◎孔金平 (河北工業(yè)大學(xué)公共管理研究所,天津300401)
◎王忠莉 (北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院,北京100875)
非政府組織信任危機(jī)補(bǔ)救研究
◎孔金平 (河北工業(yè)大學(xué)公共管理研究所,天津300401)
◎王忠莉 (北京師范大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院,北京100875)
我國(guó)民眾對(duì)于非政府組織的認(rèn)同感較低,甚至是難以信任。造成我國(guó)非政府組織出現(xiàn)信任危機(jī)的主要原因:組織管理責(zé)任機(jī)制的缺乏、組織運(yùn)行的不透明、有效監(jiān)督機(jī)制的缺乏以及我國(guó)政府角色定位的模糊。危機(jī)的有效解決需要非政府組織自身、社會(huì)及政府的共同努力,從而形成一種良好的互動(dòng)機(jī)制和循環(huán)機(jī)制。非政府組織應(yīng)該積極整治體制,加大信息公開(kāi)力度,保證與民眾溝通渠道的暢通,完善自律機(jī)制,提高自制能力;社會(huì)方面要完善對(duì)非政府組織的監(jiān)督機(jī)制,擴(kuò)大監(jiān)督主體的范圍;政府也需要重新進(jìn)行角色定位,以合作的方式輔助非政府組織進(jìn)行規(guī)范管理,從而贏得公眾的信任與支持。
非政府組織;公信力;信任危機(jī);政府;社會(huì)
自2008年以來(lái),中國(guó)非政府組織的一系列丑聞被曝光,嚴(yán)重威脅了非政府組織的公信力。非政府組織偏離組織設(shè)立宗旨,營(yíng)利化與商業(yè)化傾向的出現(xiàn),使得非政府組織在民眾心中的信任度一降再降,它們不再是學(xué)者們推崇的“德行完美”的神話。公民社會(huì)的健康發(fā)展和有序整合依賴于非政府組織的完善與信任危機(jī)的有效解決。因此,研究非政府組織信任危機(jī)的補(bǔ)救措施對(duì)于構(gòu)建公民社會(huì)以及實(shí)現(xiàn)公民社會(huì)的善治大有裨益。
(一)非政府組織
本文中所涉及的非政府組織,主要是指符合我國(guó)法律規(guī)定,不以營(yíng)利為目的,志愿為大眾服務(wù)的社會(huì)組織[1]。結(jié)合中國(guó)國(guó)情來(lái)看,非政府組織的類型主要分為自上而下型和民間發(fā)起型。自上而下型組織具有一定官方背景,屬于半官方性質(zhì),在獲取資金和其他資源方面具有較為明顯的優(yōu)勢(shì)。民間發(fā)起型組織是民間自發(fā)組織設(shè)立,在資源和信息的獲取方面局限性較大。在轉(zhuǎn)型背景下的中國(guó),許多非政府組織出現(xiàn)了明顯的“官民二重性”或者說(shuō)是“準(zhǔn)政府性”的特征。
(二)信任危機(jī)
信任體現(xiàn)在社會(huì)生活的各個(gè)環(huán)節(jié)中,是人與人交流、社會(huì)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的一種心理紐帶,也是組織運(yùn)行的必要條件。所謂組織信任危機(jī),是指由信任的缺失和信任度的下降造成的對(duì)于個(gè)人發(fā)展或者組織運(yùn)行產(chǎn)生的一系列阻礙和負(fù)面影響。從產(chǎn)生信任危機(jī)的主體來(lái)劃分,信任危機(jī)可分為個(gè)人信任危機(jī)和組織信任危機(jī)。個(gè)人信任危機(jī)的出現(xiàn)意味著在人際交往過(guò)程中出現(xiàn)了一系列謊言、欺騙和隱瞞,導(dǎo)致社會(huì)交往的規(guī)則和倫理道德規(guī)范被打破。個(gè)人信任危機(jī)會(huì)導(dǎo)致人與人之間的交往充滿質(zhì)疑和否定,彼此之間的交往活動(dòng)也趨于停止。個(gè)人信任危機(jī)若未能得到及時(shí)有效的解決,就會(huì)打破人與人之間的道德肯定關(guān)系,造成道德約束力和權(quán)威的下降,加劇社會(huì)關(guān)系的緊張。
