鄭 建 君

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京 100028)

·政治發(fā)展研究·

公共參與：社區(qū)治理與社會(huì)自治的制度化
——基于深圳市南山區(qū)“一核多元”社區(qū)治理實(shí)踐的分析

鄭 建 君

(中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 政治學(xué)研究所，北京 100028)

當(dāng)前，中國(guó)城市社區(qū)治理面臨著價(jià)值性、機(jī)制性和發(fā)展性三大困境，這與社區(qū)治理中所表現(xiàn)出的行政力量過(guò)度干預(yù)、自治組織功能虛化、社會(huì)力量有效介入不足等現(xiàn)象相對(duì)應(yīng)。從實(shí)現(xiàn)基層治理多元主體參與共治和推進(jìn)基層自治的目標(biāo)來(lái)看，需要加強(qiáng)公共參與來(lái)構(gòu)建多元主體共治的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)，同時(shí)形成推進(jìn)社會(huì)自治的動(dòng)力機(jī)制。在推進(jìn)公共參與的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)從保障公民權(quán)利和法治化、強(qiáng)化基礎(chǔ)性制度的建立健全、制度的穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)調(diào)整并重三個(gè)方面，對(duì)制度建設(shè)的保障性作用予以重視。最終，通過(guò)多元主體的共同參與，真正實(shí)現(xiàn)建構(gòu)現(xiàn)代社區(qū)多元主體共治的目標(biāo)。

社區(qū)治理；公共參與； 社會(huì)自治；多元主體參與；深圳市南山區(qū)

作為國(guó)家治理體系的基礎(chǔ)性組成部分，基層治理水平是國(guó)家治理能力與效果的集中體現(xiàn)。從中國(guó)基層治理的現(xiàn)實(shí)語(yǔ)境出發(fā)，基層治理的最終落腳點(diǎn)還在于如何有效地推進(jìn)社會(huì)自治，進(jìn)而使公民個(gè)體的自身權(quán)利得以保障。因此，在研究基層治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，有必要將其與基層群眾自治議題放在一起進(jìn)行分析。當(dāng)前，中國(guó)基層社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的多樣性和多層次性，形成了社會(huì)治理過(guò)程的許多新挑戰(zhàn)，這使得地方政府需要對(duì)既有的治理思維和治理方式做出相應(yīng)的檢視與調(diào)整，唯有如此，方能使基層治理有力地推進(jìn)整個(gè)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。從治理的本質(zhì)來(lái)看，其核心要素在于多元主體之間的互動(dòng)與合作[1]，它強(qiáng)調(diào)在制度規(guī)范框架下各行為主體的主動(dòng)參與。通過(guò)多元主體的共同參與，一方面可以滿足社會(huì)生活共同體中各利益關(guān)聯(lián)方對(duì)公共事務(wù)的關(guān)注需求；另一方面也可以有效連接社區(qū)事務(wù)與政府管理，形成對(duì)政策制定與執(zhí)行組織化、秩序化的介入機(jī)制。基于此，本文主要從公共參與視角切入，結(jié)合所獲取的經(jīng)驗(yàn)研究資料來(lái)對(duì)如何提升社區(qū)治理、推進(jìn)社會(huì)自治進(jìn)行分析討論。

一、社區(qū)治理的現(xiàn)實(shí)困境

城市社區(qū)主要表現(xiàn)為兩種基本形式，即基層自然社區(qū)和基層法定社區(qū)[2]，前者強(qiáng)調(diào)個(gè)體的居住生活單元，后者強(qiáng)調(diào)基于社會(huì)管理需要所設(shè)定的共同體特性。然而，由于中國(guó)改革開(kāi)放后城市現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，使得城市社區(qū)的類型對(duì)應(yīng)于上述兩種形式都具有不完整性，從而增加了社區(qū)治理的難度和復(fù)雜程度。從理論上看，社區(qū)治理的目標(biāo)在于，通過(guò)對(duì)生活于社區(qū)共同體內(nèi)各主體活動(dòng)的引導(dǎo)與規(guī)范，最大限度地增進(jìn)公共利益。然而，現(xiàn)實(shí)中政府行政主導(dǎo)社會(huì)管理的權(quán)威慣性與社會(huì)治理所要求的多主體自治參與之間的矛盾，成為制約中國(guó)社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的重要因素，并聚合為三種形式的社區(qū)治理困境與挑戰(zhàn)。

