□　蔡　創(chuàng)

(財政部財政科學(xué)研究所， 北京　100142)

公共財政支出績效評價指標(biāo)體系框架(模型)構(gòu)建
——基于政府與市場關(guān)系*

□蔡創(chuàng)

(財政部財政科學(xué)研究所， 北京100142)

摘要：針對目前我國公共財政支出績效評價指標(biāo)體系設(shè)計中評價思路僅局限于政府內(nèi)部自我評價、缺乏政府外部獨立第三方監(jiān)督評價機(jī)制以及其指標(biāo)過多使人無所適從、指標(biāo)間的關(guān)系不清楚、指標(biāo)體系達(dá)到的目標(biāo)不明確、評分的隨意性等問題,運(yùn)用組織要素分析法對財政支出過程進(jìn)行分析，提出以“財政支出滿意系數(shù)”為核心的財政支出績效評價指標(biāo)體系框架(模型)。通過以公眾滿意度評價指標(biāo)為基礎(chǔ)的對財政預(yù)算全過程的系統(tǒng)控制，將目的——“公眾滿意”與手段——人、財、事的管理有機(jī)結(jié)合起來，形成政府與公眾(市場)的良性反饋機(jī)制，為解決財政支出規(guī)模與支出結(jié)構(gòu)最優(yōu)化問題提供良好的路徑選擇。

關(guān)鍵詞：財政支出滿意系數(shù)；公共財政；財政支出；績效評價；社會評價

政府與市場(企業(yè))、社會(家庭、個人)的關(guān)系處理問題既是經(jīng)濟(jì)學(xué)(特別是財政學(xué)稅收學(xué))、政治學(xué)、社會學(xué)等學(xué)科研究的核心課題，也是各類自由主義、國家干預(yù)主義等學(xué)術(shù)流派長期爭論不休的重要主題，同時，還是各國面對經(jīng)濟(jì)周期波動如何運(yùn)用宏觀政策工具進(jìn)行調(diào)控的現(xiàn)實問題。研究財政支出績效評價指標(biāo)體系框架(模型)，邏輯上也必然以此為重要基礎(chǔ)，或重要理論背景。

實際上，財政分配問題最基本的是財政收支及其關(guān)系處理問題，但其折射出決策者運(yùn)用了何種政府與市場、社會的關(guān)系理論，也體現(xiàn)著處理效率與公平關(guān)系采用了何種價值觀，還隱含著權(quán)力分配觀。所以財政分配問題歷來是各種經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)甚至心理問題的集中體現(xiàn)，各類經(jīng)濟(jì)、政治、社會、文化、生態(tài)甚至心理風(fēng)險的風(fēng)險或績效都最終會集中反映到財政分配問題上來。財政收入與財政支出是財政分配活動“硬幣”的兩面。在硬幣的收入一面，財政稅收是政府活動的奶娘，沒有稅收，就沒有政府。依靠國家強(qiáng)制力，政府從社會無償獲得資金，相應(yīng)社會資金就會減少，這部分被占用資金代表了市場效率損失(暗示政府效率高于市場效率下或者說是在“市場失靈”情況下政府取代市場占有部分資金是有充分理由的)；在硬幣的支出一面，政府取得的稅收收入必須基于一定的目的，以一定的方式支出(如財政撥款)，以彌補(bǔ)市場效率損失。問題是，支出給誰、支出多少、怎樣支出才是合理、有效的？這正是本文要研究的內(nèi)容，而財政收入的內(nèi)容不在本文探討的范圍，并已假定政府的財政收入計劃是科學(xué)合理的。

