肖金成黃征學(xué)

（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所，北京100038）

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略思路研究*

肖金成黃征學(xué)

（國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所，北京100038）

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、人口、城市密集的重要發(fā)展軸線(xiàn)，在全國(guó)“兩橫三縱”空間格局中占據(jù)重要地位。改革開(kāi)放以來(lái)，長(zhǎng)江流域各省市積極推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，目前已經(jīng)形成了長(zhǎng)江三角洲、長(zhǎng)江中游和川渝三大城市群以及若干個(gè)區(qū)域性中心城市。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平僅次于沿海經(jīng)濟(jì)帶，但仍存在不少問(wèn)題，尤其是上中下游經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距大、城鎮(zhèn)化水平差距大、居民收入差距大，需要進(jìn)一步優(yōu)化空間布局、完善城鎮(zhèn)體系、積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶；城鎮(zhèn)化；戰(zhàn)略思路

按照空間鄰近、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相似的標(biāo)準(zhǔn)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶大致可劃分為上游、中游和下游三個(gè)區(qū)域，上游包括三省一市，分別為四川、貴州、云南、重慶，中游包括三個(gè)省，分別是湖北、湖南、江西，下游包括三省一市，分別為江蘇、浙江、安徽、上海。

一、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城鎮(zhèn)化水平和空間布局特征

長(zhǎng)江“黃金水道”是貫穿整個(gè)長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要脈絡(luò)，歷史上以江興城、以江興市、以江興業(yè)，無(wú)不與長(zhǎng)江息息相關(guān)。在此過(guò)程中，逐步形成目前的空間布局與特征。

（一）城鎮(zhèn)化水平沿流域自上而下逐漸提高

沿江九省二市城鎮(zhèn)化水平與長(zhǎng)江流域呈現(xiàn)反梯度關(guān)系，即長(zhǎng)江下游省市城鎮(zhèn)化水平最高，達(dá)到67.0%，高于全國(guó)平均水平14.4個(gè)百分點(diǎn)，長(zhǎng)江中游省市城鎮(zhèn)化水平只有48.5%，低于全國(guó)平均水平4.1個(gè)百分點(diǎn)，低于下游18.5個(gè)百分點(diǎn)。長(zhǎng)江上游城鎮(zhèn)化水平最低，僅有47.8%，低于全國(guó)平均水平4.8個(gè)百分點(diǎn)，低于下游19.2個(gè)百分點(diǎn)，低于中游0.7個(gè)百分點(diǎn)。分省來(lái)看，2012年，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶下游的上海市、江蘇省和浙江省城鎮(zhèn)化率分別為89.3%、63.0%和63.2%，均高于全國(guó)52.6%的平均水平；長(zhǎng)江中游的安徽省、江西省、湖北省和湖南省城鎮(zhèn)化率分別為46.5%、47.5%、53.5%和46.7%，僅湖北省比全國(guó)平均水平略高，其余都低于全國(guó)平均水平；長(zhǎng)江上游的重慶市、四川省、貴州省和云南省城鎮(zhèn)化率分別為57.0%、43.5%、34.4%和39.3%，除重慶市外，四川省、貴州省和云南省城鎮(zhèn)化率不僅明顯低于全國(guó)平均水平，也低于中游四省的平均水平。［1］

（二）各區(qū)域城鎮(zhèn)化推進(jìn)的動(dòng)力不同

城鎮(zhèn)化最為關(guān)鍵的力量來(lái)自進(jìn)城的農(nóng)村外出人口。農(nóng)村外出人口分為省內(nèi)流動(dòng)和跨省流動(dòng)，這兩種流動(dòng)形式反映了流入目的地城鎮(zhèn)化動(dòng)力的強(qiáng)弱，跨省流動(dòng)人口比重越高說(shuō)明城鎮(zhèn)化動(dòng)力越大。根據(jù)“六普”數(shù)據(jù)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶下游三省市城鎮(zhèn)跨省流入人口占其全部農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的52.1%以上，中游四省跨省流動(dòng)人口比重為9.1%，而上游四省市比重為13.9%。由此可見(jiàn)，下游三省市城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口吸引力遠(yuǎn)高于中游和上游，而且本身城鎮(zhèn)化水平比較高，能夠轉(zhuǎn)移出來(lái)的農(nóng)村人口基本都已轉(zhuǎn)出，城市規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大必須依靠外來(lái)人口流入。