第一，社區(qū)治理過(guò)程中的價(jià)值性困境與挑戰(zhàn)。在地方政府治理與社會(huì)治理現(xiàn)代化的進(jìn)程當(dāng)中，其關(guān)鍵在于社會(huì)治理由工具化向價(jià)值化的轉(zhuǎn)變[3]，因而價(jià)值性命題的討論既不能忽視也無(wú)法回避。治理實(shí)踐所面臨的問(wèn)題遠(yuǎn)比理論研究所提供的路徑設(shè)計(jì)要更為復(fù)雜，因而在社會(huì)治理體制創(chuàng)新與方式改進(jìn)的道路上，必須遵循一定的價(jià)值取向，并據(jù)此指導(dǎo)實(shí)踐。當(dāng)前，社區(qū)治理過(guò)程中所表現(xiàn)出的價(jià)值性困境，其焦點(diǎn)有兩個(gè)：其一是社區(qū)治理的出發(fā)點(diǎn)。在現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建中，以法治化和民主化為基礎(chǔ)的社區(qū)治理的核心在于對(duì)公民權(quán)利的保障[4]，而非政府對(duì)公民及社會(huì)的強(qiáng)制性管控。其二是社區(qū)治理的著力點(diǎn)。與國(guó)家現(xiàn)代化建構(gòu)所對(duì)應(yīng)的社會(huì)治理現(xiàn)代化，其標(biāo)志在于由過(guò)去自上而下的單一國(guó)家權(quán)力統(tǒng)治向多元主體共治的現(xiàn)代國(guó)家治理體系轉(zhuǎn)變。如何在社會(huì)穩(wěn)定有序的前提下，滿足社會(huì)各階層的利益訴求，其關(guān)鍵點(diǎn)還應(yīng)放在為各方提供協(xié)商、參與的平臺(tái)上，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)過(guò)程公平與權(quán)利保障的最大化目的。

第二，社區(qū)治理過(guò)程中的機(jī)制性困境與挑戰(zhàn)。城市社區(qū)治理議題是在“單位制”治理模式向社會(huì)自主治理轉(zhuǎn)化過(guò)程中日益凸顯出來(lái)的，其中最主要的問(wèn)題當(dāng)屬由于機(jī)制性原因所引發(fā)的治理困境。具體來(lái)講，可以將其概括為三種傾向：其一是行政化與“再行政化”并存。在傳統(tǒng)管控的慣性下，社區(qū)居委會(huì)蛻變?yōu)橐越值罏榇淼恼姓块T的下級(jí)終端，這種政府與社區(qū)治理組織職能的混淆、錯(cuò)位，使得居委會(huì)失去了其本有的自治本質(zhì)規(guī)定性。同時(shí)，政府部門以行政控制形式轉(zhuǎn)化為手段對(duì)過(guò)去的“單中心管理模式”進(jìn)行翻新改造，這種對(duì)原有管控模式的“再包裝”并沒(méi)有改變其制約社區(qū)自治的現(xiàn)狀。其二是自治意識(shí)與能力萎縮。在行政化干預(yù)模式的影響下，作為社區(qū)治理參與主體之一的個(gè)體公民逐漸喪失了對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的關(guān)注與參與熱情，而自治組織的多數(shù)精力都集中于街道及各級(jí)政府部門所交派的任務(wù)當(dāng)中，對(duì)于社區(qū)治理工作的組織和主導(dǎo)日益弱化，并處于一種“無(wú)作為”或“邊緣化”的狀態(tài)[5]。其三是社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中黨政定位模糊。在現(xiàn)實(shí)中，黨委領(lǐng)導(dǎo)的形式化和過(guò)度集中化，使得黨的領(lǐng)導(dǎo)在基層社區(qū)治理中沒(méi)有發(fā)揮應(yīng)有的作用。換言之，如何在基層治理過(guò)程中既充分發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)的實(shí)際作用，又避免以黨代政所造成的不利影響，應(yīng)該成為我們思考和探索的重點(diǎn)。

