孟慶濤

(西南政法大學(xué)人權(quán)教育與研究中心，重慶 401120;重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045)

法學(xué)研究·人權(quán)保障專題·

權(quán)利的制度供給與民生實(shí)踐
——基于農(nóng)民工群體權(quán)利貧困的分析

孟慶濤

(西南政法大學(xué)人權(quán)教育與研究中心，重慶 401120;重慶大學(xué)法學(xué)院，重慶 400045)

權(quán)利貧困是由社會(huì)的制度安排造成的，只有改善制度供給，才能在根本上改善社會(huì)弱勢群體的權(quán)利貧困。農(nóng)民工的權(quán)利貧困是一種現(xiàn)實(shí)存在，是“身份”“權(quán)利”與資源的不平等分配被制度化的結(jié)果。處于城鄉(xiāng)二元保障制度夾縫中的農(nóng)民工的權(quán)利貧困，在根本上受制于社會(huì)利益和資源分配的不平衡狀態(tài)。一旦將導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)利貧困的結(jié)構(gòu)制度化，會(huì)進(jìn)一步加劇農(nóng)民工的權(quán)利貧困。由于缺少了政府的積極作為，權(quán)利無法成為現(xiàn)實(shí)，因而，必須從合作的視角來重新認(rèn)識(shí)權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。在合作視角下，作為政府所提供的“公共物品”，民生可以增強(qiáng)社會(huì)中處于“可行能力”弱勢的公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利的現(xiàn)實(shí)能力，并進(jìn)而通過公共資源在社會(huì)中的再分配，減少不同群體之間的社會(huì)差距，維持公共社會(huì)的穩(wěn)定。由于農(nóng)民工的權(quán)利貧困是基于身份的制度安排產(chǎn)生的，民生要破除基于身份的制度供給，以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)進(jìn)行公共資源的制度分配，通過賦予資本等方式提高農(nóng)民工權(quán)利的“可行能力”。

民生;權(quán)利貧困;制度供給

民生作為當(dāng)前社會(huì)體制改革的重要組成部分，被賦予了重要的地位，那么，從權(quán)利的角度看，民生在何種意義上是一個(gè)權(quán)利問題?特別是對(duì)于農(nóng)民工群體來說，民生與其權(quán)利保障存在著什么樣的關(guān)系?本文從權(quán)利的制度供給角度，以農(nóng)民工群體為對(duì)象，嘗試回答上述具有一定普遍性意義的問題。

一、農(nóng)民工的權(quán)利貧困

通常，我們用經(jīng)濟(jì)“貧困”來指稱一種物質(zhì)上的匱乏狀態(tài)。不過，當(dāng)我們將貧困問題與社會(huì)的制度安排綜合起來進(jìn)行考慮的時(shí)候，會(huì)發(fā)現(xiàn)貧困是一種社會(huì)現(xiàn)象。在社會(huì)層面上，如果導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)貧困的深層次原因在于社會(huì)制度安排的缺陷，并且在法律上表現(xiàn)為權(quán)利的缺失、權(quán)利實(shí)現(xiàn)機(jī)制的缺乏或運(yùn)行不暢等，那么，這種貧困就屬于“權(quán)利貧困”。“權(quán)利貧困是指由于制度化方面的原因，致使某些群體和個(gè)人無法充分享受到社會(huì)和法律賦予的政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面權(quán)利，從而處于社會(huì)弱勢地位的情況?！保?］這意味著，盡管個(gè)體的能力差異可能影響到其權(quán)利的享有，但在根本上，權(quán)利貧困是由社會(huì)的制度安排造成的，如制度供給的缺失、不足、不均衡等;這同時(shí)也意味著，只有改善制度供給，才能在根本上改善社會(huì)弱勢群體的權(quán)利貧困。

作為一個(gè)特殊的社會(huì)群體，農(nóng)民工的權(quán)利貧困有哪些現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)形態(tài)?他們的權(quán)利貧困在多大程度上是由社會(huì)的制度安排造成的?貫穿于農(nóng)民工權(quán)利貧困問題的基本邏輯線索是什么?這些是回答農(nóng)民工權(quán)利的制度供給所要解決的先決問題。

(一)權(quán)利貧困的形態(tài)