城鎮(zhèn)化是由工業(yè)化拉動(dòng)的，城市規(guī)模擴(kuò)張的力量源泉是產(chǎn)業(yè)集聚，但不同時(shí)期推動(dòng)城鎮(zhèn)化的產(chǎn)業(yè)部門(mén)是不同的。初期，城鎮(zhèn)化由工業(yè)部門(mén)的增長(zhǎng)帶動(dòng)，后期則由服務(wù)業(yè)規(guī)模擴(kuò)張來(lái)引領(lǐng)。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶各區(qū)域發(fā)展階段有所差異，上海已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代，浙江、江蘇處于工業(yè)化后期，長(zhǎng)江中游還處于工業(yè)化中期，而上游處于初中期階段，發(fā)展階段的差異決定了城鎮(zhèn)化動(dòng)力的差異。下游城鎮(zhèn)化已經(jīng)開(kāi)始由服務(wù)業(yè)主導(dǎo)，而中游和上游仍處于工業(yè)增長(zhǎng)拉動(dòng)階段。

（三）流域上下游城鎮(zhèn)化模式差異化明顯

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶橫貫東中西三大地帶，處于不同發(fā)展階段。長(zhǎng)江下游的上海市和江蘇省經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，是人口凈流入省市，新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是“農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”。如上海市2013年6月開(kāi)始實(shí)施的《上海市居住證管理辦法》變過(guò)去“指標(biāo)管理”和“條件管理”為“積分管理”，并根據(jù)不同的積分，為持證者提供梯度化的公共服務(wù)。長(zhǎng)江中上游七省市作為人口凈流出地區(qū)，新型城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)是“近郊或遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化”。如重慶和成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展試點(diǎn)中出現(xiàn)的地票交易制度和城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)交易制度，均是以宅基地?fù)Q住房、以承包地?fù)Q保障為核心，解決近郊或遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。

（四）三大城市群與五核多極的城鎮(zhèn)體系基本形成

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是理論界最早提出“T”字型國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局中重要的橫軸，也是國(guó)家“十二五”規(guī)劃中提出“三縱兩橫”空間開(kāi)發(fā)格局中重要的橫軸。經(jīng)濟(jì)要素持續(xù)向長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶集中，初步形成了長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江中游和川渝三大城市群。2000年以來(lái)，三大城市群集聚經(jīng)濟(jì)要素的態(tài)勢(shì)仍在持續(xù)，GDP占九省二市的比重由2000年的69.3%上升到2012年的74.76%。2012年，長(zhǎng)三角、長(zhǎng)江中游、川渝城市群GDP分別占長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶GDP的41.17%、19.05%和14.54%。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的逐步建立，經(jīng)濟(jì)活動(dòng)開(kāi)始向區(qū)位條件優(yōu)越的特定區(qū)域集聚，特大城市、大城市日益成為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要平臺(tái)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶初步形成以上海、南京、武漢、重慶、成都為核心，以蘇州、無(wú)錫、合肥、蕪湖、安慶、南昌、九江、宜昌、襄陽(yáng)、長(zhǎng)沙、岳陽(yáng)、瀘州、宜賓、貴陽(yáng)、遵義、昆明等為重點(diǎn)的“五核多極”發(fā)展格局。2012年，“五核”GDP占長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的比重高達(dá)23.64%。從2005年開(kāi)始，經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)其他區(qū)域性中心城市發(fā)展明顯加快，使得“五核”的經(jīng)濟(jì)地位相對(duì)下降。數(shù)據(jù)顯示，“五核”GDP占長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的比重也由2005年最高點(diǎn)的24.0%逐年下降到2012年的23.64%。［2］

二、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城鎮(zhèn)化與空間布局方面存在的主要問(wèn)題

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶橫貫我國(guó)東中西三大地帶，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件和發(fā)展水平的差異，面臨的問(wèn)題比較復(fù)雜，現(xiàn)歸結(jié)為以下幾類(lèi)：

（一）上海以及蘇南地區(qū)人口流入壓力較大，資源環(huán)境超載的矛盾日益突出

上海市是我國(guó)最大的城市，土地面積為6340平方公里，大致與日本東京的面積（6451平方公里）相當(dāng)，是紐約的7倍（945平方公里）。根據(jù)第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)，上海常住人口達(dá)到2302萬(wàn)（其中崇明縣70萬(wàn)人），與第五次人口普查數(shù)據(jù)比較，10年增加628萬(wàn)人，平均每年增加63萬(wàn)人，其中外省55萬(wàn)，相當(dāng)于一個(gè)中等城市的人口。平均每平方公里3631人，人口密度已經(jīng)很高。中心城區(qū)的人口密度達(dá)到每平方公里2.42萬(wàn)人，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)東京每平方公里1.45萬(wàn)人和紐約1.05萬(wàn)人的水平；土地開(kāi)發(fā)利用強(qiáng)度過(guò)高，達(dá)到17%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出8%的世界平均水平。蘇南地區(qū)是江蘇省最為發(fā)達(dá)的地區(qū)，包括南京、無(wú)錫、常州、蘇州和鎮(zhèn)江五個(gè)市，面積2.8萬(wàn)平方公里，2012年常住人口3302萬(wàn)。南京市市轄區(qū)人口達(dá)到552萬(wàn)，無(wú)錫、常州、蘇州均超過(guò)200萬(wàn)，鎮(zhèn)江超過(guò)100萬(wàn)，都進(jìn)入了大城市行列。城鎮(zhèn)化水平超過(guò)70%，城市人口達(dá)到2200萬(wàn)，是全國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距最小的地區(qū)之一（2.09∶1），人口密度達(dá)到1173人/平方公里。

