謝培秀

（安徽省社會(huì)科學(xué)院城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)所，合肥 230051）

近年來(lái)，在我國(guó)山東德州、河南新鄉(xiāng)等平原農(nóng)區(qū)掀起了建設(shè)農(nóng)民集中居住社區(qū)的熱潮。在政府財(cái)政、國(guó)土部門(mén)土地增減掛鉤等項(xiàng)目補(bǔ)貼資金支持下，河南新鄉(xiāng)、安陽(yáng)等市近年來(lái)投資280億元，建設(shè)了約465個(gè)農(nóng)民集中居住社區(qū)，約入住農(nóng)戶10多萬(wàn)戶。山東省德州市近3年來(lái)投資360多億元，建設(shè)了378個(gè)農(nóng)民集中居住社區(qū)，已入住20多萬(wàn)農(nóng)戶。已建的農(nóng)民集中居住社區(qū)每個(gè)入住村民5千至1萬(wàn)人左右，其居住集中規(guī)模已方便配備農(nóng)村公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施。從德州市已經(jīng)建成并入住社區(qū)來(lái)看，基本上實(shí)現(xiàn)了“八通五化八有”，八通即通水、通氣、通暖、通電、通寬帶、通油路、通有線電視、通電話，五化即綠化、硬化、凈化、亮化、美化，八有即有敬老院、警務(wù)室、衛(wèi)生室、超市、托兒所、小學(xué)、文化娛樂(lè)廣場(chǎng)、社區(qū)服務(wù)中心。 推進(jìn)平原農(nóng)區(qū)農(nóng)民集中居住社區(qū)建設(shè)，對(duì)加快城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進(jìn)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)農(nóng)村社會(huì)轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)“村容整潔、鄉(xiāng)風(fēng)文明和管理民主”開(kāi)辟了可行之路。

一、平原農(nóng)區(qū)農(nóng)民集中居住社區(qū)建設(shè)的實(shí)踐

（一）德州市農(nóng)村社區(qū)與產(chǎn)業(yè)園區(qū)的“兩區(qū)同建”

山東省德州市有農(nóng)村人口403萬(wàn)人，約占全市總?cè)丝诘?0%，是中國(guó)糧食畝產(chǎn)率先超千公斤的農(nóng)業(yè)大市。在這樣的平原傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)如何推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，怎樣實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，德州市采取“不爭(zhēng)論、先實(shí)踐”的辦法，自2009年以來(lái)經(jīng)過(guò)5年多時(shí)間的探索，以合并村莊為農(nóng)村社區(qū)、同時(shí)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)即“兩區(qū)同建”的實(shí)踐，在平原農(nóng)區(qū)推進(jìn)農(nóng)民集中居住社區(qū)建設(shè)上取得了初步成績(jī)。［1］

2007年，德州市寧津縣東崔村等5個(gè)村農(nóng)民一次自發(fā)選擇行為，為德州市解決這一問(wèn)題破了題。東崔村原本是個(gè)僅有460人的小村，村黨支部在10多年前領(lǐng)導(dǎo)該村農(nóng)民建起了蔬菜大棚，建設(shè)了蔬菜批發(fā)市場(chǎng)，使村集體和農(nóng)民都富裕起來(lái)，村里修建了柏油路，接通了自來(lái)水。附近4個(gè)村的農(nóng)民很是羨慕，自發(fā)要求與東崔村合并，建設(shè)一個(gè)有著2600多人口的新型農(nóng)民集中居住社區(qū)。隨著新村規(guī)模經(jīng)濟(jì)擴(kuò)大，第二年全村即實(shí)現(xiàn)人均增收2千多元，而村行政開(kāi)支卻由原先的11萬(wàn)元減少到4萬(wàn)元。集體變富了，農(nóng)民增收了，村莊環(huán)境變美了，群眾干部皆大歡喜，一致同意按照這條道路走下去。由于農(nóng)民收入提高了，傳統(tǒng)村莊轉(zhuǎn)變成新型集中居住社區(qū)，方便安排服務(wù)設(shè)施，也縮小了農(nóng)村與城鎮(zhèn)在生活方式上的差距。

東崔村的“化蛹成蝶”在當(dāng)?shù)胤错懞艽?，也引起了德州市委、市政府的重視。市委、市政府認(rèn)識(shí)到德州農(nóng)村的突出問(wèn)題是村多、村小和村散，全市有8319個(gè)行政村，每個(gè)村平均有524人，比山東省平均每個(gè)村人口少271人。由于村多、村小和村散，致使村級(jí)組織運(yùn)轉(zhuǎn)成本高、“空心村”比例高的“兩高”，以及村組織帶領(lǐng)群眾致富難、村公益服務(wù)推進(jìn)難、農(nóng)村家族勢(shì)力頑疾根治難等“三難”問(wèn)題，而東崔村的成功經(jīng)驗(yàn)是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)與農(nóng)村社區(qū)“兩區(qū)同建”，恰對(duì)解決這一問(wèn)題具有開(kāi)創(chuàng)意義。通過(guò)反復(fù)研究和總結(jié)東崔村經(jīng)驗(yàn)，德州市委、市政府決定2009年起在全市推廣、完善“兩區(qū)同建”工作，為傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)建設(shè)全面小康社會(huì)開(kāi)拓一條新路，積極探索傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)走城鄉(xiāng)一體化發(fā)展道路。