1.權(quán)利類型上的形態(tài)

在權(quán)利主體上，農(nóng)民工并非是基于性別、年齡、民族等區(qū)分出來的，因此，農(nóng)民工的權(quán)利貧困，在權(quán)利類型上，就表現(xiàn)為一般公民所享有的普遍性權(quán)利方面的貧困。這主要體現(xiàn)在廣義上的政治權(quán)利與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利上。

首先，農(nóng)民工的政治權(quán)利的行使受到現(xiàn)實(shí)能力與狀況的限制或不能獲得有效的保障。受與農(nóng)民身份緊密結(jié)合在一起的戶籍制度的限制，農(nóng)民工的許多權(quán)利處于虛置狀態(tài):如選舉權(quán)與被選舉權(quán)，因農(nóng)民工的不在地而導(dǎo)致無法行使或喪失實(shí)際意義，因農(nóng)民工無戶籍而無法在居住地行使;又如遷徙自由，農(nóng)民工雖然可在實(shí)際上流動(dòng)，但受附于戶籍的其他保障性權(quán)利的實(shí)際限制而無法真正實(shí)現(xiàn)自由的遷徙;再如表達(dá)自由，因缺乏相關(guān)的組織媒介，缺乏暢通有效的利益表達(dá)機(jī)制與民主參與機(jī)制等而受到抑制。

其次，農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利不能獲得有效保障。由于城市的有效供給不足，農(nóng)民工在城市中無法享受到與市民同等的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利。例如:受土地制度的制約，農(nóng)村集體土地為農(nóng)民工所提供的保障功能弱化;農(nóng)民工本身的培訓(xùn)與子女的受教育權(quán)利無法得到充分的保障;農(nóng)民工就業(yè)大多集中在非正規(guī)勞動(dòng)力市場，無法獲得同工同酬的待遇，相關(guān)的勞動(dòng)、社會(huì)保障嚴(yán)重不足;農(nóng)民工無法獲得城市體制內(nèi)的醫(yī)療保障等。

2.權(quán)利運(yùn)行上的形態(tài)

從權(quán)利運(yùn)行上來看，農(nóng)民工權(quán)利的制度供給與其需求之間呈現(xiàn)出嚴(yán)重的不對(duì)稱狀態(tài)，主要體現(xiàn)為權(quán)利的制度供給不足。

首先，部分權(quán)利未得到法律的認(rèn)可和保障。例如，農(nóng)民工的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)未能實(shí)現(xiàn)與其他權(quán)利的有效分離，土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)尚未法定化，作為財(cái)產(chǎn)的土地融資權(quán)未得到法律的正式確認(rèn)。

其次，法定權(quán)利的現(xiàn)實(shí)化保障不足。農(nóng)民工的諸多權(quán)利本是作為公民即應(yīng)享有的普遍性權(quán)利，但由于制度供給的不足，權(quán)利實(shí)現(xiàn)的成本過高，造成農(nóng)民工享受權(quán)利的可行能力降低。例如，由于多被排斥在正式制度之外，社會(huì)上存在著大量的農(nóng)民工工資拖欠現(xiàn)象。

(二)基于身份的權(quán)利貧困

農(nóng)民工的權(quán)利貧困是一種現(xiàn)實(shí)存在。需要追問的是，作為一種制度意義上的權(quán)利貧困，為何會(huì)在農(nóng)民工群體中出現(xiàn)?換句話說，權(quán)利貧困是如何與農(nóng)民工的身份勾連起來的?

“農(nóng)民工”首先導(dǎo)源于一種“身份”的區(qū)分。新中國建立后，在社會(huì)趨于穩(wěn)定的過程中，基于城市的有限容納力等國家現(xiàn)實(shí)考量，農(nóng)民被排斥在城市之外，并且適時(shí)地出現(xiàn)了基于革命意識(shí)形態(tài)的賤農(nóng)主義:“也就是說，它發(fā)端于革命意識(shí)形態(tài)對(duì)作為一個(gè)階級(jí)的農(nóng)民的否定性判斷，并繼之以在法律、制度和政策層面對(duì)龐大的農(nóng)民群體的權(quán)利進(jìn)行抑制?！保?］特別是1958年《中華人民共和國戶口登記條例》出臺(tái)后，基于職業(yè)區(qū)分的農(nóng)民身份被法律化，并逐漸與政治、社會(huì)、文化等資源的分配掛鉤。“身份”與“權(quán)利”的關(guān)系被制度化，在法律上就體現(xiàn)為城市市民與農(nóng)村農(nóng)民在選舉權(quán)、遷徙自由權(quán)、勞動(dòng)就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)、居住權(quán)、醫(yī)療救助權(quán)，以及社會(huì)保障權(quán)等多種權(quán)利享有與行使、救濟(jì)等方面的制度性差距。

