姬超馬華

幾千年來，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民的發(fā)展問題始終是世界性的難題。特別是對(duì)于中國這樣的發(fā)展中國家而言，“三農(nóng)”問題始終伴隨著人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與土地緊張的矛盾游弋徘徊。進(jìn)入到21世紀(jì)之后，人們逐漸認(rèn)識(shí)到工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的“三化”協(xié)調(diào)發(fā)展是解決我國人口增長與土地緊張之間矛盾的根本出路。但是問題在于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)必然壓縮農(nóng)業(yè)發(fā)展的土地資源，農(nóng)業(yè)又該如何實(shí)現(xiàn)有效的轉(zhuǎn)型發(fā)展才能承載工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展速度和規(guī)模？其次，我國面臨人多地少的矛盾，如何選擇現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式才能保證農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展？隨著城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)一體化趨勢不斷加強(qiáng)，農(nóng)民的市場主體地位和鄉(xiāng)村關(guān)系等問題隨之發(fā)生了新的變化，鄉(xiāng)村治理方式和治理體系也必須發(fā)生適應(yīng)性的變化，這些問題都是新時(shí)代賦予我們的新挑戰(zhàn)，同時(shí)也為鄉(xiāng)村社會(huì)和鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域提供了更為廣闊的研究視野，這構(gòu)成了本文的理論和實(shí)踐價(jià)值。

一、中國城鎮(zhèn)化的主要方式及其效應(yīng)評(píng)價(jià)

中國城鎮(zhèn)化過程中長期存在農(nóng)民 “離土不離鄉(xiāng)，進(jìn)廠難進(jìn)城”和“帶地進(jìn)城”的困境，如何統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)良序城鎮(zhèn)化，走出一條中國特色城鎮(zhèn)化道路，關(guān)系著全面建設(shè)小康社會(huì)和共同富裕的目標(biāo)。在具體實(shí)踐過程中，我國各地以多元化就業(yè)為主線，通過立家業(yè)、扶創(chuàng)業(yè)、興產(chǎn)業(yè)、保就業(yè)多管齊下，不斷探索城鄉(xiāng)一體化的道路，盡管還存在各種各樣問題，卻也在客觀上促進(jìn)了人口聚居、服務(wù)延伸和城鎮(zhèn)發(fā)展，同時(shí)實(shí)現(xiàn)了耕地不變條件下的糧食增產(chǎn)和農(nóng)民增收。

1.中國城鎮(zhèn)化的主要方式

（1）組建新型城鎮(zhèn)或社區(qū)吸引農(nóng)民入住。一些發(fā)展程度較高的地區(qū)依據(jù)核心帶動(dòng)、軸帶發(fā)展、節(jié)點(diǎn)提升、對(duì)接周邊的原則，將周邊行政村、自然村、村民小組統(tǒng)一規(guī)劃為中心城鎮(zhèn)或社區(qū)，并配套完善各種公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)機(jī)構(gòu)，讓鄉(xiāng)村社區(qū)的生活更便捷，服務(wù)更優(yōu)質(zhì)，環(huán)境更美好。同時(shí)還實(shí)行了一定程度的購房獎(jiǎng)補(bǔ)，為困難農(nóng)戶購房提供政府貼息貸款，鼓勵(lì)農(nóng)戶在新型城鎮(zhèn)或社區(qū)購房。相應(yīng)地，這些地區(qū)也積極為入住社區(qū)的農(nóng)民進(jìn)行住宅用地審批，辦理集體建設(shè)用地使用權(quán)證，例如按照“地隨房走”的原則，為入住社區(qū)的農(nóng)民辦理房產(chǎn)證，允許房屋所有權(quán)在一定范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓、出租，從而明確了房屋的產(chǎn)權(quán)歸屬，保護(hù)了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性權(quán)利。

