?

國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中基層治理創(chuàng)新的審視

文／趙晶楊華鋒

摘要：作為國家治理體系的微觀基礎(chǔ)，基層社會的治理理念和結(jié)構(gòu)是審視治理現(xiàn)代化進(jìn)展的基本要素。在推進(jìn)治理創(chuàng)新的過程中，基層行政人員治理目標(biāo)的設(shè)置以及對現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的理解存在一定程度的遲滯；同時，在行政權(quán)力主導(dǎo)的情勢下，基層治理結(jié)構(gòu)所塑造出的行動者角色認(rèn)知與行為偏好，在治理實踐過程中呈現(xiàn)僵化與盲目的趨向，由此會使得“行政之惡”滋生與蔓延。為改變這一治理困境，應(yīng)當(dāng)從社會力量的嵌入、科學(xué)理性與社會理性的辯證以及合作性權(quán)力的構(gòu)建三個策略維度入手，大力推動基層治理創(chuàng)新與轉(zhuǎn)型。

關(guān)鍵詞：基層社會；治理現(xiàn)代化；治理理念；治理結(jié)構(gòu)

黨的十八屆三中全會以來，國家治理現(xiàn)代化的研究日益豐富。在國家治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程中，社會治理現(xiàn)代化是重要內(nèi)容。而如何有效地推進(jìn)社會治理的現(xiàn)代化進(jìn)程，則需要切實審視社會治理變遷內(nèi)在邏輯及其過程。在筆者看來，社會治理的理念轉(zhuǎn)型、治理結(jié)構(gòu)與策略模式，決定著治理創(chuàng)新的情境與過程?；鶎由鐣鳛閲抑卫眢w系的微觀基礎(chǔ)，對其治理變遷的審視有助于厘清治理創(chuàng)新的情境與過程，是驗證國家治理能力建設(shè)的最佳場域。

一　基層行政人員治理理念轉(zhuǎn)型的遲滯

回顧改革開放的政策歷程，可以發(fā)現(xiàn)，制度的創(chuàng)新與確立要遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于相關(guān)理念及具體行為的問世。可見，理念的創(chuàng)新是改革的前奏，制度的現(xiàn)代化有賴于理念的變革。審視基層治理實踐，令人擔(dān)憂的是治理理念的轉(zhuǎn)型遠(yuǎn)未跟上治理實踐發(fā)展的步伐，具體來說：

一是治理現(xiàn)代化的目標(biāo)追求尚未擺脫權(quán)力機關(guān)“剛性穩(wěn)定”的束縛。基層公務(wù)員大多在自上而下的各種指令、任務(wù)、考核、應(yīng)酬中疲于奔命，將主要精力和大部分資源用來應(yīng)對上級下派的各種事務(wù)，而將轄區(qū)公共服務(wù)的供給排在次要位置。于是，在經(jīng)濟發(fā)展和維護(hù)穩(wěn)定的雙重壓力下，農(nóng)村基層政權(quán)面臨著權(quán)力“懸浮”、“維穩(wěn)”異化、“與民爭利”的現(xiàn)實困境。[1]在此情況下，公共服務(wù)的治理理念缺乏生長的組織基礎(chǔ)，而公共治理實際推崇的多是對剛性穩(wěn)定的追求。比如，“小事不出網(wǎng)格，大事不出社區(qū)，難事不出辦事處”的精細(xì)化管理目標(biāo)，“四定五包”（定領(lǐng)導(dǎo)包案、定責(zé)任單位、定化解措施、定完成時限，包案件調(diào)查、包解決問題、包教育疏導(dǎo)、包案結(jié)事了、包穩(wěn)控服務(wù)）的基層服務(wù)原則，都在很大程度上因循著“綜治”與“維穩(wěn)”的傳統(tǒng)治理理念。

