◎蔣曉偉 （同濟大學法學院，上海200092）

法治政府的理論分析及其制度、能力構(gòu)建

◎蔣曉偉 （同濟大學法學院，上海200092）

法治政府中的政府和政府官員沒有“權(quán)力”而只有“職責”，政府和政府官員不是“領導”而是“公仆”；“服務政府”與“法治政府”同義，是社會學的表述；“有限政府”與“法治政府”同義，是政治學的表述?；凇奥氊煛焙汀肮汀鄙矸莸姆ㄖ握w制必須建立在“為社會服務”的八個方面，同時必須職責分明，健全完善政府工作績效評價制度；基于“職責”和“公仆”身份的法治政府必須建立依法行政、行政行為規(guī)范化、高度負責、高度透明的政府工作機制。高超的行政技術(shù)也是法治政府的基本屬性之一，新時期的法治政府必須注重高科技、高效率、精細化行政能力的建構(gòu)。

法治政府；服務政府；有限政府；體制機制；能力建構(gòu)

“依法治國，建設社會主義法治國家”是我國憲法確立的治國方略，而要建設法治中國就必須建設法治政府，為此，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強調(diào)“深入推進依法行政，加快建設法治政府”，并就法治政府建設提出了一系列目標和要求。

簡言之，法治政府就是依法行政的政府。法治政府是西方先搞起來的。18世紀和19世紀，隨著西方法治國家形成和發(fā)展，法治政府的理念和制度也逐步形成和發(fā)展。盧梭提出了人民主權(quán)的理論，并指出：“人民既以將其所有的意志結(jié)合為一個意志，所以這一意志所表明的各種條文都變?yōu)楦鞣N基本法，以便毫無例外地約束國家的全體成員，而且這些基本法之一又規(guī)定著負責監(jiān)督執(zhí)行其他各項法律的官員的選任和權(quán)利。”“因為官職和權(quán)利即是建立在基本法之上的。”［1］以后，西方各國的憲法都通過確立人民主權(quán)、權(quán)力制衡、人權(quán)保障、憲法至上等原則，對法治政府的地位和性質(zhì)作了明確的規(guī)定。西方國家近三百年的法治政府建設，逐漸形成了行之有效的基本制度：選舉民主、職權(quán)受限、政務公開、依法行政、承擔責任等。20世紀，美國等西方國家還普遍頒布實施了政府績效評價法，使西方法治政府的制度日臻健全和完善。

我國法治政府建設是隨著法治國家的建設而逐步發(fā)展的。2004年國務院發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，明確提出建設法治政府的要求，以及建設的時間表。但我國是一個具有兩千余年專制主義中央集權(quán)統(tǒng)治歷史的國家，封建等級和官本位思想根深蒂固。1949年新中國成立以后，我們雖然確立了人民共和的民主制度，但由于法律的虛無主義和工具主義的影響，法制建設沒有和民主結(jié)合起來，致使反封建不徹底、不全面，因此“權(quán)大于法”、“情大于法”、“官本位”思想仍然非常嚴重。因此，在法治中國建設進程中的法治政府建設，必須“同傳統(tǒng)的所有制關(guān)系實行最徹底的決裂，毫不奇怪，它在自己的發(fā)展進程中要同傳統(tǒng)的觀念實行最徹底的決裂”［2］。也就是我們必須樹立新時期法治政府的理念，并建立法治政府的體制和機制。

一、法治政府中的政府和政府官員沒有“權(quán)力”而只有“職責”

法治政府建設必須從理念的塑造，從觀念的形成開始。這就需要我們從理論上對政府的性質(zhì)和地位作正本清源的說明和闡釋。研究表明，無論從社會發(fā)展的理論及其實踐，或者憲法理論及其實踐，都告訴我們：政府和政府官員沒有權(quán)力而只有職權(quán)，即職責。