改革開放后，隨著經(jīng)濟(jì)需求的刺激與國家對(duì)農(nóng)民流動(dòng)限制的放松，大量農(nóng)民涌入城市，逐漸形成了一個(gè)擁有農(nóng)村戶籍、居住地或主要生活地與戶籍所在地分離，但在各方面又很難被城市完全接納的農(nóng)民工群體。相對(duì)于生活在農(nóng)村的農(nóng)民，他們除了保留了農(nóng)民的身份之外，與農(nóng)村的聯(lián)系弱化并且表現(xiàn)出脫離的態(tài)勢;相對(duì)于城市，他們在很大程度上又處于被社會(huì)排斥的邊緣地帶，融入困難?！稗r(nóng)民工”的權(quán)利貧困，不過是“農(nóng)民”基于身份所產(chǎn)生的權(quán)利貧困的衍生物。由于他們的“身份”在農(nóng)村，基于身份的系屬他們是農(nóng)村人，但他們又生活在城市，在城市中卻不具有市民的身份，從而形成了交叉性的權(quán)利貧困。這使得農(nóng)民工群體基于身份所產(chǎn)生的權(quán)利貧困演化成處于城市與農(nóng)村二元結(jié)構(gòu)制度夾縫中的權(quán)利貧困。“從最低生活保障權(quán)看……農(nóng)民工……沒有權(quán)利在城市工作地點(diǎn)申請‘低?！蛘呱暾埖搅巳匀粵]有辦法維持基本生活”［3］。

(三)處于制度夾縫的權(quán)利貧困

歷史形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，并未因2億多農(nóng)民工群體的出現(xiàn)而打破，而是在城市中醞釀新的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)?！叭嗄陙恚?jīng)濟(jì)發(fā)展所釋放出來的勞動(dòng)力需求，持續(xù)刺激著城市化過程中農(nóng)村人口向城市的流動(dòng)。在原來形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，資源更多地體現(xiàn)為一種從農(nóng)村向城市、從小城市向中大型城市的單向流動(dòng)上，從而進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)之間原本存在的不平衡狀況?！保?］這在實(shí)際上就進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)之間在保障農(nóng)民權(quán)利能力上的差距。

在農(nóng)民工這一群體形成之前，城鄉(xiāng)居民盡管在權(quán)利的實(shí)際享有上存在著較大差距，但在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制下能夠各自獲得相應(yīng)的保障，農(nóng)民可以在集體土地所有制的基礎(chǔ)上獲得相對(duì)公平的保障。隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的逐漸解體，游離在農(nóng)村與城市之間的農(nóng)民工權(quán)利貧困問題，則因?yàn)槠渌幍奶厥饩车囟癸@出來。按照城鄉(xiāng)基于公共服務(wù)保障體制的產(chǎn)權(quán)邏輯，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村集體對(duì)于農(nóng)民的公共服務(wù)保障功能已經(jīng)基本喪失，家庭成了擔(dān)負(fù)農(nóng)民各項(xiàng)保障的最后堡壘。而在農(nóng)民工進(jìn)城務(wù)工后，基于戶籍的身份關(guān)系，城市并不為他們提供保障;而原有的農(nóng)村保障已幾乎喪失，農(nóng)民工就處在城鄉(xiāng)二元保障體制的夾縫中。