（2）鼓勵(lì)新型農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，夯實(shí)就業(yè)基礎(chǔ)。城鄉(xiāng)一體化背景下，各地積極鼓勵(lì)和支持新型城鎮(zhèn)或社區(qū)的各類組織和個(gè)人發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)，鼓勵(lì)相關(guān)企業(yè)通過連鎖經(jīng)營等市場化方式提供購物、餐飲、洗衣、維修、中介、物資供應(yīng)和回收等社區(qū)服務(wù)，積極創(chuàng)設(shè)保潔、管護(hù)、家政服務(wù)、物業(yè)管理等服務(wù)性崗位，為社區(qū)居民提供創(chuàng)業(yè)或就業(yè)機(jī)會(huì)（姬超、顏瑋，2013）。因此，許多新型社區(qū)在規(guī)劃時(shí)也會(huì)預(yù)留部分商業(yè)用地作為創(chuàng)業(yè)園，設(shè)立農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)基金，鼓勵(lì)農(nóng)民發(fā)展文體娛樂、家政服務(wù)或其它工商業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，對(duì)從事自主創(chuàng)業(yè)的社區(qū)農(nóng)民，工商稅務(wù)等部門免收一定年限的費(fèi)用。

（3）大力發(fā)展新興農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，拓展農(nóng)村發(fā)展空間。有的農(nóng)村通過依托農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、大型農(nóng)牧公司、專業(yè)合作社、種養(yǎng)大戶等多元化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，大力發(fā)展現(xiàn)代畜牧業(yè)和高效種植業(yè)，農(nóng)民既可以獲得土地分紅收入，又可以就地轉(zhuǎn)移為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)工人。例如：在商業(yè)基礎(chǔ)較好的農(nóng)村，當(dāng)?shù)卣€指導(dǎo)規(guī)劃了許多特色化專業(yè)市場，發(fā)展連鎖農(nóng)業(yè)經(jīng)營，引導(dǎo)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民入住專業(yè)市場，從事商貿(mào)經(jīng)營或服務(wù)；在旅游業(yè)基礎(chǔ)較好的農(nóng)村，地方政府支持當(dāng)?shù)剞r(nóng)民發(fā)展以“農(nóng)家樂”、土特農(nóng)副產(chǎn)品加工銷售、觀光果園和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體驗(yàn)園等特色旅游業(yè)，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)了就地轉(zhuǎn)化為服務(wù)業(yè)者；在工業(yè)基礎(chǔ)較好的農(nóng)村，地方政府則依托工業(yè)聚集優(yōu)勢，引導(dǎo)涉農(nóng)企業(yè)集中布局，大力發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)，同時(shí)對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民進(jìn)行一定的技能培訓(xùn)，農(nóng)民就地轉(zhuǎn)化成了產(chǎn)業(yè)工人。

（4）加強(qiáng)新型農(nóng)民的職業(yè)培訓(xùn)，增強(qiáng)就業(yè)后勁。有一些農(nóng)村地區(qū)還實(shí)行了各種以 “陽光工程”、“雨露計(jì)劃”等為載體的農(nóng)民培訓(xùn)項(xiàng)目，根據(jù)農(nóng)戶收入情況、增收意向、增收渠道和技能狀況等分戶調(diào)查，建檔立卡，制定針對(duì)性的農(nóng)民增收計(jì)劃，增強(qiáng)新型農(nóng)民的就業(yè)能力。伴隨著城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的快速推進(jìn)，戶籍制度改革也得到不斷探索和創(chuàng)新，例如根據(jù)本人自愿，進(jìn)入到新型城鎮(zhèn)社區(qū)的農(nóng)民可以轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，按照就高不就低的原則，享受城鎮(zhèn)居民相應(yīng)的醫(yī)療、低保、養(yǎng)老和就業(yè)保障等，同時(shí)推進(jìn)“城?！焙汀稗r(nóng)?！钡幕マD(zhuǎn)，將新型農(nóng)村社區(qū)居民納入到城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)體系，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的基本醫(yī)療體系，多渠道保障社區(qū)居民的基本生活。

2.中國城鎮(zhèn)化建設(shè)的效應(yīng)評(píng)價(jià)

