◎姚尚建 （華東政法大學(xué)政府理論研究所，上海201620）

作為公共政策的城市規(guī)劃
——政治嵌入與利益整合

◎姚尚建 （華東政法大學(xué)政府理論研究所，上海201620）

城市規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)和城市更新是城市公共政策的重要組成部分。從城市問題入手，通過大規(guī)模的相互割裂的城市規(guī)劃和城市更新來實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展，這樣的思路由于忽視了城市社會(huì)價(jià)值而往往陷入政策失敗。事實(shí)上，作為公共政策的城市規(guī)劃背后，是城市權(quán)力和多重利益的調(diào)整，這種調(diào)整既體現(xiàn)在政府之間，也體現(xiàn)在國家與市場(chǎng)、社會(huì)之間，還體現(xiàn)在個(gè)體城市與都會(huì)區(qū)域之間。因此，只有當(dāng)我們認(rèn)識(shí)到城市規(guī)劃是一項(xiàng)涉及正義分配的制度設(shè)計(jì)時(shí)，是一項(xiàng)涉及利益平衡的公共政策時(shí)，是一項(xiàng)關(guān)于良好公共生活的持續(xù)供給時(shí)，城市規(guī)劃才真正地回答了城市發(fā)展與社會(huì)生活的雙重命題。

城市政治；城市規(guī)劃；城市發(fā)展

城市是一個(gè)特定條件下的空間政治演變過程，這種過程首先體現(xiàn)在城市的規(guī)劃之中。具體而言，在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)之外，城市的支持體系還包括城市經(jīng)濟(jì)布局、地理空間與社會(huì)空間的設(shè)計(jì)。在城市科學(xué)看來，城市規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)的區(qū)別僅僅在于涉及城市區(qū)域的大小而已，城市規(guī)劃是區(qū)域性的總體設(shè)計(jì)，而城市設(shè)計(jì)則是涉及街區(qū)和建筑的微觀規(guī)劃。在政治學(xué)視野中，城市規(guī)劃無疑是城市公共政策的重要組成部分，這一政策的實(shí)施效果關(guān)系城市生活的基礎(chǔ)和內(nèi)容，正如威爾達(dá)夫斯基（A.Wildavsky）所說，規(guī)劃是“控制我們行動(dòng)結(jié)果的嘗試”［1］。

一、城市規(guī)劃的政治屬性

城市規(guī)劃是專業(yè)工具的體現(xiàn)還是利益博弈的結(jié)果，決定了城市規(guī)劃與政治學(xué)的關(guān)系。城市規(guī)劃在很大程度上是19世紀(jì)末以來的產(chǎn)物，其目的在于解決日益增長(zhǎng)的、無限擁擠的城市中無處不在的公共交通、公共衛(wèi)生和公共住房等一系列城市問題。

（一）城市規(guī)劃中的工具主義

在城市規(guī)劃學(xué)看來，城市規(guī)劃是充滿工具主義色彩的。橫跨百年的兩次工業(yè)革命催生了一系列的城市問題，如城市結(jié)構(gòu)受到致命的破壞而難以修復(fù)、城市居住條件和城市環(huán)境的惡化。趙和生認(rèn)為，引起城市結(jié)構(gòu)破壞和城市環(huán)境惡化的原因主要有兩個(gè)方面：一方面，城市這一農(nóng)業(yè)文明的“殼”根本無法包裹工業(yè)文明的“核”，城市原有的結(jié)構(gòu)框架無法接納工業(yè)革命帶來的新功能；另一方面，城市的主體力量——新興的資產(chǎn)階級(jí)對(duì)日益增長(zhǎng)的物質(zhì)財(cái)富表現(xiàn)出極度的貪婪性，這種貪欲必然會(huì)不擇手段、不顧一切地瘋狂追求財(cái)富和吸血鬼般地榨取工人勞動(dòng)的剩余價(jià)值［2］6-9。

但是在城市規(guī)劃學(xué)者看來，這種價(jià)值的批判可以通過工具來加以解決。在他們看來，城市問題往往是一致的，因此解決的方案往往也無差別，城市規(guī)劃無非是空間、建筑的關(guān)系問題；在建筑師看來，城市問題的解決同樣必須從重建建筑這些凝固的音樂入手。國際現(xiàn)代建筑會(huì)議于1928年在瑞士的拉·薩拉茲成立，來自8個(gè)國家的24名建筑師認(rèn)為：建筑家的使命是表達(dá)時(shí)代精神，應(yīng)該用新建筑來反映現(xiàn)代精神、物質(zhì)生活；建筑形式應(yīng)隨社會(huì)經(jīng)濟(jì)等客觀條件的改變而改變。會(huì)議謀求調(diào)和各種不同因素，擺正建筑在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)中的地位。CLAM的誕生不僅顯示新的現(xiàn)代建筑趨勢(shì)已經(jīng)形成，成為一般大眾所能接受的新的建筑方向，同時(shí)也表明建筑在目標(biāo)、方法及美學(xué)理論上出現(xiàn)了趨于一致的傾向［2］22。

