◎包國憲 ◎保海旭

（蘭州大學(xué)管理學(xué)院，甘肅蘭州730000）

范式演進視域下的政府績效溝通

◎包國憲 ◎保海旭

（蘭州大學(xué)管理學(xué)院，甘肅蘭州730000）

政府績效溝通是政府績效管理的重要組成部分，隨著績效范式的不斷演進，績效溝通被賦予了更多的功能與責(zé)任，在以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理理論中扮演著組織管理最為核心的角色。對公共行政哲學(xué)范式演進進行綜述分析，能更好地理解PV-GPG政府績效溝通的本質(zhì)；對PV-GPG范式下政府績效溝通的目的、主體、對象與內(nèi)容、噪音，以及核心競爭力的分析，以重新定義新績效范式下的政府績效溝通，得出結(jié)論：有效的績效溝通能不斷提醒政府關(guān)注外部世界，能夠?qū)⑿畔⒔邮照叩钠诖线M入最終決策并用以確定合理的績效指標，能夠增強政府與公民之間的信任。

公共行政范式；政府運行；PV-GPG；政府績效溝通；績效管理；行政組織

一、政府績效溝通范式的溯源

溝通在績效管理中的重要性已經(jīng)成為共識，美國績效管理專家羅伯特·巴克沃認為：“績效管理是一個持續(xù)的交流過程，該過程由員工和其直接管理者之間達成的協(xié)議來保證完成，并在協(xié)議中對未來工作達成明確的目標和理解，并將可能收益的組織、管理者與員工都融入到績效管理系統(tǒng)中來?！保?］簡言之，“績效管理是一個持續(xù)的溝通過程”?？冃Ч芾碓谡I(lǐng)域的興起使得人們對傳統(tǒng)的政府管理的認識發(fā)生了新變化，從過程意義上理解行政組織的績效管理［2］成為一種被人們樂于接受的方式，包國憲等（2007）認為績效溝通貫穿于行政組織的績效管理全過程［3］。

關(guān)于政府績效溝通的關(guān)注可以追溯到上世紀末同。Hernon（1998） 在Government Information Quarterly上發(fā)表文章，他呼吁人們應(yīng)該關(guān)注這個問題并進行更多關(guān)于政府績效溝通的研究［4］。Vos（2006）也認為該主題的研究較少，需要進行更多的研究，尤其需要在實踐層面上進行［5］。但是時至今日國際學(xué)界對相關(guān)問題的研究仍然不夠［6］，當(dāng)然還是有部分文獻以各種形式包含了對于該問題的觀點或態(tài)度，盡管仍然不夠具體，但是在下文的闡述中我們?nèi)匀唤o予了應(yīng)有的關(guān)注。我國關(guān)于公共行政的理論發(fā)展相對落后于歐美，學(xué)者們通過對歐美經(jīng)驗的中國情境分析及對本土理論的發(fā)展，也得到了許多值得關(guān)注的理論成果。國內(nèi)關(guān)于政府績效溝通的理解，在該項研究興起之初常置于政府績效管理理論的論述之中，通常集中在其重要性、與績效評估的相互作用、績效評價體系、歐美先進做法的引介，以及制度化建設(shè)等之中［7］，［8］,［9］,［10］。

新公共管理（NPM）范式下管理主義思想致使政府部門將管理關(guān)注集中在組織效率的提升上，它以管理科學(xué)或理性選擇作為理論基礎(chǔ)，根植于對科層制工作效率低下等政府缺陷的修補與傳統(tǒng)管理思想的反擊，而此時在由效率作為起點和歸宿的對政府績效的認知引領(lǐng)下，政府績效管理中的溝通也理所應(yīng)當(dāng)?shù)丶性谡畬蛹壷乒芾磉^程中的關(guān)于績效信息在主體間通過各種形式、渠道的發(fā)送與接收。需要說明的是：這時實踐中的績效溝通是層級政府內(nèi)部的溝通，主體包括上下級之間、同級或部門之間等等，雖然已經(jīng)開始關(guān)注顧客滿意度，但僅是政府單方面認為有必要提供的公共產(chǎn)品的顧客滿意度。暫未啟用評估主體一詞是因為這時的績效評估往往是隱性的，比如上級對下級工作的判斷。在我國，政府績效評估活動如時尚潮流一般在數(shù)年間促使了參與其中各角色的顯性化，其普及程度大大超過真正意義上的政府績效管理，范柏乃（2007）對于績效溝通的認定明確指出是在政府績效評估活動中的評估主體與被評估者關(guān)于績效信息的交流與傳遞。但事實上政府績效評估是政府績效管理不可或缺的一個環(huán)節(jié)，并非全部，現(xiàn)在可以將其視為狹義的理解。