第三，社區(qū)治理過(guò)程中的發(fā)展性困境與挑戰(zhàn)。社會(huì)轉(zhuǎn)型與社區(qū)治理轉(zhuǎn)型所引發(fā)的社區(qū)發(fā)展性困境主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一是中國(guó)城市建設(shè)的快速發(fā)展和城鎮(zhèn)化的急速推進(jìn)，為社區(qū)治理帶來(lái)了許多新的問(wèn)題與挑戰(zhàn)。以深圳市南山區(qū)為例，本地人口與外來(lái)人口比例倒掛(外來(lái)人口比例最高的社區(qū)達(dá)97%)、社區(qū)流動(dòng)人口激增(年均比例30%)、社區(qū)規(guī)模龐大(最大社區(qū)近15萬(wàn)人)、“村改居”社區(qū)構(gòu)成復(fù)雜等問(wèn)題凸顯，并由此形成了一些社區(qū)治理的難點(diǎn)問(wèn)題。其二是從政府對(duì)社區(qū)治理參與主體的引導(dǎo)與培育來(lái)看，存在發(fā)展水平局限的情況。具體而言，社區(qū)治理參與的公民個(gè)體，沒(méi)有對(duì)提升社區(qū)治理績(jī)效產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性影響。雖然街道和社區(qū)自治組織(居委會(huì))也在積極培育各類社會(huì)組織，但從深圳市南山區(qū)的實(shí)踐來(lái)看，此類社會(huì)組織的性質(zhì)多屬于公民個(gè)體的公益性組織，其活動(dòng)以組織文娛活動(dòng)、調(diào)解鄰里關(guān)系、維護(hù)業(yè)主權(quán)益等為主，而在參與社區(qū)公共事務(wù)的決策、治理等方面作用并不突出。其三是社區(qū)公共產(chǎn)品的提供，仍存在服務(wù)分類不夠精細(xì)的現(xiàn)象。隨著社區(qū)建設(shè)的不斷推進(jìn)，基層地方政府已逐漸由過(guò)去“政府點(diǎn)菜”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍傩拯c(diǎn)菜、政府下廚”的形式。但由于不同社區(qū)構(gòu)成以及同一社區(qū)人群利益關(guān)注的差異，使得公共產(chǎn)品提供的自主選擇性不強(qiáng)，其效果也沒(méi)有獲得社區(qū)居民的認(rèn)可。

二、多元主體參與結(jié)構(gòu)下的社區(qū)治理

現(xiàn)代社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的根本特征在于通過(guò)政府、社會(huì)組織和公民個(gè)體的共同參與，以互動(dòng)、協(xié)商與合作的方式推進(jìn)社區(qū)公共事務(wù)與服務(wù)產(chǎn)品供給，進(jìn)而達(dá)到多元主體對(duì)社區(qū)的共治。近些年，東南發(fā)達(dá)地區(qū)的一些地方政府也在完善和創(chuàng)新社區(qū)治理結(jié)構(gòu)模式方面進(jìn)行了探索嘗試。例如，深圳市南山區(qū)就提出了“一核多元”(簡(jiǎn)稱“1+3+N”)的現(xiàn)代社區(qū)治理結(jié)構(gòu)。具體而言，就是以社區(qū)綜合黨委(總支)為核心，以社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)工作站、社區(qū)服務(wù)中心三個(gè)主體為依托，農(nóng)城化股份公司、社區(qū)社會(huì)組織、業(yè)主委員會(huì)、物業(yè)管理公司和駐轄區(qū)企事業(yè)單位等多元主體密切配合、互動(dòng)參與、共建共享的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)與模式。結(jié)合南山區(qū)有關(guān)社區(qū)治理模式的探索實(shí)踐，可以對(duì)完善社區(qū)治理結(jié)構(gòu)所需重點(diǎn)關(guān)注的幾點(diǎn)內(nèi)容加以分析。

第一，在現(xiàn)有體制框架下，基層社區(qū)治理結(jié)構(gòu)必須堅(jiān)持和突出黨的領(lǐng)導(dǎo)，并使其作用得以有效發(fā)揮。南山區(qū)將轄區(qū)各類組織和單位中的(退休)黨員統(tǒng)一納入社區(qū)綜合黨委(總支)的管理當(dāng)中，以此來(lái)整合社區(qū)黨組織資源，通過(guò)屬地化管理實(shí)現(xiàn)對(duì)社區(qū)黨組織、黨的工作和黨員作用的統(tǒng)合。這一舉措與其他地方的社區(qū)治理黨建實(shí)踐具有一定的相似性。例如，銅陵市在區(qū)域化黨建實(shí)踐中，構(gòu)建黨委、社區(qū)黨總支、網(wǎng)格黨支部、樓棟黨小組四位一體的黨組織體系，并通過(guò)社區(qū)下轄單位基層黨組織共同參與社區(qū)黨建聯(lián)席會(huì)議的制度來(lái)盤活黨員資源，提升黨的領(lǐng)導(dǎo)作用。上述兩地在社區(qū)治理實(shí)踐探索中，都非常重視黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，并通過(guò)不同形式的整合手段來(lái)使其作用最大化。