組織信任危機(jī)主要發(fā)生在組織和廣大群眾之間。非政府組織的信任危機(jī)指的是組織內(nèi)部的違規(guī)操作、徇私舞弊以及不透明化運(yùn)行遭到曝光,社會(huì)民眾對(duì)于非政府組織管理方式、項(xiàng)目操作、資金運(yùn)行等環(huán)節(jié)所產(chǎn)生的一種不信任或者質(zhì)疑。如果這種淺層次的輿論危機(jī)未能得到有效處理,將會(huì)使民眾對(duì)非政府組織的不信任轉(zhuǎn)化為失去信心,甚至造成民眾對(duì)于非政府組織本質(zhì)和宗旨的一種否定,以致蔓延為一種全行業(yè)的危機(jī)。
(三)公信力
研究組織公信力的影響因素對(duì)非政府組織信任危機(jī)的補(bǔ)救具有很重要的借鑒意義。非政府組織公信力主要來(lái)源于以下三個(gè)方面:
1.政府對(duì)非政府組織的支持。政府的信任與支持是非政府組織合法性的重要來(lái)源,在我國(guó),這意味著非政府組織公信力的基礎(chǔ)是組織的合法性,難以獲得合法性地位的非政府組織是沒(méi)有公信力可言的。政府作為權(quán)威部門,對(duì)于很多資源,尤其是公信力資源,具有壟斷性優(yōu)勢(shì)[2],因此,非政府組織若能得到政府的支持與認(rèn)可,將能夠快速地獲得公信力優(yōu)勢(shì)。這就要求非政府組織必須正確處理與政府的關(guān)系,獲得政府的支持與認(rèn)同。但是,這并不是要非政府組織依賴于政府,非政府組織與政府是一種合作關(guān)系,非政府組織合法性的基礎(chǔ)應(yīng)該是保持其機(jī)構(gòu)運(yùn)行和管理的獨(dú)立性。
2.非政府組織的活動(dòng)能力及信守承諾狀況。衡量非政府組織公信力的一個(gè)重要方面是非政府組織所提供的服務(wù)質(zhì)量,而這取決于其活動(dòng)能力的大小。非政府組織活動(dòng)能力越強(qiáng),則所提供的社會(huì)服務(wù)質(zhì)量也就越高,服務(wù)效果越好,越容易獲得民眾的認(rèn)同和信任。民眾衡量非政府組織公信力的另一標(biāo)準(zhǔn)是組織信守承諾的狀況。一旦某個(gè)非政府組織出現(xiàn)了失信行為,那么,社會(huì)公眾中的絕大多數(shù)就會(huì)終止與其合作與互動(dòng),并且非政府組織也將很難從民眾那里獲取捐款等物質(zhì)資源。因此,為了補(bǔ)救非政府組織的信任危機(jī),提高其公信力,非政府組織必須以提高自身活動(dòng)能力和信守承諾能力為核心,完善自律機(jī)制,從而保證社會(huì)公眾與非政府組織之間的持續(xù)互動(dòng)與支持。
3.社會(huì)公眾的參與程度。伴隨公民社會(huì)的崛起和公眾參與意識(shí)的提高,非政府組織的活動(dòng)受到越來(lái)越多的關(guān)注和監(jiān)督。非政府組織的活動(dòng)是否背離公益本質(zhì)、慈善基金是否合理使用等問(wèn)題日益受到重視。這就需要非政府組織構(gòu)建暢通的互動(dòng)渠道,允許社會(huì)公眾參與到非政府組織的管理和監(jiān)督中。社會(huì)公眾的參與,不僅能為非政府組織提供一定的人力、物力、財(cái)力,還能通過(guò)信任機(jī)制的建立來(lái)監(jiān)督和約束非政府組織的行為。社會(huì)公眾的參與和監(jiān)督本質(zhì)上是非政府組織運(yùn)行的一種他律機(jī)制。他律機(jī)制由政府、媒體、捐贈(zèng)者、受助對(duì)象、第三方組織和普通社會(huì)公眾共同組成[3]。這些成員通過(guò)經(jīng)常性地與非政府組織的互動(dòng),來(lái)監(jiān)督非政府組織踐行承諾,承擔(dān)義務(wù)。這也是提升非政府組織公信力的最有力的外部保障。
為了切實(shí)了解我國(guó)非政府組織公信力現(xiàn)狀和信任危機(jī)產(chǎn)生的原因,我們就近在京津冀三地進(jìn)行了小規(guī)模的問(wèn)卷調(diào)查和訪談,調(diào)查對(duì)象主要是城市社區(qū)的民眾。本次調(diào)研總共發(fā)放了300份問(wèn)卷,回收有效問(wèn)卷278份,此外,還進(jìn)行了30人次的個(gè)別訪談。結(jié)合我們的調(diào)查結(jié)果,對(duì)非政府組織信任危機(jī)產(chǎn)生的根源做以下分析。
(一)非政府組織缺乏獨(dú)立性
