(xiàng)惠民補(bǔ)貼資金整合力度不夠，資金使用效率較低。當(dāng)前，各項(xiàng)惠民補(bǔ)貼資金來(lái)源渠道較多，所涉及的相關(guān)惠民補(bǔ)貼資金歸口管理部門也較多，大多涉及財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、發(fā)改委等部門。由于每筆惠民補(bǔ)貼資金以及惠農(nóng)項(xiàng)目資金都需按歸口部門申報(bào)，且各相關(guān)資金管理部門對(duì)惠民補(bǔ)貼資金的使用以及相關(guān)惠農(nóng)項(xiàng)目的管理要求都不一樣，各歸口部門都有自己的計(jì)劃、申報(bào)、審批等制度安排，使得現(xiàn)實(shí)中一些惠農(nóng)項(xiàng)目在規(guī)劃布局、建設(shè)內(nèi)容以及資金分配等方面出現(xiàn)不同程度的交叉、重復(fù)，存在多頭申報(bào)、互不銜接等問(wèn)題。相同內(nèi)容的惠農(nóng)項(xiàng)目可能會(huì)從不同部門獲得惠農(nóng)項(xiàng)目資金，但惠農(nóng)項(xiàng)目規(guī)模都較小，惠農(nóng)項(xiàng)目資金數(shù)量也不大，且分配時(shí)間和節(jié)奏也不一致。這不僅浪費(fèi)了有限的惠農(nóng)項(xiàng)目資金，而且增加了基層工作部門的工作量和行政成本。再有，有的補(bǔ)貼項(xiàng)目是自治區(qū)統(tǒng)一覆蓋，這種面面俱到的做法分散了惠民補(bǔ)貼資金，使得各地所獲惠民補(bǔ)貼資金量少，惠民政策重點(diǎn)不突出，無(wú)法集中力量辦大事。在這種惠農(nóng)項(xiàng)目資金采取“撒胡椒面”的方式下，真正急需補(bǔ)貼的重點(diǎn)對(duì)象和重點(diǎn)環(huán)節(jié)卻未補(bǔ)貼到，進(jìn)而降低了惠民補(bǔ)貼資金的使用效率。