在德州市“兩區(qū)同建”中，最大的難點(diǎn)是“錢(qián)從哪里來(lái)”。他們采取的辦法是將土地增減掛鉤政策與合并村莊及復(fù)墾宅基地結(jié)合起來(lái)，市縣財(cái)政按每?jī)粼黾右划€耕地補(bǔ)貼13至15萬(wàn)元資金，其中約一半用于舊村拆遷、遷建新村的房屋及配套設(shè)施建設(shè)等資金投入，另一半用于農(nóng)戶的購(gòu)房補(bǔ)助，平均每戶可獲6萬(wàn)元，自己僅需要出5.8萬(wàn)元，就可以住上自己擁有產(chǎn)權(quán)的兩層樓（約220平方米）新房，農(nóng)民自然人人愿意，各戶也有這個(gè)財(cái)力。采取政府與農(nóng)民合作發(fā)力，順利解決了建設(shè)新型社區(qū)“錢(qián)從哪里來(lái)”的問(wèn)題。全市實(shí)施“兩區(qū)同建”6年來(lái)，從未出現(xiàn)過(guò)一次農(nóng)民因拆遷房屋、購(gòu)買(mǎi)新房等事引發(fā)的上訪事件，許多村莊農(nóng)民還積極主動(dòng)要求加入“兩區(qū)同建”，期盼著早日拆遷自家的舊房，早日住進(jìn)新型社區(qū)寬敞明亮的新樓。

在德州市的“兩區(qū)同建”中，每個(gè)行政村增加的集體土地少則200畝、多則400畝，各行政村主要采取兩種辦法來(lái)開(kāi)發(fā)利用這些新增土地：一是由集體將這些土地復(fù)墾后轉(zhuǎn)包給農(nóng)戶或民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)。二是將這些土地并入產(chǎn)業(yè)園區(qū)，由民營(yíng)企業(yè)來(lái)投資發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。無(wú)論采取何種辦法，由于村集體經(jīng)濟(jì)得到發(fā)展，每年都有穩(wěn)定收入，村級(jí)組織為民辦事的能力得到增強(qiáng)，農(nóng)村社區(qū)就越和諧穩(wěn)定，集體經(jīng)濟(jì)與民私營(yíng)經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)對(duì)接發(fā)展。德州市通過(guò)“兩區(qū)同建”促進(jìn)了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展。

（二）河南新鄉(xiāng)、安陽(yáng)兩市的“新型農(nóng)村社區(qū)”建設(shè)

河南新鄉(xiāng)市轄12個(gè)縣（市、區(qū)），全市人口570萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口340萬(wàn)，城市化率40%多一點(diǎn)，耕地面積682萬(wàn)畝，是典型的農(nóng)業(yè)大市。該市早在2006年即開(kāi)始試點(diǎn)建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)，2009年全面推開(kāi)，規(guī)劃將全市3571個(gè)行政村，建設(shè)為900個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)。新鄉(xiāng)市采取兩種辦法來(lái)籌集建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)的資金：一是新型社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，主要采取財(cái)政支持、貸款、整合各項(xiàng)涉農(nóng)資金、鼓勵(lì)集體與社會(huì)資金參與等方法。隨后的3年中，市、縣兩級(jí)財(cái)政共安排15億元專項(xiàng)資金投入，平均每年達(dá)5億元；采用土地作抵押，向當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展銀行融資19.74億元，用于社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；建立農(nóng)村公益基金管理中心，接受社會(huì)無(wú)償捐資2.8億元。二是社區(qū)房屋建設(shè)，主要以入住農(nóng)民自籌為主。對(duì)在新型農(nóng)村社區(qū)建房的農(nóng)戶，免費(fèi)提供住宅戶型圖樣，給予5千元資金補(bǔ)貼或10噸水泥補(bǔ)助，并由當(dāng)?shù)卣?lián)系銀行，根據(jù)入住農(nóng)戶不同情況，提供3至5萬(wàn)元建房貸款并給予政府貼息。截至目前，新鄉(xiāng)市已經(jīng)在城鎮(zhèn)周圍、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)周邊、干線公路兩側(cè)等重點(diǎn)區(qū)域建成352個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)，共完成各類資金投入224.5億元，平均每個(gè)社區(qū)6千多萬(wàn)元，新建住宅面積2204萬(wàn)平方米，入住農(nóng)戶10.5萬(wàn)戶。已經(jīng)建成的農(nóng)民集中居住社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施完善，一般配備有綜合服務(wù)中心、超市、文化娛樂(lè)廣場(chǎng)、小學(xué)和幼兒園、衛(wèi)生室、垃圾轉(zhuǎn)運(yùn)站等公共設(shè)施，方便了農(nóng)民生活。

