◎董石桃 （湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南湘潭411105）

當(dāng)代西方地方治理中公民參與的實(shí)踐發(fā)展及其啟示

◎董石桃 （湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院，湖南湘潭411105）

當(dāng)代西方地方治理中公民參與的興起與西方地方自治傳統(tǒng)、地方分權(quán)改革和公民治理模式的發(fā)展有著重要的關(guān)系。近年來(lái)，西方地方治理中公民參與的實(shí)踐路徑在宏觀上體現(xiàn)為地方治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在中觀上體現(xiàn)為公民參與的制度化發(fā)展，在微觀的操作和實(shí)施上體現(xiàn)為公民參與形式的靈活多樣。借鑒西方的實(shí)踐，推動(dòng)我國(guó)地方治理中公民參與取得新的發(fā)展，同樣可以從治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整、參與的制度化和形式多樣化著手進(jìn)行改進(jìn)。

西方民主；中國(guó)民主；地方治理；公民參與

地方治理中的公民參與是民主發(fā)展和實(shí)踐的一種重要形式，地方治理變革的創(chuàng)新性以及由此產(chǎn)生的多樣化民主治理形式，促進(jìn)了參與式民主實(shí)踐形式的發(fā)展，也為一個(gè)國(guó)家的民主政治發(fā)展奠定了扎實(shí)的根基。本文試圖通過(guò)對(duì)當(dāng)代西方地方治理中公民參與的實(shí)踐進(jìn)行總體分析，為中國(guó)民主政治的發(fā)展提供一點(diǎn)啟示。

一、當(dāng)代西方地方治理中公民參與興起的背景觀照

作為參與式民主的重要實(shí)踐形式，當(dāng)代西方地方治理中公民參與興起具有一系列的背景因素，概括起來(lái)主要體現(xiàn)在如下三個(gè)方面。

（一）地方自治傳統(tǒng)的影響

西方的城市社區(qū)具有深刻的歷史傳統(tǒng)，當(dāng)代西方地方治理中公民參與興起可以說(shuō)代表了西方地方自治傳統(tǒng)的某種價(jià)值性的復(fù)歸。早在中世紀(jì)前期，英國(guó)鄉(xiāng)村人民就具有自治的意識(shí)。12、13世紀(jì)時(shí)，富裕的城市用金錢向國(guó)王購(gòu)買自治權(quán)。到13世紀(jì)時(shí)，大城市基本上都已經(jīng)享有英王頒發(fā)的特許狀，稱自治市，有自主管理權(quán)，建立市法院并有自己的法官，就地處理地方爭(zhēng)端，以及有權(quán)派出代表出席全國(guó)議會(huì)。這一自治特性在各級(jí)地方政府中均有反映，其中尤以郡政府最為典型。到中世紀(jì)晚期，由于手工業(yè)和商業(yè)的發(fā)展，近代城市開(kāi)始興起。城市一般建在教俗封建主的領(lǐng)地上，受到封建主的管轄，并交納各種封建賦稅。由于經(jīng)常遭到封建主的盤(pán)剝、勒索，出于維持生存和保衛(wèi)自己財(cái)產(chǎn)的愿望，市民采取種種手段與封建主斗爭(zhēng)，以擺脫封建主的統(tǒng)治，取得某種自治地位，從而形成了廣泛的城市自治運(yùn)動(dòng)。11至12世紀(jì)，法國(guó)的許多城市獲得了自治權(quán)，博韋于1099年，馬賽于1100年，亞眠于1113年先后獲得了自治權(quán)。11世紀(jì)晚期，意大利北部的一些市鎮(zhèn)就開(kāi)始自行任命自己的“執(zhí)政官”，不顧教皇的權(quán)威和帝國(guó)的宗主權(quán)直接賦予其最高的司法權(quán)力。到了13世紀(jì)中期，許多城市共和國(guó)獲得了獨(dú)立的地位，擁有了保護(hù)選舉的成文憲法和自治的政府。而在英國(guó)，由于絕大多數(shù)重要城市都屬于國(guó)王，這些城市較容易獲得自治權(quán)，只要向國(guó)王交納一筆數(shù)額較大的款項(xiàng)，每年再交納一定稅金，就可獲得特權(quán)證書(shū)［1］。整體而言，中世紀(jì)的城市自治對(duì)外具有很強(qiáng)的反封建性，對(duì)內(nèi)則具有一定的民主性。城市在內(nèi)部管理上實(shí)行的選舉制、任期制、市民參與等等都是現(xiàn)代民主的重要表現(xiàn)形式。17世紀(jì)之后，英國(guó)移民渡海前往北美建立殖民地時(shí)，這種地方自治的傳統(tǒng)又被帶到了北美。在當(dāng)時(shí)的北美，新英格蘭地區(qū)的地方自治制度尤其發(fā)達(dá)。各個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)任命自己的行政官員，規(guī)定自己的稅則，征收并分配自己的稅款。凡是涉及全體居民利益的事務(wù)，均由在公眾場(chǎng)所召開(kāi)的公民大會(huì)討論決定。正像托克維爾所說(shuō)的：“在美國(guó)，……鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立于縣之前，縣又成立于州之前，而州又成立于聯(lián)邦之前。”［2］這種歷史背景為美國(guó)的地方自治制度奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。西方自治傳統(tǒng)成為西方地方政府治理的一條紅線，貫穿歷史發(fā)展的始終，延續(xù)迄今仍然發(fā)揮著重要的影響。

