張馨元，劉思亮，譚淑豪

(中國人民大學 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，北京 100872)

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權融資問題研究

張馨元，劉思亮，譚淑豪*

(中國人民大學 農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學院，北京 100872)

對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權融資現(xiàn)狀進行了分析，依據(jù)融資的基本流程，對融資中暴露出缺少政策支持及交易平臺、法律條文缺失和金融風險等問題，從政府、承貸主體、金融機構三個不同角度進行分析，針對當前存在的問題提出了相關建議，以提高土地承包經(jīng)營權融資的可操作性。

土地承包經(jīng)營權；抵押融資；風險防控；體系建設

0 引言

隨著我國新型城鎮(zhèn)化進程的加快，越來越多的農(nóng)民工選擇進城從事二、三產(chǎn)業(yè)，尤其是青壯年勞動力為了改善子女教育狀況、提高生活質(zhì)量和加強自身競爭力，更傾向于在城市發(fā)展。這較大地改變了農(nóng)村勞動力結構，部分地區(qū)甚至因此而出現(xiàn)了農(nóng)田閑置拋荒的現(xiàn)象。另外，由于土地細碎化等原因，造成生產(chǎn)成本增加，為了改變現(xiàn)行土地的經(jīng)營格局，通過土地整理、流轉(zhuǎn)[1]、土地承包經(jīng)營權的融資等方式，推進社會主義新農(nóng)村建設，黨中央在十八大報告中明確提出要始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，著力強化現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎地位，深入推進社會主義新農(nóng)村建設，2014年的中央1號文件更是進一步強調(diào)“允許承包土地的經(jīng)營權向金融機構抵押融資”，以加快步伐解決農(nóng)村土地荒廢的問題[2]。因此，研究農(nóng)村土地承包經(jīng)營權的融資，并針對融資過程中出現(xiàn)的相關問題提出解決方案，有助于促進土地流轉(zhuǎn)。

1 農(nóng)村土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)及融資現(xiàn)狀

在我國，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權是指農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者對其依法承包的國有或集體所有土地享有占有、使用、收益和一定處分的權利，分為家庭承包取得的承包經(jīng)營權和其他方式取得的承包經(jīng)營權兩類。而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是指農(nóng)村土地的承包者在保留承包權的基礎上，將土地使用權進入流通領域，通過一定的運作方式(轉(zhuǎn)包，出租，抵押，入股)等，在不同主體之間流動，并實現(xiàn)土地效益經(jīng)營[3]。

土地承包經(jīng)營權抵押融資，借款人或承包經(jīng)營權擁有者不得轉(zhuǎn)移農(nóng)村土地、不改變土地所有權性質(zhì)和農(nóng)業(yè)用途，以農(nóng)村土地承包經(jīng)營權及地上附著物為擔保向金融機構或第三方申請融資。抵押人必須持有具備法律效力的權屬證明材料，且在一定層級人民政府農(nóng)村土地承包管理部門辦理合同鑒證。

隨著農(nóng)村金融的不斷發(fā)展與創(chuàng)新，目前，土地承包經(jīng)營權融資的相關問題已引起各級政府和金融機構的高度重視與關注。成都市在2009年對土地承包經(jīng)營權抵押貸款進行了探索性嘗試，在四川推進之后，許多省市也涉及了這一土改進程。山東、山西、吉林、江蘇、重慶、浙江等省份也鼓勵轄屬縣市進行農(nóng)村土地經(jīng)營權抵押融資試點，并出臺相應管理辦法。表1為江蘇省2014年部分地區(qū)土地承包經(jīng)營權抵押融資情況統(tǒng)計。