在我國城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)過程中，傳統(tǒng)的農(nóng)村耕地得到了更為有效地保護(hù)，不但促進(jìn)了糧食增產(chǎn)、農(nóng)民增收，反過來又進(jìn)一步推動(dòng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展。一是保證了耕地供應(yīng)，有效解決了人地沖突。城鎮(zhèn)化建設(shè)以來，全國各地退宅還耕面積逐步增加，農(nóng)村居住和建設(shè)用地得到很大程度的節(jié)約，節(jié)約的用地指標(biāo)可以用于城市擴(kuò)容和產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)，同時(shí)保證了城市建設(shè)用地總量不增加，耕地面積也穩(wěn)步增長。二是農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；?jīng)營，顯著促進(jìn)了糧食增產(chǎn)。城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)一方面保證了我國糧食作物的種植面積，另一方面促進(jìn)了土地的大面積流轉(zhuǎn)，有效釋放了土地要素的生產(chǎn)潛能。三是打破了內(nèi)需不振困境，消費(fèi)投資呈現(xiàn)良性互動(dòng)。城鎮(zhèn)化建設(shè)直接帶動(dòng)了各地的投資，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入在這個(gè)過程中大幅提升，農(nóng)民人均純收入也是不斷增加，對(duì)于提振內(nèi)需發(fā)揮了重要作用，逐漸成為撬動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長的新動(dòng)力。四是改善了農(nóng)村居住環(huán)境，優(yōu)化了農(nóng)村公共服務(wù)的供給。城鎮(zhèn)化建設(shè)促進(jìn)了我國農(nóng)村地區(qū)的人口集中，打破了傳統(tǒng)的農(nóng)民分散居住對(duì)公共服務(wù)供給帶來的高成本、低效率困境。經(jīng)過多年的城鎮(zhèn)化建設(shè)，我國大多數(shù)農(nóng)村的生活污水處理率、生活垃圾無害化處理率、人均公共綠地面積等都得到了顯著提高，同時(shí)也為服務(wù)下鄉(xiāng)和服務(wù)優(yōu)化提供了前提條件。

二、中國城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中存在的問題

1.城鎮(zhèn)化建設(shè)中的農(nóng)民適應(yīng)能力較差

伴隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，我國許多農(nóng)民開始住上了樓房，逐漸告別了傳統(tǒng)的農(nóng)村生活方式。面臨新的生活和生產(chǎn)方式，許多農(nóng)民都存在適應(yīng)性問題。根據(jù)我們的調(diào)查和訪談，年輕人，特別是常年外出打工的農(nóng)民偏好樓房居住。上了年紀(jì)的農(nóng)民由于子女等原因，也曾向往過有朝一日能夠住進(jìn)小洋樓，但是經(jīng)過一段時(shí)期的樓房居住生活后，這些老人普遍反映更加懷念農(nóng)村的平房生活。由于和子女共同居住在樓房里，老人的日常生活方式和年輕人存在很大不同，因而普遍感覺“不方便”。其次，城市的生活方式、社區(qū)的公共秩序也讓老人們覺得難以適應(yīng)，例如生活垃圾的日常處理方式就讓老人們感覺“不自在”。最后，到城市居住對(duì)于大部分農(nóng)民意味著告別農(nóng)田，告別鄉(xiāng)土，離開土地導(dǎo)致老人們產(chǎn)生厚重的鄉(xiāng)土情結(jié)，心理上常常會(huì)產(chǎn)生一種莫名的失落。由此可見，許多農(nóng)民出于各種原因在短期內(nèi)還是無法真正融入城鎮(zhèn)生活。

2.適應(yīng)城鎮(zhèn)化的長效機(jī)制亟待完善

一套完善的制度是城鎮(zhèn)化建設(shè)順利推進(jìn)的保障，通過對(duì)我國許多地區(qū)的走訪調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)，制度創(chuàng)新對(duì)于城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮著關(guān)鍵性作用。城鎮(zhèn)化建設(shè)不能通過簡單、粗暴的合并村莊，或者強(qiáng)制農(nóng)民進(jìn)城上樓完成，更不能人為地將農(nóng)民和土地分離開來。城鎮(zhèn)化不是廣大農(nóng)民的機(jī)械集聚，而是有其內(nèi)在的演化規(guī)律，當(dāng)?shù)卣仨毻ㄟ^土地、戶籍、保險(xiǎn)等各種政策的有機(jī)整合，不斷健全完善各種惠農(nóng)政策，確保農(nóng)民生活水平在根本上得到提高。