在政府和非政府組織的合作模式下,政府的角色定位十分關(guān)鍵。在我國(guó)社會(huì)法律制度和市場(chǎng)約束機(jī)制尚不健全的背景條件下,政府在社會(huì)管理中占?jí)艛嘈詢?yōu)勢(shì)地位,通過(guò)行政制度和人員任命等方式介入到非政府組織的運(yùn)行過(guò)程中,致使非政府組織處于被管理地位,而非平等的合作者。非政府組織在組織合法性、人員設(shè)置及資金來(lái)源和使用等方面獨(dú)立性的缺失,以及對(duì)政府的過(guò)分依賴性,直接影響其遵循公益性宗旨和實(shí)現(xiàn)公益性目標(biāo)。非政府組織發(fā)揮作用的過(guò)程,應(yīng)該是政府輔助、非政府組織主導(dǎo)的一個(gè)過(guò)程[4]。政府的過(guò)多干預(yù),限制了非政府組織的成長(zhǎng)空間,非政府組織的行為和活動(dòng)也受到了諸多限制,進(jìn)而使得民眾難以充分了解非政府組織的宗旨和行為理念,對(duì)于非政府組織的行為缺乏信任,直接造成了非政府組織活動(dòng)的公益性目標(biāo)無(wú)法被大眾接受。
在針對(duì)民眾關(guān)于非政府組織信任度的主觀調(diào)查中,我們發(fā)現(xiàn),政府設(shè)立的非政府組織的民眾信任度最低,高達(dá)66%的被調(diào)查者選擇完全不信任,其中以中國(guó)紅十字會(huì)、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)等機(jī)構(gòu)為代表。其次是未注冊(cè)的民間組織,47%的被調(diào)查者選擇完全不信任。訪談中我們還發(fā)現(xiàn)由于法律的缺失,很多受訪者表示遇到過(guò)以非政府組織為名義的詐騙活動(dòng),因此,對(duì)陌生的非政府組織的活動(dòng)不予理會(huì);通過(guò)對(duì)比我們發(fā)現(xiàn)注冊(cè)的民間非政府組織往往信任度較好,僅僅有33%的人選擇完全不信任,這其中以壹基金、騰訊公益基金為代表。
(二)非政府組織運(yùn)行信息不公開(kāi)
非政府組織的公信力應(yīng)該是“透明的玻璃口袋”。非政府組織管理和運(yùn)行的透明性是組織可持續(xù)發(fā)展的根本動(dòng)力,也是非政府組織公信力的最基礎(chǔ)保證。但是,目前中國(guó)非政府組織的管理和項(xiàng)目運(yùn)行依然處在暗箱操作中,對(duì)外公布的信息十分有限。尤其是針對(duì)非政府組織的資產(chǎn)明細(xì)、財(cái)務(wù)制度,各個(gè)非政府組織都基本未進(jìn)行公開(kāi)。非政府組織財(cái)務(wù)運(yùn)行的不透明,導(dǎo)致民眾難以判斷組織資金是否恰當(dāng)使用、資金是否有效使用。非政府組織的半官方性質(zhì),很容易造成組織官員的利益尋租現(xiàn)象出現(xiàn),產(chǎn)生一系列的內(nèi)部腐敗行為,并且隨著這些行為的曝光,民眾對(duì)于非政府組織本就薄弱的信任感頃刻間土崩瓦解。
在實(shí)踐調(diào)查中我們也發(fā)現(xiàn),73.3%的受調(diào)查者更傾向于選擇通過(guò)志愿服務(wù)的方式來(lái)支持非政府組織的活動(dòng)。由此可見(jiàn),相比于捐款形式而言,志愿服務(wù)或者點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的捐贈(zèng)方式能夠給予民眾更多的安全感。社會(huì)公眾參與非政府組織活動(dòng)的方式調(diào)查情況,見(jiàn)圖1。
當(dāng)被問(wèn)到“沒(méi)有通過(guò)非政府組織捐款或者參加相關(guān)志愿服務(wù)的原因是什么”時(shí),278份問(wèn)卷中,有177位被調(diào)查者表示“捐給這些組織不放心,所捐財(cái)物可能會(huì)被貪污”;163位被調(diào)查者表示“捐款后或志愿服務(wù)后沒(méi)有得到后續(xù)反饋,不知效果如何”;98份問(wèn)卷顯示“所捐財(cái)物并不能給我所希望的幫助對(duì)象”。這折射出民眾對(duì)于非政府組織的財(cái)務(wù)信息極為看重,對(duì)財(cái)務(wù)信息的公開(kāi)極為敏感。
圖1 社會(huì)公眾參與非政府組織活動(dòng)方式的情況