（二）地方分權(quán)改革的推進(jìn)

20世紀(jì)80年代以來(lái)，在新自由主義的推動(dòng)下，西方各國(guó)相繼進(jìn)行了分權(quán)化改革。西方各國(guó)的分權(quán)改革，其主要目的就是削弱中央政府的職能，將中央政府的職能轉(zhuǎn)移到地方政府及非營(yíng)利機(jī)構(gòu)去。這一表現(xiàn)形式就是中央政府把一些權(quán)力，如法規(guī)的制定權(quán)、財(cái)政權(quán)、項(xiàng)目管理權(quán)、人事管理權(quán)等下放給地方政府，讓地方政府擁有一定的自主權(quán)，從而達(dá)到中央與地方適度的權(quán)力平衡。這種政府分權(quán)改革事實(shí)上存在于每一個(gè)國(guó)家的改革實(shí)踐中。在聯(lián)邦制的美國(guó)，自1980年里根政府以來(lái)，面對(duì)龐大的聯(lián)邦財(cái)政赤字，開(kāi)始向各州下放權(quán)力，重新確立了自己照料自己的聯(lián)邦主義，同時(shí)聯(lián)邦政府通過(guò)整筆補(bǔ)助、解除規(guī)制、減稅以及注重社區(qū)自治來(lái)實(shí)現(xiàn)分權(quán)。在單一制的法國(guó)，分權(quán)改革力度最為顯著，在1982年3月通過(guò)《權(quán)力下放法案》后，法國(guó)從立法入手進(jìn)行了一系列法律法規(guī)的改革，將中央的權(quán)限逐漸向地方轉(zhuǎn)移，這些法律法規(guī)的改革措施主要包括：（1）重新調(diào)整地方行政區(qū)域劃分。法國(guó)將其行政區(qū)劃分為大區(qū)、省和市鎮(zhèn)三個(gè)層級(jí)，并規(guī)定三級(jí)政府所產(chǎn)生的議會(huì)由其自行管理，三級(jí)政府作為平行機(jī)構(gòu)。（2）改革地方行政權(quán)力結(jié)構(gòu)。取消中央對(duì)地方權(quán)力的監(jiān)管，增強(qiáng)地方民選機(jī)構(gòu)權(quán)力。將部分地區(qū)事務(wù)管理權(quán)交到民選的地方公務(wù)員手中。（3）放寬地方自治權(quán)限。最近幾年，法國(guó)中央政府陸續(xù)向地方政府下放了包括各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與規(guī)劃、城市建設(shè)、住房、職業(yè)培訓(xùn)、交通運(yùn)輸、社會(huì)活動(dòng)、教育、文化等職權(quán)，使地方政府的管理權(quán)限明顯增大。（4）改革地方公務(wù)員職位分布。地方公務(wù)員享有與國(guó)家公務(wù)員同等的法律地位和保障。（5）擴(kuò)大地方民主，增強(qiáng)地方當(dāng)選者的決策權(quán)和公民的參與權(quán)、發(fā)言權(quán)和知情權(quán)［3］。這些法律法規(guī)實(shí)施后，法國(guó)的集權(quán)程度不斷降低，中央和地方的權(quán)限得到了明確的劃分。地方分權(quán)化改革的一些直接后果是推動(dòng)了地方自治制度的鞏固和發(fā)展，極大地促進(jìn)了公民和公民社會(huì)組織參與地方政府事務(wù)管理，推進(jìn)了地方民主發(fā)展的進(jìn)程。