當(dāng)城市規(guī)劃由規(guī)劃師與建筑師掌控時(shí)，城市問題的解決似乎就變得尤其簡(jiǎn)單。簡(jiǎn)·雅各布斯尖銳地批評(píng)了這種簡(jiǎn)單化的城市規(guī)劃：“直到今天，大城市的規(guī)劃者和住宅計(jì)劃者們都認(rèn)為他們手中掌握著他們面臨的問題的答案，或者是真理，他們就是依照這種真理試圖把城市街區(qū)重新塑造成建立在只有兩個(gè)變數(shù)基礎(chǔ)上的模式，一個(gè)因素（如空曠場(chǎng)地）的變化只是直接地、簡(jiǎn)單地依賴于另一個(gè)因素的變化（如人口）?！保?］簡(jiǎn)·雅各布斯在后來的論述中，討論了這種無限復(fù)雜的問題并不必然導(dǎo)致城市規(guī)劃的失敗，城市規(guī)劃的失敗正在于：在這種工具主義的簡(jiǎn)單思維背后，是城市規(guī)劃者們對(duì)于城市與自然關(guān)系的曲解，是這種工具主義對(duì)于城市活力的摧毀；而這種試圖解決城市問題的規(guī)劃，才是真正的城市問題所在。

（二）城市規(guī)劃中的政治出場(chǎng)

在加文·帕克和喬·多克看來，“規(guī)劃學(xué)牽涉利益群體之間的權(quán)力差別，術(shù)語‘公共利益’的使用如技術(shù)一樣也是政治的。它會(huì)被用作證明一種相當(dāng)功利結(jié)果的正確性”［4］108。政治行動(dòng)恰恰是借助政治權(quán)力分配公共利益的過程。在城市的規(guī)劃中，城市規(guī)劃并不僅僅體現(xiàn)為工具屬性，正相反，規(guī)劃的背后是權(quán)力的差距，是權(quán)利的不平等，是在城市規(guī)劃中公共參與的不足：“真正的專制統(tǒng)治者并不是人，而是規(guī)劃……這個(gè)規(guī)劃是在遠(yuǎn)離市長(zhǎng)辦公室或市政廳的憤怒，遠(yuǎn)離選民的哭泣和社會(huì)受害者的悲傷條件下制訂出來的……規(guī)劃本身的才智掃除了一切社會(huì)障礙：選舉產(chǎn)生的權(quán)威、投票的公眾、憲法和法律結(jié)構(gòu)。”［5］

19世紀(jì)中葉，喬治-歐仁·奧斯曼男爵對(duì)巴黎進(jìn)行大規(guī)模的改造，在他的力推下，巴黎的公共交通、公共衛(wèi)生有了很大提升；但是由于摧毀了部分中世紀(jì)歷史建筑，這一城市規(guī)劃直至今天仍飽受質(zhì)疑。但是毋庸置疑的是，奧斯曼時(shí)期的巴黎城市規(guī)劃就是典型的政治權(quán)力作用的結(jié)果。在強(qiáng)勢(shì)的城市改造中，歷史傳統(tǒng)與公共建議顯得并不重要，城市規(guī)劃充滿專制主義的色彩。

從城市到街區(qū)，城市規(guī)劃體現(xiàn)為建筑空間的重新安排，體現(xiàn)為住房的建設(shè)?，F(xiàn)代城市規(guī)劃首先出現(xiàn)在19世紀(jì)末20世紀(jì)初的倫敦，倫敦進(jìn)步黨（Progressive Party）決定為“工人階級(jí)租戶”在倫敦的郊區(qū)建造住房。這項(xiàng)旨在消除貧民窟的城市規(guī)劃得到了倫敦議會(huì)的支持，從1900年到1914年，這項(xiàng)計(jì)劃在郊區(qū)安置了1.7萬戶居民，并在遠(yuǎn)郊安置了1.1萬戶［6］。因此不難看出，現(xiàn)代城市規(guī)劃是政治過程的產(chǎn)物，它往往體現(xiàn)為化解城市問題的公共政策，這一政策在城市蔓延階段首先支持了大量住宅的建造；而建設(shè)住房以解決城市貧民窟，也成為現(xiàn)代城市規(guī)劃的原動(dòng)力。19世紀(jì)末20世紀(jì)初，美國的城市規(guī)劃開始在芝加哥出場(chǎng)。1909年著名的《芝加哥規(guī)劃》完成，在這一規(guī)劃中，一個(gè)放射性的、同心圓的高速公路系統(tǒng)從城市中心向外延伸了60英里［7］36。但是直到20世紀(jì)20—30年代，城市規(guī)劃與政治仍然被隔絕，規(guī)劃師通常只向非政治性的規(guī)劃委員會(huì)匯報(bào)工作。但是規(guī)劃的非政治性導(dǎo)向是錯(cuò)誤的，“如果任命一個(gè)由一群著名人士組成的非專業(yè)委員會(huì)，那這實(shí)際上就是一種政治學(xué)的決策……沒有人是真正完全脫離政治的，因?yàn)槊總€(gè)人都有利益和價(jià)值觀，那是政治學(xué)的物質(zhì)基礎(chǔ)”［7］85。這一判斷同樣給我們以思考，當(dāng)城市規(guī)劃屬于政治學(xué)的研究范疇時(shí)，如何確保城市規(guī)劃的正義性則成為城市過程的起點(diǎn)。