應(yīng)該說，基層行政人員就地化解矛盾、解決問題的勇氣令人敬佩。但隨著社會發(fā)展的多樣化，基層社會的問題不再局限于一時一地，社會矛盾呈現(xiàn)出歷時性、跨界性與復(fù)雜性，而弱化的基層組織缺乏對其實施有效治理的能力?；鶎有姓到y(tǒng)勉為其難地追求秩序，源于長期以來的“行政包辦意識”，比如，某地對社會問題排查的周期設(shè)置，即縣每月排查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)半月排查，村（社區(qū)）周排查，就是這一觀念的典型表現(xiàn)。一旦發(fā)現(xiàn)重大社會矛盾糾紛，其直接目標(biāo)不是幫助群眾盡快兌現(xiàn)其利益訴求，而是采取各種措施制止群眾越級上訪或赴京上訪，所采取的方式主要是由縣黨政領(lǐng)導(dǎo)成員實施“包案督辦”，其目標(biāo)正如基層行政人員所言：“盡好自己責(zé)，辦好自己事，看好自己門，管好自己人。”

在這種理念主導(dǎo)之下，基層公務(wù)人員更傾向于認(rèn)為，創(chuàng)新社會治理不過是社會綜合治理的另類表述而已，是維護(hù)社會穩(wěn)定、建設(shè)平安城市（縣/鄉(xiāng)）的一種新措辭。于是，基層行政人員的治理目標(biāo)自然始終圍繞著綜合治理與社會穩(wěn)定而設(shè)計，表現(xiàn)在行動上也就是“優(yōu)先解決綜治用房”以及“高標(biāo)準(zhǔn)打造維穩(wěn)接訪大廳”。如此一來，行政人員對“良好社會秩序”與“基層政府角色”的理解合乎邏輯地演化為偏重于接訪、截訪、消訪，忽視網(wǎng)絡(luò)化主體結(jié)構(gòu)的多元性和互動性，事實上也就隨之失去了對于多方利益主體進(jìn)行平等對話、溝通協(xié)商的話語基礎(chǔ)的重視；另一方面，對“多元參與”與“社會共治”的理解偏重于聯(lián)防人防，對社會治理的“波動性與穩(wěn)定性”的互動關(guān)系缺乏理性認(rèn)識，局限于簡單地關(guān)注社會穩(wěn)定目標(biāo)的實現(xiàn)，而忽略波動性的秩序?qū)τ谏鐣贾蔚姆e極意義。需要警醒的是，“秩序是在社會生活中形成的，是人們在自身行為方式變化后相互之間的預(yù)期和行為方式的磨合”，[2]忽略了行動者之間的互動性效應(yīng)及其發(fā)展規(guī)律，自然也就無法把握社會秩序的發(fā)展規(guī)律。顯然，基層行政人員治理理念現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的遲滯，無疑將影響社會良性互動和治理現(xiàn)代化的發(fā)展進(jìn)程。

二是將“現(xiàn)代化”轉(zhuǎn)型簡單地等同于技術(shù)手段的更新。隨著社會不確定性的增多，治理系統(tǒng)所面對的風(fēng)險原因和屬性發(fā)生了變化。由于“現(xiàn)代化是以理性化為標(biāo)志的一個時代的精神，社會是可以理解的，也是可以設(shè)計的”。[3]因而現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的應(yīng)用為行動者應(yīng)對不確定性提供了便利，在基層，“現(xiàn)代化”也就非常迅捷地演化為治理工具與治理手段的更新。如某縣在9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)安裝500多個監(jiān)控攝像頭的行為，著力打造全方位、全天候、立體式人防、技防、物防“三位一體”的綜合防控體系。因此，不論是網(wǎng)格化管理服務(wù)中心的信息庫建設(shè)，還是基層便民服務(wù)中心辦公條件的改善，甚至是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦事處內(nèi)部監(jiān)控體系的建設(shè)，毫無例外均是利用現(xiàn)代化的技術(shù)工具。