公共行政哲學(xué)范式的演進致使人們對于政府管理的內(nèi)容與范圍發(fā)生了明顯的變化，這些變化引發(fā)的最直接的后果便是政府績效管理方式的改變，而眾多環(huán)節(jié)中改變最為直觀和重要的便是績效溝通的變化。當(dāng)然對于公共行政哲學(xué)范式更替的認識在時間上于不同學(xué)術(shù)領(lǐng)域而言呈現(xiàn)彼此交錯的態(tài)勢。自1989年世界銀行報告中首次使用“治理危機”開始，治理一詞逐漸在世界領(lǐng)域擴展開來。新公共治理（NPG）所關(guān)注的多元主體共治、網(wǎng)絡(luò)化、國家權(quán)力向市民社會的回歸等問題在我國政府績效管理研究的領(lǐng)域引起了學(xué)者們的共鳴［11］，［12］，關(guān)于政府績效溝通的論述出現(xiàn)了對包括社會公眾、私人部門等參與主體的關(guān)注［3］以及對公眾響應(yīng)性的回應(yīng)［13］等治理理念的元素，正是這類關(guān)注的出現(xiàn)讓幾乎要駛向非人格秩序的政府績效管理重新歸位，這些研究成果也為本文的研究提供了理論基礎(chǔ)。

二、對組織管理理論的承接與反思

（一）組織溝通的理論回望

在管理學(xué)的過程學(xué)派中，法約爾等人通過將組織管理劃分為不同的過程來實現(xiàn)對組織管理的研究，正是過程學(xué)派對組織管理過程的劃分才使得溝通作為研究單元出現(xiàn)在隨后相關(guān)研究的視野中。由此，對其理解也必然立足于過程學(xué)派的理解方式之下。對溝通理論模式研究的沿革不論要素如何更替變化，都表現(xiàn)出明顯的過程特征，見表1。

溝通的理論模式建立在對溝通過程的理解之上，通過對溝通環(huán)節(jié)的不斷完善完成了其理論發(fā)展。總體來看表現(xiàn)為從單純的信息傳遞到關(guān)注信息反饋，進而關(guān)注傳遞的效果與目標的實現(xiàn)，以及相關(guān)主體的作用。在應(yīng)用的范圍中，現(xiàn)有研究通常集中在管理學(xué)的背景之下，部分學(xué)者通過概念的對應(yīng)將相關(guān)理論成果應(yīng)用于公共部門或政府部門的研究中，通常的做法是把私營部門管理溝通的經(jīng)驗引介入公共部門。而政府部門管理理論的迅速發(fā)展，溝通所發(fā)揮作用的不斷增加，亟須對其進行更為具體的研究。

表1 已有溝通的理論模式整理

（二）政府績效溝通的構(gòu)成要素與分類

現(xiàn)有政府績效溝通的研究沿襲了組織管理過程學(xué)派的分析觀點，從政府績效信息、信息發(fā)出者、接收者、信息的編碼與解碼、溝通的方式或媒介、溝通的目的、信息反饋、信息傳遞中的噪音以及溝通環(huán)境等九個要素來研究政府績效溝通?，F(xiàn)有對政府績效溝通的分類也可以大致根據(jù)其要素的特點進行，見表2。