安陽(yáng)市轄9個(gè)縣（市、區(qū)），人口535萬(wàn)人，農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)，也是一個(gè)典型農(nóng)業(yè)大市。安陽(yáng)市于2009年啟動(dòng)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，主要采取在原有行政村基礎(chǔ)上進(jìn)行整合。截至目前，已經(jīng)建成113個(gè)新型農(nóng)村社區(qū)，建成住宅樓6246棟，入住農(nóng)戶1.2萬(wàn)多戶。安陽(yáng)市要求每個(gè)社區(qū)集聚人口規(guī)模必須在3千人以上。目前在建的新型農(nóng)村社區(qū)中，1萬(wàn)人以上的有24個(gè)，5千至1萬(wàn)人的38個(gè)，3千至5千人的有51個(gè)。

（三）安徽沿淮淮北等地的農(nóng)民集中居住社區(qū)建設(shè)

宿州市埇橋區(qū)桃園鎮(zhèn)光明村轄10個(gè)自然村莊，共有1110戶、4643人，耕地面積9440畝。由于青壯年勞動(dòng)力長(zhǎng)年外出打工，種田依靠“三八六一九九”部隊(duì)，農(nóng)地撂荒、村莊破敗等“空心村”現(xiàn)象較為嚴(yán)重。2009年桃園村被批準(zhǔn)為省級(jí)新農(nóng)村建設(shè)示范村后，村兩委下大力氣推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃新社區(qū)集中居住布局，采取村民自建、村委代建等方式，目前已經(jīng)建成村民住宅樓850余套，在建300余套，已有750余戶村民遷入新居。光明村新社區(qū)農(nóng)民住宅均為聯(lián)排式2至3層小樓，既節(jié)約耕地也節(jié)約了建造成本，每平方米僅約530元左右。新社區(qū)配套建設(shè)有小學(xué)、衛(wèi)生室、文化廣場(chǎng)、自來(lái)水廠等公益設(shè)施，鋪設(shè)了下水管道5千米，綠化帶6千余米，解決了傳統(tǒng)村莊的“臟、亂、差”問(wèn)題，極大地改善了農(nóng)民生活環(huán)境。通過(guò)改造老村莊、治理“空心村”等農(nóng)村新社區(qū)建設(shè)，預(yù)計(jì)改造任務(wù)全部完成后可以新增耕地700余畝。

潁上縣陳橋鎮(zhèn)三王村位于潁上、利辛、穎東三縣區(qū)交界處，地勢(shì)低洼、地理偏僻、旱澇災(zāi)害頻發(fā)，是個(gè)名副其實(shí)的“偏遠(yuǎn)村”和“落后村”。2009年以來(lái)，該村抓住安徽列入國(guó)土資源部農(nóng)村土地整治示范省建設(shè)機(jī)遇，獲得了市國(guó)土局土地復(fù)墾置換項(xiàng)目的資金支持，統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)農(nóng)民集中居住社區(qū)。在新社區(qū)建設(shè)中，采取“村統(tǒng)籌、戶自建”原則，村民既可以按照統(tǒng)一設(shè)計(jì)的標(biāo)準(zhǔn)化房屋樣式（圖紙）建房，也可以在此基礎(chǔ)上根據(jù)自己需要適當(dāng)調(diào)整，村里不勉強(qiáng)、不強(qiáng)制。對(duì)經(jīng)濟(jì)條件較差戶，由村兩委給予幫助，確保所有農(nóng)戶都能蓋得起房、住得進(jìn)去。截至目前，已經(jīng)完成9個(gè)自然村的拆遷改造任務(wù)，共拆遷農(nóng)戶681戶，安置人口3405人，復(fù)墾置換出土地2000余畝。新建中心村已建住房600余套，入住農(nóng)戶戶均住房面積達(dá)200多平方米，農(nóng)民住房條件得到較大改善。村兩委多方籌措資金，先后投入560多萬(wàn)元，修建了中心村的道路、綠化和供排水設(shè)施，統(tǒng)一出資為各戶配置了寬帶與有線電視，新建了村衛(wèi)生室、圖書(shū)室、文化廣場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)等公益設(shè)施，同時(shí)加大新社區(qū)環(huán)境美化力度，新建綠化帶800平方米，村容村貌徹底改變。