但是，過于偏好現(xiàn)代化的技術(shù)應(yīng)用，卻可能排斥治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型對“參與”與“協(xié)商”的價值訴求。這種價值理性的缺失，從筆者對基層干部的訪談中可見一斑：當(dāng)問及城市社區(qū)治理的問題與困難時，他們普遍關(guān)注的是管理軟件的更新成本以及居民的流動性，一個是經(jīng)費問題，一個是管控的便利問題。從中不難看出，基層行政人員對治理現(xiàn)代化的理解常常止于技術(shù)更新，他們更關(guān)心技術(shù)如何更新以及管控水平如何提高，而對治理現(xiàn)代化價值層面的考慮甚少，也缺乏行動自覺性。對于社會治理現(xiàn)代化的這一技術(shù)主義理念認(rèn)知的誤區(qū)，源于基層工作人員的認(rèn)識偏差。由此可見，其尚未意識到治理現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型本質(zhì)上是一種社會重塑過程。這一理念偏差，會逐步銷蝕社會發(fā)展和治理現(xiàn)代化所要求的價值內(nèi)容，弱化社會組織按照治理民主與參與共治方向進(jìn)行自我調(diào)適的能力，長期下去，有可能使治理者喪失為構(gòu)建現(xiàn)代化協(xié)同治理組織體系而努力的歷史契機。

三是“社會化服務(wù)”遮蔽中的行政干預(yù)主義?！霸谖覈?，社會治理是指在執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)下，由政府組織主導(dǎo)，吸納社會組織等多方面治理主體參與，對社會公共事務(wù)進(jìn)行的治理活動?！盵4]但在基層社會治理中，剛性穩(wěn)定的目標(biāo)與現(xiàn)代化技術(shù)的偏好，卻在實踐中強化了行政服務(wù)的主觀性與強制性。為符合“社會化服務(wù)”精神，尤其是為契合政府職能轉(zhuǎn)變所要求的“向社會購買服務(wù)”，基層政府開始將原本分散的行政職能與部門整合起來，通過建設(shè)綜合服務(wù)管理平臺，將具有服務(wù)管理職能的綜治、信訪、司法、計生、民政、社保、組織、市政、建設(shè)、工商等部門全部集中到該平臺，進(jìn)行集中辦公。這一行為具有跨部門合作的精神，有利于公共事務(wù)治理協(xié)同性的提升。但另一方面，亦不能忽視該行為集中表現(xiàn)為行政權(quán)力主觀的服務(wù)供給。實踐表明，其對社會化服務(wù)需求取向改革的推動作用相對有限。由行政權(quán)力主導(dǎo)下的“社會化服務(wù)”常常會蛻變?yōu)閱我坏摹靶姓?wù)”。

行政干預(yù)主義觀念在基層社會擁有廣闊的市場，從而遮蔽了社會發(fā)展與社會服務(wù)的原初意義。這種行政干預(yù)隨著專業(yè)化和現(xiàn)代技術(shù)的應(yīng)用與發(fā)展，呈現(xiàn)出持續(xù)擴張的態(tài)勢。而社會行動者的服務(wù)能力、服務(wù)需求情況以及組織參與的熱情都不同程度地受到抑制，由此勢必造成公共服務(wù)與公共產(chǎn)品供給的盲目性。對此困局，理論界正在積極倡導(dǎo)以政府購買公共服務(wù)機制實現(xiàn)政府公共服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變。但在實踐中，行政權(quán)力屬性卻使得政府購買公共服務(wù)異化為購買公共治理，其中的權(quán)限困境，造成了購買的難題，同時也實際阻礙了社會組織的正常健康發(fā)展。

二　基層治理結(jié)構(gòu)中的角色困惑

治理結(jié)構(gòu)決定著行動者在治理體系中的角色期待與功能配置，基層社會治理結(jié)構(gòu)中行政權(quán)力的下移，造成了治理主體結(jié)構(gòu)的交叉重疊，導(dǎo)致治理者的角色認(rèn)同危機與身份危機。這一情勢又被行政體制進(jìn)一步強化與放大，在治理行為過程中呈現(xiàn)出行政傲慢與“行政之惡”的跡象。