第二，政府、社會(huì)與市場(chǎng)在社區(qū)治理過(guò)程中的關(guān)系?；鶎又卫憩F(xiàn)代化要求摒棄政府單一主體主導(dǎo)的傳統(tǒng)模式，進(jìn)而將權(quán)力還給社會(huì)、自治組織，通過(guò)多主體參與獲得對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的治理。而從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，城市社區(qū)治理也應(yīng)當(dāng)是政府、社會(huì)和市場(chǎng)同時(shí)在場(chǎng)、互為主體、共同參與的互動(dòng)合作過(guò)程[6]。以深圳市南山區(qū)“一核多元”社區(qū)治理結(jié)構(gòu)為例，“社區(qū)工作站代表政府，居委會(huì)代表社會(huì)，社區(qū)服務(wù)中心代表市場(chǎng)。其中，社區(qū)居委會(huì)對(duì)社區(qū)工作站和社區(qū)服務(wù)中心具有監(jiān)督作用，社區(qū)工作站和服務(wù)中心在工作中相互支持”。三者在設(shè)置上雖具有合理性，但在實(shí)際運(yùn)作中卻大有不同。首先，社區(qū)工作站作為街道在社區(qū)的派出機(jī)構(gòu)，履行政府職能，其所在社區(qū)實(shí)際上仍具有極強(qiáng)的“單中心管理模式”色彩，致使居委會(huì)在社區(qū)治理中的主體地位有所喪失。其次，一些社區(qū)存在社區(qū)居委會(huì)主任、社區(qū)工作站站長(zhǎng)和社區(qū)服務(wù)中心主任“一肩挑”的現(xiàn)象，體現(xiàn)了基層社區(qū)治理的行政化傾向。這不但使社會(huì)自治功能受到削弱，也使得三者關(guān)系中的監(jiān)督職能形同虛設(shè)。再次，社區(qū)服務(wù)中心所提供的公共服務(wù)，以項(xiàng)目制形式由社會(huì)組織向區(qū)級(jí)民政部門投標(biāo)、簽訂協(xié)議，這使得公共服務(wù)出資方、提供方和受益方之間存在供需不一致的可能性。

第三，社會(huì)組織的性質(zhì)與實(shí)際參與效果。從全國(guó)范圍的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，目前參與社區(qū)治理的主體或社會(huì)組織類型多為公益性質(zhì)的文娛類組織。此類組織在參與社區(qū)治理過(guò)程中的實(shí)際作用的發(fā)揮是相當(dāng)有限的，這實(shí)際上是由于過(guò)去政府行政力量過(guò)分干預(yù)社區(qū)治理而造成的第三方部門或社會(huì)組織發(fā)育不足的一種表現(xiàn)[7]。具體到深圳市南山區(qū)，其將社區(qū)治理中一個(gè)核心、三個(gè)依托主體之外的所有參與方統(tǒng)稱為“多元”，其中的社會(huì)組織和第三方部門多是以公民個(gè)人志趣(文娛活動(dòng)協(xié)會(huì))或業(yè)主利益訴求(業(yè)主委員會(huì))為基點(diǎn)參與社區(qū)治理的，客觀地講，這對(duì)推動(dòng)社區(qū)公共事務(wù)發(fā)展的作用并不明顯。但是，也有一些具有行業(yè)經(jīng)濟(jì)協(xié)會(huì)性質(zhì)的組織，能夠通過(guò)業(yè)務(wù)關(guān)系或者鄉(xiāng)親關(guān)系協(xié)助基層自治組織開(kāi)展社區(qū)治理(如月亮灣社區(qū)的拖車協(xié)會(huì))。這里需要強(qiáng)調(diào)的是，發(fā)展、培育社會(huì)組織和第三方部門參與社區(qū)治理，對(duì)于優(yōu)化社區(qū)治理結(jié)構(gòu)、提升社區(qū)治理績(jī)效是具有積極意義的，但如果僅僅著眼于多元主體參與的形式化，則必然使多元治理的共治目標(biāo)落空。

