◎謝治菊 （貴州民族大學(xué)人文科技學(xué)院，貴州貴陽(yáng)550025）

論政府對(duì)民眾的信任：概念、假設(shè)與驗(yàn)證

◎謝治菊 （貴州民族大學(xué)人文科技學(xué)院，貴州貴陽(yáng)550025）

信任是一種雙向互利的關(guān)系，政府對(duì)民眾的信任和民眾對(duì)政府的信任同等重要，如果忽視了政府對(duì)民眾信任水平問(wèn)題的研究，那么，旨在提升民眾對(duì)政府信任度而建構(gòu)的理論體系就是不完整的，意在增強(qiáng)政府公信力和合法性的策略也會(huì)有失偏頗。基于此，文章在構(gòu)建政府對(duì)民眾信任理論假設(shè)和指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，試圖通過(guò)實(shí)證調(diào)查的數(shù)據(jù)來(lái)驗(yàn)證。結(jié)果表明，政府官員的信任傾向性越強(qiáng)，作為整體的政府就越信任民眾；政府對(duì)民眾的普遍信任度越高，就越能相信民眾公共參與的品質(zhì)與能力。因此，要提升政府對(duì)民眾的信任，更多的責(zé)任還在政府身上。

政治信任；政府信任；民眾信任；政府公信力；合法性

與美國(guó)等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家?guī)缀跬耆喾吹氖?，中?guó)民眾對(duì)政府的信任呈現(xiàn)明顯的“央強(qiáng)地弱”格局，調(diào)查也顯示民眾對(duì)地方政府的信任度下降更快，甚至產(chǎn)生了“地方政府信任危機(jī)”。在探尋地方政府信任危機(jī)形成機(jī)理的過(guò)程中，政府信任的影響因素浮出水面，歸納起來(lái)，這些因素主要有制度、文化、政府績(jī)效和政府行為等幾大方面。例如，馬德勇認(rèn)為，制度的和社會(huì)文化的視角對(duì)政治信任成因的解釋均具有意義，在東亞及東南亞國(guó)家，權(quán)威主義價(jià)值觀作為一個(gè)文化的因素，對(duì)人們的政治信任的形成產(chǎn)生了重要影響［1］。肖唐鏢指出，政府績(jī)效和政府的惠民政策始終是推動(dòng)農(nóng)民政治信任的主要因素［2］。胡榮的調(diào)查則表明，社會(huì)資本和政府績(jī)效對(duì)城市居民政府信任的影響是積極正面的［3］；同時(shí)認(rèn)為，上訪對(duì)政治信任的流失具有很大影響：上訪者到達(dá)政府層次每提高一級(jí)，其對(duì)政府的信任就減少一個(gè)檔次［4］。也就是說(shuō)，目前學(xué)界主要是從政府行為、民眾心理和制度文化三大方面去研究政府信任的影響因素。雖然這樣的研究有重要的價(jià)值，但大多數(shù)研究都是單向的，即研究的是民眾對(duì)政府的信任及其影響因素，鮮有提及影響民眾信任政府的另一重要因素——政府對(duì)民眾的信任。我們知道，信任是一種雙向互利關(guān)系，政府對(duì)民眾的信任和民眾對(duì)政府的信任是緊密相關(guān)的，“如果公民知道或感受到管理者的不信任，他們同樣不會(huì)信任對(duì)方。同理，如果管理者不信任公民，他們也不可能積極推行強(qiáng)化信任關(guān)系的改革對(duì)策”［5］111。因此，如果忽視了政府對(duì)民眾信任問(wèn)題的研究，那么，旨在提升民眾對(duì)政府信任度而建構(gòu)的理論體系就是不完整的，意在增強(qiáng)政府公信力和合法性的策略也會(huì)有失偏頗。基于此，本文在構(gòu)建政府對(duì)民眾信任理論假設(shè)和指標(biāo)體系的基礎(chǔ)上，試圖通過(guò)實(shí)證調(diào)查的數(shù)據(jù)來(lái)驗(yàn)證，以達(dá)成豐富政府信任理論、和諧政府信任關(guān)系之目的。

一、政府對(duì)民眾的信任：概念及假設(shè)