一是基層治理權(quán)力結(jié)構(gòu)重疊導(dǎo)致的角色困惑。以城鄉(xiāng)二元的視角來觀察，城市社區(qū)治理比較集中地表現(xiàn)出主體角色的身份危機。自20世紀(jì)80年代以來，城市實行社區(qū)居民自治制度，而隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，原有的居民委員會面臨著巨大沖擊，其人員構(gòu)成的非屬地化、管理行為的隨機化、管理對象的復(fù)雜化，使居委會在面對社區(qū)物業(yè)和基層政府網(wǎng)格化管理的權(quán)力延伸之時，遭遇嚴(yán)重的角色尷尬?；仡櫨W(wǎng)格化管理的歷史進(jìn)程，可以發(fā)現(xiàn)，網(wǎng)格化管理原本只是一種技術(shù)設(shè)計方法，并不必然地帶有集權(quán)化或分權(quán)化的行為特征，[5]然而在實踐中，這一方法卻逐漸被賦予了行政化色彩。從基層自治的層面來看，這一行為是行政觸角的社區(qū)延伸，侵占了居民自治的政治空間，這也意味著行政權(quán)力在社區(qū)層面的技術(shù)性滲透。這一過程之中，治理者希望通過行政權(quán)力的介入，彌合城市化進(jìn)程中社區(qū)治理主體的空檔，繼而實現(xiàn)對社區(qū)的有效治理。但是，實際效果卻差強人意。如某市運行網(wǎng)格化管理，其主要工作不外乎是鄰里糾紛化解、小區(qū)污染治理，而居委會等原有組織完全能勝任此類工作。與之一致的是，在鄉(xiāng)村社會也存在類似情況，只是表現(xiàn)的組織載體稍有差異，主要是由基層政府牽頭或發(fā)動的各種合作社組織，或者具有公司性質(zhì)的聯(lián)合體與鄉(xiāng)村兩委的重疊，造成的治理角色的識別困難，并由角色困惑導(dǎo)致了行為困惑。

二是行政體制結(jié)構(gòu)弊端誘發(fā)的行政僵化與盲目。在基層社會治理中，由于缺乏民主和協(xié)商治理的有效機制，使得治理官僚化的趨勢越發(fā)明顯。如某地一份新型城鎮(zhèn)化的統(tǒng)一規(guī)劃，因其未能充分考慮地方民眾的基本訴求，在實施中遇到民眾的抵制與抗議。這時，盡管基層相關(guān)組織積極斡旋，但是，相關(guān)行政規(guī)劃部門仍然僵化地認(rèn)為，“圖紙就這樣規(guī)定的”。由此可見，高度行政化的統(tǒng)一規(guī)劃，常常缺乏對實際差異性的考量，由此從一個側(cè)面反映出行政權(quán)力過度介入微觀治理領(lǐng)域所帶來的弊端，表明任何對社會事務(wù)進(jìn)行簡單行政管理必然導(dǎo)致行政的僵化與盲目。與此同時，行政體制結(jié)構(gòu)弊端往往又會強化這一問題。正如“地方政府晉升錦標(biāo)賽”模式所述：“行政權(quán)力集中與強激勵兼容在一起的治理政府官員的模式，其激勵官員的目標(biāo)與政府職能的合理設(shè)計之間存在嚴(yán)重沖突，（進(jìn)而成為）各種重大問題的主要根源”，[6]于是“唯上論”成為基層行政人員理性的選擇。

行政體制弊端所誘發(fā)的僵化與盲目，實際上源于對社會不確定性的恐懼，這就限制了行政體制對社會治理多樣性要求的包容性。而社會發(fā)展規(guī)律揭示：適度的外部變化，可以帶來系統(tǒng)的更新，為此，如同控制風(fēng)險的原則指出的那樣，在社會治理的風(fēng)險管控中，未必需要徹底杜絕風(fēng)險發(fā)生的可能性，而應(yīng)該尋求與風(fēng)險共生的互動機制，將風(fēng)險的損害限制在可以接受的閾值之內(nèi)。因此，基層社會治理體制機制應(yīng)該具有充分的靈活性與適應(yīng)性，具備包容適度沖突的涵量，以增強其治理能力。

