陳松濤

（云南大學(xué) 國際關(guān)系研究院，云南 昆明 650091）

東盟一體化背景下的內(nèi)部移民問題

陳松濤

（云南大學(xué) 國際關(guān)系研究院，云南 昆明 650091）

東盟內(nèi)部移民開始于20世紀(jì)70年代，80年代以來快速發(fā)展，大批勞動力的流動促進(jìn)了成員國間經(jīng)濟(jì)相互依賴性的加強，滿足了地區(qū)勞動力市場的需求，對地區(qū)一體化進(jìn)程產(chǎn)生了積極作用。真正的一體化要求實現(xiàn)勞動力的自由流動，但東盟的客觀條件決定了在可預(yù)見的將來難以實現(xiàn)。為了促進(jìn)地區(qū)一體化進(jìn)程的深入發(fā)展，東盟需要構(gòu)建一個適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)移民機制以使內(nèi)部移民收益最大化。

東盟；一體化；內(nèi)部移民；地區(qū)機制

移民是個涉及空間和時間的現(xiàn)象，當(dāng)前大多數(shù)的國際移民發(fā)生在地區(qū)層面，在移民研究中，地區(qū)已成為一個重要的分析單元。東盟成立于1967年，至1999年4月成員國從創(chuàng)立之初的5國擴(kuò)大到10國，40多年的發(fā)展歷程不僅完成了體量的擴(kuò)展，一體化進(jìn)程也在不斷深化和推進(jìn)，最明顯的證據(jù)之一是地區(qū)內(nèi)部快速發(fā)展的移民潮。

一、東盟成立以來內(nèi)部移民的發(fā)展歷程

二戰(zhàn)以來，東南亞成為全球移民最具活力的地區(qū)之一，流向上包括了外來的、向地區(qū)外的及地區(qū)內(nèi)部的。其中，地區(qū)內(nèi)部移民開始于20世紀(jì)70年代，初期帶有顯著的難民潮特征，因越南、柬埔寨、老撾和緬甸的國內(nèi)戰(zhàn)亂導(dǎo)致了大批難民外逃，泰國成為地區(qū)內(nèi)的首要避難國。進(jìn)入80年代，地區(qū)主要沖突結(jié)束，新興工業(yè)國家如新加坡、馬來西亞和泰國實行出口導(dǎo)向的發(fā)展戰(zhàn)略，引發(fā)了地區(qū)內(nèi)部移民的加速發(fā)展，經(jīng)濟(jì)移民（勞動力移民）取代了難民成為主導(dǎo)模式。1990年，東盟內(nèi)部移民約為150萬，2005年東盟1350萬的國際移民中有60%遷移到地區(qū)之外，剩余的40%（約530萬）在成員國間流動，聯(lián)合國估計530萬移民中有400多萬屬于勞動力移民，2013年內(nèi)部移民發(fā)展至650萬。［1］東盟內(nèi)部移民數(shù)據(jù)僅是一個估計值，很難獲得一個準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)，普遍的觀點認(rèn)為實際規(guī)模更加龐大。所有東盟成員國都不同程度受到內(nèi)部移民潮的影響，并在其中扮演著不同的角色：文萊、新加坡是凈移民接收國，緬甸、柬埔寨、印尼、老撾、菲律賓、越南主要是作為輸出國，馬來西亞和泰國既是接收國也是輸出國，但兩國接收的移民遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于輸出的移民。地區(qū)內(nèi)部的移民流向基本是從欠發(fā)達(dá)國家流向發(fā)達(dá)國家，形成了兩條主要的移民走廊：東盟群島走廊（archipelagic ASEAN corridor）和湄公河次區(qū)域走廊（Mekong sub-regional corridor）。在第一條走廊中，馬來西亞、新加坡和文萊是主要的接收國，移民主要來自印尼和菲律賓；第二條走廊中，泰國是首要的接收國，移民主要來自緬甸、柬埔寨、老撾和越南，湄公河次區(qū)域每年輸出的移民高達(dá)300萬～500萬，泰國至少接納了其中60%的移民。［2］