表2 政府績效溝通的分類

（三）關(guān)于政府績效溝通的反思

在公共管理理論范式不斷演進的背景下，政府績效管理的理論在傳承管理學(xué)、組織管理等理論的同時，自身的關(guān)注也出現(xiàn)了不斷更新變化的特點。尤其在治理理論興起之后，現(xiàn)有政府績效管理中的溝通理論在現(xiàn)實中出現(xiàn)了很多理論上的困境與缺陷，在以往理論繼承與發(fā)展中得到的研究成果難以解讀或解決現(xiàn)實中存在的問題。首先，傳統(tǒng)的政府績效溝通關(guān)注溝通過程，在主體方面涉及多主體的概念，而現(xiàn)有政府績效管理過程中，多元主體的出現(xiàn)已經(jīng)成為普遍事實，這使得政府績效溝通的環(huán)節(jié)更加復(fù)雜，不同主體對象之間具有不同的需求，同時溝通也需要更加具體的方法與新的特征變化相吻合；其次，溝通主體之間邊界的交疊使得政府績效溝通中政府的身份需要新的定位，而這些情況在以往的政府績效溝通理論中并未涉及。如何厘清溝通主體之間的行為邊界，以明確不同的范疇內(nèi)如何進行溝通都是現(xiàn)階段的重要挑戰(zhàn)；最后，隨著社會的不斷進步，對政府績效本身的認識發(fā)生了明顯的變化，公眾與政府績效觀的變遷致使政府在進行績效管理時所需要傳遞的信息發(fā)生了重要的變化，過去績效僅僅是組織內(nèi)部的管理關(guān)注，現(xiàn)在還需要關(guān)注績效的外部特性，由此引發(fā)的溝通內(nèi)容與方法變化也需要進一步地研究。

2013年，美國《行政與社會》雜志刊文首次提出以價值為基礎(chǔ)的績效治理（PV-GPG），并從公共行政哲學(xué)的角度將其與新公共治理、新公共管理、傳統(tǒng)公共行政及前古典國家建構(gòu)進行比較［14］。十分可喜的是其在理論基礎(chǔ)、管理關(guān)注、系統(tǒng)定位、績效分析單元等多個方面對現(xiàn)有政府績效管理的全過程進行了回應(yīng)。PV-GPG理論在國內(nèi)最早的文獻是2012年刊載在《公共管理學(xué)報》上的由包國憲、王學(xué)軍撰寫的《以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理——源起、架構(gòu)與研究問題》一文，文章通過對以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理的源起、架構(gòu)與研究問題進行梳理，第一次將該理論框架推向國內(nèi)學(xué)界的視野［15］。正如前文所述人們對于新范式的認識在時間上是彼此交錯的，也許讓其形成通識于學(xué)者而言需要更多的時間與證據(jù)，但PV-GPG理論作為一種科學(xué)習(xí)慣或形而上的思辨符合庫恩關(guān)于范式的認定［16］，尤其對認識政府績效溝通而言這無疑是一種更好的思維方式。作為一種新生理論，其中雖然在政府績效的組織管理中提及了績效溝通，但是對績效溝通本身并未進行介紹。通過對PV-GPG理論模型的簡化（見圖1），可以看到政府績效的組織管理作為其理論模型的橫坐標，用來解決政府績效產(chǎn)出最大化的問題。而要實現(xiàn)這樣的功能，在該理論范式下需要將政府績效溝通進行重塑，并試圖解決前文提到的問題，這也是本文的研究重點所在。

三、PV-GPG中的政府績效溝通重塑

傳統(tǒng)的政府溝通是基于科層制的職能實現(xiàn)，是機械性的政府信息傳遞。在這樣的傳遞之中，傳遞本身就是工作的目的，并不關(guān)心其所承載的功能或價值。其主要范圍集中在政府內(nèi)部或是政府之間，與公眾或社會組織的溝通所占比重很少并以信息采集為主。在方式方法等方面不得不承認，政府績效溝通對其存在許多沿襲的內(nèi)容，如兩者都以能夠?qū)⒔M織績效最大化作為績效溝通的使命，都可以通過正式非正式來區(qū)分溝通形式，同時都能夠?qū)崿F(xiàn)最基本的行政信息的傳遞等，但其核心內(nèi)涵與主要的關(guān)注點卻與傳統(tǒng)的政府溝通有著本質(zhì)的差別。