在不同的時(shí)期和不同的國家，城市規(guī)劃含有國家整體性規(guī)劃和區(qū)域性規(guī)劃兩個(gè)方面的內(nèi)容，如何處理整體性規(guī)劃與區(qū)域性規(guī)劃的關(guān)系就顯得尤其重要，政治價(jià)值因此擁有核心的地位。20世紀(jì)中葉，以色列贏得了國家獨(dú)立，這個(gè)年輕的國家中的大量人口涌入了三個(gè)主要的城市，其中至少43.8%的人口居住在首位城市特拉維夫。為了限制人口過分涌入首位城市，以色列的城市規(guī)劃者從國家的政治安全入手，制定了國家城市化的五項(xiàng)戰(zhàn)略目標(biāo)：在人口稀疏區(qū)域建立定居點(diǎn)防止區(qū)域不平衡增長(zhǎng)；基于戰(zhàn)略考慮，占領(lǐng)邊境地區(qū)以形成國家勢(shì)力；開放“資源邊境區(qū)”；通過限制特拉維夫及其周圍城市的集中性來改變城市體系的首位結(jié)構(gòu)，建設(shè)“缺失”的中等規(guī)模城鎮(zhèn)；促進(jìn)各區(qū)域建立完整的城鎮(zhèn)體系［8］122。因此不難看出，以色列的城市規(guī)劃是一項(xiàng)國家戰(zhàn)略，分散化的城市規(guī)劃并不是市場(chǎng)發(fā)展的結(jié)果，而是這個(gè)國家的政治抉擇。與以色列不同，20世紀(jì)初中國東北地區(qū)的城市卻是一個(gè)區(qū)域性戰(zhàn)略的結(jié)果。1898年沙俄開始在東北修建中東鐵路，開啟了東北交通變革的歷程。從1898年至“9·18”事變前的幾十年間，東北修筑鐵路累計(jì)達(dá)6 225公里。一些地區(qū)因處在鐵路及水路運(yùn)輸?shù)慕粎R處，工商業(yè)發(fā)展十分迅速，形成了大小城鎮(zhèn)和港口。另一些地區(qū)因鐵路與礦業(yè)開發(fā)相結(jié)合，形成了像鞍山、撫順等新興的工礦型城市［9］。

需要強(qiáng)調(diào)的是，城市規(guī)劃中的政治出場(chǎng)，也有可能存在負(fù)面的結(jié)果。在同一城市的內(nèi)部，由于權(quán)力的分置，仍然有可能出現(xiàn)規(guī)劃的沖突。中國的城市規(guī)劃是由城市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃等多個(gè)規(guī)劃組成的，而這些規(guī)劃分別由從中央到地方各級(jí)政府發(fā)改、國土、環(huán)保和住建等不同的部門分別制定，在政府單邊主義的治理框架下，中國城市規(guī)劃存在同一城市不同藍(lán)圖的混亂局面，從而也割裂了城市規(guī)劃的統(tǒng)一性。

（三）城市規(guī)劃中的人文關(guān)懷

現(xiàn)代的城市是民主的城市，“民主的真正好處，并非像人們所說是促進(jìn)所有階級(jí)的興盛，而只是對(duì)最大多數(shù)人的福利服務(wù)”［10］?，F(xiàn)代的城市也是民生的城市，奧斯曼的巴黎注定要服務(wù)大眾，因?yàn)槌鞘挟吘故呛途唧w的公共生活相關(guān)聯(lián)，而“所謂現(xiàn)代城市的問題，只不過是一個(gè)主要問題的多種表現(xiàn)形式。這個(gè)問題就是：怎樣才能使環(huán)境最妥善地符合城市人民的福利”［11］55。