（三）公民治理模式的發(fā)展

20世紀(jì)60年代以來(lái)，世人對(duì)于地方治理中行政管理實(shí)踐者政策實(shí)施的邊界和有失公正一片指責(zé)，由此，對(duì)行政管理者的批判日益普遍化，西方國(guó)家的公眾認(rèn)為，行政管理者的特征是，他們是弱勢(shì)群體的敵人，是精英而不是大眾的仆人。外來(lái)批判的刺痛和公共政策改革的刺激，促使西方地方治理開(kāi)始了一段時(shí)期的精神和靈魂的探詢。西方許多學(xué)者提出了要將地方治理的模式由“官僚中心”行政模式轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮裰行摹敝卫砟Ｊ?，公民治理模式從理論上和?shí)踐中都得到了較大的發(fā)展。在理論上，美國(guó)學(xué)者博克斯認(rèn)為21世紀(jì)將是公民治理的時(shí)代，公民治理的核心機(jī)制是公民參與，具備現(xiàn)代公民意識(shí)和健全的公民資格的公民應(yīng)在公民治理中處于中心和主體地位。在界定公民、代議者和行政管理職業(yè)者三者的角色時(shí)，博克斯的基本思路是：公民具有積極、能動(dòng)的公民資格，他們已經(jīng)不僅僅是“納稅人”和公共服務(wù)的消費(fèi)者，更是社區(qū)公共事務(wù)管理的直接參與者，是社區(qū)的治理者［4］。公民治理理論在行政管理層面推動(dòng)了參與式民主理論在地方治理層面的實(shí)施。在實(shí)踐中，公民治理模式也得到了實(shí)際的發(fā)展，早在1995年4月，美國(guó)佛羅里達(dá)州桔鎮(zhèn)的鎮(zhèn)長(zhǎng)，出臺(tái)了一項(xiàng)稱之為“規(guī)劃2000”的10年施政計(jì)劃。這一計(jì)劃涵蓋包括環(huán)保、交通、醫(yī)療、打擊犯罪等眾多領(lǐng)域。由于這一項(xiàng)目是否成功的關(guān)鍵是在于能否激發(fā)公民的責(zé)任和自豪感，因此被稱為“公民第一”運(yùn)動(dòng)。短短的幾年內(nèi)，通過(guò)公民與政府之間的親密合作，桔鎮(zhèn)發(fā)生了翻天覆地的變化。更可貴的是，許多重要的公共決策和實(shí)施都是由公民自己來(lái)完成的。在公共行政理論學(xué)家登哈特看來(lái)，桔鎮(zhèn)社區(qū)治理成為了美國(guó)社區(qū)治理的典范［5］。而在社區(qū)治理中公民的廣泛參與，更是被視為21世紀(jì)美國(guó)社區(qū)治理發(fā)展的未來(lái)趨勢(shì)，代表了地方治理民主化的發(fā)展方向。

二、當(dāng)代西方地方治理中公民參與的實(shí)踐路徑

當(dāng)代西方地方治理中公民參與的實(shí)踐路徑，在宏觀上體現(xiàn)為地方治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，在中觀上體現(xiàn)為公民參與的制度化發(fā)展，在微觀的操作和實(shí)施上，體現(xiàn)為公民參與形式的靈活多樣。

（一）宏觀上：地方治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整

在傳統(tǒng)情況下，西方公民參與地方政府治理主要通過(guò)選舉，在每個(gè)選區(qū)選舉爭(zhēng)取成為民眾的議會(huì)代表。一般每隔五年，這些代表通過(guò)地方的民主選舉程序代表當(dāng)?shù)氐娜藗儏⒄?。除了這種選舉的民主程序，地方社區(qū)感覺(jué)日益遠(yuǎn)離地方政府，主要表現(xiàn)在：對(duì)于地方政府許多行為的無(wú)效率人們感到無(wú)可奈何，而那些被選舉出來(lái)的代表名義上是代表人們整體的利益，而實(shí)際上往往只代表一部分人的利益而行動(dòng)，這些代表甚至和地方政府合謀而滋生諸多腐敗，地方政府對(duì)于人們隨著社會(huì)發(fā)展而生的新需求也往往缺少回應(yīng)。與此同時(shí)，地方政府本身也感到非常沮喪，因?yàn)橛袝r(shí)要推動(dòng)地方發(fā)展的資金項(xiàng)目，這些項(xiàng)目的推行往往又受到每隔幾年民主選舉而調(diào)整政府組成人員的阻斷。為了推動(dòng)地方社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的進(jìn)步，西方國(guó)家政府意識(shí)到應(yīng)該重塑和社會(huì)的關(guān)系。以愛(ài)爾蘭政府為例，1997年以來(lái)，愛(ài)爾蘭政府的一個(gè)主要改革就是在地方治理層面進(jìn)行治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，推動(dòng)參與式民主發(fā)展。這項(xiàng)改革確立的基本原則就是建立起地方政府和公民間的合作伙伴關(guān)系。他們認(rèn)為，一個(gè)好的地方政府治理首先要保證：（1）在地方公共服務(wù)產(chǎn)品的分配上，確保社區(qū)及社區(qū)代表有真實(shí)的發(fā)言權(quán)。（2）在地方政府決策中創(chuàng)造新的公民參與形式，產(chǎn)生新的參與渠道。（3）地方議會(huì)不僅要為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定良好的政策，實(shí)現(xiàn)良好的領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)也要推動(dòng)政府和公民間合作伙伴關(guān)系的提升?；谏鲜龌灸繕?biāo)，愛(ài)爾蘭地方政府制定了一系列的改革措施，在提高代表作用的同時(shí)擴(kuò)大地方治理中的公民參與，主要措施如下：（1）建立戰(zhàn)略決策委員會(huì)（SPCS）。吸收民選議員代表和社區(qū)代表以及區(qū)域利益代表共同組建戰(zhàn)略決策委員會(huì)。戰(zhàn)略決策委員會(huì)的建立為議員在政策回顧和發(fā)展上發(fā)揮了更重大的作用，同時(shí)為公民參與提供了機(jī)會(huì)。選舉產(chǎn)生的代表?yè)?dān)任戰(zhàn)略決策委員會(huì)的主席，在每個(gè)委員會(huì)中，議員一般占據(jù)多數(shù)，但是至少1/3的成員是來(lái)自社區(qū)的代表，這些代表和委員會(huì)中每個(gè)專業(yè)性工作是相匹配的。（2）建立縣域發(fā)展理事會(huì)（CDBS）?？h域發(fā)展理事會(huì)為地方政府和推動(dòng)地方發(fā)展的其他社會(huì)組織的合作提供了一個(gè)平臺(tái)，雙方主要通過(guò)該平臺(tái)就縣域發(fā)展的新規(guī)劃、需要多方合作的新項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)商和討論，提出可行的對(duì)策、方案。縣域發(fā)展理事會(huì)為建立一種新的地方治理模式提出了一系列主要的原則，見(jiàn)表 1［6］。

