張 曉 山

(中國社會科學院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

新常態(tài)下農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的機遇和挑戰(zhàn)

張 曉 山

(中國社會科學院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100732)

在中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的形勢下，中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展是保持中國未來較長時期經(jīng)濟中高速增長的最深厚的底蘊。中國有世界最多的農(nóng)民、世界最大的農(nóng)民消費群體，在中國經(jīng)濟下行壓力加大的形勢下，政府采取挖掘農(nóng)村居民消費潛力、擴大公共財政支出、加大對小城市和小城鎮(zhèn)的公共投資、促進農(nóng)民工就地就近城鎮(zhèn)化、提高支農(nóng)資金的使用效率等有利于農(nóng)村發(fā)展的政策舉措既能促進消費，也能促進投資。與此同時，農(nóng)業(yè)發(fā)展也面臨新的挑戰(zhàn)，轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)仍刻不容緩。為此，要通過綜合配套改革，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，加速推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力和務農(nóng)勞動者經(jīng)營者的收益。一是家庭經(jīng)營應始終成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎和主體；二是要發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營， 大力提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率；三是混合型、多樣化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形式以及多元化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體仍將長期存在；四是要培育全產(chǎn)業(yè)鏈的社會化服務體系并促進一、二、三產(chǎn)業(yè)融合；五是要辯證地看待工商資本進入農(nóng)業(yè)；六是要著力發(fā)展家庭經(jīng)營基礎上的農(nóng)民之間的聯(lián)合與合作。

新常態(tài)；農(nóng)村發(fā)展；農(nóng)村居民消費；中央1號文件；農(nóng)產(chǎn)品；農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制；城鎮(zhèn)化

在中國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)的形勢下，中國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展是保持中國未來較長時期經(jīng)濟中高速增長的最深厚的底蘊。

一、促進農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展既能促進消費，也能促進投資

消費和投資相輔相成，對于促進經(jīng)濟的發(fā)展缺一不可。而有利于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的政策舉措既能促進消費，也能促進投資。

(一)挖掘農(nóng)村居民的消費潛力

2015年，中國經(jīng)濟增長的潛力在何處？生產(chǎn)歸根結底是為了滿足消費，投資與消費的失衡最終會阻礙、甚至破壞社會再生產(chǎn)的良性循環(huán)。中國有世界最多的農(nóng)民、世界最大的農(nóng)民消費群體。1997年亞洲金融危機時，我們就提出啟動農(nóng)村消費市場。在中國經(jīng)濟下行壓力加大的形勢下，我們的目光仍然投向農(nóng)民這一中國最大的消費群體，提出“挖掘農(nóng)村居民消費潛力，可以更好地發(fā)揮消費的基礎作用”[1]。這一方面說明中國巨大的消費潛力還沒有動用起來，發(fā)展的空間很大；另一方面說明造成城鄉(xiāng)二元壁壘的體制機制的弊端很難消除。

農(nóng)村居民消費不足直接導致工業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)能過剩，經(jīng)濟增長沒有堅實的底蘊。要努力調(diào)整投資與消費關系，把增加居民消費特別是農(nóng)民消費作為擴大消費需求的重點。一般認為，消費是慢變量，但慢變量中也有快的因素，消費需求意愿和現(xiàn)實消費能力之間差距最大的那部分低收入群體，尤其是農(nóng)村的弱勢群體就是慢變量中的快變量因子。據(jù)國家統(tǒng)計局的調(diào)查，2014年，全國居民人均可支配收入20 167元，全國居民人均可支配收入中位數(shù)17 570元，比上年名義增長12.4%。按全國居民五等份收入分組，低收入組人均可支配收入4 747元，中等偏下收入組人均可支配收入10 887元，中等收入組人均可支配收入17 631元，中等偏上收入組人均可支配收入26 937元，高收入組人均可支配收入50 968元。2014年，農(nóng)民人均純收入9 892元。如以2012年和2013年農(nóng)村居民五等份收入分組的數(shù)據(jù)為參照(見下表)，2014年農(nóng)村居民低收入組的人均純收入不到3 000元。按照年人均收入2 300元(2010年不變價)的農(nóng)村扶貧標準計算，2014年農(nóng)村貧困人口比上年減少1 232萬人，但仍有7 017萬人。減輕農(nóng)村低收入群體在醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育等方面的負擔，增加他們的收入，其經(jīng)濟凈收入的增量馬上就能轉(zhuǎn)化為消費。

按人均純收入五等分分組的農(nóng)村

表 居民人均純收入 單位：元

組 別2013年2012年低收入戶25832316中等偏下收入戶55164807中等收入戶79427041中等偏上收入戶1137310142高收入戶2127319009

資料來源：中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所[2]

(二)促進農(nóng)村居民消費需要政府更好地發(fā)揮作用

在二元經(jīng)濟結構的條件下，在市場力量無法自發(fā)地改變分配關系的情況下，政府可以發(fā)揮調(diào)節(jié)作用，更好地促進農(nóng)民消費需求的增長。2015年，中國的財政收入增長同樣將進入新常態(tài)，財稅收入增速將繼續(xù)放緩。 政府不再寬松的預算如何用在刀刃上，如何提高資金的使用效率？筆者認為，政府應通過深化改革，能動地調(diào)整財政支出的方向和力度，進一步擴大農(nóng)村基層的公共財政支出，改善農(nóng)民的民生狀況。

1.擴大公共財政支出，彌補農(nóng)村社會事業(yè)方面存在的巨大缺口。政府公共財政的支出重點應是社會事業(yè)，它不僅是一個消費性事業(yè)，更是投資性的事業(yè)，能增加全社會的人力資本和社會資本，從而提升公民能力。為廣大農(nóng)民群眾提供基本公共服務和社會福利是國家不可推卸的責任，是把農(nóng)民應該享有的權利賦予農(nóng)民。這些政策措施的實施可以使廣大農(nóng)民群眾的基本權利得到保障，使老百姓得到實惠，有助于促進社會的公平正義，增進社會的和諧程度。同時，進一步改善農(nóng)村地區(qū)的公共衛(wèi)生、基礎教育、社會保障等方面的服務，使不同地區(qū)鄉(xiāng)村基層基本公共產(chǎn)品的供給得到保障，當下即可減輕農(nóng)民的生活負擔，免除農(nóng)民消費的后顧之憂，財政支出也可以迅即變成一部分農(nóng)村低收入群體的直接消費，從而擴大國內(nèi)消費需求。