人類社會可追溯幾十萬年的歷史，可國家形態(tài)的出現(xiàn)才幾千年的歷史，在漫長的原始社會中，社會的運行和發(fā)展是靠社會自身進行的，是靠社會自身的組織，如氏族會議等，對社會進行有效的管理。隨著社會生產(chǎn)力的發(fā)展，社會管理事務日益繁雜，社會矛盾日益尖銳，原始社會的社會管理已經(jīng)不能滿足社會正常的運行和發(fā)展，于是需要一個專門的公共機關(guān)來管理社會事務；也因為當時社會生產(chǎn)力的進步，有了剩余產(chǎn)品，能夠滿足脫離生產(chǎn)的、專門從事管理的機構(gòu)和人員的需要，于是就產(chǎn)生了國家和國家機關(guān)，包括政府。所以，恩格斯說：“社會創(chuàng)立一個機關(guān)來保護自己的共同利益，免遭內(nèi)部和外部的侵犯，這種機關(guān)就是國家政權(quán)?！保?］所以，我們必須明確國家和國家機關(guān)是社會創(chuàng)立的，是為社會服務的。恩格斯進一步說：“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會職能為基礎，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會職能時，才能持續(xù)下去?！保?］因此，基于國家產(chǎn)生的基礎，我們可以肯定地說，國家和國家機關(guān)執(zhí)行某種社會職能的權(quán)力淵源來自于社會，來自于社會的民眾；國家和國家機關(guān)執(zhí)行某種社會職能的內(nèi)容就是維護民眾的利益，服務民眾、服務社會。馬克思明確地說：“在民主制中，國家制度本身就是一個規(guī)定，即人民的自我規(guī)定?！保?］

憲法是現(xiàn)代國家的根本大法，是國家最高的行為準則，它將國家的根本制度、基本制度都作了明確的規(guī)定。我國《憲法》確認：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民行使國家權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會”，“國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都由人民代表大會產(chǎn)生，對它負責，受它監(jiān)督”。因此國家行政機關(guān)、審判機關(guān)、檢察機關(guān)都不可能擁有權(quán)力；國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員通過法律的授權(quán)，取得的是與其職位相應的職權(quán)，準確地說，國家行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的“職權(quán)”并不是權(quán)力，而是“職責”；“職責”是不能放棄、拋棄，必須依法履行的；因此“職權(quán)”就是義務；這一義務的內(nèi)涵就是為民眾服務，要全心全意地為民眾服務。如果違反“職權(quán)”即義務的規(guī)定，超越“職權(quán)”的范圍，如“權(quán)大于法”、“以權(quán)謀私”等，就是違法，就會受到法律的制裁。

二、法治政府中的政府和政府官員不是“領導”而是“公仆”

在現(xiàn)實生活中，人們將各級國家機關(guān)，包括各級政府機關(guān)的負責人一律稱之為“領導”，民眾也將負責具體工作的政府機關(guān)工作人員稱之為“領導”。“領導”一詞，實在是我國當代語言體系中，最為名不副實的概念，是對“領導”一詞的濫用。“領導”一詞的實際含義是：率領、引導朝一定方向前進的人。我國《憲法》序言指出：“中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領導下……”中國共產(chǎn)黨是民眾的領導力量，而各級政府機關(guān)的負責人和負責具體工作的政府機關(guān)工作人員都不可能是民眾的領導，因為各級政府機關(guān)的負責人和負責具體工作的政府機關(guān)工作人員所謂的“領導”地位，既沒有法律的依據(jù)，也沒有法理的來源，更沒有黨章的授權(quán)。將各級政府機關(guān)的負責人和負責具體工作的政府機關(guān)工作人員稱之為“領導”，是基于我國傳統(tǒng)的人治主義觀念中的“官本位”思想及我國還沒有使權(quán)力運行實現(xiàn)法治化的實際狀況而產(chǎn)生的，這樣的稱謂在實踐中十分有害。因為各級政府機關(guān)的負責人和負責具體社會工作的政府機關(guān)工作人員并沒有成為民眾“領導”的依據(jù)，自身也沒有成為“領導”的權(quán)力能力和行為能力。這種顛倒和民眾關(guān)系的觀念和稱謂，會使社會誤入“官本位”的歧途。