表1 愛(ài)爾蘭地方治理新模式的基本原則

從2000年1月開(kāi)始，縣域發(fā)展理事會(huì)將取代之前存在的內(nèi)部縣域戰(zhàn)略機(jī)構(gòu)，這種機(jī)構(gòu)只能為地方公共服務(wù)合作提供有限的作用。因此，縣域發(fā)展理事會(huì)的首要功能是為縣城經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化發(fā)展提出一系列的復(fù)合性的戰(zhàn)略規(guī)劃，同時(shí)對(duì)它的實(shí)施提出前瞻性的意見(jiàn)。縣域發(fā)展理事會(huì)的建立旨在地方公共服務(wù)的分配與協(xié)調(diào)中起到特殊的作用。愛(ài)爾蘭地方政府結(jié)構(gòu)的調(diào)整為地方治理公民參與地方政府決策提供了可操作化的平臺(tái)，推動(dòng)了地方治理中公民參與實(shí)踐的發(fā)展。

（二）中觀上：公民參與制度化

西方國(guó)家為推動(dòng)公民參與地方治理的有序和有效開(kāi)展，特別重視公民參與的制度化建設(shè)，這主要表現(xiàn)在如下兩個(gè)方面：（1）重視推進(jìn)政府信息公開(kāi)的制度化。以美國(guó)為例，美國(guó)法律關(guān)于信息公開(kāi)的規(guī)定有利于城市地方治理的公眾參與。例如《加州公共檔案法》規(guī)定，公眾檔案是指，凡由州政府和地方政府制定的涉及公眾公共活動(dòng)的有關(guān)的文字（個(gè)人隱私、行業(yè)秘密除外）都屬公共檔案范疇。公眾要求查閱的文件只限于現(xiàn)有的、已成形的（包括過(guò)去使用現(xiàn)在停用的）文件，除法定假日外，政府部門沒(méi)有權(quán)利規(guī)定公眾查閱檔案資料的時(shí)間。其他一些法律還規(guī)定了公眾參與獲得的程序、權(quán)力使用的具體要求［7］。在歐洲，簽署生效的國(guó)家公約如果其中包含了公民參與的要求，那么公民參與對(duì)于政府的法定職責(zé)便形成了，歐洲許多國(guó)家都簽署了《在環(huán)境問(wèn)題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的公約》，該公約規(guī)定了政府信息公開(kāi)的義務(wù)，其中對(duì)信息公開(kāi)的內(nèi)容、程度以及限制進(jìn)行了詳盡的規(guī)定，如其第6條規(guī)定：在一項(xiàng)環(huán)境決策程序的初期應(yīng)充分及時(shí)和有效地酌情以合適的方式向所涉及公眾告知各種信息，特別是“擬議的活動(dòng)以及有待決定的申請(qǐng)，可能作出的決定草案的性質(zhì)、負(fù)責(zé)任作出這種決定的公共當(dāng)局、所設(shè)想的程序”［8］。（2）重視公民參與的單項(xiàng)法律立法。這些單項(xiàng)法律，涉及最多的是有關(guān)城市規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、財(cái)政預(yù)算的公民參與，這充分顯示了歐洲各國(guó)對(duì)這些具體領(lǐng)域推動(dòng)公民參與的必要性和重要性的認(rèn)識(shí)。例如在環(huán)境保護(hù)方面：保加利亞在1991年頒布的《環(huán)境保護(hù)法》，就規(guī)定了公眾參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。法國(guó)1998年頒布的《環(huán)境法典》，公眾參與的原則一直貫穿其中。德國(guó)在1987年的《建設(shè)法典》中特別強(qiáng)調(diào)城市規(guī)劃中公民參與的功能。英國(guó)則早在1969年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法案》的修訂中，為了適應(yīng)新時(shí)期的特點(diǎn)，制定了與傳統(tǒng)公民參與的不同方法、途徑和形式，形成了著名的斯凱夫頓報(bào)告，它被認(rèn)為是公眾參與城市規(guī)劃發(fā)展的里程碑。英國(guó)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定在政府初步確定規(guī)劃目標(biāo)后，必須將其展示給公眾討論，在完成規(guī)劃草案的六周內(nèi)進(jìn)行公眾評(píng)價(jià)，依據(jù)公眾意見(jiàn)進(jìn)行修改補(bǔ)充，作出最后的決策，同時(shí)將公眾參與和修訂規(guī)劃的過(guò)程編成附錄，上報(bào)給中央環(huán)境事務(wù)大臣審批。中央事務(wù)大臣如果對(duì)規(guī)劃局的公眾參與滿意，則納入日常事務(wù)日程，否則退回規(guī)劃局重新進(jìn)行公眾參與。