從長遠看，投資于農(nóng)村的社會事業(yè)是幾億農(nóng)村人口的能力建設，將使農(nóng)村龐大的人力資源轉(zhuǎn)化為素質(zhì)較高的人力資本，培養(yǎng)出數(shù)以百萬計的體魄健全、思想和文化素質(zhì)高的新型勞動者，他們中的一部分人將成為發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主力軍; 一部分人在走出農(nóng)村后，能適應城市產(chǎn)業(yè)結構升級換代對勞動力的需求，在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進程中發(fā)揮重要作用。

2.擴大投資，彌補農(nóng)村基礎設施建設方面存在的巨大缺口。中國目前有32 900多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)、58.6萬個行政村、270多萬個自然村，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村落中生活著61 866萬農(nóng)民群眾，他們的生活條件究竟怎么樣？

根據(jù)農(nóng)業(yè)部的相關數(shù)據(jù)，截至2013年底，全國“十二五”規(guī)劃內(nèi)還有1.1億農(nóng)村人口飲水未達到安全標準，部分農(nóng)村采用小型和分散方式供水，供水保證程度有待提高。西部偏遠農(nóng)村中低壓電網(wǎng)還不穩(wěn)定，還有23萬人沒有用上電。農(nóng)村依然有不少危房需要改造。農(nóng)村人均商業(yè)面積僅為城市的1/10，電子商務在農(nóng)村雖然快速發(fā)展，但總量較低。農(nóng)村污水亂排、垃圾亂扔、秸稈亂堆的臟亂差問題依然較為嚴重，已經(jīng)開展農(nóng)村垃圾、生活污水處理的行政村比例僅分別占36%、9%。人畜混居、畜禽散養(yǎng)等現(xiàn)象依然存在，病死畜禽無害化處理還有待加強。無害化廁所在農(nóng)村覆蓋率僅50%左右。

有關專家認為，鄉(xiāng)村人居環(huán)境改善一般要經(jīng)歷三個階段：一是基本生活條件(水、電、路、氣、房等)的改善；二是環(huán)境治理，如污水處理、生態(tài)環(huán)境的改善；三是美麗鄉(xiāng)村建設，打造田園景觀，發(fā)展休閑旅游。從全國來看，中國農(nóng)村正處于第一階段后期第二階段前期，還需要10～20年才能整體達到第三階段。政府擴大農(nóng)村人居環(huán)境方面的投資，可以在一定程度上消化過剩的產(chǎn)能，創(chuàng)造農(nóng)村的就業(yè)機會，最終有利于全面小康社會的早日建成。

(三)加大對小城市和小城鎮(zhèn)的公共投資，促進農(nóng)民工就近就地城鎮(zhèn)化

2014年，農(nóng)民工總量為27 395 萬人，比上年增加501萬人，增長1.9%，但農(nóng)民工的就業(yè)地點差別很大。本地農(nóng)民工(在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)6個月以上的本地農(nóng)民工)為10 574萬人，增長2.8%，外出農(nóng)民工(年內(nèi)在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)6個月以上的外出農(nóng)民工)為16 821萬人，增長1.3%。農(nóng)民工月均收入水平2 864元，比上年增長9.8%。根據(jù)國家統(tǒng)計局《2011年中國農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》，2011年全國農(nóng)民工總量為25 278萬人，比上年增加1 055萬人，增長4.4%。其中，外出農(nóng)民工15 863萬人，增加528萬人，增長3.4%；住戶中外出農(nóng)民工12 584萬人，比上年增加320萬人，增長2.6%；舉家外出農(nóng)民工3 279萬人，增加208萬人，增長6.8%。有13.2%的外出農(nóng)民工(2 094萬人)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)但每天回家居住，僅有0.7%的外出農(nóng)民工(111萬人)在務工地自購房。本地農(nóng)民工9 415萬人，增加527萬人，增長5.9%。在外出農(nóng)民工中，在省內(nèi)務工的農(nóng)民工8 390萬人，比上年增加772萬人，增長10.1%，占外出農(nóng)民工總量的52.9%；在省外務工的農(nóng)民工7 473萬人，比上年減少244萬人，下降3.2%，占外出農(nóng)民工總量的47.1%。2011年，去省外務工人數(shù)減少，改變了多年來跨省外出農(nóng)民工比重大于省內(nèi)務工比重的格局。近幾年，隨著中西部地區(qū)經(jīng)濟的發(fā)展，省內(nèi)務工的外出農(nóng)民工的比重大于跨省外出農(nóng)民工比重的局面將保持和發(fā)展。農(nóng)村人口向外地城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的重點應該是3 000多萬舉家外出的農(nóng)民工。農(nóng)村人口就地就近城鎮(zhèn)化的重點應是1億多本地農(nóng)民工(包括那部分在鄉(xiāng)鎮(zhèn)以外從業(yè)但每天回家居住的外出農(nóng)民工)。

如何實現(xiàn)1億多農(nóng)民工的就地就近城鎮(zhèn)化？以往談論鄉(xiāng)村的空心化時,總會感嘆鄉(xiāng)村留不住年輕人,而更現(xiàn)實的情況是,小城鎮(zhèn)的發(fā)展對于現(xiàn)今的農(nóng)村青年同樣缺乏足夠的吸引力。以往國家投資過多地向沿海地區(qū)和大城市傾斜，導致地區(qū)資源配置格局失衡。不僅是生產(chǎn)性資源，優(yōu)質(zhì)的醫(yī)療、教育、文化等公共資源也更多地向這些地區(qū)配置，這些地區(qū)也能給人才及其家屬子女提供更好的公共服務和發(fā)展機會，但也造成了部分大城市污染嚴重、人口密度過大、交通堵塞等問題。而中西部和農(nóng)村地區(qū)則資源配置嚴重不足，欠賬太多。隨著全國經(jīng)濟社會事業(yè)的發(fā)展，一些縣城和小城鎮(zhèn)的基礎設施和公共服務已遠遠不能滿足發(fā)展需要。在某種程度上,一些小城鎮(zhèn)的衰落成為鄉(xiāng)村空心化的一種延續(xù)與蔓延。