蘇南地區(qū)是人口流入比較多的地區(qū)，根據(jù)第六次人口普查和第五次人口普查數(shù)據(jù)，平均每年增加95萬(wàn)人，其中南京市平均每年增加17萬(wàn)人，無(wú)錫市平均每年增加12萬(wàn)人，常州市平均每年增加8萬(wàn)人，蘇州市每年增加36萬(wàn)人，鎮(zhèn)江市平均每年增加22萬(wàn)人。

根據(jù)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的S型曲線(xiàn)，當(dāng)城鎮(zhèn)化水平超過(guò)70%時(shí)，城市發(fā)展進(jìn)入成熟期，特大和大城市的人口逐漸向中小城市轉(zhuǎn)移。但是，由于上海及蘇南地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，工資水平高，仍在吸引人口流入，這必將加劇已經(jīng)十分緊張的人口與資源環(huán)境之間的矛盾。

（二）武漢、重慶、成都存在首位度過(guò)高、人口過(guò)度向大都市集中的問(wèn)題

武漢市是長(zhǎng)江中游重鎮(zhèn)，具有較大的人口規(guī)模。2012年，武漢市市轄區(qū)人口555萬(wàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于湖北其他城市市轄區(qū)人口，其他區(qū)域性中心城市襄樊市225萬(wàn)、宜昌市125萬(wàn)、荊州市113萬(wàn)、鄂州市109萬(wàn)。武漢市的首位度為2.3。2012年，武漢市常住人口為1012萬(wàn)人，比2000年多245萬(wàn)人，平均每年增加人口20萬(wàn)人。

重慶市1997年成為直轄市后，下轄萬(wàn)州市、涪陵市、黔江市撤市設(shè)區(qū)，其區(qū)域中心地位受到削弱，經(jīng)濟(jì)要素向中心城區(qū)快速流動(dòng)。2012年，主城9區(qū)（包括渝中區(qū)、南岸區(qū)、江北區(qū)、渝北區(qū)、九龍坡區(qū)、沙坪壩區(qū)、北碚區(qū)、巴南區(qū)、大渡口區(qū)）土地面積5476平方公里，常住人口795萬(wàn)人，比2000年的615.76萬(wàn)人增加179.24萬(wàn)人，平均每年增加14.94萬(wàn)人；2012年，重慶市常住人口2945萬(wàn)，其中一小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈常住人口為1837.14萬(wàn)人，占全市常住人口的62.4%。萬(wàn)州區(qū)被稱(chēng)為重慶市第二大城市，2012年常住人口僅為158.31萬(wàn)，為重慶主城區(qū)的五分之一。

成都市是四川省省會(huì)，也具有一城獨(dú)大的典型特征。2012年，成都市轄區(qū)人口670萬(wàn)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于四川省內(nèi)其他市轄區(qū)的人口，如南充市194萬(wàn)、遂寧市152萬(wàn)、自貢市150萬(wàn)、瀘州市147萬(wàn)、內(nèi)江市142萬(wàn)、綿陽(yáng)市123萬(wàn)。2012年，成都市人口1417.78萬(wàn)，城鎮(zhèn)化率68.441%，城鎮(zhèn)化已達(dá)到較高的水平。

（三）大量地級(jí)城市規(guī)模偏小、吸引集聚人口能力不足

地級(jí)城市是我國(guó)今后吸納人口的主要載體，也是連接省會(huì)城市和縣城的主要橋梁。由于各地級(jí)城市形成原因不同，市轄區(qū)的面積和人口還不能真正反映地級(jí)市的大小，比如撤縣設(shè)區(qū)和撤市設(shè)區(qū)往往使市轄區(qū)面積和人口迅速擴(kuò)大，但不完全是真正意義上的城鎮(zhèn)人口。為此，本文用建成區(qū)面積來(lái)表示地級(jí)市的真實(shí)大小。