對東盟內(nèi)部移民發(fā)展的認(rèn)識不僅要考慮移民規(guī)模及流向，還需包括數(shù)十年來移民流動所形成的特征。從全球?qū)用鎭砜?，?dāng)代國際移民的特征主要表現(xiàn)為：輸出國、接收國和中轉(zhuǎn)國之間的傳統(tǒng)區(qū)別逐漸模糊，國家都同時充當(dāng)著三種角色；移民群體中女性比例不斷增加，基本與男性持平；地區(qū)化趨勢加強和區(qū)域勞動力市場形成；相對于過去的永久性移民，臨時移民更突出。［3］（P6～7）東南亞作為全球移民最具活力的地區(qū)之一，內(nèi)部國家間的移民流動具有了以上共性，而地區(qū)的特殊環(huán)境也造就自身的個性特征。

在技能層面上以非技術(shù)／低技術(shù)移民為主。東盟內(nèi)部的移民包括技術(shù)移民和非技術(shù)／低技術(shù)移民，盡管技術(shù)移民的數(shù)量在增長，但相比后一類移民而言規(guī)模依舊很小，2007年在所有內(nèi)部移民中，非技術(shù)／低技術(shù)移民的比率高達(dá)87%。［4］（P7）絕大多數(shù)移民僅受過初級教育，來自印尼、緬甸、柬埔寨和老撾的移民中非技術(shù)／低技術(shù)工遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了技術(shù)工。技能層次限制了對就業(yè)領(lǐng)域的選擇，非技術(shù)／低技術(shù)移民在接收國基本從事當(dāng)?shù)厝瞬辉敢鈴氖碌墓ぷ?，集中在環(huán)境相對艱苦、收益相對低下的下層就業(yè)市場如農(nóng)業(yè)、漁業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)（主要是建筑業(yè)和服務(wù)業(yè)）。

非法移民問題嚴(yán)重。東盟的非法移民問題一直存在，20世紀(jì)80年代末期以來逐漸發(fā)展成不可遏制的態(tài)勢。2005年東盟1350萬的國際移民并沒有包括非法移民，估計該地區(qū)所有移民的30%～40%是通過非法的渠道，流向可簡單概括為三個主要的輸出國（印尼、菲律賓和緬甸）和兩個主要的接收國（馬來西亞和泰國），國際移民組織2008年估計兩國容納的非法移民達(dá)300萬之多。［5］（P2）

移民不是一個孤立的現(xiàn)象，遷移行為也不是簡單產(chǎn)生于某個單一動因，而是多種因素共同作用的結(jié)果，東盟內(nèi)部移民的發(fā)展是對成員國間經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度及人口差異的回應(yīng)，集中反映了地區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會和政治結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型變化。

二、內(nèi)部移民對地區(qū)一體化的促進(jìn)作用

（一）強化了成員國間的相互依賴性

作為一種人口的跨國流動形式，移民不單純是個經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，還具有社會屬性和政治屬性，但移民最立竿見影的影響體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)方面，大多數(shù)移民行為受經(jīng)濟(jì)因素的驅(qū)動并產(chǎn)生了強大的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。移民是勞動力作為一種生產(chǎn)要素的跨國流動，是使人力資源最大化的一種方式，移民流動改變了不同生產(chǎn)部門和利益群體之間的利益分配，無論對輸出國還是接收國，總產(chǎn)出都因移民而增加。［6］（P155）移民是對市場需求的回應(yīng)，可同時使個人、家庭、社區(qū)、國家乃至地區(qū)受益，東盟地區(qū)內(nèi)部的接收國和輸出國都對移民產(chǎn)生了某種程度的依賴，前者通過接收移民填補了勞動力市場的需求，后者則通過剩余勞動力的外遷緩解了國內(nèi)的就業(yè)壓力并增加了外匯收入，有助于減貧和發(fā)展，移民在雙方經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮著安全閥的功能，已成為地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動力。大量非技術(shù)／低技術(shù)移民以其廉價的勞動力成本維持了接收國一些傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)在國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中的份額和在國際市場中的競爭力，在馬來西亞主要的出口農(nóng)業(yè)——橡膠和油棕種植業(yè)中，勞動力幾乎都是外來的廉價勞工，已經(jīng)形成結(jié)構(gòu)性的依賴。進(jìn)入泰國的非技術(shù)／低技術(shù)移民主要從事家務(wù)工作、建筑、農(nóng)業(yè)和勞動力密集的制造業(yè)，紡織業(yè)、沿海漁業(yè)和魚產(chǎn)品加工業(yè)對這類移民的依賴性較大。