我國各級政府機關(guān)的負責人和負責具體社會工作的政府機關(guān)工作人員都不是“領導”，而是人民的“公仆”，這不僅有法律的依據(jù)，而且有法理的來源，更有中國共產(chǎn)黨黨章的規(guī)定。我國《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務?！蔽覈豆珓諉T法》明確規(guī)定國家公務員必須“全心全意為人民服務，接受人民監(jiān)督”；《中國共產(chǎn)黨黨章》規(guī)定全體黨員必須堅持“全心全意為人民服務?！?/p>

我國各級政府機關(guān)的負責人和負責具體工作的政府機關(guān)工作人員都是人民的“公仆”，而不是“領導”；“公仆”對從事社會服務的各級國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員來說是名實相符的。

三、“服務政府”與“法治政府”同義，是社會學的表述

“法治政府”簡言之就是依法行政的政府，“服務政府”簡言之就是為民服務的政府?！胺ㄖ握笔钦蓪傩缘捏w現(xiàn)，而“服務政府”是政府社會屬性的體現(xiàn)，是社會學的表述。因此“法治政府”和“服務政府”的兩個概念相輔相成，互為補充和詮釋。馬克思和恩格斯強調(diào)：巴黎公社應當“防止國家和國家機關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅耍?］110-111。十八世紀美國政治學者潘恩所說：“政體應當永遠被視為服務的問題。而不是權(quán)力的問題?！保?］

“法治政府”是依法行政的政府，我國的《憲法》、《國家公務員法》，以及納入社會主義法治體系的中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)，都明確規(guī)定：國家機關(guān)，包括政府機關(guān)和機關(guān)工作人員，必須全心全意為社會服務、為人民服務，因此“服務政府”是“法治政府”的內(nèi)容，是“法治政府”最真實的寫照和表達。

“法治政府”根據(jù)我國的《憲法》、《國家公務員法》，以及納入社會主義法治體系的中國共產(chǎn)黨的黨內(nèi)法規(guī)所擁有的職權(quán)，只有通過為社會服務、為民眾服務，才能體現(xiàn)和實現(xiàn)；因此“法治政府”只能遵循“服務政府”的方向和目標。

“服務政府”的提法內(nèi)含了“法治政府”為社會、為民眾服務的核心內(nèi)容，比“法治政府”的提法更貼近社會的需要和民眾的要求，因此更容易為民眾和社會所接受和容納。

“服務政府”的提法內(nèi)含了“法治政府”的職權(quán)來源和性質(zhì)，并能時時提醒政府機關(guān)和政府機關(guān)工作人員，其身份和職責是人民公仆，必須全心全意為社會服務，為民眾服務。

從理論和實踐角度，“法治政府”和“服務政府”是同義的，在一般情況下，兩個概念可以通用?！胺照北取胺ㄖ握备鼮樾蜗?、生動地刻畫了法治國家條件下政府的屬性。

四、“有限政府”與“法治政府”同義，是政治學的表述

“有限政府”簡言之就是政府職權(quán)受憲法和法律限制的政府。“法治政府”是政府法律屬性的體現(xiàn)，而“有限政府”則是政府政治屬性的體現(xiàn)，因此“法治政府”和“有限政府”的兩個概念也是相輔相成，互為補充和詮釋的。正如韋德所說：“每個政府當局必須能夠證實自己所做的事是有法律授權(quán)的，幾乎在一切場合這都意味著有議會立法的授權(quán)。否則，它們的行為就是侵權(quán)行為（例如征購某人的土地）或侵犯了他人的自由（例如不批準他人的建設計劃）?！保?］