三是基層治理角色建構(gòu)中的行政傲慢與行政之惡。行政人員在角色識別與建構(gòu)的歷史進(jìn)程中，所呈現(xiàn)出來的官本位與官僚主義傾向，意味著“行政傲慢”的存在?！靶姓谅龝拐萑肟刂茖?dǎo)向的思維窠臼之中，在社會治理創(chuàng)新的主題破題之時，需要首先終結(jié)政府的社會控制導(dǎo)向，而政府能否放棄社會控制的思路，又取決于政府對行政傲慢的根除，只有當(dāng)政府不再有行政傲慢的心態(tài)和行為，才會放棄社會控制?！盵7]遺憾地是，基層行政人員偏好于對社會的控制。當(dāng)行政傲慢帶來實質(zhì)性傷害的時候，就呈現(xiàn)為“行政之惡”現(xiàn)象。行政之惡借助社會角色的結(jié)構(gòu)化與技術(shù)理性的張揚，“傾向于在使人們遭受痛苦之后，視自己的行動為必要，或服務(wù)于一個更高的善，來將自己的負(fù)面行動正當(dāng)化”，[8]通過“道德錯位”來轉(zhuǎn)移“惡行”所帶來的愧疚與負(fù)罪感。如某地便民服務(wù)中心的建設(shè)過程中，采取視頻監(jiān)控、指紋識別等技術(shù)對基層工作人員進(jìn)行全方位的監(jiān)控與管理。這一手段提升了基層領(lǐng)導(dǎo)者的管控能力，但卻不同程度地侵犯了私權(quán)。然而，一旦打著“治理現(xiàn)代化”的旗號，它也就具備了合法化的外衣。因為“現(xiàn)代化的主旋律是強調(diào)技術(shù)理性的價值，當(dāng)其遇到官僚與組織時，其結(jié)果就是人們無意識地傾向于服從權(quán)威，推崇技術(shù)進(jìn)步以致使其超越人類價值與尊嚴(yán)”。[9]回顧治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程，“（雖然）我們不再相信上帝或大小神明能夠管理未來事件，卻代之以一種更具宗教激進(jìn)主義色彩的信念：無條件地相信科學(xué)預(yù)測，不管在什么領(lǐng)域；我們成功地將宗教信仰轉(zhuǎn)化為對任何偽裝成科學(xué)的理論或結(jié)論的輕信”。[10]只要披上科學(xué)的外衣，一切都可以成為現(xiàn)代的“神”。這種對極端現(xiàn)代主義的信仰織就了“行政之惡”的制度外衣。一旦“管理與科學(xué)結(jié)合，意味著它具有了中立性和權(quán)威性，而不用負(fù)擔(dān)更廣泛的社會責(zé)任，對科學(xué)的信仰使管理的技術(shù)統(tǒng)治論獲得了合法性”。[11]

三　基層治理現(xiàn)代化創(chuàng)新策略的前瞻性籌劃

“制度與行為的關(guān)系在于人們選擇的是能使其預(yù)期效用最大化的策略，而制度通過作用于預(yù)期效用的計算來對社會結(jié)構(gòu)產(chǎn)生影響，其中的關(guān)鍵在于社會制度對社會預(yù)期的一種穩(wěn)定功能?！盵12]制度對預(yù)期的穩(wěn)定性為我們思考如何扭轉(zhuǎn)基層治理理念與官僚結(jié)構(gòu)的慣性，改善基層治理狀況，推進(jìn)治理現(xiàn)代化進(jìn)程提供了積極的視角，具體來說有三個策略維度：

