柯羅妮娜

（煙臺大學(xué) 法學(xué)院， 山東 煙臺 264005）

2011年7月11日，《羊城晚報(bào)》上刊登了一篇標(biāo)題為《流動人口最大訴求：孩子的教育》的報(bào)道，記者深入廣東省幾大城市進(jìn)行走訪調(diào)查，報(bào)道了不同地區(qū)流動兒童受教育的現(xiàn)狀及該地區(qū)對此問題的管理機(jī)制。幾乎在同一時(shí)期，北京市海淀區(qū)、朝陽區(qū)和大興區(qū)以學(xué)校房屋租約到期、在違法建筑內(nèi)非法辦學(xué)、存在安全隱患、城鄉(xiāng)結(jié)合部改造等理由拆遷24所農(nóng)民工子弟學(xué)校，涉及農(nóng)民工隨遷子女在校生1.4萬余人，引發(fā)社會關(guān)注。［1］而這只不過是流動人口子女平等受教育權(quán)缺乏保障的一個(gè)縮影。

一、我國流動人口子女平等受教育權(quán)的現(xiàn)狀

隨著20世紀(jì)90年代市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，農(nóng)民工大量流入城鎮(zhèn)，流動兒童教育問題漸漸浮現(xiàn)，在進(jìn)入21世紀(jì)后更是日益嚴(yán)重。根據(jù)《中國流動兒童數(shù)據(jù)報(bào)告2014》，截止到2010年11月1日，全國流動兒童數(shù)量達(dá)到3 581萬，每100個(gè)兒童中就有13個(gè)流動兒童。其中，小學(xué)學(xué)齡流動兒童規(guī)模929萬，初中學(xué)齡流動兒童規(guī)模464萬。而截至2010年底，全國正在上學(xué)的流動兒童中，在流入地入讀公辦學(xué)校的比例僅為69%。仍有大量流動人口子女無法進(jìn)入流入地公辦學(xué)校就讀，其平等受教育權(quán)得不到實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)象普遍存在，具體表現(xiàn)如下。

（一）入學(xué)機(jī)會不平等

大量流動人口子女在流入地入學(xué)，必然造成當(dāng)?shù)亟逃Y源的擁擠，而為了確保本地戶籍的適齡兒童能夠享受義務(wù)教育，政府多會設(shè)置一些“門檻”，以此對流動人口子女進(jìn)行篩選，接收符合條件的兒童。從另一方面說，這些外來人口享受著流入地政府利用當(dāng)?shù)囟愂仗峁┑墓卜?wù)，被設(shè)置一定的門檻也是合情合理的。而這個(gè)門檻應(yīng)當(dāng)如何劃定，高度是否合適，標(biāo)準(zhǔn)是否合理，首要的衡量尺度應(yīng)當(dāng)是憲法中規(guī)定的平等受教育權(quán)是否能夠得到保障。

然而從現(xiàn)實(shí)來看，許多地區(qū)設(shè)置的門檻并不低，尤其在一些人口密集的一線大城市，所需條件令人望塵莫及。以北京為例，“符合條件”的隨遷子女需“五證齊全”——家長的在京暫住證、在京實(shí)際住所居住證明、在京務(wù)工就業(yè)證明、原籍鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出具的在當(dāng)?shù)貨]有監(jiān)護(hù)條件的證明、全家戶口簿等。這也是當(dāng)前全國一線城市中的最高門檻。［2］

（二）費(fèi)用繁重

除了需要上文所說的證明文件外，另一道橫在流動人口家庭面前的高坎就是借讀費(fèi)。流動人口子女想進(jìn)入公辦學(xué)校就讀，除了本地戶籍兒童需要交的相應(yīng)費(fèi)用外，還需要繳納一筆借讀費(fèi)。這筆費(fèi)用通常不低，少則每年一到兩千，多則好幾千，甚至有時(shí)交了錢也并不等于一定會得到借讀的名額。

流動人口大多都是外來的打工人員，這些人多來自經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，在其所落腳的城市租下一間條件一般租金卻昂貴的房屋，承擔(dān)著各種各樣的費(fèi)用，有些為了子女上學(xué)方便，會選擇在學(xué)區(qū)租房，而學(xué)區(qū)房的租金更是令人咋舌，養(yǎng)活一家人口本就十分不易，卻還要因?yàn)閷W(xué)籍的問題需要對子女的教育承擔(dān)額外的高額費(fèi)用，許多家庭對此難以負(fù)擔(dān)，這也是導(dǎo)致適齡兒童就讀公辦學(xué)校所占比例較低的原因之一。