城鎮(zhèn)化首先是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，要發(fā)展有效益、有需求、有利于環(huán)境保護的可持續(xù)的產(chǎn)業(yè)。尊重客觀經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，因地制宜，量力而行，夯實基礎，穩(wěn)步推進，走內(nèi)涵式發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化道路。消費和投資相輔相成，缺一不可，在科學規(guī)劃的前提下，政府應將更多的公共投資投向有發(fā)展?jié)摿Φ闹行〕鞘谢蛐〕擎?zhèn)，提供更多的優(yōu)質(zhì)公共資源，改善基礎設施，使企業(yè)家和勞動者及其家屬能有一個較好的生活環(huán)境來安居、創(chuàng)業(yè)和發(fā)展，使上億的農(nóng)民工能就地就近城鎮(zhèn)化。同時，要創(chuàng)新資金籌措機制，發(fā)揮財政資金的引導作用，推廣運用政府與市場主體合作模式(PPP模式)，鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎設施等的投資與運營，參與社會事業(yè)，建立多元化可持續(xù)的城鎮(zhèn)化建設資金保障機制。

在政府資金向基層和中西部地區(qū)傾斜的同時，充分調(diào)動全社會的資源和力量，走一條不同于一些地方過分單方面依賴政府財力支撐去實現(xiàn)公共服務均等化、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展模式，在各個方面都注重引入民間資本和社會資本，提高全社會、多主體在經(jīng)濟、社會和政治等方面的參與度，這將是中國新型城鎮(zhèn)化進程的基礎和底蘊。

二、整合支農(nóng)資金，提高資金的使用效率

自中央提出把解決好三農(nóng)問題作為全黨工作的重中之重后，中央和地方的財政支出越來越多地向三農(nóng)領域傾斜，但資金的使用效率始終是一個難以解決的問題。

(一)支農(nóng)資金管理碎片化

2014年，全國一般公共預算農(nóng)林水支出為14 401.67億元，完成預算的97.2%。2015年，全國一般公共預算農(nóng)林水支出安排16 952.54億元，增加1 739.32億元，增長11.4%。中國年產(chǎn)出1.2萬多億斤糧食，所以有一種說法，產(chǎn)1斤糧食國家要補助1塊(元)多錢。這實際上是一種誤解。以2013年為例，2013年全國一般公共預算用于三農(nóng)的支出安排合計13 763億元，其中，對農(nóng)民的四項補貼(糧食直補、農(nóng)資綜合補貼、良種補貼、農(nóng)機購置補貼)支出1 701億元；支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出5 402億元，主要用于農(nóng)業(yè)基礎設施建設、灌溉條件的改善等；促進農(nóng)村教育、衛(wèi)生等社會事業(yè)發(fā)展支出6 040億元，這是補城鄉(xiāng)二元結構的欠賬，促進社會的公平正義；農(nóng)產(chǎn)品儲備費用和利息支出620億元。顯然，全國一般公共預算中用于三農(nóng)的支出涉及促進農(nóng)村綜合發(fā)展的多個領域和許多方面，但現(xiàn)在的問題是如何把近1萬7千億元的支農(nóng)資金管好用好？

2005年，時任國家發(fā)改委主任的馬凱同志在發(fā)改委一份關于新農(nóng)村建設的報告中指出：“目前中央政府部門直接分配與管理支農(nóng)投資的有發(fā)改委、財政部、科技部、水利部、農(nóng)業(yè)部、國家林業(yè)局、中國氣象局、國土資源部、國務院扶貧辦、國家防汛抗旱辦等10個部門，如加上交通、電力、教育、衛(wèi)生、文化、民政等安排涉農(nóng)專項投資的部門，則有16、17個部門之多。‘條條’管理、部門各自為戰(zhàn)，交叉重復，資金使用效率低下?！?/p>

“十一五”時期，雖然開展了財政支農(nóng)資金整合的試點，但主要針對農(nóng)業(yè)資金進行整合，具體措施是以縣為平臺整合支農(nóng)資金，各地的做法大體相似，如：“各炒一盤菜，同辦一桌席，各敬各的神”，“渠道不亂，性質(zhì)不變，各投其資，各負其責，各司其職，各記其功”。但在縣層面的整合受到上邊垂直部門的制約。專款專用，上面各個垂直部門按自己的指標分頭來考核，這使實踐中的整合很難操作。即使整合，哪個部門都愿意以我為主去整合別人，而不愿意被別人整合。不少地方提出，省里整合的專項資金管理辦法是：不改變各類資金使用性質(zhì)、不改變資金的下達渠道、不改變各部門的管理職責。這“三個不變”給實際操作帶來了許多不便。

國家審計署在2014年的審計工作報告中指出：以“農(nóng)林水事務”類專項為例，其中66個專項在中央本級由9個主管部門的50個司局、114個處室參與分配管理；下達到地方后僅省一級就涉及近20個主管部門，省以下也需層層審批。

全國人大預算工委2015年1月指出： “在預算分配管理上表現(xiàn)為財政資金管理碎片化、多頭管理。這種狀況，既不利于部門樹立績效管理理念，更不利于從國家整體利益上發(fā)揮財政資金的合力規(guī)模效益”。要“研究改進農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)境保護等領域?qū)ｍ椯Y金管理方式、解決多頭安排資金、分散交叉重復的資金使用和管理問題?！?/p>

十幾年來，財政支農(nóng)資金管理碎片化、使用效率不高的狀況沒有得到改善，這個問題涉及行政管理體制和財政轉(zhuǎn)移支付制度的變革，要觸動現(xiàn)有的既得利益格局，只有通過深化改革才有可能從根本上加以解決。