二、平原農(nóng)區(qū)建設(shè)農(nóng)民集中居住社區(qū)的意義和作用

（一）建設(shè)農(nóng)民集中居住社區(qū)有利于實(shí)現(xiàn)“村容整潔”

我國(guó)的傳統(tǒng)村莊雜草叢生、秸稈亂堆、污水橫流、垃圾亂倒現(xiàn)象普遍，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題一直是鄉(xiāng)村治理的頑疾之一。在北方平原農(nóng)區(qū)，村莊因缺乏上下水、污水處理、供暖供氣等基礎(chǔ)設(shè)施，雨季時(shí)村莊道路泥濘，冬季時(shí)屋內(nèi)寒冷，垃圾圍村、污水橫流，農(nóng)民房子蓋的再好，也僅是“有新房無(wú)新村”，或戲稱的“污水溝里奔小康”，享受不到像城里人一樣的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，村民生活質(zhì)量怎么也提高不上去。因此，對(duì)實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)的“村容整潔”來(lái)講，絕不是簡(jiǎn)簡(jiǎn)單單的建立個(gè)保潔隊(duì)伍就能夠奏效的，而是必須來(lái)一個(gè)環(huán)境整治的系統(tǒng)工程，對(duì)村莊軟硬件進(jìn)行全面改造，徹底扭轉(zhuǎn)農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生面貌的臟、亂、差局面。山東德州，河南新鄉(xiāng)、安陽(yáng)等地的農(nóng)民集中居住社區(qū)建設(shè)，恰在這方面進(jìn)行了成功探索。

從目前安徽沿淮淮北、山東德州、河南新鄉(xiāng)等地已經(jīng)建成的農(nóng)民集中居住社區(qū)來(lái)看，基本實(shí)現(xiàn)了居住環(huán)境好、功能設(shè)施齊全、方便村民生產(chǎn)生活的要求。按照規(guī)劃要求，在城區(qū)周邊和鄉(xiāng)鎮(zhèn)所在地，新型農(nóng)村社區(qū)的房屋以多層為主；而在稍微偏遠(yuǎn)一些農(nóng)村，新型社區(qū)房屋則以兩層為主。在建筑風(fēng)格上，農(nóng)民集中居住社區(qū)建設(shè)堅(jiān)持“社區(qū)風(fēng)貌不雷同、現(xiàn)代品位不能低、鄉(xiāng)風(fēng)民俗不能丟、文化特色不能少”的設(shè)計(jì)理念，突出生態(tài)文明要求，社區(qū)綠化率不低于25%，標(biāo)桿型社區(qū)多建設(shè)有水面公園和標(biāo)志性建筑，盡量做到社區(qū)建設(shè)與歷史文化、民族風(fēng)情、產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)有機(jī)結(jié)合。推進(jìn)農(nóng)民集中居住社區(qū)建設(shè)后，農(nóng)民承包地通過(guò)流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)了規(guī)?；?jīng)營(yíng)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的機(jī)械化程度大大提高，小麥、玉米等大宗農(nóng)作物的耕種收基本實(shí)現(xiàn)了機(jī)械化作業(yè)，大馬力農(nóng)機(jī)替代了手扶拖拉機(jī)，收割時(shí)同步實(shí)現(xiàn)脫粒歸倉(cāng)和秸稈粉碎還田，這樣新建社區(qū)里秸稈亂堆亂放現(xiàn)象也消失了。在傳統(tǒng)村莊，村民零散養(yǎng)殖畜禽是重要污染源之一。入住集中居住社區(qū)后，伴隨著推進(jìn)畜禽規(guī)?；B(yǎng)殖，農(nóng)民不再養(yǎng)殖小動(dòng)物，這一污染源也趨于消失，社區(qū)環(huán)境衛(wèi)生自然清潔了。各農(nóng)村社區(qū)均成立了專業(yè)保潔隊(duì)伍，配備了專職保潔人員，設(shè)置了垃圾箱，做到了社區(qū)垃圾的及時(shí)收集轉(zhuǎn)運(yùn)和縣鄉(xiāng)集中處理，垃圾亂倒現(xiàn)象也不見(jiàn)了。村民住宅建有上下水管道，污水采用濕地和厭氧方法進(jìn)行處理，亂倒污水現(xiàn)象也基本杜絕了。在山東德州，無(wú)論是在一片徽派風(fēng)格建筑的古城苑社區(qū)，還是綠地鑲嵌、綠水環(huán)繞的洪州、華中社區(qū)，村容面貌與城市居住小區(qū)不相上下，在區(qū)內(nèi)環(huán)境、綠化及周邊風(fēng)景上，甚至蓋過(guò)城市小區(qū)，真正實(shí)現(xiàn)了新農(nóng)村建設(shè)的“村容整潔”。