（三）農(nóng)民工子弟學(xué)校學(xué)習(xí)環(huán)境和條件差

由于以上兩點(diǎn)原因，許多流動人口家庭選擇將子女送進(jìn)農(nóng)民工子弟學(xué)校。然而這些學(xué)校在軟件及硬件條件上，比起公辦學(xué)校要差很多。這些學(xué)校大多建立在城市的邊緣地帶，周邊荒涼，更有甚者就在垃圾場的旁邊。而教學(xué)設(shè)施也非常的簡易老舊，沒有正式的教室、課桌椅等，缺乏照明設(shè)施，有些校舍甚至是危樓，教學(xué)期間孩子的安全問題受到嚴(yán)重威脅。消防安全、食堂衛(wèi)生環(huán)境遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到標(biāo)準(zhǔn)。師資水平也比較低，有些教師自身專業(yè)知識、職業(yè)素養(yǎng)不夠，一名教師身兼數(shù)職同時(shí)教幾門課的現(xiàn)象也屢見不鮮。這樣的條件，不僅嚴(yán)重影響學(xué)生的身心健康成長，更重要的是學(xué)生所獲得的教育和知識遠(yuǎn)低于普遍水平，卻要與那些就讀于公辦學(xué)校的學(xué)生一同參加統(tǒng)一的入學(xué)考試，在不平等的條件下與之競爭，導(dǎo)致其未來的人生發(fā)展機(jī)遇不平等。

二、我國流動人口子女平等受教育權(quán)缺損的原因

（一）我國公民沒有遷徙自由權(quán)，戶籍制度不合理

《世界人權(quán)宣言》第13條規(guī)定：“人人在各國境內(nèi)有權(quán)自由遷徙和居住?！边w徙自由應(yīng)當(dāng)是現(xiàn)代社會人的一項(xiàng)基本權(quán)利，然而我國憲法并沒有這樣的規(guī)定。遷徙自由與平等受教育權(quán)有著緊密的聯(lián)系，是流動人口能夠平等享用教育資源的一個(gè)前提。而我國的戶籍制度分為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)來管理，將城鄉(xiāng)居民明確劃分為“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種戶籍。由于我國憲法沒有規(guī)定公民的遷徙自由權(quán)，因而兩種戶籍之間的變更受到嚴(yán)格的限制。城市流動人口大部分都是來自農(nóng)村的打工者，農(nóng)業(yè)戶口使得其在城鎮(zhèn)中的很多活動受到約束甚至是無法實(shí)現(xiàn)，其中就包括子女平等地享用受公共教育資源。

（二）現(xiàn)有教育體制不夠科學(xué)

針對義務(wù)教育，我國目前實(shí)行的是根據(jù)戶籍就近入學(xué)制?！督逃ā返?2條規(guī)定：“適齡兒童、少年免試入學(xué)。地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)保障適齡兒童、少年在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)。父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人在非戶籍所在地工作或者居住的適齡兒童、少年，在其父母或者其他法定監(jiān)護(hù)人工作或者居住地接受義務(wù)教育的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件。具體辦法由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！边@種按照戶籍就近入學(xué)的教育體制造成了流動兒童、少年入學(xué)的不便，即使法律有規(guī)定流入地政府應(yīng)當(dāng)為其提供平等接受義務(wù)教育的條件，但由于地方保護(hù)主義的盛行，加之法律同時(shí)賦予政府根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況規(guī)定具體辦法的權(quán)利，流入地政府為確保本地戶籍的少年兒童能夠享受公共教育資源而對流動人口子女的入學(xué)設(shè)置門檻，致使流動人口子女平等受教育權(quán)無法實(shí)現(xiàn)“實(shí)質(zhì)平等”。

（三）立法保障力度不夠

十幾年來，國家為解決流動人口子女的教育問題出臺了一系列有針對性的規(guī)章政策。如1996年原國家教委頒布的《城鎮(zhèn)流動人口中適齡兒童、少年就學(xué)辦法（試行）》，1998年3月由教育部、公安部聯(lián)合頒布的《流動兒童少年就學(xué)暫行辦法》，2003年國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的教育部、發(fā)改委等六部門《關(guān)于進(jìn)一步做好進(jìn)城務(wù)工就業(yè)農(nóng)民子女義務(wù)教育工作的意見》等。這些多是一些部門規(guī)章，效力等級較低，執(zhí)行不到位，實(shí)施效果較差，盡管也有些成效，但還是難以保障流動兒童、少年平等受教育的合法權(quán)益。