“有限政府”的理論和實踐產(chǎn)生于社會發(fā)展的客觀規(guī)律。因為國家產(chǎn)生以后，社會組織對社會治理的一部分職能，作為公共管理機關(guān)的國家和政府是不能取代，也是取代不了的；社會治理的機制，即社會自我管理、自我發(fā)展的社會化治理機制，也是作為公共管理機關(guān)的國家和政府是不能取代，也是取代不了的。如，國家和政府不可能管理家庭和家族的大部分事務，國家和政府也不可能管理企業(yè)的大部分事務；國家制定和認可的法律很多都來自于社會的道德、風俗和習慣。因此，國家和政府的權(quán)限是有邊界的、是有限度的，這一邊界和限度就在于社會自行管理的事務，國家和政府不能越界。

社會、國家和政府是不同歷史時期的產(chǎn)物，并且有各自不同的職能，管理著不同的社會事務；國家和政府必須遵循社會發(fā)展的客觀規(guī)律；否則，國家和政府不可能長治久安。東西方社會發(fā)展的歷史也說明了這一點。中國傳統(tǒng)社會持續(xù)兩千余年，社會實行高度的家族自治，公權(quán)力較少地到縣以下社會，國家認可形形式式的“家法”、“族規(guī)”的實際效力，社會按照自行運行的軌跡在發(fā)展。西方也是如此，古希臘“從伯里克利時代到一個世紀以后的德摩斯梯尼時代，都是一種公民的自治體制”［9］。中世紀時期，在北意大利、佛蘭德、法蘭西、諾曼底、英格蘭、德意志公爵領地，以及歐洲其他地方，涌現(xiàn)了數(shù)千個新的城市和城鎮(zhèn)，城市主要居民的市民階層逐漸產(chǎn)生，并決定了市邦政府和城市國家?！坝?、美為近代憲政楷模，然英倫乃一島國，……又其先盎格魯撒克遜人侵入英土，彼時即有村鎮(zhèn)自治。……美國起源乃為十三州之聯(lián)邦，此亦一種變相之地方自治?！保?0］由此而論，國家和政府的職能和管理權(quán)限是有限度的，必須服從于社會發(fā)展的規(guī)律，遵循社會運行的軌跡，并遵守人們用憲法和法律對政府職權(quán)范圍的設定。只有這樣，才能保障民眾參與社會管理的各項權(quán)利不被侵蝕，同時也保證社會和國家的長治久安。馬克思也曾經(jīng)說過：“舊政府權(quán)力的合理職能應該從妄圖凌駕于社會之上的權(quán)力那里奪取過來，交給社會的負責的公仆?！保?］156

“有限政府”的理論和實踐還有控權(quán)理論的支撐。17世紀到18世紀，西方政治學隨著授權(quán)理論的產(chǎn)生而產(chǎn)生了控權(quán)理論?？貦?quán)理論是基于權(quán)力的特點和人性的弱點：權(quán)力可能轉(zhuǎn)化為資本，人性的欲望沒有止境；因此，任何權(quán)力的行使必須得到有效的控制。正如孟德斯鳩所言：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不易的一條經(jīng)驗”，“有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止”［11］。英國學者阿克頓說：“權(quán)力導致腐敗，絕對權(quán)力導致絕對腐敗?！保?2］英國思想家波普在《開放社會及其敵人》一書中寫道：“控制統(tǒng)治者和檢查他們的權(quán)力的問題，主要是一個制度的問題。總之，是設計各種不同制度防止即使是壞的統(tǒng)治者也不能造成太大的傷害問題?！保?3］馬克思、恩格斯也十分重視權(quán)力制約的制度建設，“為了防止國家和國家機關(guān)由社會公仆變?yōu)樯鐣魅恕@種現(xiàn)象在至今所有國家中，都是不可避免的。公社采取了兩個正確的辦法：第一把行政、司法和國民教育方面的一切職位交給由普選選出的人擔任，而且規(guī)定選舉者可以隨時撤換被選舉者”［6］110-111。鄧小平說：“我們過去發(fā)生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好，可以使壞人無法任意橫行；制度不好，可以使好人無法充分做好事，甚至走向反面?！睙o論是對誰的監(jiān)督，“最重要的是要有專門的機構(gòu)進行鐵面無私的監(jiān)督檢查”［14］。因此，對公共權(quán)力行使的有效控制是人們一直關(guān)注和孜孜以求的目標。

