◎周忠學(xué) （東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211189）

從法哲學(xué)視角反思國家治理的行政“限購令”①
——以國內(nèi)六市的“限購令”為例

◎周忠學(xué) （東南大學(xué)法學(xué)院，江蘇南京211189）

“限購令”是現(xiàn)代社會(huì)發(fā)展到新階段的一種社會(huì)治理手段，雖然其直接實(shí)據(jù)是城市交通堵塞與大氣污染，但其隱喻的是實(shí)施“限購令”地區(qū)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的到來?！跋拶徚睢弊鳛橐环N治理手段，確實(shí)存在諸如“限購令”內(nèi)在質(zhì)的規(guī)定性與外在邏輯的一致性的差距，法律的有效性與倫理的正當(dāng)性的闕如，現(xiàn)實(shí)性與效益性的欠佳等不足。職是之故，“限購令”肇致了其失靈與異化、政府公信力流失等一系列的后果。由此現(xiàn)代社會(huì)需要治理上的創(chuàng)新：思維方式隨情勢的變遷而創(chuàng)新，政府隨語境的轉(zhuǎn)換確立延展本質(zhì)的服務(wù)理念與責(zé)任理念，不斷地?cái)U(kuò)大民主、平等、積極參與等。

國家治理；“限購令”；交通堵塞；大氣污染；理性反思

《杭州市小客車總量調(diào)控管理暫行規(guī)定》已于2014年4月29日通過杭州網(wǎng)對(duì)外公布，規(guī)定于5月1日開始實(shí)施。至此，全國已有北京、上海、天津、廣州、貴陽和杭州等六個(gè)城市為緩解交通堵塞、治理空氣污染等問題實(shí)行汽車限購，不遠(yuǎn)的將來不知哪個(gè)城市還將步這六市的后塵，開始實(shí)行汽車限購。人們不禁質(zhì)疑，難道“限購令”真的是交通一路暢通與還我湛藍(lán)天空的靈丹妙藥？新華網(wǎng)于2014年5月5日發(fā)文駁斥此政，隨即華夏先鋒網(wǎng)、財(cái)富中文網(wǎng)、東方今報(bào)等新聞媒體也加入戰(zhàn)團(tuán)，但這些批駁大都淺嘗輒止，更沒建構(gòu)。實(shí)事求是而論，“限購令”的緊急出臺(tái)確實(shí)對(duì)幾個(gè)城市的交通堵塞與城市污染問題起到了部分的作用，至于作用多大，還需細(xì)致考量。事實(shí)而論，這些城市依然“堵風(fēng)”依舊，霧霾高懸?！跋拶徚睢弊鳛橐?guī)范性措施已在國內(nèi)六個(gè)城市出臺(tái)，并運(yùn)行眾多時(shí)日，對(duì)于這項(xiàng)密切聯(lián)系民生、影響日俱的規(guī)范性措施，我們應(yīng)以其展現(xiàn)為模本，剝離、反思在當(dāng)下中國現(xiàn)實(shí)語境的治理，期求為當(dāng)下的治理進(jìn)行警示、提供路徑，達(dá)致和諧。

一、“限購令”緣由反思：城市交通堵塞與大氣污染的隱喻

任何行政規(guī)范性措施的出臺(tái)，必須具備現(xiàn)實(shí)的訴求作為其正當(dāng)性的依據(jù)，“限購令”也不例外。

綜歸六市“限購令”，其最直接事實(shí)依據(jù)之一是城市交通堵塞。這在《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》《天津市小客車總量調(diào)控管理辦法》《廣州市中小客車總量調(diào)控管理辦法》等，均直接指出“限購令”的目的之一是緩解城市交通堵塞。這種情況在多個(gè)實(shí)行“限購令”的城市有所證實(shí)，如天津市2012年中心城區(qū)主干路高峰時(shí)段平均車速為19.5公里/小時(shí)，比2000年下降了18%，已低于20公里/小時(shí)的國際擁堵警戒線。市區(qū)主要交通節(jié)點(diǎn)經(jīng)常發(fā)生嚴(yán)重的交通擁堵，中心城區(qū)交通堵點(diǎn)已達(dá)135處［1］。其他實(shí)行“限制令”城市與此同病相憐，有的城市交通情形更是悲慘，如北京有過堵塞時(shí)間持續(xù)8小時(shí)的紀(jì)錄。

六市“限購令”指出另一個(gè)直接事實(shí)依據(jù)是大氣污染。據(jù)《邁向環(huán)境可持續(xù)的未來——中華人民共和國國家環(huán)境分析》報(bào)告指出，在全世界污染最嚴(yán)重的10個(gè)城市之中，7個(gè)位于中國?，F(xiàn)在從北京到天津，從河北到山東，從河南到廣西，我國大范圍的霧霾天氣正在影響人們的生活，在已實(shí)行“限購令”的六個(gè)城市中都存在大氣污染的現(xiàn)象。