（四）缺乏相應(yīng)的救濟(jì)機(jī)制

沒有救濟(jì)就沒有權(quán)利，盡管在我國目前的法律體系中，各個(gè)層級的法律都對平等受教育權(quán)有所規(guī)定，但由于我國的法制還不完善，教育立法責(zé)任機(jī)制薄弱和對受教育權(quán)的性質(zhì)認(rèn)識不清，大量存在的平等受教育權(quán)受到侵害的案件得不到及時(shí)有效的救濟(jì)和保護(hù)。［3］具體表現(xiàn)在：我國憲法并沒有建立憲法權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，憲法權(quán)利遭到侵害無法通過憲法訴訟的途徑得到解決。而目前的《教育法》及訴訟法并沒有明確規(guī)定公民平等受教育權(quán)遭到侵害時(shí)可以提起訴訟，最高人民法院頒布的《民事案件案由規(guī)定》也不包含教育權(quán)糾紛，致使公民的這一項(xiàng)憲法基本權(quán)利在遭到侵害時(shí)無法得到有效救濟(jì)。

三、保障流動人口子女平等受教育權(quán)的立法對策

（一）在憲法中增加“遷徙自由權(quán)”，改革戶籍制度

我國應(yīng)當(dāng)遵循現(xiàn)代民主憲政的基本要求，借鑒世界各國的通行做法，將“遷徙自由權(quán)”作為一項(xiàng)基本人權(quán)寫入我國憲法中，同時(shí)取消現(xiàn)有的“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”二元結(jié)構(gòu)戶籍制度，對于農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口實(shí)行統(tǒng)一戶籍制，這將有利于農(nóng)村人口向城市遷徙和流動，更能保障流動人口子女的平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)。

（二）制定專門保護(hù)流動人口子女的教育法

現(xiàn)代社會是一個(gè)法治的社會，合法權(quán)益需要得到法律的有力保障。從平等權(quán)理念來看，現(xiàn)代平等思想從立足點(diǎn)式的“機(jī)會平等”轉(zhuǎn)變?yōu)楸仨毭鎸?shí)際存在的不平等狀態(tài)，實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)平等，這就要求法律對社會弱勢群體實(shí)行傾斜性的保護(hù)，以實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義。［4］在享受公共教育資源方面，流動人口子女相對于本地居民子女來說處于弱勢地位，法律應(yīng)當(dāng)對這一弱勢群體提供能夠?qū)崿F(xiàn)“實(shí)質(zhì)正義”的保護(hù)，因而，國家制定一部專門的《城鎮(zhèn)流動兒童、少年教育法》是確有必要的。具體可從以下幾方面考慮。

1.確立“公平優(yōu)先，兼顧效率”的價(jià)值取向：長期以來，我國實(shí)行的是一種“效率優(yōu)先”的教育政策，將有限的教育資源優(yōu)先用于為一部分人提供高質(zhì)量的教育，這種政策有其合理的國情基礎(chǔ)，在一定程度上也的確促進(jìn)了教育的發(fā)展，但卻因此人為造成了教育的不公平。

“教育不僅是人的手段，而且是人的目的?！保?］教育是一種特殊的資源，至少義務(wù)教育是人人都應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，政府對此應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)觀念，將“效率優(yōu)先，兼顧公平”改為“公平優(yōu)先，兼顧效率”的教育政策和制度，首先確保全國的適齡兒童、少年都能夠公平地享受到國家提供的教育機(jī)會，在追求教育平等的基礎(chǔ)上兼顧教育資源的優(yōu)化配置，以達(dá)到追求教育效率的目的。

2.進(jìn)一步明確權(quán)利主體的合法權(quán)益及義務(wù)主體的責(zé)任：流動人口子女的義務(wù)教育是我國義務(wù)教育的重要部分，國家應(yīng)當(dāng)通過多項(xiàng)措施確保其實(shí)現(xiàn)：明確流動人口子女平等的享有受教育權(quán)，平等享用公共教育資源，以保障公民平等受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)為標(biāo)準(zhǔn)降低入學(xué)的各項(xiàng)門檻；政府應(yīng)當(dāng)按照公辦學(xué)校所接納的流動人口子女人數(shù)對公辦學(xué)校提供補(bǔ)助并為流動人口子女設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)學(xué)金，以減輕流動人口家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)；對專門的子弟學(xué)校也當(dāng)提供一定的財(cái)政支持，改變以往教育撥款主要投向公辦學(xué)校的情形，并減少或是減免對子弟學(xué)校的稅費(fèi)等。