（三）微觀上：公民參與公共決策的形式多樣

歸納來(lái)看，當(dāng)代西方地方治理中的公民參與，工具有以下十種得到了較多的應(yīng)用：

（1）社區(qū)遠(yuǎn)景規(guī)劃和設(shè)計(jì)參與小組。這種參與工具在法國(guó)巴黎等歐洲城市得到了較多應(yīng)用。通常的操作方式是：社區(qū)管理者或領(lǐng)導(dǎo)邀請(qǐng)一個(gè)或更多的公民加入“社區(qū)未來(lái)規(guī)劃群體”，或者有參與意愿的公民自己組織有關(guān)社區(qū)未來(lái)規(guī)劃（包括透明度、健康服務(wù)和住房等公共事務(wù)規(guī)劃）的團(tuán)隊(duì)。這種參與包括界定現(xiàn)狀、確定和描述未來(lái)規(guī)劃、找出差距、分析實(shí)現(xiàn)規(guī)劃需要的資源以及行動(dòng)、責(zé)任和評(píng)估方案等。（2）利益集團(tuán)。在美國(guó)，利益集團(tuán)是用來(lái)影響投票、進(jìn)行游說(shuō)、保護(hù)條例和表達(dá)一般的政策支持的常用工具。利益集團(tuán)參與的主要功能包括：識(shí)別和組織公民共同的興趣，培養(yǎng)公民的政策選擇、管理與主題相關(guān)的問(wèn)題，促進(jìn)更廣泛的溝通和游說(shuō)，一般的創(chuàng)造和促進(jìn)公共問(wèn)題的解決方案等。（3）街區(qū)會(huì)議。街區(qū)會(huì)議作為一種有效的公民參與工具在西方有悠久的歷史，如今在社區(qū)層面仍然廣泛存在。公民和管理者通?；ㄝ^多的時(shí)間在街區(qū)會(huì)議上討論，許多項(xiàng)目要求公民和管理員在一起工作。在合作日益重視的今天，街區(qū)會(huì)議可以作為交流思想的非常有用的工具，向參與這些行動(dòng)的每一個(gè)公民傳播信息，解決問(wèn)題和進(jìn)行決策。（4）民意測(cè)驗(yàn)和調(diào)查。調(diào)查研究和民意投票被看作是聯(lián)系公民和決策者的一種重要方法。民意測(cè)驗(yàn)和調(diào)查涉及的話題包括犯罪和警察服務(wù)、廢物回收等公共問(wèn)題。通過(guò)民意測(cè)驗(yàn)和調(diào)查促進(jìn)公民參與反饋。統(tǒng)計(jì)手段的應(yīng)用也可以超越面對(duì)面訪談的局限而獲得大量公民的意見(jiàn)收集。（5）網(wǎng)絡(luò)參與。網(wǎng)絡(luò)技術(shù)在地方治理層面可以為公民之間的溝通和信息交流提供一個(gè)開(kāi)放的空間，隨著技術(shù)的發(fā)展，越來(lái)越展示其巨大的作用。（6）公共論壇。公共論壇20世紀(jì)80年代以來(lái)被廣泛應(yīng)用。主要用于新的政策尚未最終完全確立和執(zhí)行之前，最大可能地征求可能會(huì)被新政策觸及的社會(huì)各方的意見(jiàn)或者針對(duì)某一項(xiàng)目或問(wèn)題知情公眾，問(wèn)題涉及互相交換意見(jiàn)，改善和評(píng)估項(xiàng)目規(guī)劃方案，凸顯被公共利益掩蓋了的某些特殊利益。（7）質(zhì)量改進(jìn)與再造團(tuán)隊(duì)。主要用于公共質(zhì)量管理與企業(yè)再造工程中，在一些公共項(xiàng)目中，除了專業(yè)分析師、戰(zhàn)略家，也吸納普通公民提供想法。例如，提高公交服務(wù)要求公民知道發(fā)生的路線，公民可以改變分析師、戰(zhàn)略家的主張，而成為他們的工作團(tuán)隊(duì)的一部分。（8）公民陪審團(tuán)。通過(guò)街頭招募的形式來(lái)確定代表人員，主要目的在于促進(jìn)普通公民參與公共事務(wù)決策以及對(duì)一些情況復(fù)雜的公共事務(wù)采集有利決策的建議。（9）共識(shí)會(huì)議。代表從當(dāng)?shù)毓裰型七x，來(lái)自不同的社會(huì)階層，從事不同的職業(yè)，針對(duì)地方范圍內(nèi)的問(wèn)題了解公眾的意見(jiàn)，通過(guò)代表之間的協(xié)商，最后產(chǎn)生詳細(xì)的協(xié)商結(jié)果，會(huì)議期間的一切內(nèi)容對(duì)社會(huì)開(kāi)放。（10）地方公投。指地方議事會(huì)決定的在其職責(zé)范圍內(nèi)的一種公投，目的在于征求選民對(duì)某一條文或決策的意見(jiàn)，大多數(shù)同意方才通過(guò)決議。