中國“十二五”時期，公共財政制度的改革已取向于將我國財政分配的主要目標(biāo)和工作重心放到滿足社會公共需要上來，放到民生財政上來。目前，我國正處于“公共財政”改革的“深水區(qū)”、“社會轉(zhuǎn)型期”或“矛盾凸現(xiàn)期”和財政風(fēng)險“積累期”①(劉尚希，2010)， 公共財政體制改革甚至被朝野內(nèi)外視為深化改革的重要突破口②，而作為公共財政體制主要組成部分的公共預(yù)算③體制改革更已成為其“先鋒”。人們對政府將“眾人之財”用在何處、績效如何尤其關(guān)注。審計署掀起的“審計風(fēng)暴”使人們對巨額公共財政資金被浪費(fèi)、被截留、被貪腐有了更深刻的認(rèn)知并產(chǎn)生了刻骨銘心的反感。盡管近幾年來政府加大了“三公經(jīng)費(fèi)”、財政預(yù)決算的公開力度，但人們對財政部門每年公布的財政預(yù)決算報告已經(jīng)不再滿足于類、款甚至項、目了；人們對審計署的公共資金審計報告進(jìn)一步提出了公布其明細(xì)數(shù)字與問題細(xì)節(jié)的要求；同時，人們也對預(yù)算透明度、預(yù)算民主化程度提出了更高的要求。所有這些，都表明全社會迫切需要改革現(xiàn)行的財政預(yù)算體制，加快實行公共預(yù)算改革，著力落實公眾對公共財政支出績效的知情權(quán)、評價權(quán)以及對公共預(yù)算編制、執(zhí)行、決算全過程的參與權(quán)，從而也就構(gòu)成了本文寫作的現(xiàn)實背景。

一、構(gòu)建財政支出績效評價指標(biāo)體系框架的必要性

(一)需要構(gòu)建政府與(公眾)市場間的新機(jī)制

公共財政改革進(jìn)入“深水區(qū)”，隨著人們公民意識的逐步覺醒，對政府怎樣使用國家之財有了更深的認(rèn)識和更高的要求，因此迫切要求處理好政府與市場(公眾)的關(guān)系，提高政府預(yù)算透明度，加大公眾的參與力度，這要求構(gòu)建良好的政府與(公眾)市場互動機(jī)制，而目前這一機(jī)制是缺失的。這就從實踐上提出了迫切要求。

(二)需要構(gòu)建國家審計的績效評價標(biāo)準(zhǔn)

作為國家財政“看門狗”的國家審計在財政監(jiān)督和治理方面還較不力。國家審計的控制基礎(chǔ)并不完備，體現(xiàn)在其控制力僅限于財政支出的合規(guī)合法性，雖然大量可考文獻(xiàn)強(qiáng)調(diào)審計應(yīng)具備績效評價的功能，但從現(xiàn)行的審計工作流程與內(nèi)容來看，審計本身并不具備這一功能，原因在于審計工作主要是以財務(wù)報告合規(guī)合法性為主而不是以績效評價為主，審計只是一種“事實審定”而不是“計劃(預(yù)算)審定”，因此為了充分利用審計提供的信息基礎(chǔ)，加強(qiáng)對政府財政支出的評價與控制，必須建立從信息產(chǎn)生到運(yùn)用于控制的完整過程機(jī)制，這就從理論上提出了迫切要求。

(三)需要克服現(xiàn)行財政支出績效評價指標(biāo)體系存在的缺憾

雖然有很多文獻(xiàn)對財政支出績效評價就支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)進(jìn)行了或理論或?qū)嵶C的分析，但仍然缺乏明確的關(guān)于財政支出最優(yōu)標(biāo)準(zhǔn)的“信號”，因此依據(jù)所謂客觀的某一標(biāo)準(zhǔn)來制定財政支出績效評價標(biāo)準(zhǔn)與指標(biāo)體系很可能無太大意義?，F(xiàn)行財政支出績效評價指標(biāo)體系存在的缺憾包括但不止如此：1.對財政支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)最佳值(最佳區(qū)間)的估計，是從經(jīng)濟(jì)最大化的角度進(jìn)行研究的，忽視了社會公眾在其中所起的作用，在公共財政背景下，我們有理由對以上研究結(jié)果的視角完整性提出疑義。2.對政府內(nèi)部組織與財政支出績效關(guān)系的研究，如地方政府分權(quán)對轉(zhuǎn)移支付的扭曲作用，僅從宏觀的角度得到了“監(jiān)督機(jī)制不完善、激勵機(jī)制不合理、法制化程度不高、地方利益表達(dá)機(jī)制不健全”的結(jié)論，這是實證研究通過數(shù)據(jù)表象得到的結(jié)果，但是無法將這一結(jié)論與如何改善這些問題的機(jī)制結(jié)合起來。3.現(xiàn)行財政支出績效評價指標(biāo)體系是目前財政體制下的產(chǎn)物，而大部分指標(biāo)體系在政府轉(zhuǎn)型、公共財政體制改革的背景下已經(jīng)越來越不適用，因此亟需改變以往設(shè)計指標(biāo)的思路與方法，探索在公共財政背景下新的指標(biāo)設(shè)計思路。