表1 江蘇省2014年部分地區(qū)土地承包經(jīng)營權抵押融資情況統(tǒng)計

數(shù)據(jù)來源：東?？h、太倉市等政府網(wǎng)站。

根據(jù)國家發(fā)改委的統(tǒng)計，2013年全國土地流轉(zhuǎn)率已達21.5%，土地流轉(zhuǎn)率不斷上升，農(nóng)地融資有其現(xiàn)實意義。國家對土地承包經(jīng)營權貸款進行的試點，使得農(nóng)村土地承包經(jīng)營權融資一定程度上得到了推廣。盡管農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押作為一種新型的融資擔保方式為各方帶來了諸多好處，然而，它在逐步推進的過程中暴露出的若干問題仍然不容小覷。比如各地政府出臺政策不盡相同，有的地方目前還沒有出臺相關政策，缺乏統(tǒng)一的標準及流轉(zhuǎn)與交易平臺；從承貸主體經(jīng)營的主業(yè)來看，由于受農(nóng)產(chǎn)品價格、運輸、保存條件、自然環(huán)境及市場因素影響較大，該融資方式受到諸多制約，暴露出借款人自身存在的問題和缺陷；此外，金融機構對借款人生產(chǎn)經(jīng)營和資金使用的監(jiān)管很難得到保證，抵押物變現(xiàn)的難度較大，這在一定程度上使得農(nóng)業(yè)貸款容易形成不良循環(huán)，會在一定程度上影響到金融機構的健康運轉(zhuǎn)。因此，本文基于政府、承貸主體和金融機構三個角度，分析農(nóng)村土地承包經(jīng)營權抵押融資問題，并試圖提出解決途徑。

2 融資流程及存在問題

對土地承包經(jīng)營權抵押融資現(xiàn)狀的分析顯然，融資業(yè)務的開展目前才剛剛起步，在具體業(yè)務的辦理流程中，政府、承貸主體和金融機構都遇到了一些問題。本文將通過對融資流程的總體描述，從不同主體出發(fā)，進一步分析融資流程中存在的問題。

2.1 融資流程

當前，雖然土地承包經(jīng)營權抵押融資的各地模式在細節(jié)上不盡相似，但總體流程大致趨同。首先由申請人向金融機構提出申請，并提供相關資料給金融機構進行調(diào)查，調(diào)查結果通過后，金融機構上級部門進行審查審批，辦妥相關抵押手續(xù)后發(fā)放貸款，并對其進行貸后管理直至貸款收回[4]。圖1是融資的具體流程圖。本文將從流程中的不同環(huán)節(jié)來分析其中存在的問題。

圖1 土地承包經(jīng)營權抵押融資的具體流程

2.2 融資存在問題

從融資流程可以看出，土地承包經(jīng)營權抵押融資流程中的環(huán)節(jié)眾多，涉及到借款人、抵押人、金融機構、抵押物確權、價值評估機構、抵押登記機構、交易流轉(zhuǎn)平臺等。承貸主體作為借款人，是融資流程的開始環(huán)節(jié)，也是貸款風險的根本來源；金融機構作為貸款風險的最直接承受者，風險防控對其而言具有重要意義；而承貸主體和銀行存在的各類問題，與政府出臺的相關政策法規(guī)密切相關。因此本文將從政府、承貸主體和銀行角度著眼，找出當前土地承包經(jīng)營權抵押貸款未能廣泛推廣的問題根源所在，從而能有效降低信貸風險。

2.2.1 政府：缺乏成熟完整的政策體系支撐

目前國家現(xiàn)已出臺的與農(nóng)地承包經(jīng)營權抵押有關的法律法規(guī)不多，僅有《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)管理辦法》、《貸款通則》等部分法律中的部分條目，缺乏一個統(tǒng)一明確的管理規(guī)定[5]。因此各地政府現(xiàn)階段仍處于探索之中，發(fā)展出了諸如太湖、成都等不同模式，每個縣級政府出臺的政策均有所不同；其次，除政策法規(guī)外，土地承包經(jīng)營權也缺少一個完整科學的流轉(zhuǎn)交易平臺。負責具體事務的農(nóng)村產(chǎn)權交易所大都設立在城市中，全國第一家縣級農(nóng)村產(chǎn)權交易所于2012年才在江蘇設立。事實上，目前大部分省份均無縣級交易所或僅有一家，政府辦公范圍較大，任務繁多且不易了解當?shù)厍闆r，因此造成了農(nóng)地承包經(jīng)營權抵押融資實現(xiàn)的諸多不便；最后，如何確定流轉(zhuǎn)及評估登記部門，也是橫亙在政府面前的一道難題。土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)是近幾年來的新興事物，國內(nèi)還缺乏成功的先例，也缺乏能夠作出準確評估的專業(yè)人才。