（二）建設(shè)農(nóng)民集中居住社區(qū)有利于發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)

河南省新鄉(xiāng)市推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)后，登記流轉(zhuǎn)的土地超過(guò)20萬(wàn)畝，建成萬(wàn)畝以上高效農(nóng)業(yè)園27個(gè)，實(shí)現(xiàn)規(guī)?；N植300萬(wàn)畝，涌現(xiàn)出中國(guó)科學(xué)院萬(wàn)畝實(shí)驗(yàn)基地等一批土地集約經(jīng)營(yíng)典型。該市古固寨鎮(zhèn)結(jié)合農(nóng)民集中居住社區(qū)建設(shè)，積極推動(dòng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實(shí)施了2萬(wàn)畝中低產(chǎn)田改造、4千畝“末級(jí)渠”改造、6千畝節(jié)水灌溉工程建設(shè)等項(xiàng)目，促使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平大大提高，該鎮(zhèn)已被評(píng)為河南省“中州名鎮(zhèn)”、“環(huán)境優(yōu)美小鎮(zhèn)”和“新農(nóng)村建設(shè)先進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”。安陽(yáng)市滑縣產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)在推進(jìn)新型農(nóng)村社區(qū) （錦和新城）建設(shè)過(guò)程中，在開(kāi)展村莊整合同時(shí)成立了新鑫田園開(kāi)發(fā)公司，將18個(gè)村的1.7萬(wàn)畝土地經(jīng)營(yíng)權(quán)以拍賣的形式，流轉(zhuǎn)到6家公司和37個(gè)種糧（菜）大戶手中，實(shí)施土地規(guī)?；⒓s化經(jīng)營(yíng)。

安徽潁上縣三王村建設(shè)農(nóng)民集中居住社區(qū)后，積極推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，以村集體名義按照每畝500元年租金將村民零散土地租下來(lái)，承包給村里的能人、大戶發(fā)展規(guī)?；N養(yǎng)業(yè)，目前已經(jīng)建成蔬菜大棚300多畝，葡萄種植園10多畝，養(yǎng)殖業(yè)大戶20多家，與安徽隆平高科公司合作建立了5千畝的小麥高產(chǎn)示范片。安徽宿州市埇橋區(qū)光明村結(jié)合農(nóng)民集中居住社區(qū)建設(shè)，加快推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，自2009年開(kāi)始先后流轉(zhuǎn)土地7000多畝，培育和發(fā)展了百畝良園科技公司、宿州宏大種業(yè)公司制種基地、宿州市雪鴿蔬菜種植專業(yè)合作社等規(guī)模化農(nóng)業(yè)種植基地，并加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，開(kāi)挖和疏浚了中小溝13條，修建涵管橋閘100多處，恢復(fù)和新打機(jī)井60眼，建成自噴式灌溉示范田600畝。在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件基礎(chǔ)上，成立了宿州心華農(nóng)機(jī)專業(yè)合作社，引進(jìn)大馬力農(nóng)機(jī)具實(shí)現(xiàn)農(nóng)作物耕種收的機(jī)械化作業(yè)，結(jié)合配方施肥等農(nóng)技措施，平均每畝增收400多元。規(guī)?；B(yǎng)殖業(yè)也得到快速發(fā)展，全村現(xiàn)飼養(yǎng)種豬100多頭，培育了年出欄生豬2千頭以上的邱志養(yǎng)豬場(chǎng)和邢學(xué)柱養(yǎng)雞場(chǎng)、沈維喜養(yǎng)鴿場(chǎng)等一批養(yǎng)殖企業(yè) （大戶），正在建設(shè)的光明村標(biāo)準(zhǔn)化養(yǎng)殖場(chǎng)，建成后年出欄仔豬將達(dá)到5萬(wàn)頭。

（三）建設(shè)農(nóng)民集中居住社區(qū)有利于推進(jìn)“管理民主”