二是惠民補(bǔ)貼資金監(jiān)管不力，存在違紀(jì)違規(guī)操作現(xiàn)象。筆者在走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，由于制度及機(jī)制缺陷，以及受資金和人力不足等因素的影響，部分惠民補(bǔ)貼資金出現(xiàn)了監(jiān)管力度不夠、監(jiān)管失控、違規(guī)違紀(jì)操作等現(xiàn)象。(1)惠民補(bǔ)貼資金存在截留和挪用現(xiàn)象。目前，南疆地區(qū)多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)惠民補(bǔ)貼資金的發(fā)放實(shí)行“一卡通”方式，但就農(nóng)民反映來(lái)看，個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在截留和挪用惠民資金的現(xiàn)象。突出表現(xiàn)是：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和所在地信用社等通過(guò)“打招呼”或“說(shuō)情”的方式，延遲惠民補(bǔ)貼資金的入卡時(shí)間，將其移作他用。(2)以惠民補(bǔ)貼資金抵消個(gè)人賬務(wù)的問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。比如，在種糧直補(bǔ)方面，南疆地區(qū)部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村級(jí)有關(guān)干部工作方法簡(jiǎn)單，直接將農(nóng)戶種糧直補(bǔ)款扣去抵交醫(yī)保費(fèi)、社保費(fèi)、村公路建設(shè)集資款等。(3)惠民補(bǔ)貼資金的發(fā)放方式單一。為了統(tǒng)一、規(guī)范和簡(jiǎn)化惠民補(bǔ)貼資金發(fā)放程序，確保惠民補(bǔ)貼資金及時(shí)、足額發(fā)放到農(nóng)民手中，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)都采用了“一卡通”的發(fā)放方式。包括糧食直補(bǔ)、農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)助、農(nóng)村低保、農(nóng)村五保戶供養(yǎng)、農(nóng)村特困家庭醫(yī)療救助、農(nóng)村計(jì)劃生育家庭獎(jiǎng)勵(lì)扶助等全部打入一卡中來(lái)發(fā)放。農(nóng)民不知道增加的惠民補(bǔ)貼資金是哪一項(xiàng)惠民政策的錢，也不知道錢是從哪里來(lái)的，甚至個(gè)別少數(shù)民族農(nóng)戶并不認(rèn)為錢是國(guó)家好政策給的，而是胡大賜予的極端思想。所以，針對(duì)南疆地區(qū)農(nóng)民對(duì)惠民補(bǔ)貼資金的現(xiàn)實(shí)認(rèn)知狀況，可以將個(gè)別易監(jiān)管的惠民補(bǔ)貼資金通過(guò)基層政府發(fā)放，既可以讓農(nóng)民弄清楚惠民補(bǔ)貼資金的來(lái)源，又能夠增強(qiáng)基層政府威信及農(nóng)民對(duì)其擁護(hù)程度。(4)個(gè)別惠民政策的搞“一刀切”，未體現(xiàn)公平原則。南疆地區(qū)個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村干部責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，“不愿得罪人”心理嚴(yán)重，對(duì)相關(guān)惠民政策不分類、不評(píng)比，搞“一刀切”，缺乏公平。如，在執(zhí)行農(nóng)村低保政策上，個(gè)別村作出七十歲以上的老年人可享受農(nóng)村低保的規(guī)定，甚至個(gè)別村規(guī)定誰(shuí)家出了大學(xué)生誰(shuí)家才可享受農(nóng)村低保的規(guī)定，雖然這些規(guī)定對(duì)于解決農(nóng)村養(yǎng)老問(wèn)題及鼓勵(lì)孩子努力學(xué)習(xí)發(fā)揮了重要作用，但同時(shí)削弱了農(nóng)村低保政策保護(hù)其他弱勢(shì)群體最低生活保障的作用。甚至在個(gè)別村還存在不堅(jiān)持原則，村干部的親朋、好友及其與之關(guān)系親近的人雖然不符合享受農(nóng)村低保政策的條件，卻也享受了的現(xiàn)象。(5)部分惠民補(bǔ)貼資金使用不規(guī)范，沒(méi)有實(shí)現(xiàn)應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)，甚至出現(xiàn)騙取惠民補(bǔ)貼資金和冒領(lǐng)現(xiàn)象。比如，種糧直補(bǔ)沒(méi)有實(shí)現(xiàn)應(yīng)補(bǔ)盡補(bǔ)，甚至部分資金使用不規(guī)范，長(zhǎng)期外出務(wù)工土地撂荒的、土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的、承包者沒(méi)有耕種的仍然享受種糧直補(bǔ)惠民政策。個(gè)別村組干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部采取虛報(bào)、瞞報(bào)、漏報(bào)、多報(bào)等方式，夸大個(gè)人及相關(guān)人員土地面積，騙取國(guó)家惠民補(bǔ)貼資金。

(三)部分惠民政策普惠性程度不高，實(shí)際操作缺乏彈性。

一是惠民政策普惠性程度不高，弱化了惠民政策的作用。一些普惠性惠民政策重點(diǎn)突出于大多數(shù)或全體農(nóng)戶的扶持，而特惠性惠民政策則強(qiáng)調(diào)對(duì)部分或個(gè)別特定對(duì)象的扶持。筆者在調(diào)研走訪中了解到，目前在南疆農(nóng)村地區(qū)實(shí)施的惠民政策中，普惠性惠民政策所占比例不高。取消農(nóng)業(yè)稅，實(shí)施“新農(nóng)合”及新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)等是深得民心的普惠性惠民政策，但這類普惠性惠民政策所占比例并不高。與之相對(duì)應(yīng)的是，在一些現(xiàn)行的惠民政策中，有的甚至附加了農(nóng)民不能企及的限制性條件，且標(biāo)準(zhǔn)不一，重視身份特征。這使得相當(dāng)數(shù)量的、發(fā)展基礎(chǔ)相對(duì)薄弱的農(nóng)戶不能普遍得到扶持，沒(méi)有廣泛的基礎(chǔ)，就不可能帶來(lái)發(fā)展的規(guī)模效應(yīng)。而且有的惠民政策沒(méi)有形成長(zhǎng)期有效的制度性規(guī)定，往往是目前一段時(shí)期有效，當(dāng)前補(bǔ)償或補(bǔ)貼期滿后如何操作運(yùn)行缺乏明確規(guī)定，長(zhǎng)期來(lái)看，這弱化了惠民政策的作用，激勵(lì)不足。