從理論和實踐角度，“法治政府”和“有限政府”是同義的，在一般情況下，兩個概念可以通用?！坝邢拚北取胺ㄖ握备鼮樾蜗?、生動地刻畫了法治國家條件下政府的權(quán)限及其特征。

五、基于“職責”和“公仆”身份的法治政府的體制建設

法治政府建設，不僅在于傳統(tǒng)觀念的改變和法治政府理論的確立，很重要的一個方面就是政府體制的轉(zhuǎn)變。體制是法治政府建設的重要組成部分，涉及政府機構(gòu)的設置、管理權(quán)限的劃分，以及相應機構(gòu)、人員關(guān)系的建構(gòu)。黨的十八屆四中全會《決定》指出：“建立權(quán)責統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府?！保?5］因此，我們必須注重具有中國特色的、基于“職責”和“公仆”身份的法治政府的體制建設。

中國特色的法治政府體制需要根據(jù)憲法和法律的授權(quán)、根據(jù)社會主義市場經(jīng)濟的需要，以及在法治國家條件下，政府為社會、為民眾提供服務的要求和方式加以確定?；诩仁欠ㄖ握?，又是服務政府，還是有限政府的屬性，政府要為社會和民眾提供良好的生態(tài)環(huán)境、良好的法制環(huán)境、良好的生產(chǎn)力發(fā)展環(huán)境和良好的社會保障環(huán)境。因此，法治政府的體制必須建立在為社會服務的八個方面：（1）公共安全服務方面，包括公安、消防、民防、防災、救災等服務；（2）公共設施服務方面，包括文化、教育、衛(wèi)生、體育、康樂、休息設施等服務；（3）公共事業(yè)服務方面，包括交通、能源、電訊等服務；（4）公共福利服務方面，包括弱者、競爭失敗者、生老病死的救助性等服務；（5）公共衛(wèi)生環(huán)保服務方面，包括防疫、保健、環(huán)境治理和生態(tài)保護等服務；（6）公共關(guān)系服務方面，包括保障眾多的社會中介組織、行業(yè)協(xié)會、社區(qū)自我管理及優(yōu)質(zhì)服務；（7）公共信息服務方面，包括準確、及時、全面公布法規(guī)、政策信息，并提供及時的咨詢；（8）公共經(jīng)濟服務方面，在本地提供足夠的勞動力、先進技術(shù)、充足資金、商貿(mào)活動資訊、政治保險，以及對本地產(chǎn)品的大力宣傳和介紹等服務。

政府在建設服務體制過程中，必須職責分明，建立精干、到位的政府工作體制。因此，各級政府必須明確各部門、各崗位的具體職責，什么事情該管，什么事情不該管；這個事情誰管，那個事情誰管，怎么管？同時還要建立個人負責的崗位責任制，明確政府部門各個崗位的職責，做到權(quán)責分明。

政府在建設服務體制過程中，還必須和健全完善政府工作績效評價制度聯(lián)系起來。政府工作績效評價制度是法治政府的一項基本制度，這是檢驗、評價和發(fā)展法治政府必不可少的一項重要制度。法治政府的工作績效評價制度需要適時培育政府工作績效評價的生態(tài)環(huán)境，并建立政府工作績效評價的專業(yè)機構(gòu)；還要借鑒、學習國際通用模型，并結(jié)合我國政府工作實際，建立和完善政府工作績效評估指標體系；法治政府的工作績效評價機制需要建立社會評價系統(tǒng)，如建立社會審計機構(gòu)、社會評估機構(gòu)等；逐步建立多元利益主體參與、互動的政府工作績效評價機制；還必須建立政府工作績效評價與政府工作發(fā)展并重的制度；政府工作績效評價制度需要適時立法。