根據(jù)每平方公里建成區(qū)面積人口達(dá)到1萬(wàn)人為標(biāo)準(zhǔn)，一個(gè)地級(jí)城市的建成區(qū)面積應(yīng)達(dá)到100平方公里，才能使城市人口達(dá)到100萬(wàn)，就可以使地級(jí)城市形成自然集聚人口和產(chǎn)業(yè)的基礎(chǔ)。同時(shí)，根據(jù)我國(guó)的基本國(guó)情，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的地級(jí)市人口應(yīng)該達(dá)到400萬(wàn)及以上，其中建成區(qū)人口超過(guò)100萬(wàn)為佳。根據(jù)這樣一個(gè)判別標(biāo)準(zhǔn)，長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶還有大量的地級(jí)城市達(dá)不到這樣的標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)而分流不了省會(huì)城市人口過(guò)度集中的壓力。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶只有25個(gè)城市的建成區(qū)面積超過(guò)100平方公里，其他地級(jí)城市建成區(qū)面積均小于100平方公里。這些城市具有較大的發(fā)展空間，是承載人口的主要載體。由于吸納能力較小，不足以吸引區(qū)域內(nèi)農(nóng)村人口的進(jìn)入，導(dǎo)致全省人口奔省城、全國(guó)人口奔上海的局面，造成大量的人口候鳥(niǎo)式遷徙。［3］

（四）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為市民存在制度障礙、成本障礙和文化障礙

農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是最有條件、最有可能轉(zhuǎn)為城市居民的人口，且農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)化為市民后，繼而將整個(gè)家庭從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市，存在放大效應(yīng)。對(duì)于城市來(lái)說(shuō)，將極大地?cái)U(kuò)大消費(fèi)需求，進(jìn)一步發(fā)揮消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用。

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶是我國(guó)人口分布比較密集的地區(qū)，存在著大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，尤其是安徽、江西、湖北、湖南、四川、貴州是我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的主體區(qū)域，每個(gè)省轉(zhuǎn)移人口規(guī)模都在1000萬(wàn)以上，重慶市轉(zhuǎn)移人口規(guī)模在800萬(wàn)以上。轉(zhuǎn)出地存在留守兒童和留守婦女的問(wèn)題，將來(lái)會(huì)出現(xiàn)留守老人的問(wèn)題。

盡管?chē)?guó)家和有關(guān)省市出臺(tái)了一系列政策措施促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，比如，2000年我國(guó)全面放開(kāi)了縣以下城鎮(zhèn)的落戶(hù)限制；2011年，全面放開(kāi)了農(nóng)民進(jìn)入中小城市的落戶(hù)限制；2012年，放開(kāi)地級(jí)市戶(hù)籍，部分大城市和特大城市戶(hù)籍管理也在松動(dòng)，但農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)化為市民仍困難重重。我們分析有以下原因：一是發(fā)達(dá)地區(qū)存在較高的入戶(hù)門(mén)檻。2010年至2012年，廣東省通過(guò)積分入戶(hù)的大約為“農(nóng)民工”總量的百分之一，73.7%的積分入戶(hù)者具有職稱(chēng)或者嚴(yán)苛的職業(yè)資格。可見(jiàn)積分制度是一項(xiàng)較為嚴(yán)格的制度，大量農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口很難逾越。二是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)入城市存在較高的轉(zhuǎn)入成本。據(jù)測(cè)算，“農(nóng)民工”成為市民所需的公共支出成本總共約13萬(wàn)元，包括隨遷子女教育成本、醫(yī)療保障成本、養(yǎng)老保險(xiǎn)成本、民政部門(mén)的其他社會(huì)保障支出、社會(huì)管理費(fèi)用和保障性住房支出。三是城市房?jī)r(jià)日益高漲，2012年長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的房?jī)r(jià)收入比從高至低為：上海12.4、江西8.1、四川8.0、湖北8.0、云南7.2、重慶7.0、安徽6.9、江蘇6.7、湖南6.1。對(duì)于低收入和就業(yè)不穩(wěn)定的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口來(lái)說(shuō)，房?jī)r(jià)收入比實(shí)際更高。此外，四川、貴州和云南省是我國(guó)少數(shù)民族聚居地區(qū)，少數(shù)民族特有的文化決定了其城鎮(zhèn)化需要一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程。

（五）縣城人口集聚的穩(wěn)定性較差，城市群內(nèi)城市之間尚未形成實(shí)質(zhì)意義上的分工合作

縣城及縣級(jí)市所轄街道（以下統(tǒng)稱(chēng)為縣城）直接面向農(nóng)村，成為農(nóng)民進(jìn)城的第一選擇。但是，由于縣城處于生產(chǎn)要素流動(dòng)的末端，處于社會(huì)商品流動(dòng)的末端，功能不完善，交通不方便，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，導(dǎo)致縣城規(guī)模普遍偏小，難以吸納人口；即使已居住在縣城的人口，也不太穩(wěn)定，流動(dòng)性大。