3.改革教育體制：近些年我國的流動人口有增無減，并且數(shù)量龐大，很多流動人口子女因?yàn)闆]有得到良好的教育，甚至沒有入學(xué)，父母又因?yàn)槊τ诖蚬o暇顧及，而成為所謂的“問題少年”。教育的根本價(jià)值就是為國家培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展所需要的勞動力，為國家提供品行兼優(yōu)、博學(xué)多能的人才，國家有義務(wù)將這些處于邊緣地帶的孩子納入教育的懷抱。專門立法應(yīng)當(dāng)根據(jù)這一現(xiàn)實(shí)變化做出有利于流動人口子女入學(xué)的修改，即結(jié)合戶籍制度的改革，將“在戶籍所在地學(xué)校就近入學(xué)”修改為“在居住地就近入學(xué)”。

在這方面我們可以借鑒法國的先進(jìn)做法：“只要是16周歲以下的少年兒童，無論其國籍是否在法國，無論其身份是否合法，都能夠在法國享受到跟當(dāng)?shù)睾⒆油瑯拥慕逃龣C(jī)會，享用同樣的教育資源，沒有任何差別。 ”［6］

4.完善救濟(jì)機(jī)制：《城鎮(zhèn)流動兒童、少年教育法》中應(yīng)當(dāng)設(shè)置較為完善的救濟(jì)條款，明確受教育權(quán)受侵害的救濟(jì)路徑：對于違背憲法規(guī)定的規(guī)章可以申請違憲審查；不屬于規(guī)章層面的地方政府及其工作部門的規(guī)定侵犯流動人口子女平等受教育權(quán)的，受害人可以申請行政復(fù)議或是提起行政訴訟；當(dāng)學(xué)校行為使得流動人口子女平等受教育權(quán)無法實(shí)現(xiàn)時(shí)，受害人可以提起民事訴訟。

（三）制定及完善相關(guān)的規(guī)章、政策

從現(xiàn)階段的基本國情及法律現(xiàn)狀來看，我國離制定一部專門的《城鎮(zhèn)流動兒童、少年教育法》的目標(biāo)還較為遙遠(yuǎn)。就目前而言，比較現(xiàn)實(shí)的做法是采取如下措施保障流動人口子女平等受教育權(quán)：①最高人民法院將教育權(quán)糾紛納入《民事案件案由規(guī)定》之中，為法院受理教育權(quán)糾紛提供依據(jù)。②由教育部聯(lián)合公安部、發(fā)改委對原有規(guī)章進(jìn)行修改，禁止地方政府或公辦學(xué)校對流動人口子女設(shè)置歧視性入學(xué)條件。③在條件較為成熟的情況下，由國務(wù)院出臺相關(guān)的行政法規(guī)，以保障流動人口子女的平等受教育權(quán)。

［1］馬暉. 北京民工子弟：何處安放的童年？［EB/OL］.（2011-08-20）［2014-12-24］.http：//www.21cbh.com/HTML/2011-8-20/5NMDY5XzM1ODY5Ng.html.

［2］藍(lán)方.流動兒童入學(xué)不應(yīng)設(shè)門檻［EB/OL］.（2011-09-16）［2014-12-24］.http：//www.caing.com/2011-09-16/100303425.html.

［3］顧微微.論平等受教育權(quán)理念與實(shí)踐的沖突——于我國公民受教育權(quán)享有狀況的思考［J］.遼寧教育研究，2007（8）：41-45.

［4］曹寧.關(guān)于城市農(nóng)民工子女平等受教育權(quán)立法保護(hù)的幾點(diǎn)思考［J］.經(jīng)濟(jì)管理者，2011（3）：296-297.

［5］丁婷.我國公民平等受教育權(quán)的幾點(diǎn)思考［J］.理論與實(shí)踐，2003（7）：71-72.

［6］張愛梅.流動人口子女的平等受教育權(quán)問題探討［J］.繼續(xù)教育研究，2006（4）：70-72.