從山東德州市來(lái)看，由于村多村小，這個(gè)平原傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)中村民政治經(jīng)濟(jì)生活易受家族勢(shì)力操控。在民主選舉村領(lǐng)導(dǎo)時(shí)，因選舉范圍有限，致使候選人質(zhì)量不高，農(nóng)村“熟人社會(huì)”又使選舉過(guò)程易受干擾而質(zhì)量不高，在傳統(tǒng)村莊實(shí)現(xiàn)“管理民主”困難重重。針對(duì)這一情況，德州市啟動(dòng)了合并小村，建立農(nóng)民集中居住社區(qū)的“農(nóng)村社區(qū)”建設(shè)。通過(guò)幾年來(lái)的努力，將全市8千多個(gè)行政村合并為3070個(gè)農(nóng)村社區(qū)，村莊減少了60%，全市行政村平均每村人口增加到1353人，而新建的農(nóng)民集中居住社區(qū)入住人口都在5000人以上。按照“凡合必選”的原則，由縣鄉(xiāng)政府組織村民自主選舉社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子。由于農(nóng)民集中居住社區(qū)居住人口增多和選舉范圍擴(kuò)大，可供參選的候選人數(shù)量增多，候選人的質(zhì)量明顯提高。同時(shí)，由于傳統(tǒng)村莊小社區(qū)轉(zhuǎn)變成了農(nóng)民集中居住大社區(qū)，“熟人社會(huì)”已經(jīng)被改造成了“半生半熟社會(huì)”，打破了農(nóng)村民主選舉易受干擾和操控的頑疾，加上科學(xué)組織選舉，嚴(yán)把候選人資格審查關(guān)、選民登記關(guān)和選舉會(huì)議組織關(guān)，充分發(fā)揚(yáng)民主，實(shí)施同臺(tái)競(jìng)選、公開(kāi)演講，選民秘密寫(xiě)票，投票、計(jì)票實(shí)行全程公開(kāi)，許多外出打工的村民紛紛回家投票，群眾參與非常踴躍，選舉質(zhì)量大大提高。據(jù)統(tǒng)計(jì)，德州市參加選舉的村民共有190萬(wàn)人，各社區(qū)選民平均參選率達(dá)85%以上。經(jīng)過(guò)重新選舉，德州市村級(jí)干部由原先的30047人下降到17955人，減少了40.2%；大社區(qū)“兩委”成員平均年齡為45歲，比之前小社區(qū)減少了4.6歲；高中以上文化程度的“兩委”成員占57.5%，提高了19.5%；大社區(qū)村委會(huì)主任中辦企業(yè)或有項(xiàng)目的 “能人”占到54%。原來(lái)困擾多年的“弱村”、“亂村”、“散村”等三類村班子問(wèn)題，經(jīng)過(guò)合并成大社區(qū)、重新選班子一舉得到解決，新領(lǐng)導(dǎo)帶領(lǐng)農(nóng)民致富奔小康的戰(zhàn)斗力、凝聚力明顯增強(qiáng)。

（四）建設(shè)農(nóng)民集中居住社區(qū)有利于實(shí)現(xiàn)“鄉(xiāng)風(fēng)文明”

通過(guò)建設(shè)農(nóng)民集中居住社區(qū)，村莊環(huán)境和村民生活條件得到大幅度改善，農(nóng)民生活質(zhì)量顯著提高，自然促進(jìn)了鄉(xiāng)風(fēng)文明的形成。入住集中居住社區(qū)后，區(qū)內(nèi)道路實(shí)現(xiàn)了硬化，下雨出門(mén)再也不怕路滑了；晚上有路燈，社區(qū)中心廣場(chǎng)的文化生活自然豐富了起來(lái)；加上戶戶通寬帶、電話和電視，使村民對(duì)內(nèi)對(duì)外交往需求和能力大幅提高，信息溝通能力大幅增強(qiáng)，這必將有利于未來(lái)進(jìn)一步發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、搞活農(nóng)產(chǎn)品流通和增加收入。通過(guò)現(xiàn)代媒體的知識(shí)傳播和宣傳教育，尤其是那些大門(mén)不出、二門(mén)不邁的留守老人和婦女，每天都在自覺(jué)或不自覺(jué)地接受文明之風(fēng)熏陶，封建迷信和愚昧思想再也沒(méi)有藏身之地，取而代之的自然是思考如何發(fā)展生產(chǎn)、發(fā)家致富了?？傊?，平原農(nóng)區(qū)通過(guò)農(nóng)民集中居住社區(qū)建設(shè)，推動(dòng)了現(xiàn)代城市生活融入鄉(xiāng)村，在提高村民居住條件和生活品質(zhì)的同時(shí)，促進(jìn)了村民素質(zhì)的提高和鄉(xiāng)風(fēng)文明的形成。

三、平原農(nóng)區(qū)建設(shè)農(nóng)民集中居住社區(qū)的理論思考

（一）有利于推進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境友好的新農(nóng)村建設(shè)