處于城鄉(xiāng)二元保障制度夾縫中的農(nóng)民工，其權(quán)利貧困中隱藏著巨大的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。在城鄉(xiāng)生活的鮮明對(duì)比下，有能力的農(nóng)民“逃離”農(nóng)村成為個(gè)體的理性選擇，而這又成了造就農(nóng)民工大軍的重要心理機(jī)制。如果源源不斷增加的農(nóng)民工群體的權(quán)利貧困問題不能得到有效解決，國家將面臨嚴(yán)峻的社會(huì)控制風(fēng)險(xiǎn)。農(nóng)民工的權(quán)利貧困，在根本上受制于社會(huì)利益和資源分配的不平衡狀態(tài)。當(dāng)在這種利益不平衡結(jié)構(gòu)支配下表現(xiàn)出來的社會(huì)結(jié)構(gòu)性怨恨，通過“觸發(fā)性事件”爆發(fā)出來的時(shí)候，極易引起社會(huì)沖突。

由憲法、法律、法規(guī)與政策等為主要內(nèi)容的正式規(guī)則體系及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制組成的正式制度的供給不足或成本過高，會(huì)為可能破壞正式制度運(yùn)轉(zhuǎn)的非正式制度創(chuàng)造存在空間。而一旦將導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)利貧困的結(jié)構(gòu)制度化，只會(huì)進(jìn)一步加劇農(nóng)民工的權(quán)利貧困:“在以權(quán)利貧困為核心的結(jié)構(gòu)性規(guī)定中，體制外貧困社群中的絕大部分勞動(dòng)力人口基本喪失了進(jìn)入城市主流社會(huì)的機(jī)會(huì)，并且將隨著社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展越來越邊緣化?！保?］122

二、民生的權(quán)利意蘊(yùn)

民生實(shí)際上是利用公共財(cái)政在社會(huì)不同群體之間進(jìn)行的一次再分配。對(duì)于農(nóng)民工群體來說，民生的意義更為重大。那么，民生在何種意義上是一個(gè)與權(quán)利相關(guān)的問題?這之所以會(huì)被當(dāng)作一個(gè)問題提出來，是因?yàn)槊裆臋?quán)利意義并沒有獲得普遍的承認(rèn)。例如，美國就更傾向于將《公民權(quán)利和政治權(quán)利公約》里面規(guī)定的權(quán)利認(rèn)可為人權(quán)，對(duì)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利公約》中所規(guī)定的權(quán)利并不承認(rèn)為人權(quán)。而民生所涉及的內(nèi)容，實(shí)際上恰恰主要是關(guān)于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的。這種爭議背后，隱藏著對(duì)于權(quán)利與權(quán)力關(guān)系的認(rèn)識(shí)分歧?；诮淖匀粰?quán)利(天賦權(quán)利)理念，權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系往往被從二者對(duì)立的視角看待，從而，權(quán)利保障就是防止政府為惡。這固然包含有一定的正確成分，但卻忽略了一個(gè)重要問題，如果缺少了政府的積極作為，權(quán)利是沒有辦法成為現(xiàn)實(shí)的。因而，必須從合作的視角來重新認(rèn)識(shí)權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系。在合作視角下，作為政府所提供的“公共物品”，作為提高社會(huì)弱勢群體“可行能力”措施的一部分，民生的權(quán)利意蘊(yùn)顯現(xiàn)了出來。

(一)權(quán)利與權(quán)力的合作視角

在國際法層面，權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系主要體現(xiàn)為人權(quán)與國家主權(quán)的關(guān)系。盡管在理念上人權(quán)構(gòu)成了主權(quán)的來源、基礎(chǔ)與目標(biāo)，但一個(gè)不可否認(rèn)的事實(shí)是，近代以來作為主權(quán)擁有者的國家是與作為權(quán)利擁有者的個(gè)人(在同國家相對(duì)應(yīng)的意義上則是公民)同時(shí)發(fā)展起來的。理念與現(xiàn)實(shí)之間的錯(cuò)置表明，在《獨(dú)立宣言》和《人權(quán)宣言》所宣揚(yáng)的理念背后，存在著人權(quán)與國家主權(quán)之間更為復(fù)雜的關(guān)系:“這些宣言確定了權(quán)利的普遍性，但它們的直接結(jié)果則是確立了民族國家及其法律的無限權(quán)力。以一種悖理的方式，這些關(guān)于普遍原則的宣言創(chuàng)建起地方性的主權(quán)。如果這些宣言開創(chuàng)了個(gè)人的紀(jì)元，它們也首創(chuàng)了國家的時(shí)代——國家是個(gè)人的鏡像，人權(quán)和國家主權(quán)——國際法中的兩個(gè)相對(duì)立的原則——一起誕生，它們的矛盾比實(shí)際上更明顯。”［6］114