3.城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨嚴(yán)峻的地方財(cái)政難題

雖然各級(jí)政府在城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中不遺余力地籌措資金，但是我國廣大農(nóng)村地區(qū)的財(cái)政基礎(chǔ)非常薄弱，導(dǎo)致地方政府發(fā)揮政策的空間非常有限，從而在資金這一根本性問題上扼住了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。就目前我國城鎮(zhèn)化的方式而言，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)全部由地方政府負(fù)責(zé)承擔(dān)。與此同時(shí)，盡管各地的財(cái)政支農(nóng)資金相比從前大幅增加，但與城市相比，用于農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金仍然非常少，在具體的用途上也往往管制過嚴(yán)、過死，導(dǎo)致各地不能根據(jù)自身實(shí)際情況合理配置建設(shè)資金。在這種情況下，釋放農(nóng)村自有資本潛力就成為解決問題的關(guān)鍵。但是由于農(nóng)村地區(qū)的生產(chǎn)、生活資料市場化程度過低，相應(yīng)的財(cái)稅支持政策也不完善，嚴(yán)重限制了農(nóng)村資本的合理流動(dòng)。有資金需求的農(nóng)戶只能到銀行進(jìn)行借貸，過高的借貸門檻，繁雜的貸款手續(xù)等都極大降低了農(nóng)民主動(dòng)城鎮(zhèn)化意愿，被動(dòng)的城鎮(zhèn)化進(jìn)而導(dǎo)致了上述各種問題。

為了繼續(xù)推動(dòng)城鎮(zhèn)化，地方政府只能鼓勵(lì)外來資本介入，例如以財(cái)政墊支等優(yōu)惠政策吸引公司下鄉(xiāng)。許多有興趣向農(nóng)村擴(kuò)展的涉農(nóng)企業(yè)在實(shí)施過程中又會(huì)產(chǎn)生許多問題，例如用于舊宅拆除的資金不足，許多地區(qū)的農(nóng)民對(duì)于土地的權(quán)利只有在原村莊全部搬遷后才能實(shí)現(xiàn)，前期的土地整備費(fèi)用雖然可以通過市場運(yùn)作得到部分實(shí)現(xiàn)，但也需要地方財(cái)政的大量支持。因此，在農(nóng)村土地收益尚未完全實(shí)現(xiàn)之前，對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償?shù)瘸擎?zhèn)化建設(shè)費(fèi)用都會(huì)對(duì)地方財(cái)政造成很大的壓力。

三、中國城鎮(zhèn)化過程中產(chǎn)生的各種矛盾

1.征地矛盾不斷激化

伴隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，征地產(chǎn)生的各種矛盾也越來越突出，各地村民對(duì)征地的抱怨逐漸增多。征地對(duì)于大部分農(nóng)民而言都帶來了較以往更多的收益。例如，2008年，河南省X村第一期被征用700畝地，征地前農(nóng)戶每畝地每年收入在1000元左右，而補(bǔ)償款是每年每畝地2000元，兩倍于村民辛苦勞作一年的種地收入。顯然，對(duì)于生活并不富裕的農(nóng)民來說，通過征地獲得補(bǔ)償是比較劃算的。但是X村的大多數(shù)村民仍然不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去，甚至引起了部分村民的過激反應(yīng)。另外，新型城鎮(zhèn)化也在一定程度上造成了土地拋荒。仍然以上述X村為例，自從X村被規(guī)劃為Y縣新區(qū)之后，X村大約還剩下140畝責(zé)任田，村干部便以調(diào)整土地為由，將剩下的這部分責(zé)任田全部收回，關(guān)于這部分土地的責(zé)任和權(quán)利，村民和集體存在著很大分歧，導(dǎo)致X村的140畝責(zé)任田近一年沒人搭理。結(jié)果雜草叢生，一片荒蕪，直接造成經(jīng)濟(jì)損失10萬元以上。