圖1 以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理模型（PV-GPG 模型）［15］的簡化

作為政府績效組織管理的一個環(huán)節(jié)，盡管在不同的理論范式下其內(nèi)涵有了較多的變化，但是不妨礙我們?nèi)匀粡恼J識政府管理工具的幾種維度來認識政府績效溝通。在新公共管理、新公共治理和PV-GPG背景下政府績效溝通出現(xiàn)了明顯的變遷軌跡，在此我們以PV-GPG范式為主兼論其他兩種范式，對政府績效溝通的目的、主體、對象與內(nèi)容、“噪音”，以及核心競爭力進行討論。同時結(jié)合PV-GPG模型關(guān)于公共價值建構(gòu)的四個層級，進一步分析政府績效溝通在政府組織管理中的功能與價值。

（一）范式變遷對溝通目的影響

政府績效溝通是指為了改善和提高政府績效的所有溝通活動，這種對于政府績效溝通的廣義理解［3］方便我們與公共行政理論的發(fā)展相結(jié)合。隨著理論范式的前進，政府績效溝通逐步上升為具有使命的政府行為，這樣的理解在縱向上能夠?qū)⑵渑c傳統(tǒng)政府溝通進行明顯的區(qū)分。然而從NPM到NPG，再到PV-GPG，政府績效溝通目的本身發(fā)生了顯著的變化。在NPM階段，政府績效溝通的目的是提升政府組織本身的績效，以結(jié)果為導(dǎo)向；在NPG階段開始關(guān)注網(wǎng)絡(luò)中合作伙伴共同創(chuàng)造公共價值的提升，以沖突的解決為導(dǎo)向［17］；在PVGPG階段政府績效溝通的目的關(guān)注以價值為基礎(chǔ)的績效，以一致性構(gòu)建、信任和合法性為導(dǎo)向。圖1是對以公共價值為基礎(chǔ)的政府績效治理模型的簡化，橫向為政府績效的組織管理，績效溝通在其中有十分重要的作用；縱向是政府績效價值建構(gòu)，它是一個政府與公民和社會的對話與協(xié)商過程［15］。四個層面的價值建構(gòu)都需要績效溝通功能的發(fā)揮?；旧鐣r值是來自社會領(lǐng)域的價值，它涵蓋了公共行為的價值與個體行為的價值，是基本公共價值的前提和基礎(chǔ)。而如何從基本社會價值中篩選出基本公共價值，就需要進行政府績效溝通，與權(quán)力的委托者進行信息傳遞，而通常來講這個階段為國家形成的早期或前期階段，因此可以理解為前政府績效溝通的目的。從基本公共價值到政府績效管理的階段，是政府績效管理的價值來源階段，這時的政府績效溝通主要承載了這一重要的功能與作用。在政府績效管理到一般行政過程中，政府績效溝通的目的表現(xiàn)為將政府的績效信息在政府各個部門或社會之間進行傳遞。

（二）績效溝通參與主體的擴展

參與主體的擴展是政府績效溝通與傳統(tǒng)政府溝通的顯著區(qū)別，隨著公共行政哲學(xué)范式的發(fā)展，政府溝通參與主體基本變化趨勢是不斷地向社會開放，關(guān)注多元主體參與。在PV-GPG范式下具體的政府運行過程中，橫向的政府績效的組織管理與縱向的政府績效的價值建構(gòu)兩個維度的要素同時存在。它們之間相互作用，對話與協(xié)商在不同的社會制度、政治制度、經(jīng)濟環(huán)境和文化背景下的表現(xiàn)形式不盡相同，但其運用政府績效溝通（或潛在的）的事實、涉及主體的類別在足夠長的時間尺度上是幾近相同的。