人類致力于交通工具的改善——從動(dòng)物動(dòng)力到機(jī)械動(dòng)力、從緩慢的牛車到現(xiàn)在的汽車，現(xiàn)在中國部分城市已進(jìn)入汽車社會(huì)，汽車從奢侈品變成了人們的日常生活用品。人們享受著不斷改善的交通工具帶來的便捷、迅速、舒適，從來沒有設(shè)想過現(xiàn)在交通工具——汽車帶來的煩擾、危害、無奈；同樣人們恣意、愜意享受著碧水藍(lán)天、呼吸著沁人心脾的新鮮空氣，從來無須擔(dān)心霧霾、富含有害氣體的空氣；可是人們沒曾設(shè)想的、無須擔(dān)心的現(xiàn)象都在一個(gè)飽含人類理想的城市中變成了現(xiàn)實(shí)?！爱?dāng)今時(shí)代與過去人類歷史上所經(jīng)歷的各個(gè)時(shí)代有著根本性的區(qū)別?！保?］我們雖然不能明確界定我們進(jìn)入了風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，然而我們可以肯定地說，在人類的歷史上風(fēng)險(xiǎn)從來沒有像今天這樣距離我們?nèi)绱酥?/p>

交通堵塞與大氣污染的風(fēng)險(xiǎn)不同于傳統(tǒng)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)，傳統(tǒng)社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)具有外生性，通常不是人為發(fā)生而由自然災(zāi)害引起，有自己的內(nèi)在規(guī)律；相反，交通堵塞與大氣污染都與人的活動(dòng)有關(guān)，即人為肇致，稱之為“人造風(fēng)險(xiǎn)”［3］。在實(shí)行“限購令”的六個(gè)城市中，北京、上海、天津、廣州、杭州都位于東部發(fā)達(dá)地區(qū)，都已經(jīng)歷工業(yè)化階段步入信息社會(huì)。

在風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)語境下的風(fēng)險(xiǎn)——交通堵塞與大氣污染具有起源的復(fù)雜性、表現(xiàn)的隱匿性以及危害的不確定性、關(guān)聯(lián)性等特征。起源的復(fù)雜性指造成現(xiàn)狀的原因多種，不能簡單歸為具體一個(gè)，如城市交通堵塞的直接原因是機(jī)動(dòng)車輛迅速增多，實(shí)際上還有城市規(guī)劃不當(dāng)、交通管理不善等多種因素；城市大氣污染亦如此，大氣污染因素很多——工業(yè)排污、建設(shè)粉塵、生活污染、汽車尾氣等。表現(xiàn)的隱匿性表明風(fēng)險(xiǎn)的危害有的以無形的方式呈現(xiàn)，人們一時(shí)無法分辨清楚，如城市交通堵塞的危害人們能感受到是浪費(fèi)時(shí)間與金錢，觀測不到的是對(duì)經(jīng)濟(jì)、政府公信力的影響等；人們現(xiàn)在能知道的是大氣污染對(duì)身體、動(dòng)植物危害，但造成哪些危害、危害到什么程度確實(shí)不是十分清楚［4］。危害的不確定性、關(guān)聯(lián)性表明人們現(xiàn)在以已有的智識(shí)還不能確定無疑地指出直接的危害、間接的危害、危害之間的內(nèi)在關(guān)系及其是否會(huì)轉(zhuǎn)化，如果會(huì)轉(zhuǎn)化其將轉(zhuǎn)化到何種危害、何種程度等許多問題，城市交通堵塞與大氣污染同樣存在類似情況。此時(shí)的“限購令”暴露出直線式的思維，其效果當(dāng)然令人質(zhì)疑，事實(shí)上北京、上海等相關(guān)城市實(shí)行“限購令”的結(jié)果并沒有達(dá)到預(yù)期效果。

二、“限購令”的理性反思：表象理性的有限與深層理性的迷失

（一）“限購令”的合理性：“限購令”內(nèi)在質(zhì)的規(guī)定性與外在邏輯的一致性的訴求

“限購令”的合理性意指“限購令”的具體規(guī)范表征或達(dá)致以城市交通迅捷與城市空氣質(zhì)量良好為隱喻的“效率”與“安全”兩大理念。故“限購令”的合理性具體表現(xiàn)為“限購令”的內(nèi)容符合其“效率”與“安全”理念的規(guī)定性與其邏輯的合理性。“限購令”通常采取的限購與競標(biāo)兩種形式欲達(dá)到實(shí)現(xiàn)“效率”與“安全”兩大理念?！跋拶徚睢钡男世砟钪饕槍?duì)交通堵塞而言，當(dāng)然交通堵塞部分也涉及安全。“限購令”主要目的之一就是城市交通暢行，車輛快速通過。事實(shí)上，由于導(dǎo)致交通堵塞因素很多，限購并沒有達(dá)到預(yù)期城市交通暢行的目的，“限購令”的效率理念并沒有實(shí)現(xiàn)，至少是部分沒有實(shí)現(xiàn)。“限購令”的安全理念主要指大氣污染，同時(shí)兼顧城市交通暢速。由于機(jī)動(dòng)車輛尾氣只是導(dǎo)致大氣污染因素之一，限購也沒有達(dá)到完全治理大氣污染的目的。