三、當(dāng)代西方地方治理中公民參與實(shí)踐發(fā)展的主要啟示

完善基層民主制度是我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，推進(jìn)地方治理中的公民參與是基層民主制度建設(shè)的重要路徑，十八大報(bào)告指出：“在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務(wù)和公益事業(yè)中實(shí)行群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督，是人民依法直接行使民主權(quán)利的重要方式。要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機(jī)制，以擴(kuò)大有序參與、推進(jìn)信息公開(kāi)、加強(qiáng)議事協(xié)商、強(qiáng)化權(quán)力監(jiān)督為重點(diǎn)，拓寬范圍和途徑，豐富內(nèi)容和形式，保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利?！苯梃b當(dāng)代西方地方治理中公民參與的經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)我國(guó)地方治理中公民參與取得新的發(fā)展，我們認(rèn)為，可以從如下三個(gè)方面著手。

（一）推進(jìn)我國(guó)地方治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新

我國(guó)屬于單一制國(guó)家，和西方的政治體制和行政體制存在著較大的差別。下級(jí)政府面對(duì)的是上級(jí)政府交給的多任務(wù)委托合同，例如促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、擴(kuò)大就業(yè)、保護(hù)環(huán)境、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定等。但是，在我國(guó)，公眾的公共服務(wù)和西方政府一樣，同樣由地方政府支持和提供，和公眾直接打交道的仍然是地方政府，因此，在地方政府的許多決策中要回應(yīng)公眾的意愿和要求，地方政府治理中的公民參與發(fā)展趨勢(shì)和西方是一樣的。為此，在推動(dòng)公民參與地方治理的發(fā)展上，我們可以借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)，鼓勵(lì)地方政府結(jié)合本地區(qū)的實(shí)際，探索地方治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新的新路徑。事實(shí)上，國(guó)家對(duì)地方治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新一直是積極鼓勵(lì)并推動(dòng)的。2009年11月，《民政部關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)和諧社區(qū)建設(shè)工作的意見(jiàn)》再次強(qiáng)調(diào)，“積極推進(jìn)街道管理體制創(chuàng)新和農(nóng)村綜合改革，建立健全利益協(xié)調(diào)機(jī)制、訴求表達(dá)機(jī)制、矛盾調(diào)處機(jī)制、權(quán)益保障機(jī)制和自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件、社會(huì)安全事件應(yīng)急管理體制機(jī)制”。以社區(qū)治理為例，推動(dòng)我國(guó)地方治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，有賴于社區(qū)各種利益主體的良性互動(dòng)與利益關(guān)系，發(fā)揮社區(qū)草根組織的利益表達(dá)功能，以及社區(qū)居民的自主參與。當(dāng)前，在我國(guó)，推進(jìn)地方治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，可以嘗試通過(guò)如下的方式進(jìn)行：（1）發(fā)揮基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治的功能，推進(jìn)基層治理結(jié)構(gòu)的創(chuàng)新。在我國(guó)，基層黨組織的中心地位和功能必須凸顯和利用，基層治理結(jié)構(gòu)在“中心”和“多元”的組合中進(jìn)行創(chuàng)新發(fā)展，例如，上海濰坊社區(qū)經(jīng)過(guò)近十年的探索，初步構(gòu)成了“黨工委領(lǐng)導(dǎo)+政府推動(dòng)+社區(qū)共治+小區(qū)自治”的治理結(jié)構(gòu)，初步形成了群眾自治與政府法治良性互動(dòng)的運(yùn)行機(jī)制。這些做法既為居委會(huì)減輕了負(fù)擔(dān)，也防止了居委會(huì)成員行政化的傾向，可以促成其居民高度自治，進(jìn)行自主管理。（2）建立社區(qū)委員會(huì)，反映社情民意、協(xié)同多方利益、推進(jìn)基層民主與共治。以上海為例，2005年3月，上海濰坊社區(qū)成立了社區(qū)委員會(huì)［9］。這種治理結(jié)構(gòu)的調(diào)整，不但發(fā)揮出社區(qū)內(nèi)各方面力量參政議政的作用，讓社區(qū)多方面的利益群體代表者，對(duì)社區(qū)擁有議事權(quán)、協(xié)商權(quán)、評(píng)議權(quán)和監(jiān)督權(quán)，也為集中民意民智、凝聚民心民力開(kāi)辟了新的路徑。通過(guò)實(shí)踐可以看出，圍繞共同的社區(qū)資源、共同的社區(qū)利益、共同的社區(qū)目標(biāo)，不斷拓展社區(qū)成員參與社區(qū)事務(wù)的渠道，不斷豐富社區(qū)成員參與社區(qū)事務(wù)的內(nèi)容和形式，推進(jìn)社區(qū)共治，是特大型城市社區(qū)治理的一種有效方式。