六、基于“職責”和“公仆”身份的法治政府的機制建設

法治政府建設，不僅要注重體制建設，也要注重機制建設。機制是在一個系統(tǒng)中各個組成部分協(xié)調(diào)統(tǒng)一的運行系統(tǒng)，它是保證體制實現(xiàn)的關(guān)鍵，我們必須健全完善基于“職責”和“公仆”身份的法治政府的機制。

法治政府必須建立依法行政的工作機制。政府依法行政的工作機制必須貫徹“有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究”的社會主義法治要求，切實解決實際工作中的“法大還是權(quán)大”問題，克服現(xiàn)實工作中存在的“黑頭不如紅頭，紅頭不如筆頭，筆頭不如口頭”①“黑頭不如紅頭，紅頭不如筆頭，筆頭不如口頭”的行政運作現(xiàn)象，是指：法律文件不如各級黨組織的紅頭文件重要，各級黨組織的紅頭文件又不如上級領導的批示重要，上級領導的批示又不如上級領導口頭交辦的事情重要。的行政運作現(xiàn)象，克服國家公務員“對上負責，不對下負責”的思路和行為模式；建立國家公務員敬畏憲法，服從法律，遵循規(guī)則的法治思維；建立公務員必須首先向法律負責，向人民負責，其次才向上級負責的工作機制。

法治政府必須建立行政行為規(guī)范化的工作機制。法治政府在工作實踐中要真正做到：法無授權(quán)不能行，法有授權(quán)必須行，行政行為程序化，違法行政必追究。法無授權(quán)不能行，就是要嚴格設定政府的權(quán)限，從而杜絕政府“越位”的問題；法有授權(quán)必須行，就是要堅決杜絕政府行為的怠惰，從而解決政府工作“不到位”的問題；行政行為程序化，就是要用程序嚴格規(guī)范政府行為，從而解決政府“錯位”問題；違法行政必追究，就是要使行政行為合法和審慎，解決政府行為的“問責”問題。正如黨的十八屆四中全會《決定》強調(diào)的那樣：“行政機關(guān)要堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為，勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職。”［15］

法治政府必須建立高度負責的政府工作機制。高度負責的政府就是政府的行政行為必須連續(xù)性和穩(wěn)定性，克服政府隨意行使職權(quán)而使行政行為不一致現(xiàn)象，如：鄭重的承諾瞬間可以改變，嚴肅的法律可以化為笑談，“朝令夕改、朝三暮四”等。行政行為不一致所產(chǎn)生的后果是嚴重的。它使一部分人因行政行為不一致而意外得到好處，同時也使一部分人因行政行為不一致而意外失去利益，這不利于維護安定的和諧社會，同時也挫傷了廣大群眾腳踏實地的苦干精神，影響群眾積極性的發(fā)揮。我們必須保證和維護行政行為的一致性，各級行政主體在實施行政行為時，必須有一個統(tǒng)籌兼顧，有一個長遠打算，必須嚴格依照法定程序?qū)嵤┬姓袨?，提高抽象行政行為長遠實施能力，并實施有效的行政監(jiān)督，與行政行為不一致的現(xiàn)象作堅決斗爭。

法治政府必須建立高度透明的政府工作機制。高度透明的政府就是政府在依法履行職責時，除國家機密和個人隱私之外，所有政務必須全部公開，接受民眾的監(jiān)督，尤其是涉及財政預算和決算的政務要主動接受民眾和輿論的監(jiān)督，使政府每一筆收入、每一筆支出都公布于眾。黨的十八屆四中全會通過的《決定》明確要求：“全面推進政務公開。堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結(jié)果公開?！保?5］“神秘”政府也許可能產(chǎn)生權(quán)威，但必定會“暗箱操作”導致腐敗，同時也與民眾產(chǎn)生距離和隔膜，失信于民。透明政府是治愈政府腐敗痼疾的一服良藥，透明政府不會喪失政府權(quán)威，僅會喪失特權(quán)，這正是民眾所希望的，也是法治政府的應有之義。因此政府必須從“神秘”走向“透明”，建立透明政府的工作機制。