追溯“限購令”沒有達(dá)致預(yù)期的效果的深層因素是因?yàn)椤跋拶徚睢钡姆抢硇?，“限購令”的非理性意指“限購令”的制定遵循?guī)范的法定程序、內(nèi)容真正能表征其理念、平衡各方利益且主體各方承擔(dān)與之對(duì)應(yīng)的責(zé)任。“限購令”的非理性表明“限購令”設(shè)計(jì)者沒能通過“限購令”實(shí)現(xiàn)預(yù)期的緩解城市交通堵塞、治理大氣污染、改善空氣質(zhì)量的目的，使“限購令”的效能大打折扣。沒能實(shí)現(xiàn)“限購令”的非理性在于“限購令”的建構(gòu)者的非理性作為?！跋拶徚睢敝贫ㄕ叽蠖嗍钦畣畏矫娴牟孪肱c盲目。我們明白，任何一個(gè)現(xiàn)象的出現(xiàn)，其原因多種多樣，有直接的、間接的，有表層的、深層的，有現(xiàn)象的、本質(zhì)的等，人為事件更是復(fù)雜。當(dāng)代由于社會(huì)的高度發(fā)展，多層因素的疊加讓人更是難以理清繁緒，在各種信息不對(duì)稱的情況下，“限購令”并沒有充分調(diào)研、廣泛參與的情景之下匆忙、快速出臺(tái)。這樣的結(jié)果：一是針對(duì)性不足，沒有就城市交通堵塞、大氣污染的最主要的、內(nèi)在的、深層次的根本因素設(shè)計(jì)解決方案；二是“限購令”對(duì)所涉有關(guān)利益主體不能平等相待，如“限購令”對(duì)已購車者與未購車者沒能給予平等身份，已購車者是造成城市交通堵塞、大氣污染的責(zé)任者之一，但他們的責(zé)任通過“限購令”變相地由未購車者承擔(dān)。

本來“限購令”如能醞釀充足、調(diào)研充分、參與廣泛、協(xié)商民主，針對(duì)問題、平等相待，能為所涉主體的平等提供良好的發(fā)展空間，最大限度地保障他們的利益及發(fā)展機(jī)會(huì)，激勵(lì)每個(gè)人都有效地參與問題的解決，發(fā)揮各自的潛力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源的有效整合、優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)“限購令”的目的?，F(xiàn)實(shí)卻相反，“限購令”的非理性讓這一切付之東流。

（二）“限購令”的合法性：“限購令”的法律的有效性與倫理的正當(dāng)性的欲求

“限購令”的合法性涵攝兩層意義：一是法律上的依據(jù)，二是哲學(xué)層面上的合法性?！跋拶徚睢狈缮系暮戏ㄐ?，是形式合法性，是保證其具有法律效力的依據(jù)，其哲學(xué)意義上的合法性是實(shí)質(zhì)合法性，是保障其現(xiàn)實(shí)效力的根本依據(jù)。有的“限購令”在條文中直接說明制定的法律依據(jù)，如《杭州市小客車總量調(diào)控管理暫行規(guī)定（征求意見稿）》在第一章的總則中的第一條，明白告知本規(guī)定的制定依據(jù)是《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》和《浙江省機(jī)動(dòng)車排氣污染防治條例》。有的“限購令”即使在具體條文里沒有直接澄明，但也后續(xù)說明其法律上的依據(jù)，如《貴陽市小客車號(hào)牌管理暫行規(guī)定》在后續(xù)的說明中直接指出，本規(guī)定法律依據(jù)有《中華人民共和國道路交通安全法》《中華人民共和國道路交通安全法實(shí)施條例》《中華人民共和國大氣污染防治法》《規(guī)章制定程序條例》等。

在這里我們更應(yīng)反思的是“限購令”哲學(xué)視角的合法性，因?yàn)樗恰跋拶徚睢钡纳鐣?huì)現(xiàn)實(shí)效力依據(jù)。根據(jù)德國思想家馬克斯·韋伯的觀念，一個(gè)法律或制定的合法性應(yīng)是其得到人民的認(rèn)同、信賴、擁護(hù)，對(duì)其有一個(gè)共同的信念。合法性包含兩個(gè)方面含義：制定的運(yùn)行應(yīng)以社會(huì)認(rèn)同的價(jià)值理念與規(guī)范、制度的來源有效［5］。“限購令”合法性的本質(zhì)內(nèi)涵是正義，正如當(dāng)代美國思想家羅爾斯所指出：正義對(duì)理論來說它是首要價(jià)值，即使這種理論如何的精美、要言不凡，如果它不正義，人們都要對(duì)它拒斥或修正；正義對(duì)于一個(gè)制度更是首要價(jià)值，不管這個(gè)制度如何條理清楚、效率高強(qiáng)，人們也要廢除或改造它［6］?！跋拶徚睢钡暮戏ㄐ詰?yīng)該是“限購令”內(nèi)涵相涉的主體的權(quán)利、利益、責(zé)任分配公平合理。