我國(guó)平原農(nóng)區(qū)人口密集度高、村莊多且占地面積大，土地集約利用程度不高。隨著工業(yè)化、城市化及現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，加劇了傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)的分工分業(yè)及農(nóng)民分化，一些縣市城區(qū)、工礦園區(qū)及交通干線周邊人口密度增加，土地緊缺，加上農(nóng)業(yè)種養(yǎng)業(yè)的規(guī)模化、機(jī)械化程度不斷提高，農(nóng)民收入水平也有所提高，客觀上為這些地區(qū)加快農(nóng)民集中居住社區(qū)建設(shè)、分離生產(chǎn)生活設(shè)施并配套布局基本公共服務(wù)設(shè)施、釋放閑置的村莊宅基地資源奠定了基礎(chǔ)。拿安徽沿淮、皖東北等平原傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)來(lái)看，多數(shù)民居尚停留在磚瓦平房向樓房過(guò)渡階段，新的建房高潮還未到來(lái)，拆遷成本不太高，可以順勢(shì)而為啟動(dòng)農(nóng)民集中居住社區(qū)建設(shè)試點(diǎn)?？梢赃x擇那些占地面積大且民居質(zhì)量偏低、采煤沉陷區(qū)待搬遷、臨近城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)及交通干線附近村莊進(jìn)行試點(diǎn)，拆除舊村莊，建設(shè)新的農(nóng)民集中居住社區(qū)。節(jié)約出的土地可用于農(nóng)業(yè)復(fù)墾或增加建設(shè)用地。啟動(dòng)農(nóng)民集中居住社區(qū)建設(shè)，還可避免傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)形成新的建房高潮后，因缺乏統(tǒng)一規(guī)劃出現(xiàn)有新房無(wú)新村，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)時(shí)拆不起也并不成的被動(dòng)局面。通過(guò)建設(shè)農(nóng)民集中居住社區(qū)，既釋放出工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)所需的用地，也系統(tǒng)化地改造了農(nóng)村居住環(huán)境，促進(jìn)了資源節(jié)約和環(huán)境友好的新農(nóng)村建設(shè)。

（二）農(nóng)民就業(yè)與非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍然是突出問(wèn)題

無(wú)論是山東德州的“兩區(qū)同建”，還是河南新鄉(xiāng)、安陽(yáng)及安徽沿淮淮北等地的農(nóng)民集中居住社區(qū)建設(shè)，由于土地整治后農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)程度提高，原先由眾多家庭承包戶耕作的土地現(xiàn)在包給了少數(shù)種植大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)經(jīng)營(yíng)，種田不需要那么多人了，農(nóng)民實(shí)現(xiàn)安居后，就業(yè)成了突出問(wèn)題。從德州市“兩區(qū)同建”及河南新鄉(xiāng)、安陽(yáng)等地新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，發(fā)展高附加值農(nóng)業(yè)吸收了部分農(nóng)民就業(yè)，但由于地理、交通等多種因素影響，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并不順利。與南方丘陵地區(qū)農(nóng)業(yè)不同，北方農(nóng)區(qū)多生產(chǎn)玉米、小麥等大宗農(nóng)作物，品種有限、加工內(nèi)容少，少數(shù)幾個(gè)現(xiàn)代化加工企業(yè)就可以涵蓋廣闊區(qū)域的加工任務(wù)，加上加工程序高度機(jī)械化，勞動(dòng)用工也不多，發(fā)展非農(nóng)就業(yè)空間并不大。發(fā)展畜牧養(yǎng)殖業(yè)和社區(qū)服務(wù)業(yè)是少數(shù)幾個(gè)值得挖掘的就業(yè)空間，但前者受投資資金不足限制，多數(shù)地區(qū)目前農(nóng)民信貸可得性仍然偏低；后者服務(wù)范圍基本限制在社區(qū)內(nèi)部，“你賣給我、我賣給你”，其價(jià)值增值與實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收的效應(yīng)有限。農(nóng)民進(jìn)入集中居住社區(qū)后，生活的商品化、貨幣化程度大幅提高，原先基本不需要花錢(qián)的吃菜、飲水、垃圾清運(yùn)與處理、燃料、電視電話、寬帶等生活服務(wù)全部需要付費(fèi)，農(nóng)民生活負(fù)擔(dān)陡然上升。如果不能夠有效解決農(nóng)民的就業(yè)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收，這種提高了的集中居住社區(qū)生活就成了農(nóng)民享受不起的“奢侈品”，其存續(xù)前景必然堪憂。