(二)通過頂層設計，改進專項資金投資方向與項目的選擇標準，從源頭上整合資源

要進一步理順中央主管部門在財政資金分配中的權責關系，盡快啟動中央部門層面專項資金清理整合，切斷財政管理中的利益鏈條。具體考慮在深化改革領導小組的統(tǒng)一部署下，按支農(nóng)資金的各個大類成立中央各有關部門參加的資金協(xié)調(diào)小組，改變資金的下達渠道和各有關部門的管理職責。例如關于農(nóng)民培訓問題，可以成立支農(nóng)培訓資金協(xié)調(diào)小組，各部門與農(nóng)民培訓相關資金都進入同一個大盤子，根據(jù)統(tǒng)一的口徑和標準把資金分配到各省，在省、市、縣層面也成立相應的資金協(xié)調(diào)小組，最終培訓資金由縣里根據(jù)實際需求統(tǒng)一使用。其他用途的資金也可如此辦理。根本點是弱化各部門的財權，加大整合資源的力度。

專項資金不在于數(shù)量多少，而在于撥付方式、使用方向和使用效率。投資方向與項目的選擇要以廣大農(nóng)民群眾最迫切的需求為導向，全國人大預算工委曾提出：“財政的主要任務是保障基本、守住底線、促進公平、雪中送炭?！钡陧椖康南逻_上，往往多的是錦上添花，少的是雪中送炭。而恰恰是雪中送炭的事情馬上能見效,邊際效益最高。

要選擇方向明確、操作簡便、實施過程較為透明、公開，中間環(huán)節(jié)少、資金不易跑冒滴漏、效果明顯的項目。前些年的取消農(nóng)業(yè)稅、九年義務教育免學雜費等政策舉措都收到了很好的效果。今后也應選準類似這樣的項目，如加大農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)投入、改善農(nóng)村義務教育辦學條件和擴大學生免費午餐計劃、加大對農(nóng)業(yè)農(nóng)村保險的扶持力度、加大對農(nóng)村困難群體的救濟以及大病追加保險、進一步提高農(nóng)村新農(nóng)保和新農(nóng)合的標準等。

李克強總理在2015年的《政府工作報告》中明確提出， “增加公共產(chǎn)品和服務供給，加大政府對教育、衛(wèi)生等的投入”，并指出，“這既能補短板、惠民生，也有利于擴需求、促發(fā)展”。2015年中央財政預算明確提出，要發(fā)揮預算內(nèi)投資的帶動作用。中央預算內(nèi)投資擬安排4 776億元，繼續(xù)向農(nóng)業(yè)水利、中西部鐵路、保障性安居工程、重大基礎設施、生態(tài)建設、民生、老少邊窮等領域和地區(qū)傾斜，減少“點多面廣量大單項資金少”的補助項目，不再安排競爭性領域一般項目。這都是促使資金有效利用的探索。

(三)推進預算民主，夯實陽光財政的基礎

支農(nóng)資金以源頭上整合，按照大的類別作為一個整體分配到縣，但如何保證縣里能切實根據(jù)需求把資金管好用好？這需要全面貫徹新修訂的《預算法》，推進預算民主。2014年，《預算法》在20年后進行了系統(tǒng)的修訂，修訂后的《預算法》中的一大亮點是實行全口徑預算管理，如第4條明確規(guī)定“政府的全部收入和支出都應當納入預算”；第5條明確規(guī)定“預算包括一般公共預算、政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算、社會保險基金預算”。

實行全口徑預算管理，是建立現(xiàn)代財政制度的基本前提。收入是全口徑的，不僅包括稅收和收費，還包括國有資本經(jīng)營收入、政府性基金收入等；支出也要涵蓋廣義政府的所有活動。同時，要將地方政府債務納入預算管理，避免地方政府債務游離于預算之外、脫離地方人大的監(jiān)督。

李克強總理在2014年的《政府工作報告》中提出：“打造陽光財政，讓群眾看明白、能監(jiān)督”，陽光財政的基礎是預算民主。浙江溫嶺進行了多年的基層預算民主的試驗，其核心在于在政府預算決策、人大預算審查和民眾監(jiān)督三者之間，搭建起民主協(xié)商機制，從而建立起公眾與政府、人大之間的對話機制，這不僅容易得到普通老百姓的支持，而且也能落實公眾的知情權、參與權、監(jiān)督權與表達權，尤其重要的是，這種人大、政府和公眾三方都參與的基層預算民主改革，不但有利于規(guī)范、有序地在大范圍推廣公民參與預算的實踐，而且能充分發(fā)揮“自上而下”和“自下而上”改革的對接優(yōu)勢，積極穩(wěn)妥地進行地方政府預算民主改革的實踐，還能有效推進中國基層民主制度化進程。此外，也能有效促進預算民主“自下而上”與“自上而下”之間的對接，最終使政府公共財政支出受到群眾的監(jiān)督，納稅人交的錢能真正用在刀刃上，消除貪污腐敗和管理不善的弊端。

在目前財政管理體制下，參與式預算不能解決預算管理中的所有問題，比如，像基層政府預算編制還不細化、量化，政府信息公開動力不足，以及預算執(zhí)行過程中大量變更預算等問題，公眾很難參與其中，這些問題仍需要在今后的基層預算民主進程中加以解決和改進。

三、新常態(tài)形勢下，農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨新的挑戰(zhàn)

2014年的中央1號文件提出，實施以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰(zhàn)略。不斷提升農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，確保谷物基本自給、口糧絕對安全。在經(jīng)濟進入新常態(tài)、農(nóng)業(yè)發(fā)展方式迫切需要轉(zhuǎn)變的前提下，如何處理好確保中國的糧食安全、增加務農(nóng)者的收入和保護資源環(huán)境之間的關系？