二、財政支出績效評價指標(biāo)體系的基本框架(模型)

(一)財政支出績效評價指標(biāo)體系框架(模型)構(gòu)建基本原則

財政支出績效評價指標(biāo)體系是為了實現(xiàn)評價目的，由一系列反映財政支出對最終績效影響的各個方面的指標(biāo)集合而成的一個指標(biāo)結(jié)構(gòu)，財政支出績效評價指標(biāo)必須充分體現(xiàn)評價對象的特性，體現(xiàn)評價對象的基本內(nèi)容，圍繞評價目的體現(xiàn)其各項基本目標(biāo)。其指標(biāo)設(shè)計應(yīng)遵循以下原則：

1、全面性與重點性相結(jié)合的原則。

財政支出是一個系統(tǒng)的過程，其范圍涵蓋之廣，內(nèi)容之復(fù)雜，都是在建立績效評價指標(biāo)體系時要充分考慮到的。在設(shè)計指標(biāo)體系時不僅要考慮評價對象財政支出的層次性，還要考慮財政支出的多樣性，不僅要考慮直接效益還要考慮間接效益，不僅要反映短期效益還要反映長期效益，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)效益還要考慮非經(jīng)濟(jì)效益。因此設(shè)計的指標(biāo)要盡可能涵蓋到財政支出所影響的各方各面，但同時由于評價工作是一項復(fù)雜的活動，指標(biāo)設(shè)定的范圍太廣，層次太多，收集數(shù)據(jù)的難度也就越大，成本相應(yīng)也就越高，而該成本顯然也應(yīng)包括在財政支出績效中。在設(shè)置指標(biāo)時不要貪多求全，在能夠反映某一方面的狀況條件下，設(shè)置的指標(biāo)越少越好，用盡可能少的指標(biāo)反映盡可能多的信息。利用因子分析法可以很好的從初級指標(biāo)中篩選出公共因子，再對公共因子賦予一定的實際涵義，是建立一個既全面又重點的指標(biāo)體系的較好方式。

2、科學(xué)性與可操作性相結(jié)合的原則。

由于績效評價是一種多少帶有主觀色彩的社會實踐活動，因此績效評價指標(biāo)設(shè)計的科學(xué)性決定了其權(quán)威性與解釋力。人文社會科學(xué)工作者針對績效評價的理論方面做出了大量的研究，不乏有將定量分析的數(shù)學(xué)工具引入其中，但理論的精密性與社會實踐的模糊性構(gòu)成了一對矛盾。精確科學(xué)的理論要求精確的數(shù)據(jù)，但現(xiàn)實中要達(dá)到理論所要求的數(shù)據(jù)精度也許需要付出極大的成本，這對于績效評價這樣耗時耗力的工作來說也是一種隱含的成本。因此，必須將績效評價的科學(xué)性與可操作性結(jié)合起來，尤其是體現(xiàn)在評價工作的成本要限制在可承受范圍內(nèi)，才能發(fā)揮績效評價指標(biāo)的科學(xué)性優(yōu)勢。