基本社會價值在不同的情境下表現(xiàn)出明顯的差異性，作為基本公共價值的基礎(chǔ)由建國者和政治家進行選擇，這時的政府溝通是潛在的，即便是對于廣義的政府績效溝通概念，我們也很難判斷其溝通是否實現(xiàn)了提高績效的目的，因為這個階段往往政府的形態(tài)也是模糊的，但參與其中的政治家與建國者要進行價值的選擇，必然要與同盟或公眾進行理念的溝通，我們將其視為潛在的溝通主體。

隨后的三個層面完備政府體系中的價值建構(gòu)，在基本公共價值到政府績效管理這一過程，確定了對政府績效的認識，例如在我國文化中“仁義禮智信”是標準的基本公共價值，但并不是直接的政府績效追求，僅僅是對政府績效管理的約束，表達形式也許是對“教育程度”或“公眾素養(yǎng)”的衡量，但在這個過程中政府需要從社會中汲取元素，溝通方式以政府為主但已經(jīng)需要對社會開放，如公眾、社會組織等都需要對究竟什么才是政府績效進行表達；在政府績效管理的引領(lǐng)下展開的一般公共行政過程已經(jīng)明確了政府績效的具體內(nèi)容，是政府運行的具體過程，在PV-GPG范式下，關(guān)注多中心的外部聚焦，側(cè)重政府績效的公共性來源，即價值軌道，那么溝通的主體主要集中在從前接受政府服務(wù)的群體，與前一階段相同包括政府、公眾與社會組織；當(dāng)然在一般行政過程的其他層級中也存在著政府維持自己運轉(zhuǎn)進行的績效溝通，這部分溝通包括政府層級、部門之間的績效溝通。

（三）政府績效溝通的對象與內(nèi)容的再認識

政府績效溝通的內(nèi)容往往根據(jù)對象的不同而不同，在政府績效管理的實際過程中績效溝通的內(nèi)容也可以根據(jù)對象劃分為：與公司的溝通、政策性溝通以及其他相關(guān)組織與公眾的溝通，這樣的劃分在治理理論興起時就已經(jīng)出現(xiàn)，但是作為框架來分析PV-GPG模型下的政府績效溝通對象與內(nèi)容仍然具有較強的解釋力，但其中所關(guān)注的內(nèi)容卻發(fā)生了部分變化。

1.市場溝通是政府績效管理中與盈利組織進行的關(guān)于公共事務(wù)的信息傳遞。事實上，財政經(jīng)費來源中的費、稅、利來自市場，從廣義上看市場的效益與水平會影響全社會的福利狀況，從狹義上說市場在現(xiàn)代社會越來越多地從事到公共事務(wù)的管理中來。在過去的十年中，境內(nèi)市場的開放導(dǎo)致越來越多的政府行為變得以市場為關(guān)注點。與此同時，以盈利為目的的公司意識到并將社會責(zé)任感作為公司的一項主要使命。結(jié)果，管理者越來越多地關(guān)注社會中公司眾多利益相關(guān)者對公司績效的影響。通過認真的測量和管理好的或者壞的績效的影響，管理者同時對他的公司和社會做出了重大的貢獻［18］，而這些也是與市場溝通中得到的成果，當(dāng)然這些論述都來自狹義的市場溝通，部分學(xué)者認為稅收、就業(yè)崗位等也屬于政府績效溝通中的市場溝通，在此不做詳述。

2.政府績效溝通中的政策溝通是支持各領(lǐng)域的政策制定與執(zhí)行的溝通，例如教育、經(jīng)濟、交通、環(huán)境和社會政策中的溝通。然而由于各個國家國情或環(huán)境的不同，根據(jù)領(lǐng)域的橫向劃分時常表現(xiàn)為解釋力的匱乏。本文傾向于關(guān)注政府管理過程中的劃分方式，將以往作為政府績效溝通最主要方面的政策溝通劃分為政策制定中的績效溝通、作為政策的績效溝通、為了政策的績效溝通以及政策執(zhí)行內(nèi)部的績效溝通四個方面。