要達(dá)致公平合理地分配權(quán)利、利益、責(zé)任，就要保障“限購令”所涉及的各方主體都必須公開、有效、積極參與到“限購令”的制定過程中。各主體通過公開、有效、積極參與才能充分表達(dá)各自的利益訴求，在對(duì)話中各方權(quán)利得到充分保障，利益的視域才能充分融合，那么“限購令”才能最大限度地滿足各方利益。但現(xiàn)實(shí)是有的城市“限購令”出臺(tái)以迅雷不及掩耳之勢，并沒有得到民眾的充分參與，例如《廣州市試行中小客車總量調(diào)控管理的通告》在2012年6月30日晚公布前，民眾對(duì)此相關(guān)信息一無所知，既沒有參與也不知其內(nèi)容如何［7］。質(zhì)言之，此通告沒有經(jīng)過民主的充分醞釀，而是領(lǐng)導(dǎo)意志的產(chǎn)物。這樣容易造成對(duì)部分主體利益偏袒，也讓民眾懷疑政府與部分利益主體的共謀，損害其他主體的利益。

“限購令”沒有民眾的公開、有效、積極地參與，不可避免地產(chǎn)出一系列負(fù)能量的惡果，其合法性受到質(zhì)疑。其惡果之一就是政府與民眾的隔閡直至敵對(duì)。上述矛盾的產(chǎn)生，其主導(dǎo)者是政府。由于政府的偏執(zhí)或惰政，民眾沒能澄明自己權(quán)利與利益的主張，導(dǎo)致自己的利益、權(quán)利沒有得到有效保障，而是受到損害，民眾感到政府不負(fù)責(zé)任，隔閡產(chǎn)生是很自然的。因此，沒有合法性的政令很難得到民眾的認(rèn)同、支持、維護(hù)，其有效運(yùn)行更是難上加難。

（三）“限購令”的實(shí)踐性：“限購令”的現(xiàn)實(shí)性與效益性的探求

“限購令”的實(shí)踐性涵括“限購令”的現(xiàn)實(shí)性與“限購令”的效益性，前者表征“限購令”的可實(shí)現(xiàn)性和可操作性，后者證明“限購令”運(yùn)行的有效性。

“限購令”的可實(shí)現(xiàn)性和可操作性，前者喻“限購令”需與社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展相適應(yīng)，后者指“限購令”條文含義明確、操作方便。為了表明盡量與社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展相符合，大部分的“限購令”都規(guī)定了一個(gè)時(shí)間界限，如天津、杭州的“限購令”規(guī)定其有效期為一年，廣州的“限購令”比較長，為五年，而北京、上海的“限購令”期限沒有明確說明，這樣的規(guī)定無非是表明“限購令”不要滯后于社會(huì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展，同時(shí)也宣示了此制度的試探性。這種試探性的制度現(xiàn)在不能不讓我們存疑，即使“限購令”有了明確的期限是否就與社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展相適應(yīng)了，更不要說沒有確定的執(zhí)行期限的了?！跋拶徚睢弊鳛槿藶榻?gòu)的主觀產(chǎn)物要適于客觀的社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，條件有兩個(gè)：一是主觀建構(gòu)的“限購令”暗合社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的規(guī)律，二是其見之于社會(huì)現(xiàn)實(shí)有效，質(zhì)言之推動(dòng)社會(huì)現(xiàn)實(shí)的發(fā)展。事實(shí)上，條件一是“限購令”可操作性的一個(gè)極其重要的因素，條件二就是“限購令”的效益性；“限購令”暗合社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的規(guī)律是“限購令”的效益性前提、基礎(chǔ)，“限購令”的效益性是“限購令”暗合社會(huì)現(xiàn)實(shí)發(fā)展的規(guī)律的證成與目的；這樣亦表明“限購令”的現(xiàn)實(shí)性與效益性是水乳交融，二者共同熔鑄于“限購令”的實(shí)踐性，故考量“限購令”的實(shí)踐性需把二者結(jié)合一起進(jìn)行。