3、明晰性與系統(tǒng)性相結(jié)合的原則。

財政支出績效評價指標(biāo)體系是一個包含多重指標(biāo)的體系，在設(shè)計指標(biāo)時要注意指標(biāo)與指標(biāo)之間的邏輯關(guān)系，不要對指標(biāo)進(jìn)行雜亂無章的排列，明確每個指標(biāo)的口徑、范圍、涵義。作為指標(biāo)設(shè)計者，要認(rèn)識到指標(biāo)是為評價目的服務(wù)的，系統(tǒng)性過于復(fù)雜的指標(biāo)體系有時反而背離了評價目標(biāo)的初衷，讓指標(biāo)的使用者不明就里，降低了指標(biāo)系統(tǒng)性的實際意義。有時我們對一個成型的指標(biāo)體系進(jìn)行適當(dāng)?shù)膭h減，以提高指標(biāo)體系的明晰度，便于使用者使用。

4、定性分析與定量分析相結(jié)合的原則。

財政支出評價對象的評價項目并不總是具有明確的數(shù)值意義，有的評價項目由于本質(zhì)上就不是精確定量的，就只能通過定性的方式加以評價。一般來說，財務(wù)指標(biāo)都是定量的，可以通過調(diào)研三大財務(wù)報表以及相關(guān)原始憑證獲得精確的數(shù)據(jù)，而非財務(wù)指標(biāo)，如目標(biāo)完成情況、職能與機(jī)構(gòu)設(shè)置情況、人員滿意度、工作流程情況等都是難以精確量化的。但這并不是說就不能夠量化，而是量化手段的科學(xué)合理性將大大影響最終評價的準(zhǔn)確度和權(quán)威性。因此在對定性分析轉(zhuǎn)化為定量分析時，對轉(zhuǎn)化方法要仔細(xì)斟酌。將定性分析轉(zhuǎn)化為定量分析所使用的方法最常見的是李克特量表。李克特量表是一種評分加總式量表，通過對評價項目的主觀選項的勾選如很好、好、一般、差、很差標(biāo)記為數(shù)字1、2、3、4、5，將所有被調(diào)查者的態(tài)度進(jìn)行加總從而得出評價項目的平均值。除了李克特量表外常用的還有沙氏通量表等。

5、合規(guī)性與合理性相結(jié)合的原則。

目前對政府財政支出績效的評價主要是依據(jù)審計手段來進(jìn)行的。審計的特點決定了其對財政支出的評價主要是從財政支出的合法性與合規(guī)性進(jìn)行審計，而對財政支出的其他方面的評價存在不足。雖然現(xiàn)行審計手段在傳統(tǒng)的責(zé)任審計基礎(chǔ)上又加入了效益審計的內(nèi)容，但是審計手段所依賴的財務(wù)三大報表中依然很少或沒有反映非財務(wù)指標(biāo)如政府目標(biāo)設(shè)定的合理性、政府機(jī)構(gòu)與人員設(shè)置合理性、政府職能完成情況等方面的內(nèi)容。而本文對財政支出績效評價指標(biāo)的設(shè)計必須在反映財政支出合規(guī)性的基礎(chǔ)上，完善財政支出在非財務(wù)方面所起作用的評價，為進(jìn)一步發(fā)展效益審計提供評價依據(jù)。

(二) 財政支出績效評價指標(biāo)體系框架(模型)構(gòu)建基本方法

財政支出績效評價指標(biāo)體系設(shè)計基本方法主要有如下幾種：

1、綜合法。所謂綜合法，是指對已存在的一些指標(biāo)群按一定的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行聚類，使之體系化的一種構(gòu)造指標(biāo)體系的方法。例如，西方許多國家的社會評價指標(biāo)體系設(shè)計，常常是在一些公共研究機(jī)構(gòu)擬定的指標(biāo)體系基礎(chǔ)之上，作進(jìn)一步的歸類整理，使之條理化之后而成的。這就是一種綜合法。目前許多領(lǐng)域都有人在討論有關(guān)綜合評價問題，若將不同觀點綜合起來，就可以構(gòu)造出相對全面的綜合評價指標(biāo)體系。綜合法特別適用于對現(xiàn)行評價指標(biāo)體系的完善與發(fā)展。