（1）政策制定中的績效溝通是指在政策制定的各個階段向社會或相關(guān)部門公開并解釋政策，能夠承載政府政策制定對社會的回應(yīng)性功能。它符合公共行政發(fā)展的一般規(guī)律，政府逐漸從全能衛(wèi)士轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢薜?、必需的服?wù)提供者，相繼退出了本該由市場或社會來進行管理的領(lǐng)域，在自身的管理過程中融入來自公眾與社會組織的聲音與建議，來實現(xiàn)作為政策起點時與社會多元主體的互動行為。然而不能忽視的是，在PV-GPG范式下多元主體的介入雖是政府績效溝通的主要變化表現(xiàn)，但政府部門間在政策制定過程中的溝通卻承擔(dān)著更加基礎(chǔ)的功能。

（2）作為政策的績效溝通是指政策本身就是政府績效信息的溝通，這時的績效溝通不僅僅是公共政策的表達方式，更是公共政策的目的。其本身不僅具有明顯的工具特征，更具有價值特征。政府通過相關(guān)政策的制定體現(xiàn)諸多價值，如回應(yīng)性、合法性等等。政務(wù)公開就是作為政策的績效溝通的典型，這種功能也是PV-GPG范式下政府績效的組織管理發(fā)揮得較為重要的功能之一，在圖1中能夠看到政府績效的價值建構(gòu)過程是一個層次遞進的復(fù)雜過程，而作為政策的溝通通常體現(xiàn)在一般行政過程之中。而政府在進行一般行政的過程中，還包括部門之間的政策性溝通，這類溝通與以往范式下績效溝通并無差異。

（3）為了政策的績效溝通與作為政策的績效溝通不同，是政策制定過程中的支持條件，主要體現(xiàn)工具特征，關(guān)注組織外部利益相關(guān)者對政策的影響，與其他支持環(huán)節(jié)共同完成政策的實現(xiàn)。在傳統(tǒng)行政范式中，政策實現(xiàn)過程中存在溝通環(huán)節(jié)，然而其主體主要集中在政府內(nèi)部，內(nèi)容為“流水線”般的信息傳遞。新范式下的績效溝通在支持政策實現(xiàn)中往往處于核心地位，在政策制定之前溝通往往用于收集政策服務(wù)對象的需求與期待，并結(jié)合資源現(xiàn)狀進行決策的制定。在政策實施之后，績效溝通在部門外部用于采集服務(wù)對象或環(huán)境的意見反饋如滿意度等，在部門內(nèi)部用于傳遞管理過程中的關(guān)鍵績效指標用于流程控制，結(jié)合部門內(nèi)部與外部搜集的政策相關(guān)信息進入政策環(huán)的下一個周期，進行政策修正改進。

（4）政策執(zhí)行內(nèi)部的績效溝通是指組織內(nèi)部政策實施過程中用于過程控制的績效信息傳遞，關(guān)注重心在組織內(nèi)部的管理環(huán)節(jié)［19］。形式與以往的政府績效溝通大致相同，然而在新的范式下溝通的內(nèi)容卻發(fā)生了本質(zhì)的變化，從以往關(guān)注組織內(nèi)部到對一致性構(gòu)建與合法性來源的關(guān)注，是PV-GPG下政府組織內(nèi)部績效溝通內(nèi)容的重要關(guān)注方面。

3.其他相關(guān)組織與公眾的溝通是指在進行公共事務(wù)治理過程中除政府與公司之外的社會組織與公眾之間及他們與政府之間的溝通。在這樣的溝通中，政府通常作為潤滑劑或催化劑出現(xiàn)，來促進和引導(dǎo)溝通在社會價值建構(gòu)中的應(yīng)有作用，保證主體間信息傳遞的通暢。這時政府績效溝通的主要任務(wù)體現(xiàn)在引導(dǎo)與促進相關(guān)主體在公共領(lǐng)域發(fā)揮應(yīng)有的功能與作用，并進行相應(yīng)的監(jiān)督與秩序的維護。

（四）政府績效溝通中的“噪音”