作為重要的城市公共政策，現(xiàn)代城市規(guī)劃需要回歸具體的公共生活。在城市規(guī)劃過程中，人的尺度必須得到充分的尊重：“人的尺度是一個(gè)設(shè)計(jì)原理，它既是對(duì)人的簡(jiǎn)單愿望的反映，也是對(duì)新的分散化的經(jīng)濟(jì)的反映。主張人的尺度，表達(dá)了人們正在回避執(zhí)行從上至下的項(xiàng)目，正在厭倦無個(gè)性的住宅區(qū)，正在逃避可望而不可及的社會(huì)機(jī)構(gòu)……從社區(qū)講，人的尺度意味著以街區(qū)為中心和一個(gè)鼓勵(lì)日常交流的氛圍?！保?2］24但是在西方城市規(guī)劃中，大量的人口導(dǎo)入郊區(qū)，郊區(qū)逐步形成了新的城市，又暴露了新的城市問題；城市問題因此形成了內(nèi)在的悖論——城市蔓延解決了中世紀(jì)以來中心城市擁擠的問題，而蔓延于是成為今天的城市問題。因此，基于工業(yè)革命的機(jī)器政治思想在城市規(guī)劃中也步入了困境。作為對(duì)工具理性的批判，人本主義城市思想家霍華德、蓋迪斯和芒福德認(rèn)為，正是大型城市，才是城市問題的根源。

從政治學(xué)的發(fā)展路徑來看，當(dāng)政治制度完備之后，人本主義必然成為重要的政治議題，城市規(guī)劃也不例外，“城市規(guī)劃和建設(shè)的服務(wù)對(duì)象就是全體市民和與城市相關(guān)聯(lián)的人”［12］。在城市化進(jìn)程經(jīng)歷了人口集聚、郊區(qū)化、分散化和再城市化的過程時(shí)，宏觀的城市規(guī)劃必然讓步于微觀的城市設(shè)計(jì)，因?yàn)橹挥芯唧w的街道和社區(qū)，才是人類生活的場(chǎng)所。

二、城市設(shè)計(jì)的街區(qū)差異

一般來說，城市通常是國家或地方政治權(quán)力的中心，統(tǒng)治者居住城市之中，行使著對(duì)于城市和農(nóng)村的管轄權(quán)，因此規(guī)劃城市就是落實(shí)權(quán)力。但是城市不僅僅是權(quán)力的中心，城市還是由街道、市場(chǎng)和社區(qū)構(gòu)建的地理區(qū)域，它涉及建筑的高度、道路的密度與公園的合理分布，因此，城市規(guī)劃既包括城市總體的宏觀安排，也包括城市具體轄區(qū)的微觀設(shè)計(jì)。

（一）城市規(guī)劃的多樣性

加文·帕克和喬·多克認(rèn)為：“規(guī)劃不能從它在其中運(yùn)作的又對(duì)其作出反應(yīng)的社會(huì)的、經(jīng)濟(jì)的和政治的語境中割裂出來。出現(xiàn)于規(guī)劃中的不完善、偏愛以及實(shí)施的鴻溝，是生產(chǎn)領(lǐng)域的一種折射。這意味著參與者與決策者、法律組織與更廣的社會(huì)態(tài)度之間的相互關(guān)系，產(chǎn)生了規(guī)劃的特殊形式，規(guī)劃的形成反應(yīng)出它們的權(quán)利‘網(wǎng)絡(luò)’；那這就是說，人、條件和信息已經(jīng)影響了這項(xiàng)規(guī)劃?！保?］24

除了權(quán)利多樣性，世界城市的歷史已經(jīng)證明，在不同的歷史階段，存在著不同的城市；即使在同一時(shí)代的城市，也存在著不同歷史性的投射，從而形成豐富多彩的城市形態(tài)?，F(xiàn)代城市來自工業(yè)革命和全球貿(mào)易的推動(dòng)，因此在現(xiàn)代城市規(guī)劃者那里，城市的古老歷史及其形成的文化政治生態(tài)往往難以得到充分的重視，不同城市逐漸被標(biāo)準(zhǔn)化了，城市規(guī)劃出現(xiàn)了大量同質(zhì)性的內(nèi)容，既形成了巨大的空間壓縮，也造成現(xiàn)代城市多樣性的喪失。

在城市地理學(xué)看來，城市的多樣性還取決于地理?xiàng)l件的差異；而在城市社會(huì)學(xué)看來，城市不過是一個(gè)個(gè)社區(qū)的有機(jī)組合：“也許，多樣性最明顯的結(jié)果是如何創(chuàng)造一個(gè)在使用和人口構(gòu)成上具有多樣性的社區(qū)。作為一個(gè)規(guī)劃原理，多樣性呼喚返回混合使用的街區(qū)，那里包容了各式各樣的功能、形態(tài)各異的住宅類型、多種多樣的人群?！保?3］24因此，城市規(guī)劃意味著地理空間與社會(huì)空間的雙重規(guī)劃，既存在不同地理區(qū)域形態(tài)各異的城市，也存在社會(huì)傳統(tǒng)迥然差異的城市。在特定的區(qū)域中，城市的設(shè)計(jì)或依河流，或傍高山，顯示城市對(duì)于自然風(fēng)貌的從屬性；而對(duì)于社區(qū)來說，地理的差異性并不必然決定城市生活的不同，一般認(rèn)為，只要在現(xiàn)有的條件下，盡量滿足并提升城市公共生活就可以了；但是城市同一區(qū)域，不同的族群、不同的文化背景又可能形成社區(qū)生活的差異性，這就形成了不同空間格局的城市可能有著相近的城市生活；而不同類型的城市生活，恰恰可能在同一城市之中發(fā)生。