三、公共參與：社區(qū)自治的動(dòng)力

作為社會(huì)治理創(chuàng)新的核心內(nèi)容，公共參與意指公民個(gè)體和社會(huì)組織通過(guò)協(xié)商、合作等方式，共同參與社會(huì)公共事務(wù)管理、公共產(chǎn)品服務(wù)提供以及公共政策制定與執(zhí)行的行為過(guò)程[8]。公共參與不僅是實(shí)現(xiàn)公共利益的重要途徑，同時(shí)對(duì)構(gòu)建現(xiàn)代社會(huì)治理體系也具有重要的意義。黨的十八屆三中全會(huì)提出“推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，要求通過(guò)推進(jìn)基層群眾自治來(lái)加快社會(huì)治理創(chuàng)新，進(jìn)而達(dá)到公民對(duì)政府及社會(huì)事務(wù)的參與監(jiān)督和公共利益最大化保障的目標(biāo)。然而，現(xiàn)實(shí)中的城市社區(qū)群眾自治組織與農(nóng)村基層自治組織卻面臨相似的境況。行政權(quán)力主導(dǎo)、被動(dòng)式(動(dòng)員式)參與、基層群眾自治組織行政化和工具化傾向突出等[9]，使基層社區(qū)自治組織的屬性受到極大的限制，并逐漸喪失其作為自治組織的活力與功能。而就“自治”本身所蘊(yùn)含的意義而言，對(duì)基層自治的推進(jìn)，關(guān)鍵還在于是否能夠形成由廣泛主體參與的共治機(jī)制。有鑒于此，通過(guò)考察深圳市南山區(qū)社區(qū)治理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，作者進(jìn)一步認(rèn)為，通過(guò)在社會(huì)治理過(guò)程中形成廣泛的公共參與，能夠有效推進(jìn)社區(qū)自治，并最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的多元主體共治目標(biāo)。

社區(qū)自治組織自治權(quán)的再確認(rèn)，是公共參與及推進(jìn)自治的基本前提。基層自治組織既是社區(qū)自治開(kāi)展、推進(jìn)的基本載體，也是公共參與的中介平臺(tái)。然而，由于政治和經(jīng)濟(jì)方面的影響，自治組織功能卻在基層治理的現(xiàn)實(shí)中表現(xiàn)出逐漸退化與萎縮狀況。一方面，政府權(quán)力管控的不斷強(qiáng)化和行政力干預(yù)的持續(xù)影響，使自治組織既不能自治也無(wú)力自治；另一方面，自治組織對(duì)于社區(qū)內(nèi)公共事務(wù)的實(shí)際操作缺乏自身獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行能力，往往不得已僅成為形式上的自治組織(從深圳市南山區(qū)觀察到的“村改居”社區(qū)居委會(huì)和農(nóng)城化股份公司的黏合關(guān)系便是如此)。在這樣一種現(xiàn)實(shí)背景下，社區(qū)居委會(huì)一方面要履行大量由于行政力驅(qū)動(dòng)所擔(dān)負(fù)的政府職能，另一方面在代表社區(qū)居民處理社區(qū)公共事務(wù)時(shí)所表現(xiàn)出的自治能力局限也使居民個(gè)體很難對(duì)自治組織產(chǎn)生認(rèn)同并積極參與社區(qū)治理。因此，只有還自治權(quán)于自治組織，才有可能在此基礎(chǔ)上實(shí)施相應(yīng)的自治行為，并通過(guò)引導(dǎo)、規(guī)范多元主體參與而達(dá)到煥發(fā)自治活力的目的。