二是一些惠民政策操作缺乏彈性，降低了惠民政策實(shí)際效益。一些惠民政策在具體制定政策標(biāo)準(zhǔn)時(shí)過(guò)于單一，忽視了惠民政策惠及主體的差異性，從而缺乏操作性。比如，安居富民政策規(guī)定，從建筑面積來(lái)看，安居房?jī)H有80平方米和40平方米兩種規(guī)格可選，而選擇建40平方米的指標(biāo)有限。對(duì)于很多經(jīng)濟(jì)條件不太好的農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，即便有2.85萬(wàn)元的建房補(bǔ)貼，但其仍然蓋不起80平方米的安居房。如果變賣家中牛羊等牲畜蓋安居房，安居房蓋好之日也是其涉貧之日，空有安居房，難以保證其維持正常的生產(chǎn)生活。農(nóng)戶建議增加安居房建筑面積的選擇彈性，將建筑面積的標(biāo)準(zhǔn)定為40平方米、50平方米、60平方米、70平方米及80平方米不等，個(gè)人依照自身經(jīng)濟(jì)狀況自由選擇。再比如，南疆地區(qū)一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)順應(yīng)本地農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，將本鄉(xiāng)鎮(zhèn)定為蔬菜基地，農(nóng)戶也積極響應(yīng)。但蔬菜種植沒(méi)有補(bǔ)貼，且損耗及風(fēng)險(xiǎn)很大。在沒(méi)有改種蔬菜前，農(nóng)民種植棉花、小麥等均有相應(yīng)的補(bǔ)貼，為此，使得當(dāng)?shù)卣{(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)遇到重重阻礙。故在種植農(nóng)作物直補(bǔ)問(wèn)題上，能否增強(qiáng)補(bǔ)貼農(nóng)作物彈性，因地制宜地制定體現(xiàn)本地區(qū)特色的補(bǔ)貼政策。

(四)一些惠民政策執(zhí)行操作程序繁瑣。

在執(zhí)行惠民政策過(guò)程中，環(huán)節(jié)較多，有的環(huán)節(jié)體現(xiàn)資格審驗(yàn)，有的環(huán)節(jié)體現(xiàn)公平，有的環(huán)節(jié)體現(xiàn)效率，有的環(huán)節(jié)體現(xiàn)監(jiān)督?？傊绦蚍爆嵱衅浔厝恍?。但各環(huán)節(jié)與程序之間應(yīng)設(shè)置科學(xué)、合理的時(shí)間限制，以及提供力所能及的空間便利條件。否則，就會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民抱怨政府部門辦事拖拉、公眾難以監(jiān)督、沒(méi)有話語(yǔ)權(quán)的現(xiàn)象。在現(xiàn)實(shí)中，一些惠民政策項(xiàng)目往往需要相關(guān)管理部門的層層審批，而且審批地點(diǎn)相隔較遠(yuǎn)，對(duì)南疆地區(qū)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，很難搞清楚其中的先后順序以及各管理部門的業(yè)務(wù)職能。這就會(huì)出現(xiàn)申請(qǐng)者來(lái)回跑，不僅延長(zhǎng)了審批周期，而且耗去了不必要的時(shí)間和資金成本。