探求“限購令”是否符合社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)，應(yīng)首先把握社會(huì)發(fā)展現(xiàn)實(shí)的規(guī)律?！跋拶徚睢敝苯拥哪康氖蔷徑獬鞘薪煌ǘ氯?、治理大氣污染，因此我們必須查清城市交通堵塞與城市大氣污染的原因。城市交通堵塞的表象因素是城市汽車太多，深層原因是城市規(guī)劃不合理、城市交通管理不善等等［8］。簡單的汽車限購并不能解決城市交通擁堵問題，治理城市交通擁堵必須綜合規(guī)劃、多種措施齊施共治，而不是一項(xiàng)簡單的限購。事實(shí)證明，北京雖然是最早限購的城市，但北京的城市交通堵塞依然照舊，并有愈演愈烈的趨勢。深圳作為一個(gè)漁村發(fā)展為國際性的大都市，交通壓力之巨難以想象，但深圳市治理交通堵塞時(shí)并沒有采取限購，而是于2011年10月9日發(fā)布《深圳市城市交通白皮書》《深圳市關(guān)于進(jìn)一步轉(zhuǎn)變交通發(fā)展方式加大力度緩解交通擁堵工作的意見》［9］，通過宏觀架構(gòu)的十余項(xiàng)策略與微觀的二十六條措施有效地治理了深圳市的交通堵塞問題。與造成城市交通堵塞類似道理的是城市大氣污染，導(dǎo)致城市大氣污染既有工業(yè)排放、建筑和交通揚(yáng)塵、汽車尾氣、生活排放（比如餐飲業(yè)油煙）等內(nèi)部因素，也有氣象條件，高層建筑過密會(huì)阻隔空氣交換稀釋污染等外部原因，職是之故，單一的汽車限購治理城市大氣污染恐怕也是杯水車薪，難以有何理想的效果。

三、“限購令”的跛足：預(yù)期之外的傷痛

（一）直接之痛——“限購令”的失靈和異化

1.“限購令”的失靈。如上文所述，“限購令”立足于實(shí)現(xiàn)城市交通順暢與大氣質(zhì)量優(yōu)良的效率與安全理念建構(gòu)了此規(guī)范，但由于此規(guī)范的制定者在沒有完備的信息、公正的程序，更重要的是在沒有廣泛民主參與情況下制定的規(guī)范，當(dāng)然它無法實(shí)現(xiàn)其理念。因?yàn)槔砟钔ㄟ^具體的規(guī)范體現(xiàn)出來，不同的規(guī)范表征的理念也不一樣?！跋拶徚睢贝蠖疾扇u號(hào)與競拍兩種形式限購，無論任何一種形式，人們都無法得到一個(gè)確定的預(yù)期。在這種的制度規(guī)范下，人們只好另辟蹊徑，據(jù)調(diào)查，上海有大量車牌“黃?！?、代拍公司、經(jīng)紀(jì)公司攜手搶拍、倒賣私車額度以曲線、隱晦違法求得擁有機(jī)動(dòng)車輛資格［7］。根據(jù)“限購令”如此搖號(hào)、競拍的規(guī)范當(dāng)然解讀不到效率與安全的理念，解讀到的是限制自由、不公平及政府的惰政，這與“限購令”制定者的初衷相去甚遠(yuǎn)，因此“限購令”的部分失靈在所難免。

“限購令”的非理性與人們偏離制定者預(yù)設(shè)理念的解讀相互疊加，后果之一是人們對(duì)于“限購令”相對(duì)的反叛。人們感覺“限購令”帶給他們的不是效率、自由、安全，而是束縛、不公，這種情緒的彌漫將是“限購令”的災(zāi)難、社會(huì)的不幸?！霸谀承┨厥馇闆r下，人們通過柔性或剛性違反既定的規(guī)范的方式，此乃以權(quán)宜之計(jì)來最大程度地減輕那些人因遭到不公正待遇而產(chǎn)生的困苦視為良策，但畢竟非長久之計(jì)?！保?0］由此肇致的社會(huì)無序，個(gè)人的無保障又該如何？

2.“限購令”的異化?！跋拶徚睢钡漠惢侵浮跋拶徚睢迸c作為“限購令”服務(wù)主體的人相對(duì)立?！跋拶徚睢钡谋疽馐菍?shí)現(xiàn)社會(huì)的高效率與安全，促進(jìn)人的自由與發(fā)展，現(xiàn)實(shí)是“限購令”背離自己的主旨，扭曲了“限購令”的本質(zhì)。具體表現(xiàn)為“限購令”同自己的本質(zhì)相去甚遠(yuǎn)——“限購令”的現(xiàn)象與本質(zhì)的異化，即“限購令”沒有完全達(dá)到促進(jìn)社會(huì)與人的發(fā)展，表征著“限購令”與社會(huì)、人的發(fā)展沒有同步甚或?qū)αⅰ?/p>

“限購令”異化的原因之一就是其僵化，即隨著社會(huì)的發(fā)展，原適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的制度因社會(huì)發(fā)展的變化由于保持自身的穩(wěn)定性而與社會(huì)現(xiàn)實(shí)格格不入，出現(xiàn)異化現(xiàn)象。人是自由自覺的主體，“限購令”作為一種規(guī)范制度應(yīng)當(dāng)保障人的自由自覺活動(dòng)，而不是與此相反，壓抑、背離人的這種活動(dòng)?，F(xiàn)實(shí)是“限購令”的施行讓人們用盡可能的手段、方法，甚至違法的方式去反抗這種規(guī)范，因?yàn)槿藗冊(cè)诖艘?guī)范下感覺到的不是幸福而是不幸，“限購令”變成了異己的力量?！罢裆鐣?huì)本身創(chuàng)造著作為人的人一樣，人也創(chuàng)造著社會(huì)。活動(dòng)及其成果的享受，無論就其內(nèi)容或就其存在方式來說，都具有社會(huì)的性質(zhì)：是社會(huì)的活動(dòng)和社會(huì)的享受。”［11］