目前長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶形成了長(zhǎng)三角城市群、長(zhǎng)江中游城市群、川渝城市群等幾大城市群，除長(zhǎng)三角城市群之外，其他城市群的成熟度比較低，主要表現(xiàn)在：一是城市之間互聯(lián)互通的水平比較低，除了長(zhǎng)三角城市群內(nèi)已經(jīng)形成高速公路網(wǎng)之外，其他城市群還沒(méi)有實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通。二是城市之間對(duì)要素的競(jìng)爭(zhēng)仍比較激烈，人口等生產(chǎn)要素向省會(huì)城市集中，省會(huì)城市成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的抽水機(jī)，導(dǎo)致“一城獨(dú)大”。三是沒(méi)有建立溝通合作的機(jī)制，城市之間沒(méi)有實(shí)現(xiàn)有效分工協(xié)作。［4］

三、長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶推進(jìn)城鎮(zhèn)化的基本思路

圍繞打造中國(guó)經(jīng)濟(jì)升級(jí)版支撐帶的發(fā)展目標(biāo)，堅(jiān)持以人為本、合理布局、四化同步、環(huán)境優(yōu)先的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化為首要任務(wù)，以提高城市綜合承載力為支撐，正確處理城市發(fā)展與資源環(huán)境承載力的關(guān)系，充分發(fā)揮城市對(duì)經(jīng)濟(jì)要素的集聚作用和對(duì)農(nóng)村的輻射帶動(dòng)作用，形成以城市群為主體形態(tài)、大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的空間格局，走一條資源節(jié)約、環(huán)境友好、經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)和諧的城鎮(zhèn)化道路。

（一）積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和城市居民基本公共服務(wù)均等化。把長(zhǎng)江上游地區(qū)居住在深山區(qū)、石山區(qū)等生態(tài)極度脆弱地方的農(nóng)村居民吸引下來(lái)，就近或到中下游城市從事二、三產(chǎn)業(yè)，盡快改變他們的貧困狀態(tài)，并積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。率先開(kāi)展戶(hù)籍制度改革，打破“二元”戶(hù)籍制度，實(shí)現(xiàn)城市居民和外來(lái)人口基本公共服務(wù)全覆蓋。

長(zhǎng)江上游地區(qū)是重要的生態(tài)屏障，生態(tài)環(huán)境比較脆弱，居住人口眾多，保護(hù)環(huán)境成為重中之重。必須堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)與污染防治并舉、經(jīng)濟(jì)建設(shè)與環(huán)境保護(hù)并重的原則，把減少上游地區(qū)農(nóng)村人口作為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的重點(diǎn)，盡可能吸引他們就近到城鎮(zhèn)就業(yè)或轉(zhuǎn)移到中下游地區(qū)。要根據(jù)資源和環(huán)境承載力，合理確定上游地區(qū)城市規(guī)模，支持有條件的城市加快發(fā)展，提高對(duì)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的吸納能力。

長(zhǎng)江中上游的省市及安徽省跨省（市）流入的人口數(shù)量少，農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化應(yīng)以地級(jí)市為基本單元，以縣域內(nèi)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化為突破口，加快推行城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。對(duì)于眾多現(xiàn)階段還不能放開(kāi)城鄉(xiāng)戶(hù)籍的特大城市，則可根據(jù)城市公共服務(wù)資源情況，依據(jù)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城市就業(yè)和居住的穩(wěn)定性，給予相應(yīng)的待遇和服務(wù)，并根據(jù)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，不斷提高公共服務(wù)水平，逐步縮小與市民之間的差距。重點(diǎn)將城鎮(zhèn)戶(hù)籍居民享有的基本公共服務(wù)向農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口延伸和覆蓋，并將滿(mǎn)足一定條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)為城市居民。

（二）發(fā)揮城市群的集聚力和輻射力

隨著城市之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來(lái)越緊密，城市的功能也逐步細(xì)分，城市與城市之間只有加強(qiáng)合作、整合功能，才能保持強(qiáng)有力的國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。我國(guó)人多地少且適宜人口大規(guī)模集聚發(fā)展的國(guó)土資源較少的現(xiàn)實(shí)，決定了我國(guó)城鎮(zhèn)化道路是緊湊型、集約化和高密度的，城市群因此成為我國(guó)城鎮(zhèn)化的主體形態(tài)。圍繞長(zhǎng)江沿岸的上海、南京、武漢、重慶、成都等超大城市，初步形成了長(zhǎng)三角城市群、長(zhǎng)江中游城市群和成渝城市群。這三大城市群已成為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口集中流入的地區(qū)，其經(jīng)濟(jì)技術(shù)發(fā)展水平也比沿江其他地區(qū)明顯高出一個(gè)層次，是帶動(dòng)整個(gè)長(zhǎng)江流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心區(qū)。要繼續(xù)發(fā)揮城市群的帶動(dòng)和輻射作用，加強(qiáng)城市群內(nèi)各城市的分工協(xié)作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增強(qiáng)城市群的整體競(jìng)爭(zhēng)力。要加強(qiáng)城市群的科學(xué)規(guī)劃，建立城市群的區(qū)域合作機(jī)制，鼓勵(lì)和支持城市群內(nèi)大中城市進(jìn)一步做大做強(qiáng)、中小城市提升產(chǎn)業(yè)功能、小城鎮(zhèn)增強(qiáng)公共服務(wù)功能，以增強(qiáng)城市群區(qū)域的產(chǎn)業(yè)集聚能力和人口承載能力。［5］