2、分析法。即將綜合評價指標(biāo)體系的度量對象和度量目標(biāo)劃分成若干個不同組成部分或不同子系統(tǒng)，并逐步細(xì)分，直到每一個部分都可以用具體的統(tǒng)計指標(biāo)來描述。這是構(gòu)造綜合評價指標(biāo)體系最基本、最常用的方法。其基本過程是：第一步，對評價問題的內(nèi)含與外延作出合理解釋，劃分概念的側(cè)面結(jié)構(gòu)，明確評價的總目標(biāo)與子目標(biāo)。這是相當(dāng)關(guān)鍵的一步。第二步，對每一子目標(biāo)或概念側(cè)面進(jìn)行分解。越是復(fù)雜的多指標(biāo)綜合評價問題，這種細(xì)分就越為重要。

3、交叉法。這也是構(gòu)造綜合評價指標(biāo)體系的一種方法。通過二維或三維甚至更多維的交叉，可以派生出一系列的統(tǒng)計指標(biāo)，從而形成指標(biāo)體系。例如在設(shè)計經(jīng)濟(jì)效益統(tǒng)計評價指標(biāo)體系時，我們常常采用“投入”與“產(chǎn)出”的交叉對比，獲得指標(biāo)體系。因為經(jīng)濟(jì)效益的內(nèi)涵可以定義為投入指標(biāo)與產(chǎn)出指標(biāo)的對比關(guān)系，所以設(shè)計這類指標(biāo)體系時，我們可以將所有的投入指標(biāo)與產(chǎn)出指標(biāo)列示出來，將它們通過矩陣形式作兩兩比較，就可得到無數(shù)的“經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)”。

4、指標(biāo)屬性分組法。由于統(tǒng)計指標(biāo)本身具有許多不同屬性，有不同的表現(xiàn)形式，因此構(gòu)建初選評價指標(biāo)體系時，指標(biāo)屬性也可以是不統(tǒng)一的。構(gòu)建初選評價指標(biāo)體系時，可以從指標(biāo)屬性角度構(gòu)思體系中指標(biāo)元素的組成。一般來說，我們可以先將指標(biāo)分為“動態(tài)”與“靜態(tài)”兩類，然后每一類中還可以從“絕對數(shù)”、“相對數(shù)”、“平均數(shù)”等角度來構(gòu)造指標(biāo)元素。

(三)財政支出績效評價指標(biāo)體系基本框架(模型)的構(gòu)建

一個優(yōu)良的績效評價指標(biāo)工具應(yīng)該具有以下特點：(1)嚴(yán)密的邏輯性。杜邦分析法通過連環(huán)分解，建立了從營銷能力、資產(chǎn)運(yùn)營能力、財務(wù)杠桿運(yùn)用能力到最終盈利目標(biāo)的一個邏輯體系，任意一個環(huán)節(jié)改變將導(dǎo)致最終目標(biāo)的改變，并且在數(shù)量上給出了精確的關(guān)系。這為進(jìn)行績效評價提供了一個實實在在的評價依據(jù)，也是杜邦分析法對本文設(shè)計符合政府績效評價要求的指標(biāo)體系的最大啟示。(2)評價的完整性。杜邦分析法雖然精確，但是僅反映財務(wù)方面的績效，而對非財務(wù)方面的評價十分無力，平衡計分卡的誕生改變了僅重視財務(wù)指標(biāo)而輕視與績效有關(guān)的其他非財務(wù)指標(biāo)的缺點。除了財務(wù)以外，還從客戶、企業(yè)內(nèi)部流程、組織學(xué)習(xí)能力與成長這幾個密切影響企業(yè)長效的方面對企業(yè)績效進(jìn)行評價，充實了績效評價的內(nèi)容，完善了財務(wù)評價的不足。(3)流程的可控性。關(guān)鍵績效指標(biāo)由于建立在對輸入輸出流程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的掌控基礎(chǔ)上，對于組織該如何行動以提高組織績效提供了一個省時省力的渠道。KPI法不需要深入企業(yè)運(yùn)作的每一個細(xì)節(jié)，而只需找出影響企業(yè)最終愿景或目標(biāo)實現(xiàn)的關(guān)鍵少數(shù)節(jié)點，通過對這些節(jié)點重點監(jiān)控來達(dá)到實現(xiàn)組織目標(biāo)的目的。