除了經(jīng)濟(jì)方面的聯(lián)系加強，東盟內(nèi)部的移民還擴(kuò)展了成員國間密集的關(guān)系網(wǎng)，經(jīng)濟(jì)上的相互依存性促進(jìn)了國家間的民間交流和對話。移民是伴隨著經(jīng)濟(jì)資源、文化行為、意識形態(tài)和社會價值的流動行為，不可避免引發(fā)了多層面的摩擦，如文化沖突和國家認(rèn)同等問題，長遠(yuǎn)來看則有利于增強輸出國與接收國的社會活力。圍繞移民議題，輸出國與接收國之間制定了一系列的雙邊協(xié)議，如泰國分別與老撾（2002年）、緬甸（2003年）和柬埔寨（2004）簽署了諒解備忘錄（MoU），馬來西亞也與地區(qū)內(nèi)的移民輸出國印尼和菲律賓建立了雙邊協(xié)議管理移民。

（二）內(nèi)部移民符合地區(qū)勞動力市場的需求

移民與勞動力市場兩者之間是彼此影響的關(guān)系，移民是調(diào)節(jié)勞動力市場的一個關(guān)鍵要素，而勞動力市場則塑造了移民流動，移民進(jìn)程中起重要作用的一個動因是勞動力市場的二元性。所謂的二元性是指國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)由資本密集型部門和勞動力密集型部門組成，前者是勞動力市場中的主導(dǎo)部門，收入高、工作條件優(yōu)越，需要高技術(shù)勞動力；后者是一個次級部門，收入低、工作條件惡劣，對經(jīng)驗、技能和教育的回報率低，發(fā)達(dá)國家的勞動力不愿意進(jìn)入這一部門導(dǎo)致勞動力短缺，需要外來廉價的非技術(shù)／低技術(shù)工人。勞動力市場的二元性既需要技術(shù)工人也需要非技術(shù)／低技術(shù)工人，從而形成了移民流動的制度性基礎(chǔ)。

東盟成立后，地區(qū)勞動力市場逐漸形成，源于幾個客觀因素的存在：成員國間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡及不斷擴(kuò)大的收入差距，國家間勞動力市場的異質(zhì)性和地理上的重疊，非正規(guī)經(jīng)濟(jì)對勞動力的需求及成員國間的移民流動。東盟國家發(fā)展程度的不同也造就了地區(qū)勞動力市場明顯的二元性特征，與國際制造業(yè)和服務(wù)業(yè)接軌的“正規(guī)”部門，與國際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系較少的以傳統(tǒng)制造業(yè)、手工業(yè)和個體零售業(yè)為主體的“非正規(guī)”經(jīng)濟(jì)活動，都需要技術(shù)和非技術(shù)／低技術(shù)移民，成為地區(qū)內(nèi)部移民的驅(qū)動力。東盟內(nèi)部移民包括技術(shù)移民和非技術(shù)／低技術(shù)移民（盡管后者占絕大多數(shù)），符合地區(qū)勞動力市場二元性的原理，分別填補了成員國不同技能市場的需求。在地區(qū)一體化背景下，東盟內(nèi)部移民客觀上滿足了各國及地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，一定程度上促進(jìn)了地區(qū)經(jīng)濟(jì)的整合與社會互動，［7］（P32）而快速發(fā)展的移民潮成為地區(qū)勞動力市場一體化不斷加深的一個明顯證據(jù)。