（二）城市設(shè)計(jì)的政治差異性

在中國的歷史傳統(tǒng)中，城市顯然與政治等級(jí)密切相關(guān)，不同爵位的王公貴族擁有的城市各有差異，這種差異或體現(xiàn)在城墻的高度上，或體現(xiàn)為城池的面積上；在城市內(nèi)部，城市的空間布局如坊市分布、建筑的安排、中軸線的設(shè)定也有明確的規(guī)定；但是隨著政治的穩(wěn)定與商業(yè)的作用，這種政治上的總體規(guī)定性很快就為城市的市場(chǎng)屬性所瓦解。同樣在西方，隨著中世紀(jì)以后的城市神性的剝離，世俗的城市距離那些神圣的原則漸行漸遠(yuǎn)，中世紀(jì)的城市顯然無法適應(yīng)工業(yè)革命的發(fā)展需要，大量的人口遷居到郊區(qū)，借助于不同的交通工具，在20世紀(jì)前30年里，這些美國的郊區(qū)分別被稱為鐵路的郊區(qū)、有軌車郊區(qū)、汽車時(shí)代郊區(qū)和廣畝城市。在美國建筑師弗蘭克·勞埃德·賴特看來，分散才是保證個(gè)人自由的惟一方式，而要做到這一點(diǎn)，離不開整個(gè)國家的高速公路系統(tǒng)［13］34。

城市規(guī)劃并不能單獨(dú)存在，城市規(guī)劃必然是特定時(shí)空條件下的經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)的綜合產(chǎn)物。在城市總體規(guī)劃下，是城市設(shè)計(jì)，“城市設(shè)計(jì)介于規(guī)劃與建筑之間，它進(jìn)行城市大范圍的組織和設(shè)計(jì)，進(jìn)行建筑物及建筑物之間的組合與組織，但不進(jìn)行建筑單體的設(shè)計(jì)”［7］157。那么城市規(guī)劃中，城市設(shè)計(jì)應(yīng)該從哪些方面入手實(shí)施，是設(shè)計(jì)一群建筑還是一個(gè)街區(qū)？設(shè)計(jì)一個(gè)社區(qū)還是設(shè)計(jì)一個(gè)區(qū)域？答案是多樣的。美國社會(huì)學(xué)家劉易斯·沃斯（Louis Wirth）指出，城市影響著社會(huì)關(guān)系，由于背景不同，不同類型的人口往往強(qiáng)調(diào)視覺的認(rèn)同和象征主義［8］16。因此，在這樣的情況下，城市規(guī)劃并不必然要求所有街區(qū)和建筑都必須保持嚴(yán)格的一致，事實(shí)上建筑、街區(qū)一致的城市是可怕的，因?yàn)檫@樣的城市無疑是放大了的韋伯式的“鐵籠”，它無視人的個(gè)性的差異，因此也違背自由市的核心理念。

（三）城市設(shè)計(jì)中的整體主義

才華橫溢的城市設(shè)計(jì)者們總是趨向于設(shè)計(jì)一種標(biāo)新立異的建筑或空間，但是歷史已經(jīng)證明，城市有一個(gè)整體演進(jìn)的過程，它既有外部形態(tài)的變遷，更有著內(nèi)在結(jié)構(gòu)的連續(xù)性和一致性。“如果經(jīng)歷了那些有機(jī)整體的城鎮(zhèn)，我們就能十分強(qiáng)烈地感受到這種特性。在某種程度上，我們可以找到它是一種歷史現(xiàn)象。同時(shí)，也可以簡(jiǎn)單地在現(xiàn)時(shí)結(jié)構(gòu)中感覺到它是一種歷史的沉淀?！保?4］8

城市設(shè)計(jì)的差異性并不一定表現(xiàn)為建筑物與街區(qū)形式的刻意變化，事實(shí)上城市設(shè)計(jì)并不意味著那些充滿獵奇的建筑的堆砌，“迄今為止，建筑被認(rèn)為是一連串相互聯(lián)系的空間，每一個(gè)空間尤其特定性質(zhì)，并且每一個(gè)空間總是和其他的空間聯(lián)系著的。設(shè)計(jì)的目的就是要影響使用空間的人們。而在建筑構(gòu)圖中，當(dāng)人們?cè)谄渲羞\(yùn)動(dòng)時(shí)，這種影響產(chǎn)生的效果是一種連續(xù)不斷的感觸和印象”［15］。因此，所謂城市設(shè)計(jì)的差異性是指能夠盡可能地滿足不同群體城市生活的多樣性，從而使公眾能在擁擠的城市街區(qū)中創(chuàng)造自由的地理空間和社會(huì)空間；更為重要的是，城市設(shè)計(jì)的差異性還意味著一種城市生活選擇的權(quán)利——人們可以在不同的城市、不同的街區(qū)自由遷徙以獲得更好的服務(wù)。因此對(duì)于城市不同公共部門來說，城市設(shè)計(jì)的目的就在于人口與優(yōu)質(zhì)資源的競(jìng)爭(zhēng)，只有那些能夠提供更整潔、更優(yōu)美的城市街區(qū)與公共服務(wù)的城市，才是城市公眾向往之地。因此，城市設(shè)計(jì)是個(gè)人主義的，更是整體主義的。