本文要設(shè)計的財政支出績效評價指標(biāo)體系總體框架(模型)主要關(guān)注如下三個方面：

一是反映公眾對政府的評價與監(jiān)督。這是本文尤其強(qiáng)調(diào)的，也是現(xiàn)行財政支出績效評價指標(biāo)缺少的一個內(nèi)容，具體的講就是通過政府與公眾(市場)“討價還價”達(dá)到財政支出最優(yōu)化的共識，這樣就避開了去尋找“客觀”的最佳財政支出的解，正如市場價格是由買賣雙方不斷討價還價自動形成的一樣，達(dá)到的“共識”自動回答了“財政支出應(yīng)該是多少”的問題。我們通過在評價指標(biāo)中引入“公眾評價”的內(nèi)容來加入“外部監(jiān)督”，產(chǎn)生政府績效信息披露反饋機(jī)制與社會監(jiān)督機(jī)制。二是關(guān)注指標(biāo)體系的邏輯一致性。通過對前人研究成果的整理，發(fā)現(xiàn)很多指標(biāo)體系要么結(jié)構(gòu)組織不嚴(yán)密，指標(biāo)之間容易產(chǎn)生沖突，要么是講求數(shù)學(xué)邏輯而忽視了事理邏輯。三是關(guān)注指標(biāo)體系的全面性。前文提到過財政支出的內(nèi)容相當(dāng)廣泛而分類標(biāo)準(zhǔn)眾多，過于復(fù)雜的分類標(biāo)準(zhǔn)降低了指標(biāo)體系的可理解性和可操作性，并且有可能造成遺漏。據(jù)此本文創(chuàng)新提出了一種新的分類方法，即將指標(biāo)按照組織要素進(jìn)行分類:人力資源管理類、財務(wù)類、事項類指標(biāo)。

對財政支出的整個流程進(jìn)行梳理，我們得到圖一所示的財政支出流程圖。

圖一 財政支出流程圖

從財政資金流入政府單位內(nèi)部，就帶動了人對其的“追逐”。如圖所示，總財政支出由兩部分組成：項目支出和基本支出。基本支出由人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)構(gòu)成，項目支出是單位在行使政府職能過程中針對具體事項而發(fā)生的支出，基于該流程，本文提出財政支出績效評價指標(biāo)體系的一個基本模型，這一模型的核心概念就是反映財政支出績效的總指標(biāo)“財政支出滿意系數(shù)”，其內(nèi)涵為“政府每單位支出對公眾滿意度的貢獻(xiàn)”，計算公式為：

該指標(biāo)的計算包括兩個部分，“總財政支出”或“財政支出總額”(假設(shè)在平衡預(yù)算下)是一個年度內(nèi)評價對象花費(fèi)的財政支出總和，包括從上級撥付的財政資金和本級自籌的資金中所支出的總和，實際上這就是本文中定義的大口徑財政支出。“公眾滿意度”主要由社會調(diào)查工作取得，主要是就年度內(nèi)政府所從事的活動效果由社會公眾評價打分，綜合得來，其值在0到1之間。1代表全體滿意，0代表全體不滿意。該指標(biāo)的單位取決于總財政支出所采用的單位(如億元)。該指標(biāo)的優(yōu)點在于不同規(guī)模、不同性質(zhì)與職能的政府之間是可比的，體現(xiàn)的是政府利用財政資金“取悅”公眾的能力大小。在設(shè)置“財政支出滿意系數(shù)”總指標(biāo)后，根據(jù)圖4.4.2.1我們將其分解為：

財政支出滿意系數(shù)=單位產(chǎn)出滿意度*目標(biāo)完成率*人崗匹配度*人財匹配度*項目支出占比 (4.1)