三、存在的主要問題

（一）非技術(shù)／低技術(shù)移民的流動受到限制

東盟作為亞太地區(qū)發(fā)展最快的一個區(qū)域性組織，還沒有實現(xiàn)勞動力的自由流動，也沒有為成員國移民的流動提供優(yōu)先待遇。［7］（P38）在涉及人員流動的地區(qū)安排中，《東盟服務(wù)框架協(xié)議》（1995年）、《東盟經(jīng)濟(jì)共同體藍(lán)圖》（2008年）和《自然人流動協(xié)議》（2012年）只關(guān)注技術(shù)工的流動，而將非技術(shù)／低技術(shù)工排除在外。東盟在社會維度中的一個主要缺失是官方討論缺乏對全部移民的承認(rèn)，歡迎、認(rèn)可技術(shù)移民和專業(yè)人才，卻不承認(rèn)大規(guī)模存在的非技術(shù)／低技術(shù)移民，在相關(guān)的改革議程中也忽略了這一群體。移民接收國需要并依賴非技術(shù)／低技術(shù)移民，但在政策上并不認(rèn)同，并限制、阻止這一群體的流動，迫使移民采取非正規(guī)渠道遷移，從而導(dǎo)致了嚴(yán)重的非法移民問題。東盟計劃于2015年建立東盟共同體（ASEAN Community），包括東盟安全共同體、東盟經(jīng)濟(jì)共同體和東盟社會-文化共同體三個支柱，鑒于成員國間發(fā)展的不平衡，在先易后難的原則下，將于2015年底率先實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)共同體的目標(biāo)。經(jīng)濟(jì)共同體的建立將成為東南亞經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程中的一個重要里程碑，其目標(biāo)之一是實現(xiàn)成員國間技術(shù)勞動力的自由流動，根據(jù)東盟《相互認(rèn)證的框架協(xié)議》，僅涉及工程、建筑、測量、醫(yī)生、護(hù)理和會計師這7個領(lǐng)域（所占比重不到東盟所有職業(yè)的2%），非技術(shù)／低技術(shù)移民的流動將依然受到成員國（特別是接收國）嚴(yán)格簽證政策和特定工作要求的限制。在成員國貧富差距懸殊的條件下，實現(xiàn)技術(shù)工人的自由流動并不容易，一是各國對技術(shù)工人的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)尚不統(tǒng)一，二是輸出國可能限制技術(shù)工人的外遷。

（二）勞動力的自由流動不可行

真正的一體化要求實現(xiàn)全部勞動力的自由流動，意味著需要開放國家邊界或取消邊界，邊界的開放符合全球化的要求，其理論基礎(chǔ)是資本、商品、服務(wù)、信息和思想的跨國流動和轉(zhuǎn)移愈加自由化，根據(jù)這個邏輯，人口的流動也應(yīng)該是自由的。經(jīng)濟(jì)全球化有著內(nèi)在的悖論，在支持資本、商品、服務(wù)這三種關(guān)鍵要素自由流通的同時，卻將人口的自由流動排除在外，勞動力流動自由化的議題通常不在雙邊、地區(qū)和全球?qū)用娴膶υ捴校瑢θ蚧挠懻摳嗟氖顷P(guān)注商品、資本和服務(wù)的流動，避而不談人口流動。理論上，地區(qū)一體化所期望的利益包括市場的擴(kuò)大及勞動力等生產(chǎn)要素的自由流動，但在實際進(jìn)程中，移民領(lǐng)域始終落后于貿(mào)易和投資等其他領(lǐng)域。國家傾向于積極參與貿(mào)易領(lǐng)域的諸多雙邊、地區(qū)和國際協(xié)議，但對相關(guān)移民制度框架（如聯(lián)合國及國際移民組織的公約和文件等）的參與性不高。在安全考慮背景下，移民成為國家安全的潛在威脅，決策者的意愿集中于國家的安全和政治目標(biāo)，跨國移民的本質(zhì)要求國際合作并共同分擔(dān)責(zé)任，但大多數(shù)國家不愿意承擔(dān)國際合作的原則，對移民問題的考慮首先是基于主權(quán)、自立和單邊原則，全球化背景下的國家也處于兩難境地：一方面市場要求開放邊界，另一方面國家更多立足于監(jiān)督和保護(hù)邊界以阻止不想要的移民。