根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，造成這種矛盾的原因包括以下幾個(gè)方面：第一，戶籍管理不到位。根據(jù)我國征地政策，對(duì)于被征用的農(nóng)村土地，政府需要向村民支付一定的錢款作為補(bǔ)償，在這種現(xiàn)實(shí)利益的驅(qū)使下，許多城市居民希望通過戶口轉(zhuǎn)回的方式重新獲得土地，導(dǎo)致部分地區(qū)的農(nóng)村戶口迅速增加。但是在戶籍遷入的具體過程中卻又不夠公正、公開，拉關(guān)系、講人情、為謀一己之利而損害群眾利益的現(xiàn)象經(jīng)常出現(xiàn)。第二，農(nóng)民對(duì)土地的深厚情結(jié)。特別是農(nóng)村的中老年人往往具有更深的土地情結(jié)，土地是“命根子”，有土地心里才踏實(shí)。打工收入的不穩(wěn)定，以及中老年群體在勞動(dòng)力市場競爭力的缺失，使得他們將土地作為最后的依靠。第三，保障機(jī)制不健全。土地是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，是維持生存的基本保障。城市化進(jìn)程中的失地補(bǔ)償主要是一些貨幣性安置，貨幣性安置是一種生活指向性安置，而非就業(yè)指向性安置。被征地農(nóng)民在得到土地使用權(quán)置換的生活安置費(fèi)后，就被永久地推向了勞動(dòng)力市場，失業(yè)隱患隨時(shí)可能發(fā)生，再加上子女受教育難的問題進(jìn)一步加劇了這種矛盾發(fā)生的可能。

2.群眾之間的關(guān)系逐漸疏遠(yuǎn)

隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，群眾之間，特別是原來的鄰里之間的關(guān)系逐漸疏遠(yuǎn)。隨著一些村落被規(guī)劃為城鎮(zhèn)區(qū)，部分村民看到征地能夠產(chǎn)生巨額收益，紛紛盤算如何擴(kuò)大自家收益。但是在以農(nóng)村戶籍為依據(jù)的分地進(jìn)程中，這些村落出現(xiàn)了很多問題和矛盾，并且成為影響村民之間關(guān)系的主要原因，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）已經(jīng)在城市就業(yè)的農(nóng)村籍學(xué)生要求重新分配田地，其他村民不同意；（2）已經(jīng)出嫁到外地的女兒提出回鄉(xiāng)養(yǎng)老，提出將女兒、女婿等全家戶口遷回，其他村民不同意；（3）早年到外地當(dāng)上門女婿的提出回鄉(xiāng)請求，也要求連家?guī)Э趯艨谶w回，其他村民不同意；（4）嫁出去的女兒戶口沒有遷走，其他村民認(rèn)為不應(yīng)該再分地給她；（5）長期在外工作但現(xiàn)已下崗的村民要求分配責(zé)任田，其他村民不同意；（6）部分村民常年在外做生意，戶口仍在農(nóng)村，部分村民認(rèn)為不應(yīng)該保留他們的戶口，等等?？梢?，新型城鎮(zhèn)化給部分村落帶來了新的利益，利益分配問題于是產(chǎn)生了大量新的矛盾，鄰里之間的關(guān)系也在利益分配中逐漸疏遠(yuǎn)，甚至對(duì)立。

產(chǎn)生利益分配矛盾的主要原因仍然在于戶籍管理制度的不規(guī)范，部分村民能夠通過非常規(guī)手段將熟人和親戚的戶口轉(zhuǎn)為本村戶口，而有些村民即使符合遷入條件，通過正規(guī)程序卻不能獲得村里許可，導(dǎo)致村民心里產(chǎn)生不公平的感覺?？紤]到現(xiàn)代社會(huì)，村民之間的溝通越來越少，村民關(guān)于戶口問題存在各種看法和爭議，由于缺乏良好地溝通，村民之間缺乏友好協(xié)商和交流的渠道，在矛盾激化時(shí)無法解決，事后的應(yīng)對(duì)方法又不能從根源上解決城鎮(zhèn)化過程中的各種新問題（馬華，2012）。

3.群眾與干部之間的關(guān)系不斷疏遠(yuǎn)