(一)轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式刻不容緩

中國糧食產(chǎn)量十一連增，肉禽蛋奶等農(nóng)產(chǎn)品供給充足，為保障經(jīng)濟平穩(wěn)運行提供了有力支撐。但同時也應看到，在提供滿足消費者需求的農(nóng)產(chǎn)品的同時，農(nóng)業(yè)造成的環(huán)境污染日益嚴重。根據(jù)農(nóng)業(yè)部的相關數(shù)據(jù)，全國耕地土壤污染物點位超標率達19.4%，化肥利用率和農(nóng)藥利用率分別為33%和35%，農(nóng)業(yè)年使用地膜約130萬噸，回收率不足60%。年產(chǎn)生畜禽糞污約38億噸，有效處理率僅為42%。

中國農(nóng)業(yè)所用的土地和水都是稀缺資源，但在透支使用的同時，利用效率并不高。中低產(chǎn)田還占耕地總面積的2/3。農(nóng)業(yè)年均缺水約300億立方米；農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)僅為0.52， 低于發(fā)達國家約20個百分點。全國水土流失面積達到295萬平方公里。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和水資源分布錯位，近10年增產(chǎn)的糧食中，北方地區(qū)占74%；北方水資源短缺的壓力越來越大，年均超采215億立方米的地下水。

2014年中央經(jīng)濟工作會議提出：“要堅定不移加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，盡快轉(zhuǎn)到數(shù)量質(zhì)量效益并重、注重提高競爭力、注重農(nóng)業(yè)技術創(chuàng)新、注重可持續(xù)的集約發(fā)展上來，走產(chǎn)出高效、產(chǎn)品安全、資源節(jié)約、環(huán)境友好的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展道路?！爆F(xiàn)在的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不是一種資源節(jié)約型和環(huán)境友好型的可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)方式，環(huán)境承載能力已經(jīng)達到或接近上限，不能再靠透支環(huán)境和超標使用化肥農(nóng)藥來換取農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。農(nóng)業(yè)同樣有個產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的問題，迫切需要轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，促進農(nóng)業(yè)和農(nóng)村現(xiàn)代化。但轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，是否能確保中國的糧食安全，保持并增加主要農(nóng)產(chǎn)品的有效供給？這是一個必須應對的挑戰(zhàn)。

(二)發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，增強中國農(nóng)業(yè)的國際競爭力刻不容緩

在中國加入世貿(mào)組織時，根據(jù)與世界貿(mào)易組織達成的協(xié)議，中國在“入世”減讓表中所包含的977種農(nóng)產(chǎn)品的平均關稅2004年已降低到15%，而世界農(nóng)產(chǎn)品的關稅平均水平為62%[3]。如果按照中國農(nóng)產(chǎn)品實際進口的情況加權平均，則中國的實際農(nóng)產(chǎn)品進口關稅水平僅為7.7%[4]。中國承諾到過渡期末給予2 380萬噸谷物市場準入的關稅配額， 配額內(nèi)關稅率1%， 配額外關稅率65%。

農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)成本加上合理利潤形成的價格是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的基礎。近年來，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的物質(zhì)成本、人工費用和土地租金都持續(xù)上漲，政府對主要農(nóng)產(chǎn)品的最低收購價或臨時收儲價也不斷提高，導致糧棉的國內(nèi)價格已經(jīng)遠遠高于關稅配額內(nèi)的同類農(nóng)產(chǎn)品的到岸稅后價格。據(jù)農(nóng)業(yè)部的數(shù)據(jù)，“2014年9月份國內(nèi)大米、玉米、大豆、棉花價格分別比主要港口到岸稅后價每噸高34.2%、58.1%、35.9%、16.9%。*參見《國務院關于推進新農(nóng)村建設工作情況的報告》，載中國人大網(wǎng)，2014年12月23日。”國產(chǎn)玉米價格比進口玉米到岸稅后價高出58.1%， 而配額外的玉米關稅是65%，就玉米而言，已經(jīng)接近了關稅的“天花板”。

根據(jù)與世界貿(mào)易組織達成的協(xié)議，中國用于整個農(nóng)業(yè)的一般性支持和用于特定商品的支持均采用8.5%(低于發(fā)展中國家的10%)這一微量允許標準。現(xiàn)在有的農(nóng)產(chǎn)品品種的補貼也接近了“入世”承諾的“天花板”。

由于主要農(nóng)產(chǎn)品內(nèi)外價差不斷擴大，農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)則必然傾向于購買進口農(nóng)產(chǎn)品，造成了“進口入市，收購入庫”的現(xiàn)象。以最低收購價或臨時收儲價收購的農(nóng)產(chǎn)品無法順價銷售，壓在庫里，倉儲費用成為財政的沉重負擔。2015年，中央糧油儲備支出預算數(shù)為1 908.99億元，比上年增加16.3%；其中中央本級預算數(shù)為1 546.38億元，比上年增加33.2%。

在利用兩種資源、兩個市場的指導方針下，如何在補貼的“天花板”和價格的“天花板”雙碰頭、倉儲費用高企的形勢下保護中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的利益和確保糧食安全？這同樣是一個必須解答的問題。

四、深化改革，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制，加速推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

通過關稅保護和國內(nèi)支持來確保國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)的安全，這是世界各國的通行做法，即使發(fā)達國家也不例外。我們也絕不能放棄對國內(nèi)農(nóng)產(chǎn)品的保護，要積極增加“綠箱”政策的支持，創(chuàng)設更有效的“黃箱”補貼政策。但最終中國的農(nóng)業(yè)發(fā)展和糧食安全不能僅僅靠補貼，還要苦練內(nèi)功，李克強總理在2015年的《政府工作報告》中提出，“推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，改革是關鍵”。*參見《推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，為何改革是關鍵》，載新華網(wǎng)，2015年3月6日。要通過綜合配套改革，加速推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，提高農(nóng)業(yè)的國際競爭力和務農(nóng)勞動者經(jīng)營者的收益。