在國內(nèi)法層面，權(quán)利與權(quán)力的關(guān)系主要體現(xiàn)為憲法意義上的分配原則。在社會(huì)契約論的假設(shè)中，權(quán)利實(shí)際上被分成了兩部分，一部分是個(gè)人讓渡給國家從而轉(zhuǎn)化成國家權(quán)力，一部分是由個(gè)人保留而形成了基本人權(quán)。體現(xiàn)在憲法當(dāng)中，即是國家主權(quán)與基本人權(quán)兩大基本原則及由這兩大原則派生出來的公民基本權(quán)利體系。

顯然，新中國的憲法并不以社會(huì)契約論作為理論基礎(chǔ)，但以社會(huì)契約論為基礎(chǔ)所推出的人權(quán)原則，特別是“國家尊重和保障人權(quán)”被寫入憲法之后，往往又成為人們評(píng)價(jià)中國人權(quán)社會(huì)實(shí)踐的理論依據(jù)?；谶@一要求，中國在各個(gè)領(lǐng)域所展開的人權(quán)的社會(huì)實(shí)踐，就可以在國家對(duì)公民所承擔(dān)的消極義務(wù)與積極義務(wù)這兩個(gè)層面上進(jìn)行觀察與評(píng)價(jià)。若以為權(quán)利的實(shí)現(xiàn)僅依賴于國家履行消極的不干預(yù)義務(wù)，不但是從對(duì)抗的視角誤解了權(quán)利與權(quán)力、人權(quán)與主權(quán)的關(guān)系，而且在根本上違背了政府的存在基礎(chǔ)與運(yùn)作邏輯?！叭绻麢?quán)利就是對(duì)公共干涉的豁免，那么政府……的最高德性將是癱瘓或者殘疾。但一個(gè)無能的政府無法保護(hù)個(gè)人自由”［7］。換句話說，基于自由主義理論導(dǎo)出的“權(quán)利與權(quán)力”的對(duì)抗理論模式，只具有部分意義，一旦缺少了與之相對(duì)的合作視角，權(quán)利也將隨著權(quán)力的消失而陷入無保障的狀態(tài)。

無論《獨(dú)立宣言》《人權(quán)宣言》所宣告的自然權(quán)利是否具有普遍意義，但至少都說明，人權(quán)即便具有普遍性，也得通過“特殊的”公民權(quán)來實(shí)現(xiàn)。公民是一種基于國家系屬所形成的政治身份，公民權(quán)則是擁有這一特殊政治身份的主體所享有的權(quán)利。從權(quán)利保障的角度來看，并非是因?yàn)橐粋€(gè)人是普遍意義上的人，而是因?yàn)橐粋€(gè)人是一個(gè)國家的公民，其權(quán)利才獲得一個(gè)國家的承認(rèn)和保障。因此，特殊的公民身份反倒成了一個(gè)人的權(quán)利得到保障的前提條件。

(二)作為權(quán)利保障的民生

民生本身不是權(quán)利，民生強(qiáng)調(diào)的不是法律承諾，而是其對(duì)于其他權(quán)利保障的制度實(shí)踐與現(xiàn)實(shí)化能力。黨的十八大報(bào)告“全面建成小康社會(huì)和全面深化改革開放的目標(biāo)”提出了“人民生活水平全面提高”的民生要求:基本公共服務(wù)均等化總體實(shí)現(xiàn);就業(yè)更加充分;收入分配差距縮小;社會(huì)保障全民覆蓋。上述目標(biāo)表明，民生與公民的受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、居住權(quán)、生命健康權(quán)、基本社會(huì)保障權(quán)等多種權(quán)利有直接的關(guān)系。一個(gè)基本事實(shí)是，一個(gè)公民的受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、居住權(quán)因得到法律保障，尤其是得到了國家的支持和保障而成為現(xiàn)實(shí)，公民行使相關(guān)的政治權(quán)利與公民權(quán)利也就具有了更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，特別是受教育程度、固定工作和居住年限等成為公民行政政治權(quán)利的一個(gè)內(nèi)在要素的時(shí)候更是如此。