訪談中我們也發(fā)現(xiàn)非政府組織對(duì)所運(yùn)行的項(xiàng)目缺乏對(duì)民眾的反饋,多數(shù)受訪者表示在社區(qū)捐款之后,沒(méi)有收到過(guò)相關(guān)組織的反饋信息。尤其是在關(guān)于公民通過(guò)何種渠道關(guān)注所捐財(cái)務(wù)的使用情況或參加志愿活動(dòng)的效果時(shí),竟有高達(dá)70%的被訪者表示無(wú)法得到任何消息,12%的受訪者表示通過(guò)各個(gè)組織的相關(guān)網(wǎng)站查詢到自己所需信息,還有10%的被訪者表示自己主動(dòng)詢問(wèn)得到信息,僅有8%的被調(diào)查者表示收到過(guò)非政府組織工作人員主動(dòng)提供的反饋信息,見(jiàn)圖2。
圖2 社會(huì)公眾獲取非政府組織反饋信息渠道的情況
公民對(duì)于非政府組織的信息反饋越來(lái)越看重,大部分公眾對(duì)非政府組織處于非常不滿狀態(tài)。公民的責(zé)任和權(quán)利意識(shí)的加強(qiáng),使他們更加看重非政府組織財(cái)務(wù)和業(yè)務(wù)方面的信息透明度。由此看來(lái),非政府組織欲重塑公信力、解決信任危機(jī),信息公開(kāi)這個(gè)模塊絕對(duì)是必不可少的。
(三)非政府組織效率低下,缺乏執(zhí)行力
非政府組織誕生之初,就以其服務(wù)質(zhì)量高、服務(wù)成本低被社會(huì)所接納。但是,隨著非政府組織的發(fā)展,雖然志愿者和捐款數(shù)量在持續(xù)增加,卻出現(xiàn)了非政府組織服務(wù)對(duì)象單一化問(wèn)題,非政府組織的內(nèi)部治理問(wèn)題日益凸顯。非政府組織在提供社會(huì)服務(wù)方面,組織效率的低下已經(jīng)成了眾矢之的,偏離了社會(huì)公眾的心理預(yù)期,加劇了信任危機(jī)的惡化。
針對(duì)影響非政府組織信任度較為明顯的“郭美美事件”以及河南宋慶齡基金會(huì)事件的調(diào)查中,我們發(fā)現(xiàn)民眾很關(guān)心這些問(wèn)題的處理結(jié)果,尤其在訪談過(guò)程中,幾乎全部的受訪者在談到這些問(wèn)題時(shí)都會(huì)指責(zé)一番,輿論幾乎一邊倒,受訪者普遍認(rèn)為這些現(xiàn)象并非個(gè)別事件,也并不是某個(gè)人的事件,而是整個(gè)非政府組織這個(gè)行業(yè)的通病。對(duì)紅十字會(huì)等組織官方對(duì)問(wèn)題的澄清和解釋,接近九成的受訪者表示不能打消他們的疑慮。非政府組織運(yùn)行效率飽受質(zhì)疑,甚至墜入了“塔西佗陷阱”,即不管他們會(huì)說(shuō)什么,怎么說(shuō),做什么,怎么做,都備受質(zhì)疑,引起了包括專家、媒體、業(yè)界和公眾在內(nèi)的全民大討論[5]。
在訪談過(guò)程中,我們發(fā)現(xiàn)民眾對(duì)于非政府組織的一種普遍的不信任狀態(tài),并不僅僅是針對(duì)紅十字會(huì)等爆出丑聞的組織,而是對(duì)于整個(gè)行業(yè)都持有的質(zhì)疑態(tài)度。質(zhì)疑的方面除了財(cái)務(wù)狀況之外,更是蔓延到了對(duì)于非政府組織的合法性、組織能力和效率、組織發(fā)展前景等方面。
(四)缺乏全方位的社會(huì)監(jiān)督機(jī)制
“權(quán)力是一種特殊的力量,而且是屬于人類社會(huì)所獨(dú)有的力量”[6],權(quán)力在提高組織的統(tǒng)一性方面具有一定優(yōu)勢(shì),伴隨而來(lái)的是腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生。非政府組織在公共管理領(lǐng)域內(nèi)具有一定的權(quán)力,這就容易導(dǎo)致組織內(nèi)的個(gè)人利用職權(quán)滿足個(gè)人私利,造成權(quán)力濫用。由于我國(guó)政治改革的滯后性,社會(huì)各方面的監(jiān)督有很大的局限,出現(xiàn)監(jiān)督主體分散、監(jiān)督權(quán)利無(wú)法得到保障、監(jiān)督機(jī)制不完善等問(wèn)題。全方位監(jiān)督機(jī)制的缺乏,給了利益尋租者以可乘之機(jī),一旦有利益誘惑,非政府組織的行為就會(huì)偏離正軌,造成難以預(yù)料的損失和危害。在我國(guó),非政府組織監(jiān)督機(jī)制的缺乏最明顯的表現(xiàn)是,社會(huì)公眾對(duì)于組織管理人員的任用與選拔并未享有知情權(quán),對(duì)于公益基金的使用狀況更一無(wú)所知。