在東盟共同體宏大的架構(gòu)下，經(jīng)濟(jì)共同體、安全共同體及社會-文化共同體三個支柱中包含的共有要素是移民／人口流動，在經(jīng)濟(jì)共同體和社會-文化共同體中還是一個重要成分，因而成為東盟共同體建設(shè)中一個不可回避的問題，地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化的進(jìn)程也將繼續(xù)促進(jìn)地區(qū)內(nèi)部的勞動力移民，如果移民不包含在其中，一體化的愿景就不可能成功。在所有地區(qū)一體化組織中，只有歐盟實現(xiàn)了內(nèi)部邊界的開放，1985年制定、1995年開始實施的《申根協(xié)定》實現(xiàn)了成員國之間人員的自由流動。因客觀條件的限制，東盟不可能遵循歐盟勞動力自由流動的模式，成員國間國土面積、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、政治文化及價值觀等方面的差異性決定了不可能開放內(nèi)部邊界，如文萊和新加坡雖然經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高，但是國土面積狹小，一旦開放邊界將使兩國的吸納能力崩潰，一些受民族問題或難民問題困擾的成員國也不支持，短期和中期內(nèi)實現(xiàn)勞動力的自由流動在東盟是不可預(yù)見的。正如前東盟秘書長素林·比素萬（Surin Pitsuwan）所言，實現(xiàn)勞動力的自由流動應(yīng)該是一步一步來而不能急于求成。2012年12月，泰國和柬埔寨實現(xiàn)了單一簽證，是東盟次區(qū)域組織“伊洛瓦底江、湄南河及湄公河經(jīng)濟(jì)合作戰(zhàn)略”（成員包括柬埔寨、老撾、緬甸、泰國和越南）單一簽證計劃的組成部分，也是該組織及東盟第一次實現(xiàn)兩國的單一簽證、東盟邁向歐盟式“申根簽證”模式的第一步。

四、東盟需要構(gòu)建一個地區(qū)移民機制

在移民領(lǐng)域，東盟缺乏一種地區(qū)的觀點和立場，在東盟自由貿(mào)易區(qū)的框架內(nèi)沒有為人口自由流動建立完整和系統(tǒng)的法律制度安排，也沒有一個共同的政治聯(lián)合體來具體處理移民事宜，一定程度上表明移民議題不是該地區(qū)的一個重要關(guān)注點也不在地區(qū)的積極議程中。移民已成為東盟成員國經(jīng)濟(jì)增長的一個結(jié)構(gòu)性要素，只要客觀條件存在，移民將會繼續(xù)存在和發(fā)展。東盟成員國間不平衡的發(fā)展程度和人口趨勢、社會變革、更緊密的地區(qū)經(jīng)濟(jì)一體化等因素將繼續(xù)推動內(nèi)部移民的發(fā)展，國家間人口和經(jīng)濟(jì)的差距使得人口流動不僅重要而且必要，輸出國和接收國對移民的依賴是結(jié)構(gòu)性的，移民動力依然強大，地區(qū)一體化進(jìn)程的加深、商品和服務(wù)的貿(mào)易自由化都將促進(jìn)內(nèi)部移民的發(fā)展。保持內(nèi)部移民系統(tǒng)的良性運行對所有參與方（來源國、目標(biāo)國和移民）及地區(qū)一體化進(jìn)程均具有重要意義，有助于東盟地區(qū)勞動力市場的健康發(fā)展，將成為東盟在全球競爭性環(huán)境中的一個獨特的比較優(yōu)勢資源。為使內(nèi)部移民收益最大化，東盟當(dāng)前的緊迫任務(wù)和主要挑戰(zhàn)是構(gòu)建一個適當(dāng)?shù)牡貐^(qū)移民機制，這一機制的預(yù)期目標(biāo)包括：符合成員國的利益并能為成員國所接受，促進(jìn)地區(qū)勞動力技能的提升，促進(jìn)技術(shù)和非技術(shù)／低技術(shù)勞動力的合法流動并保護(hù)移民權(quán)利等。