（二）深入之痛——政府公信力流失

政府公信力是政府以自身的能力、行為、行政效果獲得公眾的認(rèn)可度、滿意度、信任度等。它是政府合法性的基礎(chǔ)，能有效地增強(qiáng)政府的號(hào)召力、影響力與提高行政能力。不幸的是，“限購令”推行使政府公信力在不斷地流失，其因素有以下兩個(gè)方面：

1.“限購令”的程序瑕疵較多。在制定“限購令”時(shí)，不同的城市采取的程序不同，北京的“限購令”是由北京市人民政府第81次常務(wù)會(huì)議審議通過；廣州市以迅雷不及掩耳之勢完成的“限購令”社會(huì)運(yùn)行，因?yàn)樵谌藗儗?duì)此一無所知的情況下，廣州市政府于2012年6月30日晚公布，7月1日開始執(zhí)行。“限購令”缺乏規(guī)范性程序的根本原因是不相信民眾，政府萬能的理念根深蒂固，其后果是民眾有效參與度低，政府獲得的信息不夠等不良結(jié)局。

2.“限購令”的科學(xué)度欠缺。由于“限購令”制定時(shí)程序瑕疵眾多，其科學(xué)性可想而知?！跋拶徚睢钡目茖W(xué)度欠佳表現(xiàn)有兩個(gè)方面：其一，“限購令”沒能針對(duì)城市交通堵塞與大氣污染的癥狀下藥。其二，“限購令”對(duì)所涉利益主體處理失當(dāng)。“限購令”涉及制度被執(zhí)行者、既得利益者與制度被執(zhí)行者之間等多對(duì)方主體的利益。作為管理者、公共服務(wù)的提供者，政府有義務(wù)、責(zé)任采取合理、合法的措施提供一個(gè)順暢的城市交通環(huán)境與維護(hù)一個(gè)良好的空氣質(zhì)量的公共服務(wù)，但政府采取“限購令”簡單地競拍與搖號(hào)，把責(zé)任、義務(wù)轉(zhuǎn)嫁給被管理者，這對(duì)政府而言是不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，對(duì)被管理者來說，是不公平的體現(xiàn)。同時(shí)，政府通過“限購令”又制造新的不公平，被管理者之間權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任的不平等。

由于以上兩個(gè)因素，“限購令”的效度并不理想，沒有達(dá)到預(yù)期效果，飽受詬病。人們開始追溯“限購令”的前世今生，當(dāng)人們清楚這是政府的惰政，“限購令”就是在政府的畸政下孕育、誕生，綜歸其論，“限購令”先天不足、后天失調(diào)。其結(jié)果是人們對(duì)政府的信任度的降低。

四、現(xiàn)代社會(huì)的治理：“限購令”給予的啟示

“限購令”作為一種誕生于現(xiàn)代社會(huì)的治理手段的嘗試，無論成功還是失敗，它都將帶給我們深刻的啟示。

（一）治理之基：思維方式隨情勢的變遷而創(chuàng)新

治理思維方式屬于主觀的認(rèn)識(shí)范疇，是有關(guān)治理的模式化、程式化的治理主觀結(jié)構(gòu)，內(nèi)容包括治理的思維形式、治理思維方法等，它受治理的智識(shí)、習(xí)慣等制約，一定的治理思維方式是一定社會(huì)治理精神的表征。治理思維方式并不是康德所謂的先驗(yàn)的駐于人類思維之中，而是后天人類社會(huì)實(shí)踐的產(chǎn)物，它的基礎(chǔ)是社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況，形成路徑是社會(huì)實(shí)踐；即“人類經(jīng)過反反復(fù)復(fù)的億萬次的實(shí)踐，最終具有固定和共識(shí)的邏輯認(rèn)識(shí)方式”［12］。治理思維方式主導(dǎo)著人們的治理認(rèn)識(shí)及治理活動(dòng)，職是之故，故社會(huì)現(xiàn)實(shí)決定著治理思維方式，什么樣的社會(huì)現(xiàn)實(shí)就會(huì)有相應(yīng)的治理思維方式，大一統(tǒng)中央集權(quán)的農(nóng)耕社會(huì)形成的是集中的強(qiáng)權(quán)治理思維方式，民主的工業(yè)社會(huì)形塑的是民主治理思維方式。當(dāng)然，治理思維方式并不是一味地適應(yīng)，它通過治理思維方式中的心理和價(jià)值直接促進(jìn)或阻礙社會(huì)治理的行動(dòng)，同時(shí)它還會(huì)形成一定的治理方式或治理路徑。