站在社會(huì)學(xué)的角度，信任被看作是社會(huì)結(jié)構(gòu)、文化層面的一個(gè)變量而非個(gè)性化函數(shù)。如果從公共管理的角度來(lái)解讀，政府對(duì)民眾信任的需求是公權(quán)力機(jī)構(gòu)及其人員權(quán)力膨脹的自然反應(yīng)，是維持并增強(qiáng)其合法性、提升其公信力的重要手段。盡管奧弗指出信任有四個(gè)領(lǐng)域：一是公民對(duì)他們的同胞或“別的每個(gè)人”范圍的次范疇的信任，二是大眾選民對(duì)政治領(lǐng)域或其他領(lǐng)域的精英們的信任，三是在政治精英當(dāng)中以及在商業(yè)、軍隊(duì)等其他部門的精英中擴(kuò)展的水平信任，四是自上而下的垂直信任［6］41。但遺憾的是，奧弗的關(guān)注焦點(diǎn)也僅集中到第一個(gè)領(lǐng)域，忽視了對(duì)第四個(gè)領(lǐng)域的研究，因此，無(wú)論從社會(huì)學(xué)還是公共管理角度，民眾對(duì)政府的信任需求，即政府對(duì)民眾的信任問(wèn)題至今都沒有被認(rèn)真地研究過(guò)。然而，在處于一個(gè)流動(dòng)性強(qiáng)、合作程度高和與陌生人接觸較多甚至對(duì)陌生人產(chǎn)生依賴的當(dāng)下社會(huì)，以往基于個(gè)人交往經(jīng)驗(yàn)的習(xí)俗型信任或基于公民授權(quán)的契約型信任沒有多大幫助，僅靠這種信任生成機(jī)制的社會(huì)是完全低效的，因?yàn)檫@樣的社會(huì)使人們?cè)谌狈蛇x擇的信任產(chǎn)生機(jī)制的情況下放棄許多于彼此有益的機(jī)會(huì)。所以，要提高民眾對(duì)政府的信任水平，就必須提高政府對(duì)民眾的信任水平。

在Levi看來(lái)，“政府是不可信的，這種認(rèn)知結(jié)論不僅是政府失信的標(biāo)志，同時(shí)也是政府機(jī)構(gòu)不信任守法公民的證據(jù)”［7］。之所以提出這樣的觀點(diǎn)，政府對(duì)民眾參與的不信任就是有力的佐證。在美國(guó)，許多管理者對(duì)公民參與懷有矛盾心態(tài)甚至憤恨心理，他們認(rèn)為參與過(guò)程充滿了各種問(wèn)題，有的管理者甚至認(rèn)為，“參與者是一群懶惰、冷淡和沒有行為準(zhǔn)則的人”［8］。在當(dāng)代中國(guó)，盡管我們的一些制度文件中允許民眾合理合法、理性地表達(dá)權(quán)益，但無(wú)論是民眾的制度化參與還是非制度化參與，無(wú)論是民眾的理性表達(dá)還是非理性表達(dá)，政府大多數(shù)時(shí)候都持保守、謹(jǐn)慎甚至反對(duì)的態(tài)度。例如，憲法對(duì)民眾的游行、結(jié)社、言論自由等權(quán)利給予了明確保護(hù)，但實(shí)際一旦發(fā)生遭到的往往是抵制或鎮(zhèn)壓；拆遷中的利益表達(dá)許多法律是有所規(guī)定的，但政府往往以不信任民眾為前提，大多數(shù)時(shí)候會(huì)動(dòng)用警察、槍械等暴力工具來(lái)維持秩序；在街頭官僚的行為中，他們往往對(duì)服務(wù)對(duì)象持有敵對(duì)的態(tài)度，因此經(jīng)常上演“躲貓貓”的游戲。以上列舉的種種，其實(shí)都是政府不信任民眾的表現(xiàn)。