在我國廣大農(nóng)村地區(qū)，干群關(guān)系不斷疏離，村干部公信力逐漸缺失，許多村民反映村干部不關(guān)心群眾生活和集體事務(wù)，并且沒有在處理村莊日常事務(wù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。村民對(duì)村干部的抵觸和反感情緒逐漸增多，抵制村干部的工作和集體活動(dòng)成為常態(tài)。特別是村民上訪現(xiàn)象在我國廣大農(nóng)村地區(qū)頻發(fā)，集中表現(xiàn)為群體性、重復(fù)性和越級(jí)性等特點(diǎn)，矛頭大多指向村干部，表現(xiàn)出對(duì)村集體和村干部的極大不信任。

造成這種現(xiàn)象的原因首先在于村干部的綜合素質(zhì)較低，缺乏領(lǐng)導(dǎo)能力。由于村干部對(duì)國家政策的理解和宣傳能力不足，嚴(yán)重制約村干部帶頭推動(dòng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民致富。其次，由于村干部并非國家公務(wù)員，不僅沒有穩(wěn)定的工資福利待遇，升遷的機(jī)會(huì)也很少。較低的工資收入也在一定程度上影響村干部的工作積極性，降低了村干部的工作熱情，對(duì)上級(jí)敷衍了事，對(duì)村民拖拖拉拉。再次，村干部的家長式管理和官僚主義作風(fēng)，也會(huì)造成村干部和群眾之間的爭論。有些村干部在處理村莊事務(wù)時(shí)不能積極聽取群眾意見，特別是在處理征地補(bǔ)償和其它牽涉經(jīng)濟(jì)利益的問題時(shí)不夠公開公正，甚至損害群眾的利益。與此同時(shí)，廣大村民的受教育水平較低，文化程度多以初中畢業(yè)為主。隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，利益至上的觀念逐步深入人心。很多村民集體觀念漸漸淡薄，個(gè)人主義傾向嚴(yán)重，只注重個(gè)人利益和眼前利益，法制意識(shí)也有待增強(qiáng)，部分村民仍然認(rèn)為“法不責(zé)眾”，認(rèn)為聲勢越是浩大越能引起媒體和上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的重視，村民上訪從而突出地表現(xiàn)出群體性、重復(fù)性和越級(jí)性等特征（孟宏斌，2013）。

四、參與式治理：破解中國城鎮(zhèn)化過程中各種矛盾的方向

1.由強(qiáng)制性資源整合方式向參與式轉(zhuǎn)變

在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的要求下，新型的城鎮(zhèn)化建設(shè)必須高效整合鄉(xiāng)村資源，實(shí)現(xiàn)土地、農(nóng)民等各種農(nóng)村生產(chǎn)要素在新型社區(qū)平臺(tái)上的有序組合。強(qiáng)制性的要素整合方式不但降低了城鎮(zhèn)化的作用，而且造成了鄉(xiāng)村資源的極大浪費(fèi)。因此，我國的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須摒棄傳統(tǒng)的要素整合方式，避免將幾個(gè)村落簡單合并在一起，避免強(qiáng)制實(shí)現(xiàn)農(nóng)民統(tǒng)一上樓居住。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)必須以尊重農(nóng)民的個(gè)人意愿為基本原則，在此前提下加以合理引導(dǎo)，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)民在新型社區(qū)的集聚和搬遷上樓，逐步改變傳統(tǒng)的農(nóng)民組織和生活方式，最終實(shí)現(xiàn)人與物的有機(jī)結(jié)合，把各種生產(chǎn)要素有機(jī)地結(jié)合在一起，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