（二）加強(qiáng)我國(guó)公民參與制度的建設(shè)

“公民是任何社會(huì)建設(shè)最扎實(shí)的社會(huì)基礎(chǔ)”［10］，地方治理中公民參與要建立長(zhǎng)效的機(jī)制，充分保證公民參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)，必須走制度化的道路。借鑒西方公民參與制度化的經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)地方治理中公民參與的制度化建設(shè)要突出以下重點(diǎn)：（1）完善我國(guó)的信息公開(kāi)制度。2008年5月1日起施行的《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）在我國(guó)政府法制建設(shè)進(jìn)程中具有里程碑意義?！稐l例》在建設(shè)公開(kāi)透明的政府，保障公眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等方面都帶來(lái)了深刻影響，并且公民可以有效地對(duì)政府是否依法行政從社會(huì)輿論層面進(jìn)行打分和監(jiān)督。但是，到目前為止，政府信息公開(kāi)的范圍過(guò)于模糊化、概念化、不具體，操作性較差。政府信息公開(kāi)缺乏有效監(jiān)督機(jī)制與保障機(jī)制。完善我國(guó)信息公開(kāi)制度建設(shè)，下一步應(yīng)該借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)，制定信息公開(kāi)法，明確政府信息公開(kāi)的范圍。保密制度存在的諸如定密不規(guī)范的問(wèn)題已經(jīng)成為政府信息公開(kāi)制度的發(fā)展障礙，必須加快修改《保密法》，建立起行之有效的保障機(jī)制，以保證政府信息得以公開(kāi)，充分發(fā)揮政府信息對(duì)我國(guó)社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化、科技等的改革和發(fā)展的促進(jìn)作用。當(dāng)前，為了更好地保障公眾的知情權(quán)，國(guó)務(wù)院或有關(guān)部門應(yīng)該出臺(tái)《條例》的有關(guān)配套實(shí)施細(xì)則，使《條例》的實(shí)施更具有操作性。最高人民法院也應(yīng)當(dāng)及時(shí)出臺(tái)《條例》的司法解釋，以便使政府信息不公開(kāi)的司法救濟(jì)困局及時(shí)得到破解。（2）加強(qiáng)單項(xiàng)法律中公民參與的制度完善。我國(guó)單項(xiàng)法律中公民參與的制度還需進(jìn)一步完善具體的途徑、形式和程序。比如，現(xiàn)行的環(huán)境立法中雖然有了一些公民參與的規(guī)定，然而這些規(guī)定過(guò)于原則和抽象，以致缺乏可操作性。比如，新的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》中第5條規(guī)定：“國(guó)家鼓勵(lì)有關(guān)單位、專家和公眾以適當(dāng)?shù)姆绞絽⑴c環(huán)境影響評(píng)價(jià)。”此條便是原則性的條款，缺乏具體的條文支撐。再如，《噪聲污染防治法》第13條規(guī)定：“環(huán)境影響報(bào)告中，應(yīng)當(dāng)有該建設(shè)項(xiàng)目所在地單位和居民的意見(jiàn)。”此條也是原則性的規(guī)定，沒(méi)有具體的途徑、形式和程序，有關(guān)單位、主管部門以及公民都會(huì)因沒(méi)有明確的權(quán)利義務(wù)而無(wú)法參與。