作為治理方式的“限購令”，其發(fā)生的場域是城市，直接指向是作為流動(dòng)的現(xiàn)代性的交通車輛與人類以往從未擔(dān)憂過的大氣。過去人們追求的具有現(xiàn)代文明的城市：迅捷舒適的交通工具、呼吸的新鮮空氣，它們從來沒有像今天這樣時(shí)刻充滿著無所不在的風(fēng)險(xiǎn)，這一切都警示人們這個(gè)世界變了，從早期的工業(yè)社會(huì)向風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)交通工具社會(huì)向汽車社會(huì)轉(zhuǎn)變……這些社會(huì)場景催生新的治理思維方式。人們的社會(huì)實(shí)踐再也不是牛耕人種的農(nóng)業(yè)社會(huì)，而是機(jī)器隆隆的工業(yè)社會(huì)、流動(dòng)性的信息社會(huì)；不是壓迫的強(qiáng)制社會(huì)，而是平等的民主社會(huì)……這些社會(huì)實(shí)踐孕育、發(fā)展出新的治理思維方式。如果固化的治理思維方式還是沒有伴隨新的社會(huì)現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)變，這將會(huì)阻礙社會(huì)的發(fā)展。

（二）治理之本：政府隨語境的轉(zhuǎn)換確立延展本質(zhì)的服務(wù)理念與責(zé)任理念

1.從管理理念向服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變。管理理念是基于政府處于治理的主體地位，而社會(huì)處于治理的客體地位；因此政府在治理中積極、主動(dòng)，而社會(huì)在治理中則消極、被動(dòng)；政府依賴權(quán)力的強(qiáng)制性、外向性對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，因此政府有著對(duì)權(quán)力的強(qiáng)烈擴(kuò)張欲。服務(wù)理念則要求政府的宗旨是服務(wù)社會(huì)而不是尋求權(quán)力的擴(kuò)張，其合法性來自人民授予權(quán)力，政府與社會(huì)共謀共同利益，形成的是相互關(guān)聯(lián)、相互支持、相互作用的利益共同體。從管理理念向服務(wù)理念的轉(zhuǎn)變是社會(huì)歷史發(fā)展的必然趨勢，是人類文明不斷進(jìn)步的體現(xiàn)?，F(xiàn)代社會(huì)建立在自由、平等主體廣泛參與的市場經(jīng)濟(jì)與民主政治基礎(chǔ)之上，社會(huì)發(fā)展需要各主體的高度參與，社會(huì)在管理理念主導(dǎo)之下是被動(dòng)、消極的，不會(huì)主動(dòng)、積極參與。這時(shí)管理理念必須讓位于服務(wù)理念以適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。美國學(xué)者庫恩認(rèn)為：“服務(wù)型社會(huì)治理替代管理型社會(huì)治理的根本緣由是在管理型社會(huì)治理模式下，因矛盾積累、激化，無法消解造成這種模式的隱退，服務(wù)型社會(huì)治理由此凸現(xiàn)并逐漸處于主導(dǎo)地位。”［13］在服務(wù)理念指導(dǎo)下的政府是維護(hù)、協(xié)調(diào)各主體的根本利益者，是社會(huì)正義、公平的維護(hù)者。在此，需要表明的是無論在管理理念還是在服務(wù)理念指導(dǎo)之下，管理與服務(wù)都是不可或缺的，只是二者強(qiáng)調(diào)的對(duì)象與功能相區(qū)別罷了。在服務(wù)理念指導(dǎo)之下，更關(guān)注的是在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)管理，在管理中體現(xiàn)服務(wù)。故我們不能走入極端，要以洽宜的方式擺正管理與服務(wù)的關(guān)系。

2.強(qiáng)化責(zé)任理念。在管理理念主導(dǎo)下的社會(huì)治理向服務(wù)理念統(tǒng)領(lǐng)下的社會(huì)治理轉(zhuǎn)變過程中，我們更應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任理念。在管理主導(dǎo)下的社會(huì)治理情境里，由于權(quán)力的擴(kuò)張本性與地位的強(qiáng)勢，責(zé)任的追究通常流于形式，無法落到實(shí)處［14］。而在服務(wù)理念統(tǒng)領(lǐng)下的社會(huì)治理語境中，強(qiáng)化責(zé)任理念，一是改變?cè)诠芾砝砟钪鲗?dǎo)下的社會(huì)治理情況時(shí)部分責(zé)任無法落實(shí)的局勢；二是由于服務(wù)理念統(tǒng)領(lǐng)下的社會(huì)治理強(qiáng)調(diào)的是在服務(wù)中實(shí)現(xiàn)管理，加重服務(wù)的比率，這更需強(qiáng)烈的責(zé)任理念才能實(shí)現(xiàn)。如果沒有責(zé)任理念的強(qiáng)化，公共物品的提供與公共服務(wù)很難真正地實(shí)現(xiàn)，同時(shí)對(duì)于違法服務(wù)或過失服務(wù)，也很難追究相應(yīng)的責(zé)任。