“噪音”影響政府績效溝通功能的實現(xiàn)。本文對政府績效溝通的廣義認定包含了政府績效管理中為提高組織績效的所有溝通行為，在各個行為中影響溝通信息傳遞準確性的內(nèi)容均可視為“噪音”，由此“噪音”的表現(xiàn)形式也多種多樣。總體上，如溝通過程中的干擾因素與系統(tǒng)性偏差，同時根據(jù)PVGPG理論范式中對干擾因素的劃分可以分為主觀干擾因素與客觀干擾因素。主觀干擾因素包括政府績效溝通主體對政府績效信息認識的偏差、溝通時情緒態(tài)度引發(fā)的偏差以及信息傳遞時出現(xiàn)的人為技術(shù)性偏差，這些偏差可以通過對參與主體的培訓(xùn)或經(jīng)驗累積來改善；客觀干擾因素主要來自環(huán)境因素的影響，包括設(shè)備技術(shù)性偏差和突發(fā)事件的影響，這些偏差較難控制，需要依賴理論與科技的進步進行消除；系統(tǒng)性偏差主要來自政府績效溝通活動的上游，即在溝通活動進行之前所接收傳遞的信息本身存在誤差［20］。

（五）政府績效溝通的核心競爭力

政府績效管理的任何環(huán)節(jié)都承載著政府績效管理的相應(yīng)功能，政府績效溝通在政府績效管理的全過程中作用重大［21］，認為沒有什么比成功的溝通更能使公共行政成功了，公眾關(guān)于政府運營認知和期待不僅決定于其運營的質(zhì)量，更決定于在進行這些操作時的公共溝通［22］，［23］，作為一項非常重要的政府績效管理功能，它能夠建立與公民的互動，幫助政府組織實現(xiàn)透明、可接近并具有回應(yīng)性［24］。

恰當(dāng)?shù)恼冃贤軌蚋淖児婈P(guān)于政府的認知，尤其在NPG與PV-GPG范式下，多元主體協(xié)同完成公共事務(wù)治理，公眾認知就變得尤為重要。由此可以將溝通的核心競爭力總結(jié)為：能夠不斷提醒政府關(guān)注外部世界；能夠?qū)⑿畔⒔邮照叩钠诖线M入最終決策，因為信息通常需要根據(jù)利益相關(guān)者的需要進行變化，這與先前理論范式中績效溝通的核心競爭力具有一定的延續(xù)性，然而其更強調(diào)提升委托代理關(guān)系中的信任，為政府績效管理提供合法性支持的戰(zhàn)略功能。

四、以PV-GPG理論為基礎(chǔ)的政府績效溝通值得進一步研究的問題

政府績效溝通是政府績效組織管理中的重要環(huán)節(jié)，在PV-GPG范式下的政府績效溝通承載了更多的功能與價值，作為橫向的管理環(huán)節(jié)如何完成模型中縱向的價值建構(gòu)的實現(xiàn)，有眾多問題需要重新梳理，而其中目標實現(xiàn)、組織方式與優(yōu)先順序的確定是眾多問題中具有本質(zhì)規(guī)定性的幾個問題，需要逐一進行討論。

（一）績效溝通如何有助于政府組織目標的實現(xiàn)

績效溝通作為績效管理環(huán)節(jié)，在任何理論范式下都承擔(dān)著幫助政府組織實現(xiàn)自身目標的功能，通過傳遞績效信息完成政府績效管理。在PV-GPG下政府績效溝通仍然需要通過高質(zhì)量地傳遞政府績效信息來幫助政府組織實現(xiàn)自身目標，高質(zhì)量地傳遞政府績效信息需要真實、準確、快捷。然而需要注意的是，新的理論范式在本質(zhì)上是政府績效管理績效觀的變遷，作為參照標準系的績效觀的變遷決定了績效溝通所傳遞的績效信息本身的認定發(fā)生了明顯的變化，也就是說績效溝通在協(xié)助政府目標實現(xiàn)過程中所傳遞的績效信息需要重新認定。此外，在新的范式下政府績效的組織管理的目標也發(fā)生了變化，投射在績效溝通過程中主要體現(xiàn)在兩個方面，一是需要通過政府與公眾、社會溝通完成一致性的建立，在我國，例如PX項目等不斷凸顯的大都市社會“共識斷裂”問題日趨明顯，績效溝通作為直接有效的管理工具需要更加合理地發(fā)揮作用。二是關(guān)于政府績效管理合法性的訴求，公民讓渡部分權(quán)力給政府，政府通過保證公民應(yīng)有利益、提供公共產(chǎn)品回應(yīng)公眾需求體現(xiàn)其合法性基礎(chǔ)，在委托代理的過程中需要不斷與政府外界進行績效溝通來協(xié)助實現(xiàn)作為政府組織目標之一的合法性需求。