優(yōu)化社區(qū)自治參與的公意達(dá)成和參與形式，通過(guò)增強(qiáng)公共參與進(jìn)而為社會(huì)自治的提升打下更為堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。在基層治理過(guò)程中，公民對(duì)公共事務(wù)的參與并非總是表現(xiàn)低下[8]，當(dāng)面對(duì)與其個(gè)人高度關(guān)聯(lián)的議題或事件時(shí)，其參與意愿和效能則會(huì)相對(duì)較高。如果在參與主題上不能夠關(guān)注那些與多數(shù)社區(qū)居民相關(guān)的公共事務(wù)，久而久之則可能挫傷社區(qū)居民的參與熱情。以深圳市南山區(qū)南山街道的做法為例，在鼓勵(lì)公共參與和提供社區(qū)公共服務(wù)、產(chǎn)品的過(guò)程中，社區(qū)居委會(huì)以問(wèn)卷調(diào)查的形式對(duì)居民的需求進(jìn)行分類，以此來(lái)設(shè)置自治參與主題和公共產(chǎn)品類別。同時(shí)，深圳市南山區(qū)在提升社區(qū)治理的實(shí)踐中還創(chuàng)建了大量的新型參與平臺(tái)(諸如社區(qū)虛擬參與平臺(tái)、社區(qū)協(xié)商自治平臺(tái)、居民自助互助平臺(tái))，特別是借助于論壇、QQ、微博、微信等移動(dòng)互聯(lián)信息技術(shù)擴(kuò)大公眾參與。通過(guò)擴(kuò)展和豐富自治過(guò)程中的參與途徑，避免了既往參與主體老齡化、服務(wù)對(duì)象幼齡化的不足，使更多青壯年社區(qū)居民能夠以更便捷、更靈活的形式參與到社區(qū)自治的各類活動(dòng)中。

增大社會(huì)資本存量、培育扶持社會(huì)組織，利用多元主體參與提升社區(qū)自治功能。社會(huì)資本理論所強(qiáng)調(diào)的信任關(guān)系，對(duì)應(yīng)于社會(huì)政治領(lǐng)域則具有顯著提升個(gè)體參與的作用[10]。聚焦于基層治理實(shí)踐可以看到，由于對(duì)政府及社區(qū)自治組織缺乏相應(yīng)程度的信任(抑或認(rèn)同)，致使公眾個(gè)人常常以一種旁觀者的姿態(tài)來(lái)看待社區(qū)居民自治。社區(qū)治理的多元參與有賴于其內(nèi)部社會(huì)資本狀況，同時(shí)社會(huì)資本發(fā)展程度也決定了社區(qū)治理的績(jī)效水平[11]。因此，以社會(huì)資本帶動(dòng)社區(qū)公眾的集體行動(dòng)意愿與能力，是增強(qiáng)社區(qū)治理創(chuàng)新與自治功能的有效途徑。作為基層治理多元參與主體的重要一方和基層社區(qū)公共服務(wù)產(chǎn)品的重要提供方，社會(huì)組織在社區(qū)自治中具有不可替代的作用。然而，在實(shí)際的基層社區(qū)自治過(guò)程中，社會(huì)組織的發(fā)展和作用發(fā)揮卻出現(xiàn)一些異化現(xiàn)象，這主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：其一，社區(qū)內(nèi)社會(huì)組織的性質(zhì)定位模糊，文體協(xié)會(huì)成為了社會(huì)組織的代名詞，再加上多數(shù)社會(huì)組織專業(yè)化程度較低、參與社區(qū)治理能力較弱，因而根本無(wú)力承接、協(xié)辦社區(qū)治理及社區(qū)自治的服務(wù)功能。其二，在行政力量管控基層自治的傳統(tǒng)慣性作用下，一些原本有較好自治參與基礎(chǔ)的社會(huì)組織被政府“組織化”，而漸漸喪失了社會(huì)組織的本來(lái)屬性。其三，特定類型社會(huì)組織的發(fā)展受到“多頭管理”，致使社會(huì)組織的正常運(yùn)轉(zhuǎn)受到限制，其有限精力只能忙于應(yīng)對(duì)各類考核管理和關(guān)系協(xié)調(diào)，這為其參與社區(qū)自治造成了困難。

四、公共參與的制度建設(shè)

公共參與的多元主體構(gòu)成，是現(xiàn)代社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的重要特征，它要求在政府、社會(huì)與市場(chǎng)等多主體之間形成協(xié)調(diào)、有序、共商的互動(dòng)與合作機(jī)制。如此一來(lái)，則必須做好推進(jìn)公共參與的制度建設(shè)工作。社區(qū)公共參與的制度化，是社區(qū)建設(shè)順利推進(jìn)的關(guān)鍵所在[12]。沒(méi)有科學(xué)、規(guī)范的制度建設(shè)，則有可能使多元參與的各主體發(fā)展失衡、無(wú)序介入，甚至擴(kuò)權(quán)爭(zhēng)利，進(jìn)而損害社區(qū)居民的合法權(quán)益，使社區(qū)治理成為其中某一方的“獨(dú)角戲”舞臺(tái)。因此，在社區(qū)治理過(guò)程中推進(jìn)公共參與，必須以制度建設(shè)作為其保障。也就是說(shuō)，沒(méi)有制度先行的公共參與，是不可能使社區(qū)治理達(dá)到多元參與主體共治這一根本目標(biāo)的。對(duì)于推進(jìn)公共參與的制度建設(shè)，應(yīng)對(duì)以下三個(gè)方面予以重視。