在非政府組織頻繁出現(xiàn)信任危機(jī)的原因的調(diào)查方面,85.3%的被調(diào)查者(237位)表示無(wú)法監(jiān)督非政府組織的行為,這成為僅次于“非政府組織活動(dòng)和財(cái)務(wù)狀況披露過(guò)少,透明度過(guò)低”的又一原因。通過(guò)查閱相關(guān)資料,我們可以發(fā)現(xiàn),我國(guó)并沒(méi)有設(shè)立專門的監(jiān)督機(jī)構(gòu),加上我國(guó)的法規(guī)體系不完善,在非政府組織的具體運(yùn)作方面也缺乏詳細(xì)的法律規(guī)范,使得非政府組織的監(jiān)督一直處于較低層次,以致出現(xiàn)非政府組織內(nèi)部挪用資金、財(cái)務(wù)管理混亂等問(wèn)題。
(五)非政府組織的參與機(jī)制、互動(dòng)機(jī)制缺乏
互聯(lián)網(wǎng)的普及使得信息傳播速度大大加快,社會(huì)民眾獲取信息的渠道更加多樣化,信息獲取成本也更加低廉化。社會(huì)公眾對(duì)于非政府組織的管理和活動(dòng)的參與積極性逐步提高,對(duì)于非政府組織運(yùn)行的參與和問(wèn)責(zé)的需求越來(lái)越明顯。但是我國(guó)非政府組織在信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和服務(wù)意識(shí)提高方面還存在很大的漏洞。信息公開(kāi)的內(nèi)容和形式完全不能滿足社會(huì)公眾的需求,提供社會(huì)服務(wù)方式的單一化造成社會(huì)民眾的參與、互動(dòng)渠道較少。社會(huì)民眾與非政府組織交流互動(dòng)的缺乏,必然造成雙方的隔閡。
在針對(duì)“非政府組織在應(yīng)對(duì)信任危機(jī)所采取的措施方面存在哪些問(wèn)題”的調(diào)查中,我們發(fā)現(xiàn),民眾作為信息的接收方,更看重與非政府組織的順暢溝通。因此,加強(qiáng)與民眾的交流,才能重塑其公信力。在278份問(wèn)卷中,有211位被調(diào)查者表示對(duì)于各個(gè)非政府組織的項(xiàng)目運(yùn)作過(guò)程,民眾了解的信息有限,難以做出判斷。198位被調(diào)查者表示非政府組織與民眾的交流過(guò)少;125位被調(diào)查者表示非政府組織只是澄清和解釋,沒(méi)有采取實(shí)質(zhì)性行動(dòng);113位被調(diào)查者表示非政府組織所采取的措施較為單一;99位被調(diào)查者表示非政府組織在媒體中的宣傳過(guò)少。由此我們可以看出,在危機(jī)發(fā)生之后,非政府組織采取了相應(yīng)措施,但是收效甚微的原因還是在于民眾的反饋與認(rèn)同。民眾難以與非政府組織進(jìn)行順暢溝通,難免產(chǎn)生隔閡,一旦負(fù)面新聞出現(xiàn),勢(shì)必造成非政府組織的信任度大打折扣。
(六)非政府組織缺乏有效的自律機(jī)制
社會(huì)公眾對(duì)于非政府組織的不信任,歸根到底,源于對(duì)非政府組織能力的不信任,這種能力既包括組織發(fā)展的能力,也包括組織治理的能力。非政府組織公信力的提高,必須借助于組織的自律機(jī)制,這也是解決信任危機(jī)最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。目前,我國(guó)非政府組織普遍存在缺乏自律機(jī)制或者自律機(jī)制不健全的問(wèn)題。
組織的自律機(jī)制是他律機(jī)制的基礎(chǔ),良好的自律機(jī)制是組織健康發(fā)展的根本保障。縱觀我國(guó)非政府組織的發(fā)展情況,非政府組織或多或少都存在這樣或者那樣的問(wèn)題,非政府組織的質(zhì)量也是參差不齊。很多非政府組織的規(guī)模有限,組織提供的社會(huì)服務(wù)難以保障專業(yè)化水平,嚴(yán)重違背了公共服務(wù)社會(huì)化的初衷。多數(shù)非政府組織的內(nèi)部管理較為混亂,規(guī)范化和制度化的管理制度嚴(yán)重缺乏,組織的合法性問(wèn)題也在深深困擾著非政府組織的發(fā)展,甚至個(gè)別非政府組織掛靠在政府部門下,也有個(gè)別非政府組織忙于擺脫政府的行政干預(yù)而游走在法律邊緣。絕大多數(shù)非政府組織的財(cái)務(wù)機(jī)制難以應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)需求,導(dǎo)致了社會(huì)公眾難以直觀看見(jiàn)社會(huì)服務(wù)的提供過(guò)程,信任感建立的基礎(chǔ)缺乏。