（二）政府中的績效溝通如何組織

政府組織也需要通過結(jié)構(gòu)的設(shè)置完成功能的實現(xiàn)，新功能的承載建立在結(jié)構(gòu)的變化與協(xié)調(diào)之上。PV-GPG下的政府績效溝通在前文的討論中能夠看到參與的主體出現(xiàn)了明顯的變化，這些變化影響到了主體之間的角色定位，那么如何調(diào)整政府績效溝通組織結(jié)構(gòu)，使之完成新的功能表達，實現(xiàn)主體間權(quán)責(zé)的配置需要進一步地思考與研究。同時，在實踐中政府績效溝通面對不同的案例呈現(xiàn)出不同的具體情形，如何進行類別的劃分是進一步研究中的基礎(chǔ)問題，通過組織結(jié)構(gòu)要素以及要素關(guān)系可以將政府績效溝通進行區(qū)分，形成統(tǒng)一的話語平臺，有助于更多研究人員的參與以及更多實證研究的開展。此外，作為政府績效溝通的組織問題，還需要將關(guān)注的焦點更多地投向組織流程方法與運行機制的具體設(shè)置上，通過行政的手段解決政治的問題在各個國家的公共行政過程中屢見不鮮，組織流程與運行機制作為行政手段能夠明顯地表達出施政者的價值追求，這也是進一步研究中值得關(guān)注的領(lǐng)域與問題［25］。

（三）績效溝通中的優(yōu)先順序如何確定

政府績效溝通中對優(yōu)先順序的確定是組織管理中操作層面的問題，在資源有限的前提下具有不可回避的特性?？冃贤▋?nèi)容優(yōu)先順序的確定因具體績效信息的不同與環(huán)境特征的不同而不同；績效溝通主體對象優(yōu)先順序的確定影響因素較為復(fù)雜，通常與施政理念相聯(lián)系。然而不論是哪些優(yōu)先順序的確定，其本質(zhì)均是價值沖突的體現(xiàn)，不同的價值在政府績效溝通的順序確定中具有競爭性，然而這些沖突的價值是如何相互競爭的，哪些條件限制了它們?nèi)匀恍枰M一步地研究。其操作辦法是價值選擇機制的構(gòu)建，不論是溝通內(nèi)容、主體還是對象，都承載了不同的功能與價值，對其優(yōu)先順序的確定事實上就是對關(guān)于其價值的選擇機制厘清，然而該選擇機制是什么、如何運行，都需要進一步地研究。

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

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1005-460X（2015）02-0059-06

2014-11-04

國家自然科學(xué)基金面上項目“基于公共價值的政府績效結(jié)構(gòu)、生成機制及中國情境下的實證研究”（71373107）；中央高校優(yōu)秀研究生創(chuàng)新項目“我國環(huán)境治理績效影響因素及路徑研究”（14LZUJBWYJ032）、“績效評估下上級問責(zé)與社會問責(zé)的關(guān)系問題研究”（12LZUJBWYB092）

包國憲（1955—），男，甘肅慶陽人，經(jīng)濟學(xué)博士，院長，教授，博士生導(dǎo)師，蘭州大學(xué)中國政府績效管理研究中心主任，從事政府績效管理、政府治理理論研究；保海旭（1987—），男，遼寧沈陽人，博士生，從事政府績效管理研究。