第一，保障公民的權(quán)利和法治化。對(duì)應(yīng)于法治約束和公民權(quán)利保障基礎(chǔ)上的社會(huì)治理體制創(chuàng)新[13]，基層社區(qū)治理中的制度建設(shè)也應(yīng)遵循上述兩方面的要求。關(guān)于公共參與的公民權(quán)利保障，既包括政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)權(quán)利和社會(huì)權(quán)利等基本權(quán)利的內(nèi)容，也包括保障其能夠公平、自由參與社區(qū)公共事務(wù)治理的權(quán)利。黨的十八屆四中全會(huì)提出了中國(guó)特色社會(huì)主義法治道路的建設(shè)目標(biāo)，這要求不論是國(guó)家治理還是社會(huì)治理都必須在法治路徑的指引下進(jìn)行。在有關(guān)公眾參與社區(qū)治理的制度建設(shè)過(guò)程中，一方面要依法“建制”，在法的框架下進(jìn)行；另一方面還要做到依法“改制”。特別是在基層，要對(duì)那些與法治原則不相符合的原有制度設(shè)計(jì)、表述和實(shí)踐予以及時(shí)的糾正，同時(shí)運(yùn)用法治的方式來(lái)保障公民的合法參與權(quán)利。

第二，強(qiáng)化基礎(chǔ)性制度的建立健全?；鶎又卫硪约肮矃⑴c的狀況，不但受到地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，同時(shí)其本身的發(fā)展和實(shí)踐也具有差異性。對(duì)應(yīng)于社區(qū)治理中的制度建設(shè)，其目的在于推動(dòng)本社區(qū)公共事務(wù)治理的實(shí)踐，給予社區(qū)自治以更好的引導(dǎo)、規(guī)范與扶助。因此，制度建設(shè)的思路還應(yīng)立足于當(dāng)?shù)貙?shí)踐，并以健全相應(yīng)的制度規(guī)章為重點(diǎn)而非一味地追求創(chuàng)新。目前，一些地方政府對(duì)社會(huì)治理現(xiàn)代化的推進(jìn)工作投入了極大的熱情，希望能夠在基層治理創(chuàng)新方面有所突破。但是，從對(duì)各地的調(diào)研情況來(lái)看，并非所有實(shí)踐探索都具有“創(chuàng)新”特征。甚至一些地方的基層治理實(shí)踐“創(chuàng)新”，影響了實(shí)際的治理效果，出現(xiàn)“主觀推進(jìn)、客觀后退”的尷尬情況。因此，對(duì)于多數(shù)地區(qū)而言，要慎言創(chuàng)新，而應(yīng)立足于當(dāng)?shù)貙?shí)踐，從“查缺補(bǔ)漏”開(kāi)始進(jìn)行基礎(chǔ)性制度建設(shè)。

第三，制度的穩(wěn)定性與動(dòng)態(tài)調(diào)整并重。對(duì)于制度建設(shè)而言，穩(wěn)定與調(diào)整似乎存在沖突與對(duì)立的意蘊(yùn)，然而，當(dāng)將其放入社區(qū)治理的公共參與現(xiàn)實(shí)中去考察時(shí)，則恰恰反映了公共參與不足的某些原因及可能的改進(jìn)方向。公民對(duì)基層治理的主動(dòng)參與，需要以穩(wěn)定的制度為支撐，這是其獲得充分參與公共事務(wù)管理權(quán)限的基礎(chǔ)。同時(shí)，機(jī)制化、組織化的公共參與，在一定程度上能夠避免公眾或社會(huì)組織以一種非理性的、情緒化的方式表達(dá)訴求[14]。如果想讓制度建設(shè)對(duì)提升公共參與真正起到作用，則還需構(gòu)建科學(xué)規(guī)范的糾正、調(diào)整機(jī)制。這種動(dòng)態(tài)化的制度建設(shè)思路，也是適應(yīng)城市發(fā)展變化的重要手段，沒(méi)有變化、改進(jìn)的制度，只能是流于形式的。深圳市南山區(qū)針對(duì)“一核多元”社區(qū)治理結(jié)構(gòu)的績(jī)效，采用客觀指標(biāo)評(píng)估與公眾主觀評(píng)議相結(jié)合的方式，就多元主體的參與狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)，并建立多種考評(píng)機(jī)制(社區(qū)民主監(jiān)督、市民評(píng)議監(jiān)督、區(qū)和街道兩級(jí)聯(lián)動(dòng)督查等)，這對(duì)制度的調(diào)整優(yōu)化和公共參與的促進(jìn)起到了積極的作用。