通過法律對(duì)人予以平等的、普遍的承認(rèn)，建立法律上的權(quán)利平等關(guān)系，是人權(quán)法律化的重要成就。然而，以形式上的政治平等為特征的公民權(quán)利與政治權(quán)利，忽略或掩蓋了現(xiàn)實(shí)上的能力差異。由于權(quán)利貧困與能力貧困互為因果，普遍性的政治平等宣示，會(huì)被現(xiàn)實(shí)中的群體之間基于能力差距過大所造成的社會(huì)分裂沖擊得粉身碎骨。“被夾在法律對(duì)抽象的平等的認(rèn)可和它對(duì)人們的物質(zhì)不平等及其具體需要的冷漠當(dāng)中，窮人是法定權(quán)利作為身份認(rèn)可與構(gòu)建的一種工具遭到失敗的最好例子?！保?］46

實(shí)際上，民生重在實(shí)現(xiàn)對(duì)公民的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利的現(xiàn)實(shí)保障。從義務(wù)主體來看，現(xiàn)代民族國家承擔(dān)著在社會(huì)層面積極創(chuàng)造條件保障民生的責(zé)任。“基本公共服務(wù)均等化是除直接調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配的稅收政策之外的另一促進(jìn)社會(huì)公平的基本手段和工具。”［8］以國家履行積極義務(wù)為前提的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利，為實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利和政治權(quán)利提供了現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)與保障，讓形式平等的人權(quán)承諾變得可以兌現(xiàn)。

(三)公共物品與可行能力

民生是國家的一項(xiàng)基本公共決策，直接涉及對(duì)公共資源的再分配。自本世紀(jì)開啟以來，民生就被納入黨和政府的基本公共決策范圍，并且成為中央以及各級(jí)地方政府工作的重中之重。政府的收入主要依賴于稅收，除了利用稅收為自身這一公共組織提供基本的生存來源之外，同時(shí)還會(huì)借助稅收杠桿，在社會(huì)中進(jìn)行公共資源的再分配，以進(jìn)行社會(huì)資源的再整合?！耙粋€(gè)國家首先是一個(gè)為其成員——公民——提供公共物品的組織”［9］13。在此意義上，民生工程無非就是政府利用納稅人的稅收，將其作為公共物品重新投放社會(huì)。

權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是需要成本的。然而，社會(huì)中擁有不同資源、具備不同能力的公民，對(duì)于各自權(quán)利的實(shí)現(xiàn)程度是不同的。作為國家提供的公共物品，民生所保障的對(duì)象具有全民性，但民生只能為公民提供權(quán)利的基本保障，永遠(yuǎn)無法消除公民之間存在的能力差異。能力差異可以造成權(quán)利貧困，因此，可以通過“可行能力被剝奪”來識(shí)別貧困。顯然，民生無法解決公民之間存在的實(shí)現(xiàn)權(quán)利的天然能力差異，但基于其普惠性特別是提供資源分配上的傾斜，卻可以增強(qiáng)社會(huì)中處于“可行能力”弱勢的公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利的現(xiàn)實(shí)能力，并進(jìn)而通過公共資源在社會(huì)中的再分配，減少不同群體之間的社會(huì)差距，維持公共社會(huì)的穩(wěn)定。

三、農(nóng)民工權(quán)利的民生供給

基于民生對(duì)于公共資源的二次分配與調(diào)節(jié)功能，在國家“更好保障和改善民生”的導(dǎo)向下，民生對(duì)于農(nóng)民工權(quán)利貧困的制度供給應(yīng)該遵循什么原理呢?由于農(nóng)民工的權(quán)利貧困是基于身份的制度安排產(chǎn)生的，民生要破除基于身份的制度供給，以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)進(jìn)行公共資源的制度分配，通過賦予資本等方式提高農(nóng)民工權(quán)利的“可行能力”。