(一)家庭經(jīng)營是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎和主體

20世紀80年代初，中國農(nóng)村改革的核心內(nèi)容就是推行家庭承包經(jīng)營制度。這項改革把農(nóng)戶確立為農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主體，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權和經(jīng)營自主權，極大地調(diào)動了幾億農(nóng)民的生產(chǎn)積極性。由農(nóng)業(yè)的特性所決定，家庭經(jīng)營始終是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的基礎和主體，這已為中外農(nóng)業(yè)發(fā)展的實踐所證明。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)及各類社會化服務組織等都是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的有機組成部分，但各類新型經(jīng)營主體或是從家庭經(jīng)營的基礎上發(fā)展起來的，或是與家庭經(jīng)營的農(nóng)戶有著千絲萬縷的聯(lián)系。從實踐上看，家庭經(jīng)營加上社會化服務，能夠容納不同水平的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力，既適應傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，也適應現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，具有廣泛的適應性和旺盛的生命力，不存在生產(chǎn)力水平提高以后就要改變家庭承包經(jīng)營的問題。

(二)在家庭經(jīng)營基礎上，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營， 大力提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率

在新的形勢下，家庭經(jīng)營面臨新的挑戰(zhàn)，經(jīng)營體制也需要創(chuàng)新。根據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)，2006年末，全國共有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶20 016萬戶，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員34 874萬人。全國共有耕地面積18.2 655億畝，平均每個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶只能經(jīng)營9.1畝耕地，每個農(nóng)業(yè)從業(yè)人員只能經(jīng)營5.2畝耕地。如果扣除物質(zhì)成本后每畝耕地一年的凈收益按500元計算，一個農(nóng)業(yè)從業(yè)人員一年的純收入為2 500元，還不如在外打一個月工的收入。顯然，這樣小規(guī)模的經(jīng)營農(nóng)戶無法實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)民增收的目的，也無法確保中國的糧食安全和使農(nóng)民從事的農(nóng)業(yè)經(jīng)營成為體面和受人尊敬的職業(yè)。家庭經(jīng)營不等同于小規(guī)模經(jīng)營，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要再上新臺階，必須在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營的基礎上適度擴大經(jīng)營規(guī)模，在保持和提高土地產(chǎn)出率的基礎上，提高農(nóng)業(yè)的超越于勞動者個人需要的勞動生產(chǎn)率，走出一條中國特色的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路。

人多地少的基本國情導致單位農(nóng)產(chǎn)品中的勞動成本過高。據(jù)“入世”時有關專家計算，每生產(chǎn)100公斤小麥，投入的勞動成本：中國為44元(占總成本的35%)，美國為10元(占9%)，加拿大為4元(占9%)。擴大農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模、提高勞動生產(chǎn)率亦可以降低單位農(nóng)產(chǎn)品中投入的勞動成本及固定成本，從而提高農(nóng)業(yè)的競爭力和增加務農(nóng)者的收入。

(三)混合型、多樣化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形式以及多元化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體將長期存在

根據(jù)第二次全國農(nóng)業(yè)普查的數(shù)據(jù)，2006年末，全國20 016萬農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶中，以農(nóng)業(yè)收入為主的戶占58.4%，比10年前減少7.2個百分點，但仍有11 689萬戶。2014年末，農(nóng)村常住人口為61 866萬人，農(nóng)村就業(yè)人員為37 943萬人，其中許多是兼業(yè)農(nóng)戶。2013年，全國農(nóng)民工總量已達到26 894萬人，約占農(nóng)村勞動力總數(shù)的45%，也就是說，近2.7億的農(nóng)村勞動力的主要就業(yè)渠道不是農(nóng)業(yè)，他們賴以生存的主要生產(chǎn)資料不是土地。這就有條件在自愿、依法和有償?shù)那疤嵯?，使一部分種田能手、專業(yè)大戶將那些離土離農(nóng)的農(nóng)村人口承包土地的經(jīng)營權流轉(zhuǎn)過來，擴大經(jīng)營規(guī)模，實現(xiàn)適度規(guī)模經(jīng)營，打造家庭經(jīng)營的升級版。到2012年底，全國經(jīng)營耕地面積在50畝以上的專業(yè)大戶達到287.5萬戶，其中，家庭農(nóng)場87.7萬戶，每個家庭農(nóng)場平均經(jīng)營200畝土地，經(jīng)營土地面積1.74億畝[5]，如僅統(tǒng)計家庭農(nóng)場，占全國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營戶0.44%的家庭農(nóng)場主經(jīng)營了9.64%的耕地。除了家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶外，還有專業(yè)合作社、公司化的農(nóng)場和其他新型經(jīng)營主體在全國各地出現(xiàn)。在中國，以家庭承包經(jīng)營為基礎，混合型、多樣化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織形式以及多元化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體正在出現(xiàn)。由人多地少的基本國情和城鎮(zhèn)化進程所決定，在未來相當長的時期內(nèi)，中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的構成是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體(大量小規(guī)模農(nóng)戶，包括以農(nóng)業(yè)收入為主的農(nóng)戶和兼業(yè)農(nóng)戶)與新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體(專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社及農(nóng)業(yè)企業(yè)等)并存；中國的農(nóng)業(yè)經(jīng)營方式的構成是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)(口糧農(nóng)業(yè)或生計農(nóng)業(yè))與市場化、專業(yè)化和商品化程度較高的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)并存。

家庭農(nóng)場作為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，以農(nóng)民家庭成員為主要勞動力，以農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入為主要收入來源，利用家庭承包土地或流轉(zhuǎn)土地，從事規(guī)模化、集約化、商品化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，保留了農(nóng)戶家庭經(jīng)營的內(nèi)核，堅持了家庭經(jīng)營的基礎性地位，適合中國基本國情，符合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)特點，契合經(jīng)濟社會發(fā)展階段，是農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的升級版，已成為引領適度規(guī)模經(jīng)營、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有生力量。李克強總理撰文指出：“像家庭農(nóng)場，幾年時間就發(fā)展到87萬家，平均規(guī)模達到200畝，勞動生產(chǎn)率和經(jīng)濟效益大幅度提高。實踐證明，適度規(guī)模經(jīng)營不僅是農(nóng)民群眾的自覺選擇，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必由之路?！钡S著土地經(jīng)營規(guī)模的擴大，單位面積的產(chǎn)量會相應下降，因此土地經(jīng)營規(guī)模并不是越大越好。中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》提出：“現(xiàn)階段，對土地經(jīng)營規(guī)模相當于當?shù)貞艟邪孛娣e10至15倍，務農(nóng)收入相當于當?shù)囟?、三產(chǎn)業(yè)務工收入的，應當給予重點扶持?！绷暯娇倳浺采羁讨赋觯骸耙屴r(nóng)民成為土地適度規(guī)模經(jīng)營的真正受益者。不能片面追求快和大，更不能忽視了經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)的基本農(nóng)情?！盵6]