建立一個統(tǒng)一的地區(qū)移民機制對東盟而言存在很大的難度，一個主要的障礙就是該組織賴以存在的基礎(chǔ)——“東盟方式”。所謂的東盟方式即不干涉他國內(nèi)政、相互尊重和協(xié)商一致的原則，其特點是非正式性和非約束性，其中的不干涉原則植根于東南亞的政治和歷史中，但在某些方面卻成為更積極的地區(qū)發(fā)展議程的一個障礙，導(dǎo)致東盟在地區(qū)性和全局性的問題上難有作為。在移民議題上，移民問題的復(fù)雜性和取得共識的難度之大遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了經(jīng)濟(jì)貿(mào)易方面，成員國很難達(dá)成一致意見，使得地區(qū)的移民機制止步不前。東盟地區(qū)治理能力的改善、地區(qū)移民機制的構(gòu)建部分取決于“東盟方式”的演變。

［1］MigrantWorkers in Asean：The Hidden and Neglected Workforce［EB／OL］.2015-05-26，http：／／www.establishmentpost. com／migrant-workers-asean-hidden-neglected-workforce／.

［2］ADB.Facilitating Safe Labor Migration in the Greater Mekong Subregion：Issues，Challenges，and Forward-Looking Interventions［M］.Mandaluyong City，Philippines，2013，Executive Summary.

［3］Khalid Koser.InternationalMigration：A Very Short Introduction［M］.Oxford University Press，New York，2007.

［4］Aniceto C.Orbeta Jr，.Enhancing Labor Mobility in ASEAN：Focus on Lower-skilled Workers［R］.Philippine Institute of Development Studies，Discussion Paper Series NO.2013-17，F(xiàn)ebruary 2013.

［5］Jacqueline Joudo Larsen.Migration and People Trafficking in Southeast Asia［J］.Trends＆Issues in Crime and Criminal Justice，No.401，November 2010.

［6］保羅·克魯格曼，茅瑞斯·奧伯斯法爾德.國際經(jīng)濟(jì)學(xué)［M］.海聞，蔡榮，郭海秋，等譯.北京：中國人民大學(xué)出版社，2002.

［7］吳前進(jìn).東南亞地區(qū)的移民流動——以1990年之后的東南亞五國移民為例［J］.社會科學(xué)，2005，（12）.

Analysis of the Internal M igration System of ASEAN：Development and Problem s

CHEN Song-tao
（Institute of International Studies，Yunnan University，Kunming，650091，Yunnan，China）

The internalmigration system has become a constructive element in regional integration and amost identifiable evidence of deeper integration of ASEAN since the1970s.Internalmigration is helpful to themember countries of their development aswell as regional integration，but italso leads to some problems.To build a suitablemigration policy has become amajor challenge to ASEAN.

migration system；development；factors；problems

D523.8

：A

：1006-723X（2015）09-0029-04

〔責(zé)任編輯：左安嵩〕

2012年云南大學(xué)人文社會科學(xué)青年研究基金項目（12YNUHSS035）

陳松濤，女，云南大學(xué)國際關(guān)系研究院2009級博士研究生，主要從事跨國人口流動研究。