(一)基于“公民”資格的權(quán)利供給

“從體制外貧困社群的處境中，我們看到了一個(gè)以權(quán)利貧困為起點(diǎn)的貧困生產(chǎn)鏈:權(quán)利貧困——體制外生存——貧困再生產(chǎn)——持續(xù)性貧困?！保?］123要從根本上解決農(nóng)民工的權(quán)利貧困，就必須打破體制外貧困社群的生產(chǎn)與再生產(chǎn)邏輯，將農(nóng)民工群體進(jìn)行制度吸收，納入一種對(duì)公共資源進(jìn)行持續(xù)合理分配的制度模式和價(jià)值系統(tǒng)，對(duì)其權(quán)利進(jìn)行有效的制度供給。因此，現(xiàn)在的問題就轉(zhuǎn)化成了建立一種什么樣的民生供給制度。

民生是制度性調(diào)整因社會(huì)變遷所導(dǎo)致的資源配置和利益分配格局偏差，對(duì)于農(nóng)民工的權(quán)利貧困，首先要求破除“賤農(nóng)意識(shí)”，建立對(duì)社會(huì)群體基于“公民”資格的權(quán)利供給。在法律意義上，農(nóng)民和農(nóng)民工當(dāng)然是我國的公民;但在社會(huì)制度建構(gòu)上，他們又沒有獲得作為公民所應(yīng)該享有的平等對(duì)待?；跉v史的或現(xiàn)實(shí)的、制度的或政策的諸多原因，他們陷入了權(quán)利貧困、機(jī)會(huì)貧困、能力貧困之中。一旦貧困狀態(tài)被制度化的不平等分配格局強(qiáng)化，他們在現(xiàn)實(shí)生活中所能享有的權(quán)利，同法律、特別是憲法所規(guī)定的公民應(yīng)享有的權(quán)利之間的背離就會(huì)更加嚴(yán)重?！叭绻r(nóng)民工制度化，那么中國社會(huì)就會(huì)在傳統(tǒng)二元的基礎(chǔ)上成為三元社會(huì)?！?jīng)濟(jì)的發(fā)展和城市化都要求農(nóng)民轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)代公民?！保?0］這就要求從公民權(quán)的角度來對(duì)待農(nóng)民工，打破基于職業(yè)劃分產(chǎn)生出來的“農(nóng)民”身份以及與之相伴隨的公共資源分配與保障體制，建立一種基于平等“公民”資格基礎(chǔ)上的權(quán)利供給制度。

(二)以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的公共資源制度配置

作為對(duì)公共資源的一種制度分配，民生同樣需要遵循基本公共服務(wù)均等化的要求。民生具有制度調(diào)節(jié)作用，因此，無論在保障所有人的基本權(quán)利和自由優(yōu)先，還是社會(huì)中最少受惠者的福利改善優(yōu)先的問題上，不同的選擇對(duì)于社會(huì)的影響和作用并不相同?！艾F(xiàn)代社會(huì)的一個(gè)典型特征是，任何一個(gè)社會(huì)個(gè)體的生存和生活都依賴于一個(gè)廣泛的分工交易網(wǎng)，即一個(gè)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)合作體系。”［11］保障一個(gè)良性運(yùn)轉(zhuǎn)的社會(huì)合作體系，即要求首先保障所有人的基本權(quán)利和自由。在保障和改善民生過程中，以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)進(jìn)行公共資源制度配置，即是為保障所有人的基本權(quán)利和自由提供現(xiàn)實(shí)的實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)。

民生在實(shí)質(zhì)上是對(duì)“公共物品”的一個(gè)再分配過程。這包含著兩層含義。首先，民生所涉及的公共資源再分配，來源于納稅人的貢獻(xiàn)。納稅人納稅后，有權(quán)享受免費(fèi)公共物品。作為國家的公民，農(nóng)民工同其他人一樣，都是納稅人，都對(duì)國家稅收作出了貢獻(xiàn)。因此，在享受保障所有人的基本權(quán)利和自由的民生公共物品上，農(nóng)民工是理所當(dāng)然的主體。其次，民生所分配的是“公共物品”，帶有公共物品消費(fèi)的一般特點(diǎn)?！叭魏挝锲?，如果一個(gè)集團(tuán)X1，…，Xi，…，Xn中的任何個(gè)人能夠消費(fèi)它，它就不能不被那一集團(tuán)中的其他人消費(fèi)。”［9］13這就是公共物品所具有的共享性和非選擇性。關(guān)于民生的公共物品屬性，不能單純地理解為物質(zhì)上的分配與調(diào)節(jié)。民生確實(shí)涉及物質(zhì)上的分配與調(diào)節(jié)，但民生關(guān)注的真正焦點(diǎn)在于物質(zhì)所承載的普遍權(quán)利，關(guān)注的是權(quán)利保障的制度建構(gòu)。以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)的公共資源制度配置，實(shí)際上是讓農(nóng)民工與其他社會(huì)成員共享改革成果的紅利，并且形成一種合理的權(quán)利化、制度化分配與調(diào)整格局。在此意義上，“政府的使命是要讓公民大致均等地享有受教育權(quán)利、居住權(quán)利、公共衛(wèi)生權(quán)利與符合社會(huì)需求的就業(yè)培訓(xùn)權(quán)利等”［12］。