綜上所述,非政府組織信任危機(jī)產(chǎn)生的原因來(lái)自于非政府組織、政府和社會(huì)三個(gè)方面,為此,我們需要以這三方主體為切入點(diǎn),來(lái)尋求對(duì)非政府組織信任危機(jī)進(jìn)行補(bǔ)救的措施。從國(guó)外學(xué)者的研究結(jié)果來(lái)看,發(fā)達(dá)國(guó)家在非政府組織的管理方面更加注重法律手段的約束、政府的引導(dǎo)和公民社會(huì)的監(jiān)督,并且政府、市場(chǎng)和社會(huì)組織的定位較為明確,這些經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。目前,我國(guó)非政府組織信任危機(jī)補(bǔ)救的路徑在于:
(一)減少政府行政干預(yù),促進(jìn)非政府組織管理規(guī)范化
在政府和非政府組織的合作過(guò)程中,政府應(yīng)該明確自身定位,既不能越位、缺位或者錯(cuò)位,也不能不管不顧,任由非政府組織自由發(fā)展。在構(gòu)建服務(wù)型政府的過(guò)程中,政府應(yīng)該主動(dòng)進(jìn)行角色的轉(zhuǎn)變,由傳統(tǒng)的直接干預(yù)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接引導(dǎo),扮演好監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者的角色。在這一過(guò)程中政府要有所為,也要有所不為。一方面,政府需要完善非政府組織運(yùn)行的法律法規(guī),將非政府組織的行為納入到法律框架中,減少非政府組織注冊(cè)和項(xiàng)目申報(bào)、審批的行政程序,提高非政府組織的運(yùn)行效率。政府也需要制定一系列的優(yōu)惠政策,鼓勵(lì)社會(huì)公眾參與到非政府組織的活動(dòng)中來(lái),提高非政府組織活動(dòng)的社會(huì)參與率。針對(duì)非政府組織的違法違規(guī)行為,政府也需要制定嚴(yán)格的懲罰措施,形成制度的威懾性。另一方面,政府不應(yīng)該針對(duì)非政府組織的內(nèi)部管理進(jìn)行過(guò)多的行政干預(yù)。政府在確保非政府組織合法性和運(yùn)行的規(guī)范化基礎(chǔ)上,只需要針對(duì)非政府組織項(xiàng)目運(yùn)行進(jìn)行宏觀上的監(jiān)督和引導(dǎo)工作即可,切忌政府對(duì)于非政府組織的組織結(jié)構(gòu)、人事任免、財(cái)務(wù)運(yùn)營(yíng)方面干涉過(guò)多。
在提供社會(huì)服務(wù)方面,政府可以放低行業(yè)的準(zhǔn)入門檻,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,鼓勵(lì)民間草根非政府組織的發(fā)展,發(fā)揮其靈活性優(yōu)勢(shì),為非政府組織的發(fā)展帶來(lái)活力。信任危機(jī)的解決必須依靠自身的合法化和規(guī)范化,非政府組織在保持自身獨(dú)立性的基礎(chǔ)上,更應(yīng)該注重管理運(yùn)營(yíng)的規(guī)范化和靈活化,針對(duì)自身行為能夠有充分的話語(yǔ)權(quán)。
(二)完善信息公開(kāi)制度,實(shí)現(xiàn)非政府組織運(yùn)行透明化