（三）積極促進(jìn)城市群之外區(qū)域性中心城市的發(fā)展

地級(jí)市的土地面積一般一到三萬(wàn)平方公里，人口300萬(wàn)至500萬(wàn)人。其中心城區(qū)的人口約50～100萬(wàn)人，是地級(jí)行政區(qū)的區(qū)域性中心城市。加快區(qū)域性中心城市發(fā)展，已成為推進(jìn)城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實(shí)選擇。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)的地級(jí)以上城市，大都具備培育為區(qū)域性中心城市的基礎(chǔ)。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶內(nèi)共有125個(gè)地級(jí)以上城市，除長(zhǎng)三角城市群、長(zhǎng)江中游城市群、成渝城市群內(nèi)的城市有56個(gè)，其余都在城市群之外。這些城市基本都遠(yuǎn)離我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中心和特大城市，擔(dān)負(fù)著帶動(dòng)周邊地區(qū)發(fā)展的重任。需要在進(jìn)一步壯大區(qū)域性中心城市規(guī)模的基礎(chǔ)上，不斷完善城市功能，建設(shè)新型城市，提升城市輻射帶動(dòng)能力，引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（四）增強(qiáng)城市產(chǎn)業(yè)支撐

黨的“十八大”提出了“堅(jiān)持走中國(guó)特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，要求“促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展”。實(shí)現(xiàn)“四化同步”發(fā)展是我國(guó)加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，全面建成小康社會(huì)的新課題、新任務(wù)。應(yīng)從戰(zhàn)略和全局的高度把握工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的內(nèi)在聯(lián)系，探索“四化”聯(lián)動(dòng)的規(guī)律和模式。推動(dòng)信息化和工業(yè)化深度融合，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)，城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)。實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城互動(dòng)、產(chǎn)城一體、產(chǎn)城融合和“四化”同步發(fā)展。

按照產(chǎn)業(yè)集聚、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)保的原則，積極推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)分工和協(xié)同發(fā)展，引導(dǎo)企業(yè)向園區(qū)、園區(qū)向城鎮(zhèn)集中，帶動(dòng)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。鼓勵(lì)和支持產(chǎn)業(yè)集群的培育，構(gòu)建帶動(dòng)能力強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)鏈，大力發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，提高產(chǎn)業(yè)的根植性。增強(qiáng)支撐城市發(fā)展的產(chǎn)業(yè)集聚能力。進(jìn)一步加大開(kāi)發(fā)區(qū)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)的支持力度，提高園區(qū)對(duì)產(chǎn)業(yè)的吸納能力。

推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃與城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃相銜接，鼓勵(lì)和支持特大城市、大城市規(guī)劃建設(shè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)集中區(qū)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與城市發(fā)展相互依托、同步建設(shè)，逐步向外轉(zhuǎn)移主城區(qū)的部分功能，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)城融合、產(chǎn)城一體。不斷完善城市市政、公用等配套功能，優(yōu)先建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施，以及學(xué)校、醫(yī)院和其他商業(yè)、金融服務(wù)業(yè)。中小城市的園區(qū)建設(shè)，要依托現(xiàn)有城市基礎(chǔ)，適當(dāng)進(jìn)行功能分區(qū)，實(shí)現(xiàn)功能共享。

（五）通過(guò)三大城市群輻射帶動(dòng)三大經(jīng)濟(jì)區(qū)

經(jīng)濟(jì)區(qū)是社會(huì)地域分工發(fā)展到一定階段后形成的一種空間組織形式。隨著長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的開(kāi)發(fā)，三大城市群的腹地將向外拓展，逐步形成經(jīng)濟(jì)聯(lián)系日益緊密的長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)、長(zhǎng)江中游經(jīng)濟(jì)區(qū)和長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)區(qū)。其中長(zhǎng)三角經(jīng)濟(jì)區(qū)以長(zhǎng)三角城市群為依托，包括上海市、江蘇省、浙江省、安徽省，輻射江西省的上饒、景德鎮(zhèn)、鷹潭等地區(qū)。該經(jīng)濟(jì)區(qū)自然稟賦優(yōu)良、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)雄厚、城鎮(zhèn)體系合理、科教文化發(fā)達(dá)，已成為全國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施最完善、經(jīng)濟(jì)實(shí)力最雄厚、整體競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)的地區(qū)之一，但蘇北地區(qū)、浙南地區(qū)和安徽、江西相鄰地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較弱，要通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃、加強(qiáng)合作、基礎(chǔ)設(shè)施對(duì)接等舉措，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)區(qū)共同發(fā)展的目標(biāo)。長(zhǎng)江中游經(jīng)濟(jì)區(qū)以長(zhǎng)江中游城市群為依托，包括湖北省、湖南省、江西省。該經(jīng)濟(jì)區(qū)要在加快提升長(zhǎng)江中游城市群實(shí)力的基礎(chǔ)上，做大做強(qiáng)宜昌、襄陽(yáng)、恩施、懷化、吉首等區(qū)域性中心城市，輻射帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)區(qū)以川渝城市群為依托，包括重慶市、四川省、云南省和貴州省。該經(jīng)濟(jì)區(qū)要發(fā)揮長(zhǎng)江黃金水道的作用，吸引要素在沿江城市布局，加快港口城市發(fā)展；同時(shí)，要高度重視生態(tài)保護(hù)工作，切實(shí)采取措施治理石漠化，維護(hù)長(zhǎng)江上游流域生態(tài)安全。［6］