因此，整體主義的城市設(shè)計(jì)并不意味著對(duì)于個(gè)體自由的剝奪。必須指出的是，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)于個(gè)體自由的強(qiáng)調(diào)在一定程度上影響著制度政治學(xué)的分析。在對(duì)諾齊克的反思中，多大規(guī)模的國家符合自由主義的合法性引發(fā)了布坎南的思考?！案鶕?jù)諾齊克的解釋，我們不應(yīng)該有意地設(shè)計(jì)法律和制度，而應(yīng)該在人們之間促成競(jìng)爭(zhēng)性和阻止非競(jìng)爭(zhēng)性的契約協(xié)議。在最小保護(hù)國家中，個(gè)人之間的自由練習(xí)或許會(huì)達(dá)成限制性和有效率的協(xié)議。盡管在某些熱情的自由放任主義理論家的夢(mèng)想中，關(guān)于國家公認(rèn)的歷史性角色就是限制競(jìng)爭(zhēng)，不管是否存在具體的制度安排，我們似乎都無法相信‘自然’力量的信條能夠?yàn)榻?jīng)濟(jì)網(wǎng)絡(luò)提供一個(gè)可行的競(jìng)爭(zhēng)性秩序?！保?6］

從布坎南的邏輯中不難看出，城市設(shè)計(jì)作為一種涉及街區(qū)、建筑與社區(qū)的行為，其實(shí)是一種具體的城市公共政策，這種政策的實(shí)施必然受到資本的深刻影響，但是只要這種設(shè)計(jì)關(guān)系到公共生活，那么，這種秩序就不能僅僅由市場(chǎng)來加以完成，因?yàn)閲铱倳?huì)有意地設(shè)計(jì)法律和制度來維系國家整體性秩序；作為國家政治結(jié)構(gòu)的組成部分，城市政府也會(huì)有意地設(shè)計(jì)地方性法律和制度來維系城市局部性秩序。即使按照諾齊克的邏輯，由于這些設(shè)計(jì)后的街道、建筑和社區(qū)構(gòu)成了城市公民生活的場(chǎng)所，因此這種地方局部秩序構(gòu)成了城市最低度的正義。

三、城市更新中的利益整合

城市規(guī)劃解決了城市部分住宅擁擠，但是規(guī)劃本身并不能挽救城市內(nèi)部的衰敗。城市歷史已經(jīng)證明，任何城市都有從興盛到衰落的過程，破敗的建筑和街區(qū)既是城市發(fā)展的負(fù)面代價(jià)，也是城市更新的現(xiàn)實(shí)起點(diǎn)。

（一）城市更新的問題起點(diǎn)

1937年，美國國家資源委員會(huì)（National Resources Committee）提出了一份名為《我們的城市：它們?cè)趪医?jīng)濟(jì)中扮演的角色》的報(bào)告，在這份報(bào)告中，委員會(huì)認(rèn)為國家對(duì)于城市問題的關(guān)注普遍少于其他問題，國家在城市問題的化解中應(yīng)該著力做好以下工作：提高城市生活標(biāo)準(zhǔn)，改善生活水平；消除城市的不良現(xiàn)象，首先取締貧民區(qū)，對(duì)工業(yè)用地進(jìn)行良好規(guī)劃；國家與城市齊心協(xié)力解決城市安全與就業(yè)問題［8］34-35。應(yīng)該說，委員會(huì)的報(bào)告啟動(dòng)了城市更新的問題視角，在他們看來，城市蔓延并不能解決內(nèi)城的衰落，“對(duì)于建設(shè)理想城市環(huán)境這個(gè)問題，現(xiàn)實(shí)的答案并不是依靠大規(guī)模的人口分散，而是通過與前瞻性和良好的規(guī)劃相一致的系統(tǒng)發(fā)展及再發(fā)展來合理地重塑城市社區(qū)和區(qū)域”［8］35。