那么，什么是政府對(duì)民眾的信任呢？簡(jiǎn)言之，就是政府對(duì)民眾的自信心，即政府相信民眾能夠按照政府的工作要求和使用有益于實(shí)現(xiàn)政府工作目標(biāo)和工作績(jī)效的方法來(lái)理性地表達(dá)利益訴求、監(jiān)督公共權(quán)力、參與公共生活、使用公共資源的心理狀態(tài)。在這里，政府對(duì)民眾的信任感不僅來(lái)自于他們接觸過(guò)的部分公民，還來(lái)源于教育、媒體、家庭成員、朋友、電影和其他渠道提供的信息。值得注意的是，政府對(duì)民眾的信任超越了私人領(lǐng)域和社會(huì)關(guān)系的范疇，他們之間的信任關(guān)系本質(zhì)上具有政治性和民主意義，因此應(yīng)當(dāng)遵守基于民治、民有、民享的政府權(quán)力理念。甚至在某種程度上可以說(shuō)，政府對(duì)民眾的信任應(yīng)被視為一種權(quán)力節(jié)約的手段，一方面因?yàn)檫@種信任關(guān)系能緩解行為者們的擔(dān)憂、疑慮、警惕和戒備，并從監(jiān)視他人日常行為細(xì)節(jié)的高代價(jià)的措施中擺脫出來(lái)；另一方面，如果政府絕對(duì)地依靠強(qiáng)制性而不是對(duì)民眾的信任，往往會(huì)產(chǎn)生一種巨大的資源分配不當(dāng)，這種分配不當(dāng)不僅是低效率的，而且最終也是無(wú)效的［6］52。那么，實(shí)踐中政府對(duì)民眾信任程度的影響因素到底有哪些呢？相關(guān)的研究發(fā)現(xiàn)，政府官員對(duì)民眾的信任傾向程度、自由效能感強(qiáng)度、對(duì)公民參與活動(dòng)的認(rèn)可、多中心治理手段的運(yùn)用等是可以增強(qiáng)政府對(duì)民眾的信任的，而政府活動(dòng)的程序化水平越高、公共服務(wù)的市場(chǎng)化改革越明顯、政府被批判的程度越深、民眾越不信任政府，政府對(duì)民眾的信任就越少［5］117。當(dāng)然，政府對(duì)民眾的信任程度越高，他們就越能堅(jiān)守對(duì)民眾的承諾。因?yàn)楫?dāng)雙方信任時(shí)，他假定在信任者和被信任者之間存在共享的或共同的利益，從而放棄影響決策的機(jī)會(huì)。另外，如果合理的信任在某些情況下能減輕個(gè)人和制度進(jìn)行政治決策的負(fù)擔(dān)，那么復(fù)雜社會(huì)中和諧的政府信任關(guān)系就可使民主決策變得更加穩(wěn)?。?］4。

為此，本研究的假設(shè)前提是：不管民眾的宗教信仰、性別、年齡和身份到底是什么，政府都應(yīng)該更多地信任民眾。為了驗(yàn)證該假設(shè)是否成立，需要引入三個(gè)變量：政府官員的信任傾向性、政府對(duì)民眾的普遍信任和政府對(duì)民眾公共參與的特殊信任。信任傾向性是信任的基礎(chǔ)，同時(shí)也反映出政府官員對(duì)社會(huì)民眾可信賴品質(zhì)的期待；政府對(duì)民眾的普遍信任是政府官員對(duì)大多數(shù)民眾的一種心理預(yù)期；政府對(duì)民眾公共參與的特殊信任程度對(duì)政策效果有重要的影響，參與中若沒有信任，管理者會(huì)佯裝支持參與改革，但實(shí)際上仍然沿用傳統(tǒng)的處事方式行事。而在地方政府治理的過(guò)程中，政府對(duì)民眾的信任水平可以反映他們與公民分享權(quán)力的程度，因?yàn)椤笆跈?quán)只有在長(zhǎng)期信任關(guān)系的基礎(chǔ)上才可能得以持續(xù)發(fā)展并發(fā)揮效能，政府越不信任民眾，他們就越希望控制參與過(guò)程，并刻意選擇參與者，由此構(gòu)成了專家權(quán)威路徑、被動(dòng)接受路徑、詢問(wèn)路徑、交易路徑以及共同管制路徑五種階梯形參與路徑”［5］118。事實(shí)上，缺乏政府信任的參與不會(huì)激發(fā)民眾的信任感，相反，民眾還可能因?yàn)槭苋瓒a(chǎn)生出更多針對(duì)政府的失望與疏離情緒，這可以說(shuō)是當(dāng)代中國(guó)民眾常常冷漠、被動(dòng)參與甚至拒絕參與政績(jī)工程項(xiàng)目的主要原因。