七、法治政府必須注重高科技、高效率、精細化行政能力的建構(gòu)

法治政府建設，不僅在于傳統(tǒng)觀念的改變和法治政府理論的確立，也不僅在于政府體制、機制的轉(zhuǎn)變，而是在于必須注重高科技、高效率、精細化行政能力的建構(gòu)。所謂高科技、高效率、精細化政府的能力，是指政府和政府工作人員必須精通行政技能，懂得包括信息技術(shù)在內(nèi)的當代高科技發(fā)展狀況，優(yōu)化行政資源，提高行政投入與產(chǎn)出之比，并對各項行政事務盡心盡力、精益求精。

法治政府需要具備高科技、高效率、精細化的行政能力是基于法治政府既是服務政府，又是有限政府的屬性所決定的，因此，高超的行政技術(shù)是法治政府的基本屬性之一。法治政府作為服務政府，必須全心全意為人民服務，這要求政府和政府工作人員必須以最簡潔的途徑，在最短的時間內(nèi)，提供最良好的服務；因此，政府和政府工作人員必須有為人民服務的理念、本領和技能；沒有為人民服務的理念、本領和技能要全心全意為人民服務是做不到的。如果我們的政府和政府工作人員擁有的行政理念、技術(shù)的能力還不如普通的百姓，那怎樣為人民服務，或者很好地為人民服務呢？法治政府作為有限政府，決不等于政府的行政效果和影響是有限的；政府作為具有最多執(zhí)法權(quán)的公共機關(guān)，為了使政府有限的權(quán)限產(chǎn)生無限的好的社會效果和影響，這就需要我們的政府和政府工作人員具有先進的行政理念和高超的行政技術(shù)和能力。

另外，目前國內(nèi)社會是處于轉(zhuǎn)型、競爭和繁雜的社會，現(xiàn)代國際關(guān)系具有優(yōu)勝劣汰高度風險的特點，機會稍縱即逝；而國家要在治理中穩(wěn)定并進步，要在競爭中勝出，或者不被淘汰，關(guān)鍵是政府必須從低科技、低效率、粗放型政府向高科技、高效率、精細化法治政府轉(zhuǎn)變。政府要完成這一轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵是提高公務員的素質(zhì)和能力。這不僅需要公務員具有依法行政的法治思維，而且需要公務員具有高超的行政技能，具有應對各種社會風險和挑戰(zhàn)的能力。一般來說，各級各類國家機關(guān)工作人員中約95%以上是業(yè)務類公務員，只有約5%的公務員屬于政務類公務員，政務類公務員通過選舉、任命產(chǎn)生，從事政治活動，具有任期；而業(yè)務類公務員不隨政治的進退而進退，是終身制，從事的是技術(shù)活動，隨“考試”而任用，隨“考核”而進退。業(yè)務類公務員雖然不決定行政行為的方向，但可以決定行政行為的成敗，正如最好的建筑師、再好的建筑設計，如果沒有建筑工程師認真負責的態(tài)度和精心施工，也會功虧一簣。因此，業(yè)務類公務員必須樹立現(xiàn)代化的法治思維，掌握專門的行政技能，精通行政業(yè)務，并對行政技術(shù)精益求精。公務員的技能化要求，個人崗位責任制的健全完善，及其優(yōu)勝劣汰的考核制度，是法治政府建立高科技、高效率、精細化行政能力的關(guān)鍵所在。

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（責任編輯：于健慧）

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1005-460X（2015）02-0022-05

2015-01-31

同濟大學人文社會科學跨學科研究團隊·城鎮(zhèn)化與法律研究（20142877）

蔣曉偉（1953—），男，上海人，教授，博士生導師，從事法學理論研究。