四、推進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城鎮(zhèn)化的政策建議

長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶城鎮(zhèn)化涉及農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化、空間布局優(yōu)化、城市群的發(fā)展、城鎮(zhèn)體系的完善等方方面面的內(nèi)容，需要根據(jù)總體思路，對(duì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口、城市群協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制、增長(zhǎng)極的培育等多方面的政策進(jìn)行系統(tǒng)設(shè)計(jì)。

（一）建立健全合作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)城市群內(nèi)部一體化發(fā)展

建立健全合作機(jī)制。鼓勵(lì)和支持長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶三大城市群建立市長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議制度，定期和不定期協(xié)商解決區(qū)域內(nèi)的重大問(wèn)題，積極推進(jìn)交通、旅游、工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)、科技人才、投資等方面的合作；下設(shè)若干個(gè)委員會(huì)作為政策的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，定期召開(kāi)會(huì)議、溝通信息，及時(shí)反映區(qū)域內(nèi)發(fā)展中面臨的問(wèn)題，提出解決辦法。進(jìn)一步培育發(fā)展和規(guī)范管理社會(huì)組織，在行業(yè)協(xié)會(huì)中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，允許“一業(yè)多會(huì)”，允許按產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)、經(jīng)營(yíng)方式和服務(wù)類(lèi)型設(shè)立行業(yè)協(xié)會(huì)，允許跨地域組建、合并組建和分拆組建等；同時(shí)，建立和完善委托授權(quán)機(jī)制、合作聯(lián)動(dòng)機(jī)制、征詢(xún)機(jī)制、監(jiān)督指導(dǎo)機(jī)制等制度措施，促進(jìn)行業(yè)協(xié)會(huì)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)的橋梁紐帶作用。借鑒廣東省推進(jìn)珠三角區(qū)域一體化的評(píng)價(jià)方法，建立跟蹤評(píng)估制度，對(duì)各種一體化發(fā)展要素進(jìn)行針對(duì)性的監(jiān)測(cè)、檢查、統(tǒng)計(jì)、分析、評(píng)價(jià)，提出進(jìn)一步修改、發(fā)展和完善的建議；建立違約懲罰制度，對(duì)違約的地方政府采取減少合作項(xiàng)目、取消某種優(yōu)惠、向社會(huì)公布評(píng)估結(jié)果或啟動(dòng)內(nèi)部民意壓力等間接措施給予一定懲罰。

（二）妥善處理農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化過(guò)程中的土地問(wèn)題

處理好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化進(jìn)程中土地問(wèn)題的政策導(dǎo)向是，確保農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的土地權(quán)益，并構(gòu)建城鄉(xiāng)之間土地平等交易制度。首先，在完成農(nóng)民宅基地使用權(quán)確權(quán)的基礎(chǔ)上，盡快完成農(nóng)民耕地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，使“農(nóng)民工”享受到農(nóng)村土地最充分的使用權(quán)和受益權(quán)，這是使“農(nóng)民工”即使進(jìn)城務(wù)工也能得到土地各種收益的基礎(chǔ)。其次，建立耕地流轉(zhuǎn)和宅基地及住房轉(zhuǎn)讓的服務(wù)機(jī)構(gòu)，包括對(duì)所退出宅基地進(jìn)行整理以及開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)等，從而為建設(shè)用地指標(biāo)增減掛鉤和交易奠定基礎(chǔ)。第三，完善城鄉(xiāng)土地增減掛鉤的約束機(jī)制，包括復(fù)墾資金或耕地保護(hù)資金，并加強(qiáng)對(duì)于土地收益用途的監(jiān)督和管理。第四，加快建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，為城鄉(xiāng)建設(shè)用地指標(biāo)市場(chǎng)化交易提供基礎(chǔ)。通過(guò)建立統(tǒng)一有形的土地市場(chǎng)，以公開(kāi)規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。［7］