（三）大面積推廣農(nóng)民集中居住社區(qū)建設(shè)仍待商榷

可以肯定，在人口密集的平原農(nóng)區(qū)推進(jìn)農(nóng)民集中居住社區(qū)建設(shè)有一定必要性和可行性，實(shí)踐也證明對(duì)促進(jìn)我國(guó)新農(nóng)村建設(shè)的 “村容整潔、鄉(xiāng)風(fēng)文明和管理民主”效果顯著。但是從這一建設(shè)模式的籌資機(jī)理來(lái)看，大面積推廣仍然存在許多問(wèn)題。首先，這一建設(shè)模式的資金主要依靠推進(jìn)過(guò)程中節(jié)約出土地的增減掛鉤，通過(guò)將偏遠(yuǎn)農(nóng)村增加的耕地指標(biāo)置換到大中城市城郊，通過(guò)土地出讓獲得發(fā)展資金。從德州市的“兩區(qū)同建”實(shí)踐看，按土地整治后每個(gè)行政村凈增300畝耕地計(jì)算，全德州市約可以凈增加耕地250萬(wàn)畝。如果將這一土地增加指標(biāo)全部用于城郊的建設(shè)用地出讓，按照每畝14萬(wàn)元價(jià)格可籌資約3500億元。按照戶均4口之家每家獲得6萬(wàn)元補(bǔ)貼計(jì)算，全市100萬(wàn)農(nóng)戶需要600億元，再去除同等數(shù)量的拆遷、復(fù)墾、公益設(shè)施建設(shè)等成本支出，也僅需要1200億元即可完成全部傳統(tǒng)村莊農(nóng)戶的遷建任務(wù)。即使將一半復(fù)墾土地用于凈增加農(nóng)業(yè)用地，剩余凈增土地出讓金也完全可以應(yīng)付建設(shè)成本，所以地方政府有足夠的動(dòng)力來(lái)推進(jìn)這一進(jìn)程。潛在的風(fēng)險(xiǎn)集中在兩個(gè)方面：首先，這一政府主導(dǎo)的新農(nóng)村建設(shè)模式“經(jīng)濟(jì)”并不等同于農(nóng)戶層面“經(jīng)濟(jì)”，如上所述如果不能順利解決入住農(nóng)民的就業(yè)和增收問(wèn)題，矛盾就有可能激化。其次，由于利益驅(qū)使，這一新農(nóng)村建設(shè)模式必然會(huì)推動(dòng)偏遠(yuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地指標(biāo)向地價(jià)較高的核心城市郊區(qū)轉(zhuǎn)移，助長(zhǎng)傳統(tǒng)城市發(fā)展的“攤大餅”式擴(kuò)張，從長(zhǎng)遠(yuǎn)或機(jī)制上看，可能與追求資源節(jié)約和環(huán)境友好、縮小城鄉(xiāng)差距及推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程、實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化的要求漸行漸遠(yuǎn)或反向而行，重組后的城鄉(xiāng)土地要素流動(dòng)可能對(duì)促進(jìn)偏遠(yuǎn)地區(qū)的農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展反而不利。

（四）可以在建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)上深化探索

目前，全國(guó)范圍的不動(dòng)產(chǎn)登記正在緊鑼密鼓地進(jìn)行，已經(jīng)明確將農(nóng)民住宅納入登記范圍，這將對(duì)“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”，“穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道”奠定基礎(chǔ)。從平原農(nóng)區(qū)農(nóng)民集中居住社區(qū)建設(shè)實(shí)踐來(lái)看，農(nóng)民擁有集中居住社區(qū)住房的完全產(chǎn)權(quán)，但按照現(xiàn)行規(guī)定仍然不能夠?qū)Τ鞘芯用癯鍪鄱荒艹鲎?，社區(qū)內(nèi)農(nóng)戶宅基地使用也受到同樣限制，農(nóng)民住房及宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利仍然不完整，城市資本和要素進(jìn)入仍不順暢。可以設(shè)想，如果集中居住社區(qū)的某個(gè)農(nóng)戶需要隨遷打工子女進(jìn)城居住，同時(shí)某個(gè)祖籍在當(dāng)?shù)氐某鞘芯用裣牖卮屦B(yǎng)老，前者需要賣房，后者需要買(mǎi)房，而現(xiàn)行政策不允許此類買(mǎi)賣行為發(fā)生，這就不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也是當(dāng)前農(nóng)民不具備完整市場(chǎng)主體地位的突出表現(xiàn)，更是導(dǎo)致農(nóng)民貧困的一個(gè)根源。按照黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)的改革方向，這種合理不合法的情況再也不應(yīng)當(dāng)維持下去。在下一步農(nóng)民集中居住社區(qū)的建設(shè)實(shí)踐中，應(yīng)當(dāng)將改革農(nóng)民住房及宅基地使用制度放在重要位置來(lái)考慮，以增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入為出發(fā)點(diǎn)，在農(nóng)民集中居住社區(qū)住房及宅基地確權(quán)登記頒證基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民住房的可抵押、可買(mǎi)賣。根據(jù)農(nóng)村實(shí)際情況，有關(guān)房地產(chǎn)管理的規(guī)定還可以考慮比城市放得更寬一些，即允許房屋購(gòu)買(mǎi)者在宅基地使用年限（可以比照城市給予住戶70年使用權(quán)）內(nèi)翻修、拆除重建住房權(quán)利，即有條件實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地的可抵押、可擔(dān)保和可轉(zhuǎn)讓。

［1］楊志華，宋延濤.德州市“兩區(qū)同建”推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展探源［N］.農(nóng)民日?qǐng)?bào)，2013-5-13（1）.

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（責(zé)任編輯 明 篤）