基于此，本研究的研究假設(shè)之一是：政府官員的信任傾向性越強(qiáng)，作為整體的政府就越信任民眾；假設(shè)之二是：政府對(duì)民眾的普遍信任度越高，就越能相信民眾公共參與的品質(zhì)與能力。

二、政府對(duì)民眾的信任：數(shù)據(jù)來(lái)源及其分析

政府對(duì)民眾的信任意味著政府與民眾共同構(gòu)成了一個(gè)網(wǎng)絡(luò)，在這個(gè)網(wǎng)絡(luò)中，網(wǎng)絡(luò)成員的重大訴求能得到共同關(guān)注，網(wǎng)絡(luò)成員之間彼此扶助，將共同的事業(yè)和彼此的利益置于成員間的失信、失誤和失敗的風(fēng)險(xiǎn)之中。與信任網(wǎng)絡(luò)一樣，政權(quán)體系的維持依賴于同樣的資源——?jiǎng)趧?dòng)力、金錢、信息、忠誠(chéng)等?？梢哉f(shuō)，歷史上大多數(shù)統(tǒng)治者都從信任網(wǎng)絡(luò)中攫取了流淌其間的資源，或是在有能力掌控信息網(wǎng)絡(luò)時(shí)將自己嵌入信任網(wǎng)絡(luò)之中［9］26。但是，統(tǒng)治者的這種攝取會(huì)在一定程度上破壞信任網(wǎng)絡(luò)，阻塞信任網(wǎng)絡(luò)的運(yùn)作，猶如富人和有權(quán)勢(shì)的人的“買官現(xiàn)象”會(huì)雙倍削弱公共政治一樣，他們會(huì)因撤出自己的信任網(wǎng)絡(luò)而削弱公共政治，也會(huì)因糟蹋普通公民的協(xié)商有效性而削弱公共政治［9］163。這種削弱會(huì)讓政府失信于民，這使得政府與民眾之間構(gòu)建的信任網(wǎng)絡(luò)具有重要意義：一方面要防止信任網(wǎng)絡(luò)的自身分化，或是喪失為風(fēng)險(xiǎn)事業(yè)提供擔(dān)保的能力；另一方面，是網(wǎng)絡(luò)內(nèi)部的成員——政府與普通民眾的討價(jià)還價(jià)，并達(dá)成附條件的妥協(xié)，此種妥協(xié)是政府與民眾之間保持高水平信任的重要前提。

由于“政府”一詞本身是一個(gè)籠統(tǒng)而模糊的概念，為了準(zhǔn)確把握政府對(duì)民眾的信任狀況，實(shí)現(xiàn)分析的精準(zhǔn)性、有效性和可靠性，應(yīng)運(yùn)用定量分析的方法對(duì)政府工作人員——公務(wù)員對(duì)民眾的信任進(jìn)行測(cè)量。為此，筆者利用到貴州省內(nèi)外多地黨校系統(tǒng)培訓(xùn)班授課的機(jī)會(huì)，從2012年7月到2013年12月，對(duì)培訓(xùn)班的學(xué)員進(jìn)行了大規(guī)模問(wèn)卷調(diào)查，調(diào)查共獲取有效問(wèn)卷541份，其中省外城市如南昌市、廣州市和三亞市問(wèn)卷較少，合計(jì)145份，其余的396份問(wèn)卷均為貴州省內(nèi)的問(wèn)卷，問(wèn)卷的有效回收率在80%左右。大致而言，如表1所示，調(diào)查對(duì)象家庭出身為農(nóng)村的被調(diào)查者多于城市的，女性與男性相當(dāng)，少數(shù)民族被調(diào)查者略多于漢族，中共黨員是一般群眾的4.7倍，31—45歲、鄉(xiāng)局級(jí)單位、科級(jí)、學(xué)歷為本科、執(zhí)行機(jī)關(guān)、月收入為2001—4000元的公務(wù)員是本次調(diào)查的主要群體。