其中，

單位產(chǎn)出滿意度=公眾滿意度/實際產(chǎn)出

目標(biāo)完成率=實際產(chǎn)出/計劃產(chǎn)出

人崗匹配度=計劃產(chǎn)出/人員配備

人財匹配度=人員配備/項目支出

項目支出占比=項目支出/總財政支出，

具體解釋如下：一是單位產(chǎn)出滿意度。該指標(biāo)的內(nèi)涵是“每單位產(chǎn)出對公眾滿意度帶來的貢獻(xiàn)”。該指標(biāo)越高，說明政府對支出項目的確定越符合公眾的需求，該指標(biāo)體現(xiàn)的是政府對支出項目的立項準(zhǔn)確度，實際上也就是政府的“決策績效”。二是目標(biāo)完成率。表征政府完成上級交付任務(wù)的能力。此外，目標(biāo)完成率還可衡量政府的目標(biāo)設(shè)置是否合理，比如，通過統(tǒng)計分析，發(fā)現(xiàn)很多年份目標(biāo)完成率連續(xù)偏高或偏低較為嚴(yán)重的情況，說明政府的目標(biāo)設(shè)置不盡合理，導(dǎo)致目標(biāo)的完成常常偏離目標(biāo)的設(shè)定，這時就有必要改善政府制定目標(biāo)的能力了。三是人崗匹配度。人崗匹配度表征政府機(jī)構(gòu)因職設(shè)人的情況。其內(nèi)涵是“每單位人員承擔(dān)的計劃任務(wù)”。該指標(biāo)越高，說明人員的職務(wù)壓力越大，反之越低，則人員的職務(wù)壓力越小。四是人財匹配度。該指標(biāo)的倒數(shù)為項目支出/人員配備，內(nèi)涵是“為每單位人員提供的項目資金安排”。人財匹配度指標(biāo)越高，即倒數(shù)越低，說明每單位人員獲得的項目資金較少，即組織的財務(wù)壓力越大。五是投入產(chǎn)出計劃比。該指標(biāo)是一個中間指標(biāo)，投入產(chǎn)出計劃比=人崗匹配度*人財匹配度=計劃產(chǎn)出/項目支出，內(nèi)涵是“每單位項目支出應(yīng)該實現(xiàn)的產(chǎn)出”，表征組織的產(chǎn)出壓力(作為要求時)或產(chǎn)出效率(作為結(jié)果時)。該指標(biāo)越高，說明對組織效率的要求越高，反之亦然。六是項目支出占比。該指標(biāo)為項目支出/總財政支出。政府的消費(fèi)由兩部分組成，其中一部分由政府具體的立項項目承擔(dān)，是有具體的支出承擔(dān)對象的支出，這一支出叫做項目支出，而另一部分的支出沒有明確的項目可以歸集，如新購置的公務(wù)用車、開例行會議等發(fā)生的支出，叫做基本支出。因此，總財政支出=項目支出+基本支出。政府具體履行公共事務(wù)，是由具體的項目直接體現(xiàn)的，因此，將基本支出與項目支出剝離開來，有助于監(jiān)督政府提高履行公共事務(wù)的能力，也能夠直觀地反映政府對資金運(yùn)用的來源與去向。該指標(biāo)表征政府的財務(wù)效率，指標(biāo)越高，說明政府的總財政支出中項目支出所占比重大，財政支出的對象性越強(qiáng)，政府履行公共事務(wù)越積極，政府的活力越大。