一是以“社會嵌入”替代“行政滲透”，推進(jìn)社區(qū)共同體的重建。嚴(yán)格地控制往往事與愿違，在社會治理過程中，需要區(qū)分社會秩序的穩(wěn)定類型，尤其是“偽穩(wěn)定”與“彈性穩(wěn)定”。行政權(quán)力主導(dǎo)下的穩(wěn)定大多具有前者特點，從而忽視了“隱性的長期脆弱性”?？v觀鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，不難發(fā)現(xiàn)，傳統(tǒng)意義上的家族共同體早已弱化，特別是稅費改革后土地的差別占有制度化之后，村社共同體的產(chǎn)權(quán)和財權(quán)被剝奪，事權(quán)和治權(quán)也隨之弱化，由集體經(jīng)濟所支撐的村社共同體也日漸瓦解。在此情境下，如何有效地重新實現(xiàn)基層社會的“組織化”，筆者認(rèn)為不宜再過度地依賴行政權(quán)力的進(jìn)一步延伸，而要依靠基層社會自組織的力量。通過社會力量的制度化參與，推進(jìn)社區(qū)共同體的建設(shè)，以社會嵌入的方式對治理的行動者系統(tǒng)進(jìn)行多元主體的優(yōu)化。特別是，隨著網(wǎng)絡(luò)社會的到來，多元主體“分享的能力、與他人互相合作的能力，都來自傳統(tǒng)機構(gòu)和組織的框架之外”，[13]于是社會自組織行為更易發(fā)生，同時“批評性的、積極的公民品格是建立可行的協(xié)商民主過程不可缺少的關(guān)鍵因素”，[14]“以協(xié)商治理作為社會治理的重要機制，以協(xié)商機制實現(xiàn)社會治理中聽群言、集民智、增共識、聚合力、促和諧的功能，達(dá)成促進(jìn)科學(xué)決策、民主決策”，[15]推動基層協(xié)商民主的發(fā)展。

另外，由于財權(quán)的限制，基層社會事務(wù)的治理缺乏必要的經(jīng)濟激勵能力，所以在基層社會推行社會事務(wù)的協(xié)同治理，更有著積極的現(xiàn)實意義。基層治理存在良好的社會參與空間，只要行政權(quán)力規(guī)模適度地收縮，自然可以實現(xiàn)社會力量有序地嵌入。這種社會行動者的自組織性、參與性、公民性“或多或少地明確提及公正和合理的道德概念，以期在他們努力通過別人把事情辦妥的同時，形成一套非強迫性的契約方法”。[16]這就意味著自組織行為有助于提升治理系統(tǒng)的協(xié)同性，并進(jìn)而將行政之惡的隱蔽性有效地消除。

二是以“科學(xué)理性”與“社會理性”的辯證，推動治理理念的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。基層社會綜合治理與平安建設(shè)固然重要，圍繞這一目標(biāo)而進(jìn)行的各種努力，其價值無庸置疑。然而治理現(xiàn)代化更大的意義，在于最大限度地增強社會發(fā)展活力。在城市社區(qū)、鄉(xiāng)村社會中，也意味著要培育自由合作的環(huán)境，使社會意愿可以自由平等地表達(dá)。

基層社會治理理念的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，要跳出管制思維的窠臼，培育自由合作的場域，讓社會價值得以充分彰顯。繼而在價值理性與技術(shù)理性二者間尋找到合適的平衡點，也即在“科學(xué)理性”與“社會理性”二者間中尋找到行政理性的契合點?！埃m然）科學(xué)理性和社會理性是分裂的，但它們同時保持著互相交織、互相依賴的狀況，沒有社會理性的科學(xué)理性是空洞的，但沒有科學(xué)理性的社會理性是盲目的?！盵17]只有客觀地分析科學(xué)理性與社會理性，才能夠使技術(shù)的應(yīng)用不會蛻變?yōu)閷γ癖?、工作人員的“駕馭工具”。正如密爾所言，“一個國家若只圖在管理技巧方面或者在事務(wù)細(xì)節(jié)實踐上所表現(xiàn)的類似的東西方面稍稍較好一些，它終將看到，它不惜犧牲一切而求得的機器的完善，將一無所用。”[18]行政理性必須在科學(xué)理性和社會理性二者的相互建構(gòu)中尋找到博弈均衡點，“行政傲慢”的存在恰恰就是因為行政人員通過科學(xué)技術(shù)理性的推進(jìn)，有意無意地忽視了對“社會理性”的考慮，從而織就了由工業(yè)社會技術(shù)理性所遮蔽的行政之惡。在全面深化改革的歷史時期，“‘蛋糕’不斷做大了，同時還要把‘蛋糕’分好”，[19]這就更需要把權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會公平正義并列為根本價值取向，以效率與公平的協(xié)同并重和有機結(jié)合作為政府全面轉(zhuǎn)變和履行職能的價值取向，推進(jìn)治理理念的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。