表1 調(diào)查對(duì)象基本背景變量表(N=541）

根據(jù)Rotter的描述，政府官員的信任傾向性主要有三個(gè)測(cè)量指標(biāo)：一是日常生活中家庭成員大都可以信守承諾，二是日常生活中，大多數(shù)人是誠(chéng)實(shí)的，三是日常生活中，我總相信他人，包括我不認(rèn)識(shí)的人［5］120。本文的測(cè)量借鑒了該指標(biāo)，同時(shí)結(jié)合了中國(guó)的國(guó)情，用“大多數(shù)人基本是誠(chéng)實(shí)的、大多數(shù)人都是好人、大多數(shù)人是值得信任的、受信任時(shí)大多數(shù)人將信任對(duì)方、受信任時(shí)大多數(shù)人會(huì)回報(bào)對(duì)方、我相信大多數(shù)人、大多數(shù)人相信他人”七個(gè)指標(biāo)來(lái)測(cè)試公務(wù)員的信任傾向性。

同時(shí)，根據(jù)Cummings和Bromiley的定義，管理者對(duì)民眾的普遍信任主要體現(xiàn)在對(duì)民眾的意圖、能力、行為和品質(zhì)的信任［5］118,因此，本文用“大多數(shù)民眾是誠(chéng)實(shí)的、大多數(shù)民眾是友善的、大多數(shù)民眾是勤勞和進(jìn)取的、大多數(shù)民眾對(duì)政府的行為是支持的、大多數(shù)民眾是維護(hù)政府形象的、大多數(shù)民眾是服從政府安排的”六個(gè)指標(biāo)來(lái)測(cè)量政府官員對(duì)民眾的普遍信任。另外，結(jié)合Rotter和Cummings、Bromiley的意思，用“大多數(shù)民眾是積極參與公共事務(wù)的、大多數(shù)民眾參與公共事務(wù)時(shí)是理智的、大多數(shù)民眾參與公共事務(wù)的過(guò)程中能理解政府的難處、大多數(shù)民眾參與公共事務(wù)時(shí)是勇于承擔(dān)責(zé)任的、大多數(shù)民眾公共參與時(shí)是維護(hù)政府利益的”五個(gè)指標(biāo)來(lái)測(cè)量政府對(duì)民眾公共參與的特殊信任。

需要指出的是，上述三類18個(gè)測(cè)量指標(biāo)基本涵蓋了信任的五種基本元素：能力、誠(chéng)信、正直、仁愛、責(zé)任，每個(gè)指標(biāo)都設(shè)有“很不同意、不太同意、一般、比較同意、十分同意”五個(gè)答案，并分別賦值“1—5”分，回答者被要求做出選擇，調(diào)查的結(jié)果見表2。

表2 對(duì)主要變量的描述統(tǒng)計(jì)

就公務(wù)員的信任傾向性而言，從表2的二級(jí)指標(biāo)——M的均值為3.95，Me的均值為4，SD的均值為1.09，可知：公務(wù)員的信任傾向性基本接近比較信任的狀態(tài)。就公務(wù)員對(duì)民眾的普遍信任程度而言，M的均值為3.90，Me的均值為4，SD的均值為0.941，這表明，公務(wù)員對(duì)民眾的信任介于一般信任和比較信任之間，且有一定的離散性，既不絕對(duì)信任也不完全懷疑，對(duì)民眾持有中立的信任態(tài)度。其中，公務(wù)員對(duì)“大多數(shù)民眾是維護(hù)政府形象的、大多數(shù)民眾對(duì)政府的行為是支持的、大多數(shù)民眾是服從政府安排的”的信任程度不高，屬于一般信任的范疇。就公務(wù)員對(duì)民眾參與公共事務(wù)的特殊信任而言，各二級(jí)指標(biāo)——M的均值為3.14，Me的均值為3，SD的均值為1.132，這表明公務(wù)員對(duì)民眾參與公共事務(wù)的信任程度很一般，介于信任和不太信任之間，公務(wù)員尤其不信任民眾在公共參與過(guò)程中會(huì)維護(hù)政府利益、勇于承擔(dān)責(zé)任、理解政府難處，他們的均值分別為2.76、3.01和3.05。通過(guò)訪談得知，一些公務(wù)員還是把公民參與看作是對(duì)政府的對(duì)抗，由此產(chǎn)生出相當(dāng)消極的態(tài)度，包括認(rèn)為民眾的參與會(huì)帶來(lái)“體制內(nèi)沖突加劇、政策偏好歪曲、導(dǎo)致資源浪費(fèi)、管理者負(fù)擔(dān)過(guò)重、組織性不夠”等問(wèn)題。