（三）推動(dòng)我國(guó)公民參與工具的創(chuàng)新

地方治理中公民參與的推進(jìn)，在具體的操作和實(shí)施層面，需要利用各種形式的參與工具，如上所述，西方國(guó)家的公民參與工具形式多樣，并且不斷結(jié)合實(shí)際發(fā)展得以創(chuàng)新。正如詹姆斯·澤貢弗斯所說(shuō)：“推動(dòng)公民參與，我們必須辨別一些公民參與的實(shí)踐工具，知道各種不同工具的目標(biāo)和工作方式，在應(yīng)用這些公民參與的工具時(shí)，我們必須要問(wèn)一些問(wèn)題：我們?cè)鯓油苿?dòng)和激勵(lì)公眾參與？我們?nèi)绾瓮苿?dòng)開(kāi)放性討論以促進(jìn)成功的溝通？我們?nèi)绾尾拍茏尣煌愋偷墓姸寄軈⑴c進(jìn)來(lái)？我們?cè)鯓硬拍芡ㄟ^(guò)公眾參與提高公共組織效率的提高和公共生活質(zhì)量的改善？”［10］在當(dāng)前我國(guó)，公民參與地方治理的形式還比較單一，僅僅限于公示、聽(tīng)證會(huì)、職工代表大會(huì)等。根據(jù)阿斯汀的公民參與階梯理論，我國(guó)這些公民參與的形式大多還處于安撫、咨詢和告知的象征意義的“參與”階段。阿斯汀認(rèn)為，盡管這種象征意義的參與具有一定的意義，但是，公民參與更重要的意義是對(duì)公民權(quán)力的一種表述。權(quán)力分享使得目前被排除在政治和經(jīng)濟(jì)過(guò)程之外的窮人能夠在將來(lái)有意地參與進(jìn)來(lái)。“沒(méi)有權(quán)力分享的參與是空洞的，是一種令無(wú)權(quán)者沮喪的活動(dòng)。它允許當(dāng)權(quán)者聲稱他們照顧到了各個(gè)方面，但是事實(shí)上只讓那些對(duì)他們有利的方面成為可能。結(jié)果只是維持現(xiàn)狀?！保?1］由此可以看出，公民參與的形式對(duì)公民參與的效果具有重要的作用。在實(shí)際中，可以借鑒西方的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)展出適合中國(guó)社會(huì)主義民主建設(shè)，提供公眾對(duì)基層事務(wù)控制權(quán)的新的有效的公民參與形式，比如基層選舉、基層公共協(xié)商會(huì)議、社區(qū)會(huì)議等。這需要發(fā)揮基層公共管理者和民眾的主動(dòng)性、積極性和創(chuàng)造性。

［1］徐增陽(yáng).自治：傳統(tǒng)與現(xiàn)代的比較［J］.經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2008，（1）：102-110.

［2］托克維爾.論美國(guó)的民主：上卷［M］.董果良，譯.北京：商務(wù)印書(shū)館，1988：45.

［3］毛 濛.西方分權(quán)化改革對(duì)我國(guó)“省直管縣”體制的啟示［J］.重慶科技學(xué)院學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2011，（8）：16-19.

［4］理查德·C.博克斯.公民治理：引領(lǐng)21世紀(jì)的美國(guó)社區(qū)［M］.北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2005：3.

［5］DENHARDT R B，GRAY J E．Targeting Community Development in Orange Country［J］．National Civic Review，1998，87（3）:227-235．

［6］MELDON J，WALSH J，KENNY M.Local Government，Local Development and Citizen Participation:Lessons From Ireland［EB/OL］.（2013-04-11）［2014-12-10］.http://www.maynoothuniversity.ie/people/jim-walsh.

［7］馮奎.美國(guó)城市管理中公眾參與的特征與經(jīng)驗(yàn)［EB/OL］.（2012-07-17）［2014-01-10］.http://www.chinacity.org.cn/cstj/zjwz/88990.html.

［8］蔡定劍.公眾參與：歐洲的制度和經(jīng)驗(yàn)［M］.北京：法律出版社，2009：70-71.

［9］李國(guó)弟.完善黨領(lǐng)導(dǎo)下的城市基層群眾自治制度［N］.解放日?qǐng)?bào)，2009-04-03（14）.

［10］于健慧.公民道德品格培育視角下和諧社會(huì)構(gòu)建［J］.江淮論壇，2014，（4）：145-149.

［11］ARNSTEIN S R.A Ladder of Citizen Participation［J］.Journal of the American Institute of Planners，1969，35（4）：216-224.

（責(zé)任編輯：朱永良）

D035

A

1005-460X（2015）02-0096-05

2014-11-06

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“當(dāng)代西方左翼參與民主的理論形態(tài)與實(shí)踐模式研究”（10KS016）；湖南省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“公民資格發(fā)展和擴(kuò)大農(nóng)民有序政治參與研究”（11YBA295）；教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地湘潭大學(xué)毛澤東思想研究中心開(kāi)放課題“國(guó)家建設(shè)視域中的毛澤東政治協(xié)商思想研究”（14MY09）；中國(guó)博士后科學(xué)基金第53批面上資助項(xiàng)目“公民資格視域中的農(nóng)民政治參與研究”（2013M531791）；湖南省省情與決策咨詢課題“湖南推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展研究”（2014BZZ246）

董石桃（1979—），男，湖南衡陽(yáng)人，政治學(xué)博士，副教授，碩士生導(dǎo)師，博士后研究人員，湘潭大學(xué)毛澤東思想研究中心研究員，從事政治學(xué)理論、公共管理理論與實(shí)踐研究。