比如，“新農(nóng)合”的報(bào)銷問(wèn)題。新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的實(shí)施，是解決農(nóng)民“看病難、看病貴”等問(wèn)題的一項(xiàng)重要舉措，深受廣大農(nóng)民的擁護(hù)。然而，按照新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度的規(guī)定，一旦農(nóng)民生病住院，病人出院后，需經(jīng)過(guò)醫(yī)院主治醫(yī)生出具診斷證明，并蓋醫(yī)院的印章，還要由醫(yī)院住院部打印用藥清單等，履行完這一系列程序后，再由患者或患者家屬攜帶身份證才能去所屬衛(wèi)生院報(bào)銷，廣大農(nóng)民反映報(bào)銷程序復(fù)雜、手續(xù)繁瑣。并且與新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度規(guī)定的報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)不一，報(bào)銷缺乏公開(kāi)、透明，農(nóng)民怨言較大。

三、提升南疆地區(qū)惠民政策實(shí)施效果的對(duì)策建議

(一)加強(qiáng)宣傳惠民政策的力度，提高農(nóng)民知曉率。

要增加惠民政策在執(zhí)行中的惠及程度，真正發(fā)揮惠民政策“惠民生”、“聚民心”的作用，就必須讓廣大領(lǐng)導(dǎo)干部和農(nóng)民掌握惠民政策的精神實(shí)質(zhì)、條件要求和實(shí)施程序，做到家喻戶曉、婦孺皆知。

針對(duì)當(dāng)前南疆地區(qū)存在的農(nóng)民知曉惠民政策程度不高的實(shí)際情況，必須認(rèn)真研究適合當(dāng)?shù)氐男麄骰菝裾叩姆绞胶头椒?，可以利用廣播、電視、報(bào)刊宣傳單及宣傳手冊(cè)等，采取固定宣傳、流動(dòng)宣傳、會(huì)議培訓(xùn)宣傳及上門入戶宣傳等靈活、方便、快捷的宣傳方式，及時(shí)、有效地把各項(xiàng)惠民政策傳達(dá)到基層，把惠民政策的精神實(shí)質(zhì)和操作程序向村組干部講清楚，向農(nóng)民講透徹，做到家喻戶曉，提高惠民政策宣傳的入戶率、知曉率。

具體要把握以下四方面：(1)惠民政策宣傳應(yīng)盡量簡(jiǎn)單易行，讓農(nóng)民容易學(xué)習(xí)、掌握；把相關(guān)惠民政策匯編成冊(cè)，并把其中難以理解和把握的部分用案例予以說(shuō)明；(2)宣傳新的惠民政策，要對(duì)鄉(xiāng)村干部進(jìn)行培訓(xùn)，確保他們掌握和運(yùn)用新的惠民政策；(3)增強(qiáng)會(huì)議、廣播、電視、文藝等宣傳形式的針對(duì)性、通俗性、有效性，讓農(nóng)民準(zhǔn)確理解、明白各項(xiàng)惠民政策，更好地監(jiān)督惠民政策的貫徹執(zhí)行；(4)將惠民政策宣傳工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)村相關(guān)部門的年度工作計(jì)劃，并列入績(jī)效目標(biāo)考核，以督促基層干部宣傳惠民政策，并確保宣傳的有效性。

(二)增加惠民補(bǔ)貼資金種類及規(guī)模，強(qiáng)化惠民補(bǔ)貼資金及惠民項(xiàng)目資金監(jiān)管及運(yùn)行機(jī)制。

一是因地制宜，有針對(duì)性地增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼種類及補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。南疆地區(qū)的氣候、土壤條件適宜發(fā)展瓜果等特色農(nóng)業(yè)，并且特色農(nóng)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)民致富效應(yīng)較強(qiáng)。而國(guó)家各項(xiàng)惠民政策中對(duì)糧食等農(nóng)作物的補(bǔ)貼種類較多，缺少對(duì)特色農(nóng)業(yè)的扶持。要在改善南疆地區(qū)民生上取得突破，加大南疆地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)力度，可以考慮在支持當(dāng)?shù)靥厣r(nóng)業(yè)上做文章，因地制宜地增加特色農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼，幫助當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民發(fā)展壯大特色林果業(yè)或養(yǎng)殖業(yè)，既帶動(dòng)當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)，又帶動(dòng)農(nóng)牧民致富。