2.由政府主導(dǎo)向農(nóng)民的主動(dòng)參與轉(zhuǎn)變

在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，政府與農(nóng)民作為兩個(gè)主要的參與主體，在根本上影響城鎮(zhèn)化的方向與方式。在過去的城鎮(zhèn)化過程中，外來力量，特別是政府在城鎮(zhèn)化過程中發(fā)揮了主導(dǎo)作用，政府主導(dǎo)能夠快速、有效地動(dòng)員社會(huì)關(guān)心并參與到城鎮(zhèn)化中去，實(shí)現(xiàn)了鄉(xiāng)村資源的快速集聚。但是，作為一個(gè)長期的過程，城鎮(zhèn)化在不同的發(fā)展階段具有不同的特點(diǎn)，面臨不同的發(fā)展問題和約束條件。隨著我國經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展程度的提高，農(nóng)民的認(rèn)知能力逐漸提高，對(duì)政府的公共服務(wù)供給也提出了更高的要求。在新的發(fā)展階段，我國城鎮(zhèn)化建設(shè)和鄉(xiāng)村治理的理念、方式也有必要適時(shí)轉(zhuǎn)變，從政府主導(dǎo)的、自上而下的治理方式轉(zhuǎn)向村民的主動(dòng)參與。這就意味著在合理發(fā)揮政府作用的同時(shí)，更重要的是尊重農(nóng)民在城鎮(zhèn)化建設(shè)中的主體地位，實(shí)現(xiàn)政府與村民之間、村民與村民之間的良性互動(dòng)。

3.由單向治理向多元參與轉(zhuǎn)變

新型城鎮(zhèn)化的主體是農(nóng)民，激發(fā)村民主動(dòng)參與其中，凝聚農(nóng)民的建設(shè)動(dòng)力，是新型城鎮(zhèn)化成功的關(guān)鍵。這就需要以農(nóng)民最關(guān)心的直接利益，比如增加收入、改善居住條件、公開集體資產(chǎn)等作為切入點(diǎn)，推動(dòng)完善新型城鎮(zhèn)化的治理體系。其次，新型城鎮(zhèn)化的治理是一個(gè)全方位的、系統(tǒng)的社會(huì)工程，需要全社會(huì)的廣泛參與和支持，因此還要充分挖掘和綜合利用社會(huì)各界力量，調(diào)動(dòng)一切積極因素參與到新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中來，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)與多方有序參與的有機(jī)結(jié)合，通過新聞媒體、工作簡報(bào)、會(huì)議交流等形式，構(gòu)建工作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)綜合治理（肖建華，2012）。

新型城鎮(zhèn)化不是新時(shí)期的農(nóng)民上樓運(yùn)動(dòng)，在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中，無論是政府推動(dòng)還是社區(qū)自我發(fā)展，必須保證合理、公平，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共贏，維護(hù)鄉(xiāng)村既有秩序，節(jié)約農(nóng)村土地資源，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益?？傊?，健康的城鎮(zhèn)化必然是一個(gè)梯級(jí)推進(jìn)的過程，不同地區(qū)的農(nóng)村具有廣泛的差異性和特殊性，合理的城鎮(zhèn)化推進(jìn)必須因地制宜，穩(wěn)步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化和互利共贏的目標(biāo)。

五、相關(guān)政策建議

1.確立合理征地方案，從源頭上解決征地矛盾

要徹底清查各村人口，明確常年居住在村莊人口以及常年在外務(wù)工或經(jīng)商的本村人口的數(shù)目，核實(shí)婚喪嫁娶產(chǎn)生的村莊人口變化，明確在征地前后村莊人口的變化，處理戶籍問題要公正、公開，杜絕講人情、拉關(guān)系的現(xiàn)象，嚴(yán)厲查處各種非常規(guī)途徑獲得農(nóng)村戶籍的現(xiàn)象。在此基礎(chǔ)上，堅(jiān)決保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益，堅(jiān)持依法補(bǔ)償，堅(jiān)定征地補(bǔ)償?shù)姆梢?guī)范，保證征地補(bǔ)償及時(shí)、公平地發(fā)放給失地農(nóng)民。為了做到這一點(diǎn)，就要求深入基層，認(rèn)真聽取、吸收當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的意見，虛心向農(nóng)民請教征地方式，真正致力于解決失地農(nóng)民以及廣大農(nóng)戶的現(xiàn)實(shí)問題，從根本上保障農(nóng)民的自身利益，提高農(nóng)民的生活水平。