通過(guò)問(wèn)卷調(diào)查與個(gè)案訪談的分析,我們發(fā)現(xiàn),民眾迫切要求非政府組織的信息公開(kāi),不僅需要公開(kāi)基本信息、內(nèi)部管理信息,也需要公開(kāi)組織的業(yè)務(wù)活動(dòng)信息和財(cái)務(wù)信息。因此,非政府組織信息披露實(shí)際情況與公眾的期望是否相符,將在很大程度上決定非政府組織的信任度。這就需要非政府組織建立完善的信息公開(kāi)制度,尤其應(yīng)該定期公布資金狀況,針對(duì)資金的來(lái)源、去向和使用效率等做好充分的闡述。非政府組織還需要針對(duì)性地設(shè)立信息發(fā)布平臺(tái),針對(duì)社會(huì)組織所捐獻(xiàn)的款項(xiàng)以及提供的公益服務(wù),社會(huì)公眾能夠及時(shí)進(jìn)行后期的追蹤和考察。只有公眾能夠很便利地獲得所需信息,才能真正恢復(fù)對(duì)于非政府組織的信任。信息披露制度是一項(xiàng)確保社會(huì)公眾和非政府組織有效互動(dòng)的最重要措施。但制度的建立并不是最終目的,非政府組織更應(yīng)該注重制度的維護(hù)和完善,確保信息發(fā)布的及時(shí)性和可持續(xù)性,通過(guò)持久的努力,向社會(huì)公眾展示組織的成長(zhǎng)和改變。
在調(diào)查中,我們發(fā)現(xiàn),中國(guó)很多非政府組織也建立了信息平臺(tái),但是超過(guò)一半的組織存在著不同程度的信息滯后問(wèn)題,甚至?xí)r至今日有的非政府組織的最新信息發(fā)布日期還停留在2012年。這樣的情況表明,非政府組織信息公開(kāi)制度建立之后的正常運(yùn)作至關(guān)重要。在互聯(lián)網(wǎng)如此發(fā)達(dá)的今天,信息發(fā)布的渠道已經(jīng)突破了以往的局限,非政府組織可以通過(guò)官方微博、微信的方式發(fā)布活動(dòng)信息和所要公開(kāi)的數(shù)據(jù)。在多種手段相互結(jié)合的基礎(chǔ)上,如何確保數(shù)據(jù)的及時(shí)、真實(shí)、客觀,需要引起非政府組織足夠的認(rèn)識(shí),并且在實(shí)踐中不斷摸索和探討。
(三)發(fā)展聯(lián)合監(jiān)督,實(shí)現(xiàn)非政府組織監(jiān)督立體化
非政府組織的監(jiān)督有效化,需要發(fā)展多個(gè)主體的聯(lián)合監(jiān)督。首先,政府需要建設(shè)嚴(yán)格的法律制度來(lái)約束非政府組織的不合法行為,然后,在日常運(yùn)營(yíng)中進(jìn)行宏觀調(diào)控,針對(duì)非政府組織的失信行為能夠采取有效的懲戒措施。其次,需要發(fā)展專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu),結(jié)合非政府組織的規(guī)模、提供社會(huì)服務(wù)的質(zhì)量、內(nèi)部管理有效性、危機(jī)應(yīng)對(duì)能力、信守承諾等問(wèn)題,對(duì)非政府組織進(jìn)行評(píng)級(jí)和定期公布,借此手段來(lái)迫使非政府組織提高自身的公信力,完善其公開(kāi)透明機(jī)制。美國(guó)在這方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)非常值得我們借鑒,通過(guò)對(duì)非政府組織的信用評(píng)級(jí),根據(jù)非政府組織的信任狀況由低到高劃分為1—5星,社會(huì)公眾對(duì)于評(píng)價(jià)等級(jí)較低的非政府組將會(huì)遠(yuǎn)離和拋棄,通過(guò)公眾的選擇機(jī)制,迫使非政府組織做好、做強(qiáng)。再次,媒體也是監(jiān)督非政府組織行為的重要組成部分,尤其是近幾年來(lái)關(guān)于非政府組織丑聞的曝光,新聞媒體可謂是功不可沒(méi)。
除此之外,非政府組織也需要構(gòu)建完善的內(nèi)部監(jiān)督制度。這種內(nèi)部的監(jiān)督制度,不僅包含專門的部門設(shè)置,更需要非政府組織的工作人員及時(shí)地進(jìn)行監(jiān)督反饋,針對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的流程和績(jī)效評(píng)價(jià)等,需要非政府組織的工作人員具有高度責(zé)任感,力求做到公開(kāi)公正,嚴(yán)格自律。非政府組織的監(jiān)督有效性需要內(nèi)部、外部監(jiān)督的共同協(xié)調(diào)和統(tǒng)一,通過(guò)內(nèi)外部共同的壓力促進(jìn)非政府組織的自律,增強(qiáng)公民對(duì)于非政府組織的信心,促進(jìn)其健康發(fā)展。