至于公務(wù)員的信任傾向性與公務(wù)員對(duì)民眾信任的關(guān)系，以及公務(wù)員對(duì)民眾的普遍信任與民眾公共參與特殊信任的關(guān)系，則需要通過(guò)邏輯斯蒂回歸來(lái)解釋。為此，要先對(duì)表2中的各項(xiàng)二級(jí)指標(biāo)值進(jìn)行處理，具體方法是：將均值大于3的稱為“高信任”，賦值為“1”；將均值小于等于3的稱為“低信任”，賦值為0；然后，分別以公務(wù)員的信任傾向性和公務(wù)員對(duì)民眾的普遍信任為自變量，分別以公務(wù)員對(duì)民眾的普遍信任和公務(wù)員對(duì)民眾公共參與的特殊信任為因變量，進(jìn)行邏輯斯蒂回歸，回歸結(jié)果如下：

第一次回歸結(jié)果表明，公務(wù)員的信任傾向性與公務(wù)員對(duì)民眾的信任關(guān)系成正比，他們的Wald檢驗(yàn)的概率P值為0.000，小于顯著性水平0.01，具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。從Exp（B）值即發(fā)生比率OR值可以看出，在控制其他變量以后，高信任傾向性的公務(wù)員高信任民眾的發(fā)生比是低信任傾向性公務(wù)員的14.767倍，即信任傾向性越強(qiáng)的公務(wù)員越信任民眾。從Nagelkerke R2值來(lái)看，公務(wù)員的信任傾向性能解釋公務(wù)員對(duì)民眾普遍信任24.7%的變動(dòng)情況，解釋的力度較好，這驗(yàn)證了前面的假設(shè)1，即政府官員的信任傾向性越強(qiáng)，作為整體的政府就越信任民眾。這也說(shuō)明，提高公務(wù)員的信任傾向性能提高政府對(duì)民眾的信任，見表3。

表3 主要變量邏輯斯蒂回歸模型匯總

第二次回歸結(jié)果表明，公務(wù)員對(duì)民眾的普遍信任與公務(wù)員對(duì)民眾公共參與的特殊信任關(guān)系成正比，他們的Wald檢驗(yàn)的概率P值為0.000，小于顯著性水平0.01，具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義。從Exp（B）值即發(fā)生比率OR值可以看出，在控制其他變量以后，對(duì)民眾高普遍信任的公務(wù)員高信任民眾公共參與的發(fā)生比是低信任公務(wù)員的10.857倍。從Nagelkerke R2值來(lái)看，公務(wù)員對(duì)民眾的普遍信任能解釋公務(wù)員對(duì)民眾公共參與特殊信任11.2%的變動(dòng)情況，這驗(yàn)證了前面的假設(shè)2，即政府對(duì)民眾的普遍信任度越高，越能相信民眾公共參與的能力和品質(zhì)，也見表3。

上述結(jié)論與楊開峰2005年的研究結(jié)論不謀而合，他的研究表明：“信任的傾向性是管理者信任公民的一個(gè)重要預(yù)測(cè)因素；同時(shí)，信任被認(rèn)為是公民參與活動(dòng)的一個(gè)重要指標(biāo)，如果沒有信任，管理者不可能去倡導(dǎo)更高程度的公民參與，又或者，這種公民參與不會(huì)獲得有效的進(jìn)展。”［5］120-121由此可見，信任傾向性是影響公務(wù)員對(duì)民眾信任程度的重要因素。

三、提升政府對(duì)民眾的信任：結(jié)論與路徑

信任是一套表面上看起來(lái)似乎是完全公平的規(guī)則，此規(guī)則就好比是交通管制，主要確保事情順利進(jìn)行，而不是明顯地將某些好處授予信任雙方中的一方。但是，假如人們打破這些規(guī)則，將信任理解為一方對(duì)另一方的承諾而非雙方的相互承諾，不信任和不平等就會(huì)盛行。信任，尤其是政府對(duì)民眾的信任，除非另有說(shuō)明，應(yīng)當(dāng)成為政府及其管理者的倫理觀念和行為準(zhǔn)則，即政府管理者應(yīng)該信任民眾的誠(chéng)實(shí)、善意、堅(jiān)韌、正直、勤奮、能力、自律、博愛和責(zé)任等品德，除非有證據(jù)顯示民眾缺乏這些品德。正是由于政府對(duì)民眾的信任如此重要，所以政府與民眾之間的諸多誤會(huì)不僅僅是民眾的懷疑主義心理作祟，很大程度上也來(lái)源于政府對(duì)民眾而非自身缺乏信心。