在日益衰敗的城市中，委員會(huì)的問題是尖銳和復(fù)雜的。20世紀(jì)初，這些城市問題可以通過城市蔓延的方式加以解決，但是在城市更新理論看來，這些外部的蔓延回避了內(nèi)城的衰敗。二戰(zhàn)期間，大量的白人遷往郊區(qū)，黑人則填補(bǔ)了他們的空白。到1960年，居住在南部以外地區(qū)的近2/3的黑人生活在全國最大的12個(gè)城市的中心［17］236，這些收入微薄的黑人居住區(qū)既惡化了內(nèi)城的塌陷，也形成了居住的隔離。其他一些國家，中心城區(qū)的塌陷未必都有著與美國相似的種族隔離內(nèi)容，但是中心城區(qū)建筑、街區(qū)的陳舊與公共服務(wù)的低下卻是全球城市面臨的共同困境。

（二）城市更新的利益整合

在城市更新的初期階段，住房建設(shè)被視為城市更新的同義詞，但是城市更新如果僅限于住房建設(shè)，那么城市就很難吸納足夠的資本參與。1937年，美國根據(jù)《公共住房法案》（Public Housing Act）成立了美國房屋管理局（US Housing Authority），開始向窮人提供住房援助，這也為大規(guī)模城市更新提供了必要性。1949年，美國聯(lián)邦《住房法案》（Housing Act of 1949）通過，城市更新運(yùn)動(dòng)（Urban Renewal）開始，1954年，美國聯(lián)邦議會(huì)通過對(duì)1949年《住房法案》的修正案，對(duì)城市更新的目標(biāo)進(jìn)行部分調(diào)整，把住房建設(shè)與中心城市再開發(fā)全面結(jié)合起來；大幅度增加撥款；允許撥款的20%到35%用于非住房建設(shè)［17］243。

非住房建設(shè)吸納了市場(chǎng)力量的介入，一些房地產(chǎn)公司相繼成立。在推土機(jī)的轟鳴中，資本借助于政府的法案，在內(nèi)城重新恢復(fù)了商業(yè)中心。雖然城市更新重新獲得了內(nèi)城的繁榮，但是這種效率優(yōu)先的城市更新政策在催生了利潤(rùn)最大化的同時(shí)，也損害了一些街區(qū)生活的正義。在美國，一些成熟的少數(shù)族裔居住區(qū)被強(qiáng)行拆遷，從而損害了城市更新的人文關(guān)懷。20世紀(jì)60年代，這種推土機(jī)式的大規(guī)模城市更新遭到了廣泛的批判，簡(jiǎn)·雅各布斯尖銳地批評(píng)道：“針對(duì)貧民區(qū)和里面的居住者，現(xiàn)行的規(guī)劃理論采取的完全是一種居高臨下的態(tài)度。這種家長(zhǎng)式的作風(fēng)產(chǎn)生了一個(gè)問題，那就是規(guī)劃者希望帶來徹底的變化，但采取的卻又是非常表面的做法，這兩種行為都不可能實(shí)現(xiàn)他們的想法。想要解決貧民區(qū)的問題，我們必須要把貧民區(qū)居住者視為和我們一樣的正常人，能夠根據(jù)他們自己的利益來做合理性的選擇”［3］247。當(dāng)然，簡(jiǎn)·雅各布斯發(fā)現(xiàn)，所謂的貧民區(qū)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過程，城市政府給一些穩(wěn)定的、低收入街區(qū)打上所謂的“貧民區(qū)”的標(biāo)簽是不正確的；相反，即使一些街區(qū)經(jīng)過了嚴(yán)格的規(guī)劃，但是由于大量有經(jīng)濟(jì)能力的人口的出走，這些經(jīng)過規(guī)劃的街區(qū)仍然有可能淪為貧民區(qū)，因此真正的貧民區(qū)是那些經(jīng)濟(jì)低迷、人口大量出走的街區(qū)。

（三）城市更新的價(jià)值重建

市場(chǎng)導(dǎo)向的城市更新受到廣泛的質(zhì)疑之后，城市更新于是在20世紀(jì)60年代以后進(jìn)行了兩次調(diào)整，即在正義與市場(chǎng)之間的政策調(diào)整。在隨后的城市更新中，一系列反貧困的公共政策在美國或其他國家城市更新中先后涌現(xiàn)，城市更新逐漸形成三個(gè)趨勢(shì)：一是城市更新逐漸從關(guān)注小地區(qū)區(qū)域更新，發(fā)展到具有總體規(guī)劃的城市更新，再從關(guān)注一個(gè)城市的更新中跳出來，到以區(qū)域觀點(diǎn)考察城市更新。二是從大刀闊斧地推倒重建到逐步結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)情的漸進(jìn)式改造。三是從關(guān)注城市的效率的物質(zhì)層面的更新轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟(jì)利益為驅(qū)動(dòng)再到綜合考慮社會(huì)價(jià)值、人群利益以及可持續(xù)發(fā)展［18］。