(三)以提高弱勢群體地位為導(dǎo)向的民生供給

在保障和改善民生時(shí)實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，是在橫向?qū)挿旱膶用嫔险w提高所有公民的權(quán)利保障水平，但并沒有在根本上改善弱勢群體在社會(huì)權(quán)利結(jié)構(gòu)中所處的相對(duì)弱勢地位，也沒有提高他們的權(quán)利保障能力?；谥贫日x與社會(huì)公平的要求，作為對(duì)公共資源的二次分配，民生必須得同時(shí)向社會(huì)弱勢群體傾斜，重點(diǎn)保障和改善他們的權(quán)利貧困狀況。

改善權(quán)利貧困，需要外在環(huán)境與內(nèi)在能力的協(xié)調(diào)改進(jìn)。授人以魚不如授人以漁，改善農(nóng)民工的權(quán)利貧困狀態(tài)，除了創(chuàng)造外在的公平制度環(huán)境外，必須得通過民生的分配與調(diào)節(jié)作用，從根本上提高農(nóng)民工自身的權(quán)利實(shí)現(xiàn)能力。權(quán)利實(shí)現(xiàn)能力是一種綜合的能力，民生在此的意義就在于，通過調(diào)節(jié)作用，賦予農(nóng)民工提高權(quán)利現(xiàn)實(shí)化能力的資本:“以公平的收入制度安排和財(cái)產(chǎn)資源的有效配置為手段增加農(nóng)民工的物質(zhì)資本，以教育和培訓(xùn)為途徑提升農(nóng)民工的人力資本，以社會(huì)關(guān)系重建和組織網(wǎng)絡(luò)形成為基礎(chǔ)培育農(nóng)民工社會(huì)資本?！保?3］

余論

在我國未來若干年的國家現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型過程中，農(nóng)民工都將是一種常態(tài)。農(nóng)民工的權(quán)利貧困，也將持續(xù)成為國家所要面對(duì)的一個(gè)社會(huì)問題。民生作為黨和政府的基本政策與制度安排，在解決社會(huì)公平，保障弱勢群體特別是農(nóng)民工群體的權(quán)利貧困問題上，也將持續(xù)發(fā)揮重要的分配與調(diào)節(jié)作用。目前，民生基本上以“尊重、保護(hù)義務(wù)，不分層級(jí)全面履行，給付義務(wù)，區(qū)分層級(jí)差別履行”的分配方案作為解決社會(huì)群體權(quán)利貧困問題的制度供給模式。從長遠(yuǎn)來看，城市化、城鎮(zhèn)化的基本目標(biāo)，應(yīng)該是將農(nóng)民工進(jìn)行制度化的吸納?！氨怀晒Φ匚蛏鐣?huì)化到制度的核心模式和價(jià)值中去的人越多，他們對(duì)統(tǒng)治是一種外部強(qiáng)加的東西的感覺就越少，(政府)所需要的強(qiáng)制(措施)和外部控制也就越少，這樣就降低了社會(huì)的交易成本?！保?4］

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〔責(zé)任編輯:張 毫〕

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教育部2014年度國家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地重大項(xiàng)目“中國大眾民生觀調(diào)查”(14JJD820024);國家人權(quán)教育與培訓(xùn)基地西南政法大學(xué)人權(quán)教育與研究中心項(xiàng)目“人權(quán)話語的跨語際實(shí)踐”

孟慶濤(1979－)，男，遼寧建平人，副主任，副教授，博士，重慶大學(xué)博士后，從事法理學(xué)與人權(quán)法研究。