(四)在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程培育社會化服務體系，促進一、二、三產(chǎn)業(yè)融合

在鼓勵培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的同時，必須兼顧大量小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶的利益。在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體旁邊的是上億的小農(nóng)戶，他們的利益訴求必須得到重視，他們的生產(chǎn)經(jīng)營活動也應納入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的軌道，使他們能分享到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程帶來的利益。中央提出，要“確保谷物基本自給、口糧絕對安全”。數(shù)以億計的小規(guī)模農(nóng)戶主要是通過自己生產(chǎn)、自己消費來保障他們自身的口糧安全；新型經(jīng)營主體通過適度規(guī)模經(jīng)營，提供商品糧來保障城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民工的口糧安全，兩者不可偏廢。在中國大多數(shù)農(nóng)村，不可能通過簡單的土地歸并來實現(xiàn)規(guī)?；?jīng)營，即使今后農(nóng)業(yè)從業(yè)人員減少一半，農(nóng)業(yè)勞動者人均耕地也不到20畝。中國國情決定了只能通過服務的社會化來擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營的空間，通過生產(chǎn)的專業(yè)化來提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的集約度，通過經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)化來延長農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈。

1.提供農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)流程全鏈條的社會化服務。隨著消費者和廠家對農(nóng)產(chǎn)品的質(zhì)量與安全越來越重視，保證供給的農(nóng)產(chǎn)品的安全和營養(yǎng)至關重要。這意味著農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的整個流程都需要符合質(zhì)量標準，最后到達消費環(huán)節(jié)的產(chǎn)品也應具有可追溯性，使消費者放心。但在面對千千萬萬個小農(nóng)戶時，如何監(jiān)督農(nóng)產(chǎn)品的種植流程和實現(xiàn)產(chǎn)品的回溯？2013年中央1號文件提出：“落實從田頭到餐桌的全程監(jiān)管責任，加快形成符合國情、科學完善的食品安全體系。健全農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和食品安全追溯體系?！钡趺绰鋵?，拿什么當抓手？現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要從田頭到餐桌整合多元化的社會化服務組織，構建政府有關部門、涉農(nóng)企業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品行業(yè)協(xié)會以及農(nóng)民合作社等各類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體之間的平等的伙伴關系，打造一體化的平臺，為農(nóng)業(yè)的各個環(huán)節(jié)提供全產(chǎn)業(yè)鏈的服務。

建立健全社會化服務體系，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供專業(yè)化和系統(tǒng)的服務，一方面可以降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，另一方面也可以提高產(chǎn)量，如更多地使用農(nóng)業(yè)機械，及時收割、及時烘干，減少糧食損失，也等于增加了產(chǎn)量。

2.大力推進一、二、三產(chǎn)業(yè)融合。在工業(yè)化和現(xiàn)代化的進程中，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)業(yè)占國民經(jīng)濟的比重將越來越低，二、三產(chǎn)業(yè)占國民經(jīng)濟的比重逐步上升。在這個進程中，從田頭到餐桌的食品鏈條越來越長，環(huán)節(jié)越來越多，結果是消費者最終支付的食品價格中，初級產(chǎn)品所占份額越來越小，加工增值部分所占份額越來越大。同時，隨著世界各國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)的多功能性日益突出，農(nóng)業(yè)不僅基本滿足了人們對食物和工業(yè)原料的需求，而且在休閑、旅游、保護環(huán)境等方面的功能更加明顯。在這一形勢下，初級產(chǎn)品生產(chǎn)者要想增加收入，就要能動地推進一、二、三產(chǎn)業(yè)融合，促進農(nóng)業(yè)與食品儲藏、保鮮、運輸、分割、精深加工、批發(fā)零售等產(chǎn)業(yè)結合，農(nóng)業(yè)與旅游、休閑、環(huán)保等產(chǎn)業(yè)結合，從而創(chuàng)造新的就業(yè)機會，使初級產(chǎn)品生產(chǎn)者能分享二、三產(chǎn)業(yè)的增值收益。

(五)辯證地看待工商資本進入農(nóng)業(yè)

在中國由傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)化的進程中，在農(nóng)戶家庭承包經(jīng)營的基礎上，工商資本或社會資本進入農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前領域(提供農(nóng)業(yè)投入品)、產(chǎn)中領域(提供農(nóng)業(yè)技術服務)和產(chǎn)后的流通及加工領域一直受到鼓勵和提倡，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營中的“公司(企業(yè))+農(nóng)戶” “公司(企業(yè))+基地+農(nóng)戶”“訂單農(nóng)業(yè)”等模式就反映了這方面的實踐探索。長期以來，在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路與經(jīng)營模式的選擇上，爭論焦點是如何看待工商資本進入農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)過程，大面積租賃農(nóng)戶的承包地，直接經(jīng)營農(nóng)業(yè)的現(xiàn)象。十八屆三中全會《決定》提出：“鼓勵和引導工商資本到農(nóng)村發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，向農(nóng)業(yè)輸入現(xiàn)代生產(chǎn)要素和經(jīng)營模式?！薄稕Q定》為工商資本進入農(nóng)業(yè)提供了明確的政策導向。

在堅持農(nóng)村土地集體所有、家庭經(jīng)營基礎地位的前提下，工商資本進入農(nóng)業(yè)直接經(jīng)營種養(yǎng)業(yè)首先要處理好與廣大小農(nóng)戶之間的利益關系。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)不能忽視經(jīng)營自家承包耕地的普通農(nóng)戶仍占大多數(shù)的基本農(nóng)情，工商資本要帶動農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，不是代替農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)；對農(nóng)民要形成帶動效應，而不是形成擠出效應。工商資本主要是進入農(nóng)戶家庭和農(nóng)民合作社干不了或干不好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的薄弱環(huán)節(jié)，如發(fā)展良種種苗繁育、高標準設施農(nóng)業(yè)、規(guī)?；B(yǎng)殖和開發(fā)農(nóng)村“四荒”資源等適合企業(yè)化經(jīng)營的種養(yǎng)業(yè)，并注意和農(nóng)戶結成緊密的利益共同體，確保以農(nóng)戶家庭為主體推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。