(四)落實(shí)問(wèn)責(zé)機(jī)制,實(shí)現(xiàn)非政府組織懲戒措施制度化
非政府組織不僅需要建立健全公開(kāi)透明的規(guī)章制度,更應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行規(guī)章計(jì)劃。尤其涉及行政費(fèi)、管理費(fèi)等名目,應(yīng)該嚴(yán)格規(guī)定用餐費(fèi)用、出差費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)和檔次。為了防止工作人員的貪污腐敗或者徇私枉法行為的發(fā)生,非政府組織的全職職員、義工及委員等,均需遵守既定的利益申報(bào)機(jī)制及采購(gòu)程序指引。若違反有關(guān)指引,均需接受紀(jì)律處分。這些處罰標(biāo)準(zhǔn)必須有一定的震懾性,并且懲罰措施應(yīng)該趨向多元化和預(yù)防性,起到震懾的作用。
當(dāng)前我國(guó)曝光的非政府組織官員腐敗問(wèn)題,對(duì)于相關(guān)工作人員的處罰缺乏有效性。非政府組織的工作人員對(duì)于自身工作缺乏應(yīng)有的責(zé)任感和使命感,在違法違紀(jì)之后常常出現(xiàn)官官相護(hù)的局面,被問(wèn)責(zé)的對(duì)象所受到的處罰根本起不到應(yīng)有的震懾作用,很多官員轉(zhuǎn)而又投入到其他非政府組織部門繼續(xù)我行我素。因此,真正落實(shí)非政府組織的問(wèn)責(zé)機(jī)制,強(qiáng)化懲戒措施的效力,需要深究違法人員的責(zé)任,真正做到公正、公開(kāi)。尤其應(yīng)該做到問(wèn)責(zé)機(jī)制的常態(tài)化和制度化,使非政府組織內(nèi)部違反組織原則的行為真正感受到壓力,發(fā)揮制度的威懾和預(yù)防作用。
(五)完善與公民的溝通渠道,促進(jìn)非政府組織溝通機(jī)制健全化
化解社會(huì)公眾對(duì)于非政府組織的種種質(zhì)疑和不解,需要增進(jìn)雙方的互動(dòng)和了解,因此非政府組織應(yīng)該致力于與民眾的溝通渠道建設(shè)。目前,我國(guó)很多非政府組織都是以一種半官方的姿態(tài)自居,民眾對(duì)于其了解多是通過(guò)官方平臺(tái),民眾對(duì)其了解明顯不夠,甚至有的公民將自身對(duì)于政府官僚主義的不滿一并轉(zhuǎn)嫁到了非政府組織身上。面對(duì)種種困境,非政府組織需要進(jìn)一步完善溝通渠道,促進(jìn)溝通機(jī)制的健全化,從而幫助非政府組織向更有效率的方向發(fā)展,補(bǔ)救其在公民心目中的形象。
在與公民的溝通方面,非政府組織應(yīng)該做到,凡是涉及社會(huì)公眾切身利益的政策制定或者變化,應(yīng)該第一時(shí)間進(jìn)行發(fā)布和通知,確保公眾能夠接收到信息,并且只要是公民要求公開(kāi)和反饋的內(nèi)容,在不違反相應(yīng)法律法規(guī)的基礎(chǔ)上,非政府組織都應(yīng)該進(jìn)行公開(kāi)。公民溝通渠道建設(shè)問(wèn)題,一方面,需要非政府組織積極宣傳自身的正面形象,在號(hào)召和組織公益活動(dòng)中,需要向公眾展示組織的優(yōu)勢(shì),針對(duì)公眾的疑難問(wèn)題和其他需求,及時(shí)滿足。另一方面,非政府組織應(yīng)該定期地主動(dòng)向社會(huì)公眾反映他們所參加活動(dòng)和捐贈(zèng)財(cái)務(wù)的后續(xù)跟蹤情況,建立非政府組織和社會(huì)公眾的持續(xù)聯(lián)系,在不斷互動(dòng)和交往中,消除社會(huì)公眾和非政府組織的隔閡,重建組織形象。
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(責(zé)任編輯:溫美榮)
C916.2
A
1005-460X(2015)02-0088-05
2014-10-25
河北省社會(huì)科學(xué)發(fā)展研究課題“引進(jìn)互補(bǔ)性錯(cuò)位機(jī)制,促進(jìn)我省社會(huì)管理創(chuàng)新”(201202008)
孔金平(1965—),女,河北獻(xiàn)縣人,所長(zhǎng),教授,從事社會(huì)管理研究;王忠莉(1991—),女,河北廊坊人,碩士生,從事公共管理研究。