三是以“合作性權(quán)力”修正“行政—政治—公司”的角色建構(gòu)模式。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的由盛入衰，以及城鎮(zhèn)化運動的推進(jìn)，基層社會的經(jīng)濟發(fā)展與治理方式發(fā)生了極大變化。有學(xué)者認(rèn)為，基層治理逐漸呈現(xiàn)為一種“行政—政治—公司”三位一體的統(tǒng)合治理模式，“政府不再直接舉辦經(jīng)濟實體，而是利用行政權(quán)力和土地等資產(chǎn)權(quán)力經(jīng)營‘項目’從中獲利，三位一體的機制使得縣域政府的權(quán)力、意志和績效互為促進(jìn)，形成統(tǒng)合治理的局面”。[20]在該治理模式下，基層政府不由自主地蛻變?yōu)槭袌鲋械囊粏T，參與到與民逐利、與民爭利的過程之中，并且通過其對權(quán)力的“合法”應(yīng)用，自然地排除掉其他潛在的競爭者。于是，基層社會網(wǎng)格化管理的實施方案與便民服務(wù)中心的建設(shè)，就更容易演變?yōu)樾姓?quán)力的延伸，自然無法有效地激發(fā)與調(diào)動社會組織的活力。

這一趨勢不僅與治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程相違背，而且也與新的科技革命的發(fā)展相違背?？v覽行政國家發(fā)展的歷史進(jìn)程，行政權(quán)力逐步擴張的治理格局，可以說，根源于第二次工業(yè)革命中的科學(xué)技術(shù)理性。在工業(yè)社會中，“（其）組織技術(shù)方式，勢必演化為極權(quán)主義”，[21]行政權(quán)力的傲慢與統(tǒng)一規(guī)劃、強制命令的思維就具備了堅實的理論基礎(chǔ)。但是，隨著第三次工業(yè)革命的推進(jìn)，社會的組織方式與組織路徑都將發(fā)生一系列變革?！暗谌喂I(yè)革命將打破第二次工業(yè)革命所確立的自上而下的結(jié)構(gòu)這一傳統(tǒng)，使社會向合作和分散關(guān)系發(fā)展，使原有的縱向權(quán)力等級結(jié)構(gòu)向扁平化方向發(fā)展?！盵22]在這種社會合作發(fā)展的情境下，傳統(tǒng)金字塔式的權(quán)力組織結(jié)構(gòu)將會讓位于以社會為基點的扁平化的組織體系。尤其是，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)所催生的“合作性權(quán)力”將從根本上重構(gòu)人與人之間的社會互動關(guān)系。這一合作性權(quán)力在基層社會將發(fā)揮出積極的作用，對診治由行政傲慢與行政壟斷所造成的“社會潰敗”有著積極的作用。在合作性權(quán)力內(nèi)生動力的推動下，社會合作模式將對行政主導(dǎo)模式構(gòu)成強大的外部壓力，從而最大限度地約束行政權(quán)力的擴張，避免行政的僵化與盲目。通過打破由技術(shù)官僚所獨享的權(quán)力體系，改變“行政—政治—公司”的角色結(jié)構(gòu)；通過權(quán)力、資源與信息的分享與合作，實現(xiàn)“政治—市場—社會”三者的對稱性參與。