結(jié) 語(yǔ)

從基層治理與社會(huì)自治的有效性來(lái)看，當(dāng)前社區(qū)治理過(guò)程中所反映出的公共參與現(xiàn)狀與治理現(xiàn)代化的預(yù)期仍存在較大的差距。對(duì)于這種差距以及如何看待以公共參與為主要特征的現(xiàn)代社會(huì)治理，可以從三個(gè)方面進(jìn)行思考。其一，社會(huì)管理向社會(huì)治理的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于治理思維與方式的轉(zhuǎn)變。如果仍將社會(huì)治理作為政府實(shí)施管控的一種工具，這種轉(zhuǎn)變則不具有任何實(shí)際意義。在行政力量主導(dǎo)下的基層自治實(shí)踐中，公共參與在很多時(shí)候僅是點(diǎn)綴而無(wú)實(shí)效，這種做法也許在特定時(shí)期內(nèi)不會(huì)對(duì)社會(huì)穩(wěn)定形成威脅，但卻嚴(yán)重?fù)p害了公眾對(duì)自治的認(rèn)同和對(duì)社區(qū)的歸屬感。其二，公共參與是個(gè)體和社會(huì)組織(包括第三方部門)在介入社會(huì)公共事務(wù)時(shí)所形成的一種習(xí)得性能力，這種能力的培養(yǎng)既需要一種客觀環(huán)境，也需要相應(yīng)的引導(dǎo)、培育和保障。從目前中國(guó)社會(huì)治理與基層自治的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，上述能力的型塑本質(zhì)上也是由“一元管治”向“多元共治”轉(zhuǎn)變的現(xiàn)代化推進(jìn)過(guò)程，其間，不但需要對(duì)傳統(tǒng)行政權(quán)威的慣性加以控制，同時(shí)也需要對(duì)以公民權(quán)利為核心的社會(huì)自治功能予以進(jìn)一步的確認(rèn)和擴(kuò)展。其三，實(shí)質(zhì)性的公共參與其實(shí)是社會(huì)資源控制權(quán)力與公共事務(wù)管理權(quán)力的再分配過(guò)程。如何讓這一過(guò)程順利推進(jìn)，并使公共參與的運(yùn)作形成機(jī)制，其背后需要強(qiáng)有力的制度建設(shè)和法治保障。客觀地講，要想達(dá)成此效果，勢(shì)必會(huì)經(jīng)歷一個(gè)漫長(zhǎng)的、遞進(jìn)的過(guò)程，但其所應(yīng)追求的根本目標(biāo)要清晰明確，相應(yīng)的制度建設(shè)和法治保障也應(yīng)適時(shí)跟進(jìn)。

總之，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)多元化和社會(huì)主體利益訴求多樣化的背景下，原有社區(qū)治理中行政力量過(guò)度干預(yù)、自治組織功能虛化、社會(huì)力量有效介入不足等問(wèn)題，必須做出改變。而公共參與缺位的社會(huì)基層治理，既無(wú)法適應(yīng)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的需要，也無(wú)助于改善基層自治萎縮、退化的現(xiàn)實(shí)境遇。雖然就如何實(shí)現(xiàn)公共參與還有許多需要討論的問(wèn)題，但是作為基層社區(qū)治理與自治推進(jìn)的有效途徑，多元主體參與的重要性已變得愈加清晰。

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[責(zé)任編輯：鞏村磊]

2015-01-03

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院創(chuàng)新工程項(xiàng)目“地方政府治理與社會(huì)治理現(xiàn)代化研究”

鄭建君(1979—)，男，助理研究員，博士，從事政治參與、政治心理、政治學(xué)量化應(yīng)用研究。

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1002-462X(2015)03-0069-05