要抑制工商資本進入農(nóng)業(yè)的負面影響，防止可能出現(xiàn)的非農(nóng)化、非糧化傾向。首先要建立嚴格的準入制度，各地對工商企業(yè)長時間、大面積租賃農(nóng)戶承包耕地(林地、草原)要有明確的上限控制，要按面積實行分級備案，建立健全資格審查和項目審核制度。其次要建立動態(tài)監(jiān)管制度，有關部門要定期對租賃土地企業(yè)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營能力、土地用途和風險防范能力等開展監(jiān)督檢查，查驗土地利用、合同履行等情況，及時查處糾正浪費農(nóng)地資源、改變農(nóng)地用途等違法違規(guī)行為。第三要加強事后監(jiān)管，建立風險保障金制度，防止損害農(nóng)民土地權益，防范承包農(nóng)戶因流入方違約或經(jīng)營不善而遭受損失。

大規(guī)模的市場化、商品化農(nóng)業(yè)的發(fā)展需要延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，促進一、二、三產(chǎn)業(yè)的有機融合，這就涉及非農(nóng)建設用地的指標問題，工商資本及其他農(nóng)業(yè)新型經(jīng)營主體進入農(nóng)業(yè)后的合理訴求應該得到滿足。2014年中央1號文件提出，“在國家年度建設用地指標中單列一定比例專門用于新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體建設配套輔助設施”。這方面的政策有待地方政府的落實。

關于工商資本直接進入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域大面積租賃農(nóng)戶承包地的經(jīng)營活動，要規(guī)范經(jīng)營者的行為，保護其合法權益。但由中國人多地少的國情決定，這種模式不應該成為農(nóng)地經(jīng)營模式的主流。

(六)著力發(fā)展家庭經(jīng)營基礎上的農(nóng)民之間的聯(lián)合與合作

在尊重農(nóng)民意愿的前提下，可以因地制宜地發(fā)展多元化、混合型的各種農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式，但應著力發(fā)展家庭經(jīng)營基礎上的農(nóng)民之間的聯(lián)合與合作。在土地流轉(zhuǎn)工作的推進下，一批以土地流轉(zhuǎn)為發(fā)展基礎的農(nóng)民土地股份合作社紛紛成立，在一些地區(qū)，種植大戶或農(nóng)機大戶領辦、組建合作社，其他農(nóng)民帶地入社、擴大經(jīng)營規(guī)模。這種探索在土地確權到戶的基礎上，將農(nóng)戶的承包土地折股量化，農(nóng)民以承包地入股組建合作社，通過自營或委托經(jīng)營等方式發(fā)展農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，經(jīng)營所得收益按股分配。這種組織形式讓合作社自身成為具有一定規(guī)模的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)企業(yè)，并使農(nóng)戶成為企業(yè)的主人(所有者)，既實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)模經(jīng)營，促進了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，又避免了工商資本進入農(nóng)業(yè)、大規(guī)模租賃農(nóng)戶承包地可能產(chǎn)生的負面影響，還能使農(nóng)村中的老弱群體、小規(guī)模兼業(yè)農(nóng)戶或外出打工的農(nóng)民也從合作社的發(fā)展中受益。這種以專業(yè)大戶為經(jīng)營主體，以農(nóng)戶承包土地這一核心生產(chǎn)要素為基礎，以農(nóng)機為農(nóng)業(yè)技術進步載體，發(fā)展合作經(jīng)營，是農(nóng)地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的一種值得注意的模式。

近年來，在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的提供者、利用者，自愿聯(lián)合起來，遵循民主管理的原則，成立了多種類型的農(nóng)民專業(yè)合作社。根據(jù)2014年2月底統(tǒng)計數(shù)據(jù)，全國登記的農(nóng)民專業(yè)合作社已達到103.88萬家，7 829萬農(nóng)戶入社，帶動農(nóng)戶已經(jīng)達到全國農(nóng)戶的30.1%。農(nóng)民合作社正在成為引領農(nóng)民參與國內(nèi)外市場競爭的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織，以及帶動農(nóng)戶進入市場的基本主體。農(nóng)民專業(yè)合作社與農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織、各種農(nóng)業(yè)社會化服務組織以及農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)一起構成了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)多元化、多層次、多形式的經(jīng)營服務體系，既為家庭經(jīng)營提供了全方位的服務，也夯實了農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營制度的基礎，進而確保了中國的糧食安全。

[1] 李克強.以改革創(chuàng)新為動力，加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化[J].求是，2015，(4)：1.

[2] 中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所，國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會經(jīng)濟調(diào)查司.農(nóng)村綠皮書—中國農(nóng)村經(jīng)濟形勢分析與預測(2013～2014)[M].北京：社會科學文獻出版社，2014：112.

[3] 柯炳生.農(nóng)業(yè)：坦然應對沖擊，還將負重前行[J].半月談，2005,(3).

[4] 柯炳生,等.入世以來中國農(nóng)業(yè)發(fā)展與新一輪談判[M].北京：中國農(nóng)業(yè)出版社，2005：360.

[5] 陳錫文.加快構建新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系刻不容緩[J].農(nóng)村經(jīng)營管理,2013,(12).

[6] 習近平.積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，防止侵吞農(nóng)民利益[N].京華時報，2014-09-30.

[責任編輯：房宏琳]

2015-01-16；

2015-03-06

國家自然科學基金重點學科群項目(71333011)；中國社會科學院學部委員資助項目

張曉山(1947—)，男，中國社會科學院學部委員，研究員，博士生導師，從事農(nóng)村發(fā)展、農(nóng)村組織與制度合作經(jīng)濟理論與實踐研究。

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1002-462X(2015)03-0001-09