（三）治理之體：不斷地?cái)U(kuò)大民主、平等、積極參與乃治理之質(zhì)

現(xiàn)代社會(huì)治理是一個(gè)復(fù)雜綜合的系統(tǒng)工程，需要各主體的積極參與、互相配合。治理欲達(dá)致最佳效果，既需要在服務(wù)理念與責(zé)任理念支配下的政府等內(nèi)在因素，也需要民眾積極的民主參與等外在因素，故民眾的民主積極參與極其關(guān)鍵。緣由是：其一，由于現(xiàn)代各種風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)綜復(fù)雜，僅憑政府一己之力很難探究各種問題的本源，在沒有深刻認(rèn)清問題本質(zhì)的情況下，方針措施效果是令人質(zhì)疑的，而民眾的民主積極參與有利于找到問題的真正源頭解決［15］。其二，任何問題都涉及相關(guān)的利益，民眾的民主參與有利于利益的平衡及問題解決的公平，因?yàn)槊癖娮盍私?、最關(guān)心自己的利益。“每個(gè)平等主體對(duì)于所涉問題爭議判斷，依據(jù)正義調(diào)整相互的利益?！保?6］考量“限購令”，我們從中得知其出臺(tái)經(jīng)過先是行政意志后至行政會(huì)議決策最終轉(zhuǎn)為規(guī)范性文件，顯然這里缺少民眾的民主參與，暴露了行政的臆斷與專斷。沒有民主的參與，“限購令”不但沒有針對(duì)城市交通堵塞與大氣污染問題的病癥下藥，而且忽視了民意，導(dǎo)致利益分配與責(zé)任劃分的不平等，其效果可想而知。

當(dāng)然，民主參與必須遵守一定的規(guī)范程序，否則或者達(dá)不到參與的效果——流于形式或者混亂不堪——人人得不到保障、更不要奢談利益保障了。流于形式、效果不佳的民主參與在“限購令”出臺(tái)過程中就有所表現(xiàn)?！跋拶徚睢痹诔雠_(tái)間，據(jù)相關(guān)部門解釋說，他們向公眾進(jìn)行了有關(guān)咨詢，但這種咨詢主要是形式的，因?yàn)闆]有任何部門向民眾回饋意見及相關(guān)解釋，也沒有其他的保證措施。之所以會(huì)出現(xiàn)以上的問題，不是因?yàn)槊裰鞯膮⑴c，而是民主參與的方式、方法出現(xiàn)了問題，缺少民主參與的規(guī)范秩序，缺少民主參與的法治護(hù)航。一方面，法治能明確民主參與的內(nèi)容、方式、途經(jīng)、方法，防止民主的恣意性、隨機(jī)性、主觀性，切實(shí)保障參與者的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)等各項(xiàng)權(quán)利。另一方面，法治既能避免流于形式的民主參與，讓民主參與具體可操作、落到實(shí)處；同時(shí)又力保防止借助民主參與的幌子，隨意、惡意侵害他人、國家、民族的正當(dāng)權(quán)利情勢出現(xiàn)［17］［18］。民主參與的制度化、法律化對(duì)于民眾來說，保障了他們的權(quán)利，保護(hù)了他們的利益，會(huì)進(jìn)一步激發(fā)他們參與的熱情；對(duì)于政府來說，提高了社會(huì)治理的效率，增強(qiáng)民眾對(duì)政府的認(rèn)同感；對(duì)于整個(gè)社會(huì)而言，有利于社會(huì)的和諧。

“限購令”作為時(shí)代發(fā)展到新階段的產(chǎn)物，它既有舊時(shí)代的印痕，也有新時(shí)代的啟示。無論如何，我們要仔細(xì)審視它、深入解讀它、客觀對(duì)待它，有利于新階段的治理，有利于社會(huì)和諧持續(xù)發(fā)展，有利于人民福祉的實(shí)現(xiàn)。

［1］解讀《天津市小客車總量調(diào)控管理辦法》［EB/OL］.（2014-01-14）［2014-5-8］.http：//www.tj.gov.cn/hdsq/zxft/zxftzbj/201401/t20140109_22 8569.htm.

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（責(zé)任編輯：朱永良）

D922.1

A

1005-460X（2015）05-0058-06

①國內(nèi)至今已有北京、上海、天津、廣州、貴陽、杭州等城市出臺(tái)不同效力的規(guī)章、條例、制度等規(guī)范性的措施對(duì)相應(yīng)的城市實(shí)行汽車限購，雖然這些規(guī)范性措施的效力不等，但內(nèi)容目標(biāo)大體一致，都是為緩解交通擁堵、改善空氣環(huán)境質(zhì)量對(duì)汽車進(jìn)行限購，故為了論述方便，本文簡稱“限購令”。

2014-12-08

國家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“現(xiàn)代城市交通發(fā)展的制度平臺(tái)與法律保障機(jī)制研究”（11&ZD160）

周忠學(xué)（1974—），男，江蘇徐州人，副教授，博士生，從事憲法與行政法學(xué)研究。