2.做好安置工作，解決征地的后顧之憂

對(duì)于失地農(nóng)民，最重要的是做好養(yǎng)老保障工作，例如為失地農(nóng)民提供最低生活保障，對(duì)那些無法再就業(yè)、年齡比較大、體力比較弱、基本生活有困難的失地農(nóng)民給予基本生活保障。與此同時(shí)，各地政府還應(yīng)當(dāng)積極探討針對(duì)不同年齡段失地農(nóng)民的惠農(nóng)政策，建立有差別的失地農(nóng)民養(yǎng)老保險(xiǎn)政策，還要為失地農(nóng)民提供就業(yè)保障，在提供新的就業(yè)機(jī)會(huì)同時(shí)，加強(qiáng)對(duì)失地農(nóng)民的培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民文化素質(zhì)和勞動(dòng)技能，增強(qiáng)其在勞動(dòng)力市場上的競爭力。

3.密切干群之間關(guān)系，加強(qiáng)干部素質(zhì)培養(yǎng)

一方面通過培訓(xùn)提升改變思想觀念，在村干部群體中樹立正確的價(jià)值觀，在處理村莊事務(wù)時(shí)將自己擺在合理的位置上，胸懷公正之心，在保證農(nóng)民利益的基礎(chǔ)上嚴(yán)格依照法律和情理辦事。另一方面通過培訓(xùn)提高村干部的管理水平，不斷吸收學(xué)習(xí)新的管理方式和方法，將理論和實(shí)踐結(jié)合，從實(shí)踐中找到解決問題的方法，加快實(shí)現(xiàn)干部轉(zhuǎn)型和工作職能的轉(zhuǎn)換，加快推進(jìn)村干部由“行政型”向“服務(wù)型”的轉(zhuǎn)型。村干部肩負(fù)著社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的重任，因而工作重心也應(yīng)該落在發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，帶領(lǐng)農(nóng)戶共同致富，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，以此獲得農(nóng)民的信任和認(rèn)可。

提高村干部素質(zhì)的同時(shí)，也要大力提高村民的綜合素質(zhì)，加強(qiáng)農(nóng)民的職業(yè)教育和培訓(xùn)。地方政府可以根據(jù)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r以及當(dāng)?shù)剞r(nóng)民群眾的普遍特點(diǎn)，有針對(duì)性地對(duì)農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，培訓(xùn)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)側(cè)重法律意識(shí)的培養(yǎng)以及國家相關(guān)法律法規(guī)常識(shí)的普及，側(cè)重農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)的傳授和市場經(jīng)濟(jì)觀念的講解，以幫助農(nóng)民解決實(shí)際問題為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)教育培訓(xùn)形式的多樣化，例如專業(yè)技術(shù)員下村現(xiàn)場指導(dǎo)，與大中專院校單位合作，組織農(nóng)民參加專業(yè)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，等等。

4.加強(qiáng)民主監(jiān)督，保障農(nóng)民的合法權(quán)益

明晰監(jiān)督內(nèi)容，加大政務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開的尺度和透明度，最大程度公開村務(wù)、財(cái)務(wù)活動(dòng)，接受村民和村民代表組織的監(jiān)督。同時(shí)還要建立反饋機(jī)制，在村民和村民組織對(duì)村莊民主的監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)問題之后，可由村民代表匯總，在村民大會(huì)上通告或者向上級(jí)部門反映，形成一個(gè)暢通的意見表達(dá)渠道。面對(duì)重大決策時(shí)，村委會(huì)應(yīng)主動(dòng)發(fā)出信息，接受監(jiān)督，保證工作方向的正確性。在監(jiān)督渠道上，全方位利用廣播、宣傳單、村務(wù)公開欄、村民會(huì)議等多種形式，結(jié)合手機(jī)通信、網(wǎng)絡(luò)等現(xiàn)代信息交流媒介來擴(kuò)大民主監(jiān)督參與渠道和途徑，最大程度防止基層監(jiān)督主體的缺位。

1.馬洪偉：《基于資本場域的涉農(nóng)企業(yè)與鄉(xiāng)村治理研究》，《求實(shí)》2014年第7期。

2.孟宏斌：《新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略下農(nóng)村征地沖突及其演化：理論綜述》，《東南學(xué)術(shù)》2013年第5期。

3.肖建華：《參與式治理視角下地方政府環(huán)境管理創(chuàng)新》，《中國行政管理》2012年第5期。