（三）促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)穩(wěn)定就業(yè)和獲取合理的報(bào)酬

城鎮(zhèn)化質(zhì)量高低關(guān)鍵在于城市能否為農(nóng)民進(jìn)城提供充分的就業(yè)機(jī)會(huì)。首先，長(zhǎng)江下游地區(qū)在加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)步伐的同時(shí)，要加大對(duì)“農(nóng)民工”培訓(xùn)的力度，使之獲得日益提高的生存技能。其次，長(zhǎng)江中上游地區(qū)要繼續(xù)重視發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)，為農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口提供更多就近就業(yè)機(jī)會(huì)。第三，積極支持中小企業(yè)，特別是小微企業(yè)的發(fā)展，使之成為就業(yè)致富的“蓄水池”。第四，長(zhǎng)江中上游地區(qū)要加快建立非正規(guī)就業(yè)管理和服務(wù)體系，在場(chǎng)地、稅收、人才培訓(xùn)等多方面給予扶持，促進(jìn)非正規(guī)就業(yè)或靈活就業(yè)。

（四）有重點(diǎn)、有選擇地培育新的增長(zhǎng)極

首先，釋放沿江兩岸城市發(fā)展?jié)摿?。沿?3個(gè)城市，有些發(fā)展基礎(chǔ)較好，水資源承載能力高，建議有重點(diǎn)地選擇若干個(gè)城市，采取加大政府投入、下放審批權(quán)限、支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方式培育經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極，促進(jìn)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶均衡化發(fā)展。其次，培育三大城市群內(nèi)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極。長(zhǎng)江中游城市群和成渝城市群內(nèi)“一城獨(dú)大”的問(wèn)題比較突出，要從完善城鎮(zhèn)體系的角度，選擇若干個(gè)城市，采取調(diào)整行政區(qū)劃、創(chuàng)新管理模式、制定優(yōu)惠政策等方式，支持經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極的發(fā)展。第三，在長(zhǎng)江上游地區(qū)選擇具有區(qū)域帶動(dòng)作用的縣城作為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)極進(jìn)行培育，集聚產(chǎn)業(yè)和人口，使之成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)的中心。

（五）支持建制鎮(zhèn)發(fā)揮農(nóng)村地區(qū)服務(wù)中心的作用

長(zhǎng)江中游多數(shù)是平原地區(qū)，農(nóng)村數(shù)量多，農(nóng)民人口多，長(zhǎng)江上游多數(shù)是山區(qū)丘陵，居住分散。小城鎮(zhèn)尤其是建制鎮(zhèn)具有農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心、文化中心功能，以及帶動(dòng)農(nóng)村、支持農(nóng)業(yè)、服務(wù)農(nóng)民的作用。富裕起來(lái)的農(nóng)民可選擇到城鎮(zhèn)居住，外出務(wù)工回鄉(xiāng)的“農(nóng)民工”也會(huì)選擇到家鄉(xiāng)附近的城鎮(zhèn)居住。因此，建制鎮(zhèn)也是城鎮(zhèn)化的重要載體。長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的規(guī)劃和建設(shè)要重視建制鎮(zhèn)的規(guī)劃、建設(shè)和管理，支持建制鎮(zhèn)的發(fā)展，加強(qiáng)建制鎮(zhèn)的服務(wù)功能和對(duì)人口的吸納能力。

［1］肖金成，袁朱.中國(guó)將形成十大城市群［J］.中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)，2007-03-29.

［2］肖金成.我國(guó)城市群的發(fā)展階段與十大城市群的功能定位［J］.改革，2009，（09）：5-23.

［3］彭新唐.新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)［J］.廣西城鎮(zhèn)建設(shè)，2012，（06）：23-26.

［4］黃征學(xué).我國(guó)國(guó)土空間的基本格局及發(fā)展態(tài)勢(shì)［J］.經(jīng)濟(jì)研究參考，2012，（40）：36-52.

［5］申兵.對(duì)我國(guó)城市化階段特征的重新認(rèn)識(shí)［J］.宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)管理，2012，（06）：25-26.

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［7］金鑫濤.論公共管理中的“協(xié)商民主”［J］.河南師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014，（05）：19-23.

（責(zé)任編輯明篤）

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1001-862X（2015）01-0005-006

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國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)課題“長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶規(guī)劃研究”

肖金成（1955—），河北魏縣人，博士，博士生導(dǎo)師、研究員，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)國(guó)土開(kāi)發(fā)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)副會(huì)長(zhǎng)，主要研究方向：投資理論、區(qū)域發(fā)展理論。課題負(fù)責(zé)人：肖金成，成員：黃征學(xué)、劉?？?、劉通、袁朱、許濤等。本稿主要執(zhí)筆人：黃征學(xué)，由肖金成修改定稿。