綜合來說，國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)是治理理念的現(xiàn)代化，而現(xiàn)代化技術(shù)手段的應(yīng)用只是提升了政府部門的管控能力。國家治理現(xiàn)代化的核心是對治理結(jié)構(gòu)進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整，以適應(yīng)治理變革的需要。在此過程中，基層政府應(yīng)具備適當(dāng)?shù)淖灾餍裕员愀玫匕l(fā)揮治理的靈活性。公民群體、社會組織的有序參與，也將有助于塑造良好的具有批評精神的公民人格，其參與訴求與協(xié)商渠道應(yīng)有制度性的保障，以此推進(jìn)基層社會事務(wù)的協(xié)同治理，繼而在基層社會的微觀基礎(chǔ)上，全面推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化的歷史進(jìn)程。

注釋：

[1]于建嶸：《我國農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)亟需解決的幾個問題》，《行政管理改革》2013年第9期。

[2]蘇力：《制度是如何形成的》，北京：北京大學(xué)出版社，2007年，第127頁。

[3]納西姆·尼古拉斯·塔勒布：《反脆弱》，雨珂譯，北京：中信出版社，2014年，第76頁。

[4]王浦劬：《國家治理、政府治理和社會治理的基本含義及其相互關(guān)系辨析》，《社會學(xué)評論》2014年第3期。

[5]彭勃：《國家權(quán)力與城市空間：當(dāng)代中國城市基層社會治理變革》，《社會科學(xué)》2006年第9期。

[6]周黎安：《中國地方官員的晉升錦標(biāo)賽模式研究》，《經(jīng)濟研究》2007年第7期。

[7]張康之：《論主體多元化條件下的社會治理》，《中國人民大學(xué)學(xué)報》2014年第2期。

[8]艾賅博、百里楓：《揭開行政之惡》，白銳譯，北京：中央編譯出版社，2009年，第24頁。

[9]艾賅博、百里楓：《揭開行政之惡》，第7頁。

[10]納西姆·尼古拉斯·塔勒布：《反脆弱》，第78頁。

[11]馬茨·阿爾維森、休·維爾莫特：《理解管理：一種批判性的導(dǎo)論》，戴黍譯，北京：中央編譯出版社，2012年，第38頁。

[12]杰克·奈特：《制度與社會沖突》，周偉林譯，上海：上海人民出版社，2009年，第219頁。

[13]克萊·舍基：《人人時代——無組織的組織力量》，胡泳等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2014年，第17頁。

[14]艾賅博、百里楓：《揭開行政之惡》，第197-199頁。

[15]《中共中央印發(fā)〈關(guān)于加強社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見〉》，《人民日報》2015年2月10日，第1版。

[16]馬茨·阿爾維森、休·維爾莫特：《理解管理：一種批判性的導(dǎo)論》，第25頁。

[17]烏爾里?！へ惪耍骸讹L(fēng)險社會》，何博聞譯，南京：譯林出版社，2004年，第30頁。

[18]約翰·密爾：《論自由》，許寶骙譯，北京：商務(wù)印書館，1959年，第136-137頁。

[19]習(xí)近平：《切實把思想統(tǒng)一到黨的十八屆三中全會精神上來》，《求是》2014年第1期。

[20]折曉葉：《縣域政府治理模式的新變化》，《中國社會科學(xué)》2014年第1期。

[21]赫伯特·馬爾庫塞：《單向度的人——發(fā)達(dá)工業(yè)社會意識形態(tài)研究》，劉繼譯，上海：上海譯文出版社，2008年，第4頁。

[22]杰里米·里夫金：《第三次工業(yè)革命——新經(jīng)濟模式如何改變世界》，張體偉等譯，北京：中信出版社，2012年，第32頁。

責(zé)任編輯余茜

作者簡介：趙晶，中國海洋大學(xué)社會科學(xué)部講師，青島市，266100；楊華鋒，國際關(guān)系學(xué)院公共管理系副教授，北京市，100091。

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“中國特色社會主義社會管理體系研究”（11&DZ070）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項（201513018）

文章編號：1006-0138(2015)03-0005-06

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

中圖分類號：D63