二是提高南疆地區(qū)農(nóng)村社會(huì)保障類惠民政策補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。鑒于南疆地區(qū)發(fā)展落后，農(nóng)民生活困難，國(guó)家統(tǒng)一的社會(huì)保障繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其而言較高，村民即便完成了繳費(fèi)，但已捉襟見(jiàn)肘，并且其隨后的生活生產(chǎn)都會(huì)受到影響。這非常不利于南疆地區(qū)同其他區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。第二次中央新疆工作座談會(huì)提出要下大力氣搞好南疆工作，基于此，筆者建議在認(rèn)真研究南疆地區(qū)的實(shí)際情況下，提高南疆地區(qū)農(nóng)牧民社會(huì)保障補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，適當(dāng)降低農(nóng)牧民自籌比例。

三是強(qiáng)化惠民補(bǔ)貼資金及惠民項(xiàng)目監(jiān)管，設(shè)置責(zé)任追究制。針對(duì)當(dāng)前存在的部分惠民補(bǔ)貼資金監(jiān)管失控以及違規(guī)違紀(jì)操作等現(xiàn)象，必須盡快制定和完善強(qiáng)農(nóng)惠民專項(xiàng)資金規(guī)范使用管理辦法，同時(shí)制定專項(xiàng)資金使用效果量化考核辦法，并在此基礎(chǔ)上設(shè)置相應(yīng)的責(zé)任追究制。紀(jì)委、監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)等部門要各司其職，齊抓共管，切實(shí)加強(qiáng)惠民項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的監(jiān)管，加強(qiáng)惠民項(xiàng)目資金的監(jiān)督檢查。及時(shí)糾正、處理所發(fā)現(xiàn)的違規(guī)、違紀(jì)問(wèn)題，堅(jiān)決依法處理違法犯罪活動(dòng)，并追究相關(guān)人責(zé)任。

應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)糧食直補(bǔ)、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼、扶貧項(xiàng)目以及新型農(nóng)民培訓(xùn)項(xiàng)目等專項(xiàng)資金的監(jiān)督檢查，從而有效保證惠民政策暢通和惠民補(bǔ)貼資金的安全運(yùn)行，維護(hù)廣大基層農(nóng)民的切身利益。在具體的監(jiān)管過(guò)程中，監(jiān)督檢查惠民補(bǔ)貼資金可采取點(diǎn)、線、面相結(jié)合的方法。點(diǎn)，監(jiān)督檢查各項(xiàng)惠民補(bǔ)貼資金是否發(fā)放到相應(yīng)農(nóng)民的手中，即，是否發(fā)放到“點(diǎn)”，并監(jiān)督檢查受益農(nóng)戶的現(xiàn)實(shí)情況是否屬實(shí)；線，監(jiān)督檢查各項(xiàng)惠民補(bǔ)貼資金撥付路徑和流向；面，監(jiān)督檢查各項(xiàng)惠民補(bǔ)貼資金是否到位，并監(jiān)督檢查其是否是?？顚Ｓ?，即，是否落實(shí)到面。