我們看到，該指標(biāo)體系反映了從財政支出行為到最終社會滿意程度的一系列關(guān)鍵環(huán)節(jié)，容納了財務(wù)、組織、目標(biāo)、顧客等重要內(nèi)容，增加了對總指標(biāo)——財政支出滿意系數(shù)的解釋力，綜合了平衡計分卡、杜邦分析體系、關(guān)鍵績效指標(biāo)、以及綜合評價法等績效評價方法的優(yōu)點，有著較好的明晰性，較強(qiáng)的邏輯性，較全面的系統(tǒng)性，以及較簡便的可操作性的特點。這一基本模型的著力點在于其長遠(yuǎn)的理論意義，因為，這一模型通過分解出五個計算指標(biāo)，可以考察從預(yù)算投入、組織(人員與機(jī)構(gòu))各環(huán)節(jié)到績效測評(目標(biāo)完成、投入產(chǎn)出)或績效評價(公眾滿意度)的過程內(nèi)容，使評價深入到了組織內(nèi)部，并且涵蓋了人、財、事的全部內(nèi)容。從全程來看，公眾評價既影響投入也影響產(chǎn)出，這也是本文特別強(qiáng)調(diào)的區(qū)別于以前所有類似評價指標(biāo)體系的地方。

我們對該指標(biāo)體系進(jìn)一步分組，就得到了這恰好就是前文提到的對現(xiàn)行指標(biāo)的分類標(biāo)準(zhǔn)。

(四)本文的創(chuàng)新之處

本文從理論上首次提出了以“財政支出滿意系數(shù)”為核心的財政支出績效評價指標(biāo)體系，并從邏輯上分解為事項類指標(biāo)、人力資源管理類指標(biāo)和財務(wù)類指標(biāo)，證明了此種分類標(biāo)準(zhǔn)的正確性,科學(xué)性、規(guī)范性，克服了之前其他財政支出績效評價指標(biāo)體系存在的種種弊病。從目前來看，新指標(biāo)體系的主要優(yōu)點如下：一是責(zé)任劃分明確。三大類指標(biāo)分別由特定組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)(類似于企業(yè)的成本中心、營銷中心)，每一類指標(biāo)的變化都能夠在或人、或財、或事中找到原因，從而不再會有“踢皮球”和怠工現(xiàn)象。二是評分一致性。由財政支出滿意系數(shù)經(jīng)變換為廣義財政支出滿意系數(shù)后進(jìn)一步得到的績效評價分?jǐn)?shù)的評分系統(tǒng)具有前后一致性，即一旦確定了評分標(biāo)準(zhǔn)就幾乎很難出現(xiàn)評分誤差，綜合了主觀評價法與客觀評價法的優(yōu)點。三是指標(biāo)相關(guān)性。分指標(biāo)間具備強(qiáng)相關(guān)性，即任一指標(biāo)的變動都會帶動相鄰指標(biāo)變動，同時(廣義)財政支出滿意系數(shù)的變動百分比能夠數(shù)學(xué)地分解到每一個分指標(biāo)的變動百分比，為我們找出績效變動的原因提供了依據(jù)。四是良性反饋機(jī)制。通過“財政支出滿意系數(shù)”這一外部監(jiān)督的“指揮棒”具有的調(diào)節(jié)器功能，強(qiáng)化了政府對內(nèi)監(jiān)督的動機(jī)，而政府績效的高低又會由“財政支出滿意系數(shù)”體現(xiàn)出來，從而實現(xiàn)政府與市場(企業(yè))、社會(家庭、個人)的良性循環(huán)，并將“外部監(jiān)督”與“內(nèi)部監(jiān)督”有機(jī)地連結(jié)起來。

注釋

①國際國內(nèi)各種不確定性因素不斷增多的情況下，財政的風(fēng)險源不斷增多，經(jīng)濟(jì)、社會、自然、國際等各個不同層面的公共風(fēng)險都會轉(zhuǎn)變?yōu)樨斦L(fēng)險.

② 在2013年11月召開中共十八屆三中全會之前，國務(wù)院發(fā)展研究中心為十八屆三中全會提交的“383”改革方案總報告全文，勾勒出了一幅詳盡的改革“路線圖”。十八屆三中全會審議通過了《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，其核心和關(guān)鍵內(nèi)容其實就是要正確處理好政府與市場以及中央與地方的財政關(guān)系.

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中圖分類號：F810.459

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-4614-(2015)05-0018-06

作者簡介：蔡創(chuàng)(1987— )，男，湖南沅江人，財政部財政科學(xué)研究所在讀博士。

*收稿日期：2015-9-16