在深刻反思城市內(nèi)在問題之后，一些學(xué)者發(fā)現(xiàn)，在城市發(fā)展中，廣大的鄉(xiāng)村地區(qū)并不為城市規(guī)劃者所重視，當(dāng)城市問題層出不窮時(shí)，對(duì)于城鄉(xiāng)生活的分割就必須檢討。在人本主義者看來，城市建設(shè)還應(yīng)該與社會(huì)建設(shè)加以結(jié)合。在霍華德那里，城市的擴(kuò)張是一種生活方式對(duì)另外一種生活方式的否定，即以城市生活消滅鄉(xiāng)村生活，現(xiàn)代城市一定是社會(huì)性的，“城市磁鐵和鄉(xiāng)村磁鐵都不能全面反映大自然的用心和意圖。人類社會(huì)和自然美景本應(yīng)兼而有之……城市和鄉(xiāng)村必須成婚，這種愉快的結(jié)合將迸發(fā)出新的希望、新的生活、新的文明”［11］9?；羧A德的田園城市觀念體現(xiàn)了現(xiàn)代城市與社會(huì)生活的內(nèi)在聯(lián)系，既反映了人們?cè)诠I(yè)革命驅(qū)動(dòng)下城市鄉(xiāng)村非均衡發(fā)展的社會(huì)后果，也反映了人們對(duì)于城市公共生活異化的焦慮。

四、結(jié)語

凱文·林奇認(rèn)為，作為一種空間現(xiàn)象，有三個(gè)理論分支致力于城市的研究：第一個(gè)分支，稱作“規(guī)劃理論”，研究怎樣制定或者應(yīng)該怎樣制定復(fù)雜的城市發(fā)展決策；第二個(gè)分支，為“功能理論”，更側(cè)重于城市本身，因?yàn)樗噲D解釋為什么城市會(huì)有這種形態(tài)，以及這種形態(tài)是如何運(yùn)轉(zhuǎn)的；第三個(gè)分支，是一直發(fā)展得比較薄弱、需要我們關(guān)注的理論，稱作“一般理論”，用于處理人的價(jià)值現(xiàn)與居住形態(tài)之間的一般性關(guān)聯(lián)［19］?；谶@樣的判斷，我們認(rèn)為，城市規(guī)劃、城市設(shè)計(jì)到城市更新，正貫穿了凱文·林奇三種理論的全部?jī)?nèi)容。城市過程無疑是極其復(fù)雜的，但是在工業(yè)革命和社會(huì)轉(zhuǎn)型的鼓吹下，這些復(fù)雜的過程被忽視了，城市規(guī)劃、城市更新在許多國家和地區(qū)被簡(jiǎn)化為推土機(jī)作業(yè)的代名詞，而城市設(shè)計(jì)則變成那些設(shè)計(jì)師輕率的創(chuàng)意作品。

今天的中國正進(jìn)入快速城市化的時(shí)期，許多激進(jìn)主義的地方政府都在構(gòu)思一個(gè)個(gè)大型城市的政治設(shè)想，同時(shí)面臨住宅產(chǎn)業(yè)過剩的尷尬，這些迫使我們重新反思城市規(guī)劃背后的政治學(xué)答案?！啊?guī)劃’（plan）的目的是創(chuàng)造更大規(guī)模的整體化，這種整體化對(duì)于提供大范圍的秩序與組織是不可缺少的?！保?3］32-33當(dāng)下比比皆是的“空城”和“鬼城”正在告訴我們一個(gè)缺乏整體主義的城市規(guī)劃是如何失去了秩序的支撐。

20世紀(jì)20年代，美國出現(xiàn)了三種區(qū)域規(guī)劃組織：一種是區(qū)域規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，其中以紐約大都市區(qū)的區(qū)域規(guī)劃協(xié)會(huì)（RPA）最為著名，這類機(jī)構(gòu)完全沒有官方的支持；第二種是由州立法機(jī)構(gòu)建立的權(quán)力機(jī)構(gòu)并行使部分政府權(quán)力；第三種是政府聯(lián)合會(huì)［7］306。這些機(jī)構(gòu)的成立證明了一個(gè)簡(jiǎn)單的結(jié)論：城市規(guī)劃涉及多重的利益調(diào)整，這種利益既包括國家層面，也包括地方政府；既包括市場(chǎng)方面，也包括社會(huì)層面；既包括單一的城市，也包括城市所在的都會(huì)區(qū)域。只有當(dāng)我們認(rèn)識(shí)到，城市規(guī)劃、城市更新和城市設(shè)計(jì)是一項(xiàng)涉及正義分配制度的設(shè)計(jì)時(shí)，是一項(xiàng)涉及利益平衡的公共政策時(shí)，是一項(xiàng)關(guān)于良好公共生活的持續(xù)供給時(shí)，城市規(guī)劃才真正地回答了城市發(fā)展與社會(huì)生活的雙重命題。

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

D035；F299.2

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1005-460X（2015）05-0008-06

2015-08-16

國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的權(quán)利平衡及其實(shí)現(xiàn)途徑研究”（14BZZ083）

姚尚建（1970—），男，江蘇連云港人，法學(xué)博士，所長(zhǎng)，政治學(xué)與公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，從事政府理論研究。