(三)簡(jiǎn)化惠民政策執(zhí)行操作程序，提高惠民政策便民效率。

農(nóng)民從惠民政策中得到的實(shí)惠與其為享受惠民政策所花費(fèi)時(shí)間、精力相比的比值越高，則惠民政策的效率越高。因此，簡(jiǎn)化惠民政策執(zhí)行操作程序，減少農(nóng)民享受惠民政策的時(shí)間、精力及其他機(jī)會(huì)成本就成為提升南疆地區(qū)惠民政策實(shí)施效果的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。首先，無(wú)論哪個(gè)行政層級(jí)的哪個(gè)部門出臺(tái)的惠民政策，都應(yīng)保證農(nóng)民不出鄉(xiāng)就能辦完享受惠民政策所需的所有手續(xù)，而各級(jí)政府則需要加強(qiáng)相應(yīng)的監(jiān)督檢查。其次，要建立完善的機(jī)制，保證出臺(tái)惠民政策的部門通過(guò)各行政層級(jí)本部門就使該項(xiàng)惠民政策落實(shí)到農(nóng)民頭上。杜絕農(nóng)民要享受一項(xiàng)惠民政策需經(jīng)多個(gè)部門審核、批準(zhǔn)的現(xiàn)象。第三，要構(gòu)建專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)，幫助確有困難的農(nóng)民辦理享受惠民政策的有關(guān)手續(xù)。

比如，在走訪調(diào)研中筆者了解到，“新農(nóng)合”深受農(nóng)村廣大農(nóng)民的好評(píng)，絕大多數(shù)農(nóng)民認(rèn)可、接受“新農(nóng)合”，并積極參與。“新農(nóng)合”的具體報(bào)銷范圍和報(bào)銷比例標(biāo)準(zhǔn)不一，各地區(qū)存在差異。因此，基于語(yǔ)言文化上的差異，南疆地區(qū)的農(nóng)民對(duì)惠民政策的具體內(nèi)容往往一知半解，出現(xiàn)了“新農(nóng)合”的“參與率”高而“參與度”低的現(xiàn)象。尤其是農(nóng)民反映”新農(nóng)合”異地就醫(yī)以及醫(yī)保報(bào)銷等執(zhí)行程序過(guò)于繁瑣等。不僅增加了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，也加大了各相關(guān)部門的行政管理成本。為此，應(yīng)全面簡(jiǎn)化醫(yī)保報(bào)銷手續(xù)。一是可以根據(jù)病種在全疆確定統(tǒng)一、固定的報(bào)銷比例及程序，不要設(shè)置過(guò)多、過(guò)于繁瑣的報(bào)銷細(xì)節(jié)。報(bào)銷細(xì)節(jié)越多，越會(huì)產(chǎn)生過(guò)度就醫(yī)，同時(shí)也會(huì)滋生腐敗空間。比如在報(bào)銷范圍和報(bào)銷比例的確定上，就存在很多不確定性因素，這給具體審批者以自由裁量的權(quán)力，有權(quán)的、有錢的、有關(guān)系的，在報(bào)銷范圍和報(bào)銷比例上往往能夠報(bào)銷得多，從而造成了另一個(gè)不公平。二是建議所有患者只在醫(yī)院結(jié)算，不論是本地醫(yī)院還是異地醫(yī)院，剩余部分全部由醫(yī)院通過(guò)信息系統(tǒng)和醫(yī)保機(jī)構(gòu)統(tǒng)一結(jié)算。總之，就是要達(dá)到兩個(gè)效果：一是所有農(nóng)民在報(bào)銷范圍和報(bào)銷比例上平等，沒(méi)有差別；二是所有報(bào)銷程序都在醫(yī)院解決，不必到處跑。

[1]孔凡丕.落實(shí)中央惠農(nóng)政策要把握的幾個(gè)問(wèn)題[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，2014，(9).

[2]曹志陽(yáng).優(yōu)化惠農(nóng)政策效應(yīng)應(yīng)重整合嚴(yán)監(jiān)管——江蘇省鹽城市惠農(nóng)政策落實(shí)情況調(diào)查[J].農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理，2011，(9).

[3]克州財(cái)政局鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政管理局匯編.克州現(xiàn)行城鄉(xiāng)惠民政策簡(jiǎn)介(內(nèi)部資料)，2014.

[4]疏附縣惠民政策總結(jié)(內(nèi)部資料).

李 艷 自治區(qū)黨委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部主任、副教授，女

蔣曉鳳 自治區(qū)黨委黨校經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部講師，女)

〔責(zé)任編輯：李愛(ài)民〕

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1671-4741(2015)01-0043-05