本研究的結(jié)果表明，政府對(duì)民眾的信任具有重要意義，是提高政府信任度、提升政府公信力、增強(qiáng)政府合法性、構(gòu)建和諧干群關(guān)系、提升政府效率的重要途徑。實(shí)證調(diào)查的結(jié)果不僅印證了上述觀點(diǎn)，同時(shí)還發(fā)現(xiàn)，政府既不完全信任民眾，也不完全不信任民眾，他們對(duì)民眾的信任處于中立狀態(tài)，這種狀態(tài)決定了政府絕不會(huì)自覺地把更多的情感、仁慈和道德滲透到管理和決策活動(dòng)中。本研究最有價(jià)值的結(jié)論是：政府官員的信任傾向性越強(qiáng)，作為整體的政府就越信任民眾；政府對(duì)民眾的普遍信任度越高，就越能相信民眾公共參與的品質(zhì)和能力。

而要提升政府對(duì)民眾的信任，更多的責(zé)任還在政府身上。為此，政府應(yīng)做到：

第一，政府應(yīng)該成為信任的發(fā)起者，自己講誠(chéng)信的同時(shí)對(duì)民眾給予充分的信任，用自身的智慧和行動(dòng)聆聽民眾的心聲，尊重民眾的選擇，鼓勵(lì)民眾的參與，分享民眾的權(quán)利，正視民意的表達(dá)。

第二，政府應(yīng)采取多種措施推進(jìn)民眾的參與，支持和鼓勵(lì)社區(qū)建設(shè)，建立強(qiáng)調(diào)公民價(jià)值的行政文化，塑造一個(gè)更加開放、多元和公平的社會(huì)。

第三，政府應(yīng)與民眾共同努力，構(gòu)建促進(jìn)彼此間信任關(guān)系的制度。制度可以促使成員講真話，對(duì)謊言和背叛有敏銳的覺察能力，使人們守約；制度可促進(jìn)那些體現(xiàn)公平、公正和中立價(jià)值觀的事件得到強(qiáng)化，彰顯社會(huì)影響力；制度還可以促使處于制度內(nèi)的人們團(tuán)結(jié)協(xié)作、增強(qiáng)凝聚力，同時(shí)通過(guò)降低信任者的風(fēng)險(xiǎn)來(lái)促進(jìn)信任。因而，制度能夠通過(guò)賦予和施加一套特殊的價(jià)值觀來(lái)促成政府與民眾之間的信任。

第四，政府對(duì)民眾的信任也暗含著政府對(duì)民眾的諸多要求，包括民眾應(yīng)具有良好的道德，應(yīng)切實(shí)履行義務(wù)，應(yīng)具有值得信賴的品質(zhì)，應(yīng)承擔(dān)更多的治理責(zé)任，與政府一起建立誠(chéng)信的民主生活。

需要說(shuō)明的是：作為一種研究方法，我們的調(diào)查①本文的調(diào)查對(duì)象主要是到黨校參加培訓(xùn)學(xué)習(xí)的公務(wù)員，樣本的總量不算太大，調(diào)查問(wèn)卷也是隨機(jī)發(fā)放，沒有規(guī)律可循，且被調(diào)查者大多數(shù)來(lái)自欠發(fā)達(dá)地區(qū)的貴州省，樣本的典型性和代表性有限。還有不足之處，但作為一種理念倡導(dǎo)和行為準(zhǔn)則，本文建構(gòu)的政府對(duì)民眾信任的重要意義是可推廣的，構(gòu)建的測(cè)量政府對(duì)民眾信任的指標(biāo)體系有一定的實(shí)用性，得出的研究結(jié)論有一定的價(jià)值。

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

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1005-460X（2015）02-0043-05

2014-12-09

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金青年項(xiàng)目“民族教育重大政策實(shí)施效果調(diào)查研究”（CMA130203）；教育部新世紀(jì)優(yōu)秀人才支持計(jì)劃（NCET-13-0749）

謝治菊（1978—），女，重慶合川人，博士，副院長(zhǎng)，教授，從事公共管理理論與實(shí)踐研究。