2.2.2 貸款主體：風險較難把控

土地承包經(jīng)營權抵押融資的承貸主體主要指的是專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)及普通農(nóng)戶等，而貸款的安全程度與其生產(chǎn)經(jīng)營過程中承擔的風險密切相關。他們生產(chǎn)經(jīng)營中承擔的風險主要受到以下三個因素的影響：市場因素、自然因素和能力因素[6]。市場因素帶來的風險主要是市場本身特性造成的，影響農(nóng)民的市場又分為農(nóng)副產(chǎn)品市場和化肥市場。目前，農(nóng)副產(chǎn)品市場價格上下波動較大，加上農(nóng)民判斷能力的限制，市場盲目性造成了農(nóng)民容易跟風種植農(nóng)產(chǎn)品，而市場的滯后性又會使得農(nóng)產(chǎn)品大量積壓，增加了貸款歸還的不確定性；自然因素指的就是客觀自然氣候?qū)r(nóng)副產(chǎn)品產(chǎn)量造成的影響，雖然目前我國農(nóng)業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)了十連增，糧食產(chǎn)量也基本能自給自足，但氣候因素對產(chǎn)量仍然有著至關重要的作用。尤其是近年來全球變暖趨勢，氣候極端化發(fā)生的愈加頻繁，幾乎年年出現(xiàn)干旱或洪災現(xiàn)象，自然增加了農(nóng)民的風險；最后，承貸者自身的能力因素也會對融資的安全性產(chǎn)生影響。如果農(nóng)民除務農(nóng)外，還具有較高的非農(nóng)務工能力，那么即使其在農(nóng)業(yè)這一塊的收入有所下降，也可以尋求其他方式進行彌補，貸款出現(xiàn)不良幾率相對較??；相反，如果農(nóng)副產(chǎn)品收入是農(nóng)戶賴以生存的經(jīng)濟來源，融資風險無疑會上升許多。因此，若當年市場不穩(wěn)定、氣候惡劣及農(nóng)民自身能力不足，農(nóng)地承包經(jīng)營權抵押融資就會面臨著較大的困難，將會給貸款的安全性帶來嚴峻考驗。

2.2.3 金融機構：缺乏積極主動性

農(nóng)戶貸款難是我國農(nóng)村金融發(fā)展的核心議題，而農(nóng)戶缺乏合格有效的抵押品是其中的關鍵。土地承包經(jīng)營權，作為農(nóng)戶手中最普遍也最有價值的抵押物設押，可能在一定程度上緩解了農(nóng)村融資難的問題。然而，將土地承包經(jīng)營權作為抵押物對金融機構而言，操作上還是存在一定難度的。首先，用來設押的農(nóng)村土地所處位置偏僻，增加了銀行初步調(diào)查的難度和成本；再加上目前農(nóng)地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)市場還處在起步階段，整體并不成熟完善，難以處置或變現(xiàn)，無法與成熟的城市土地流轉(zhuǎn)市場相提并論。其次，借款人多來自農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而不少銀行尤其是大型商業(yè)銀行受自身授權體系及網(wǎng)點設置的限制，其放貸權限并未隨之下移，這就導致對借款人的生產(chǎn)經(jīng)營及資金使用監(jiān)管成本加大，融資過程不順暢。再次，由于考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營風險和農(nóng)地承包經(jīng)營權處置變現(xiàn)難度較大等因素，金融機構往往還會要求借款人提供其他方面的擔保來降低風險，但由于整體流轉(zhuǎn)平臺的不成熟使得其他擔保措施同樣難以落實。譬如請村干部進行擔保，就容易出現(xiàn)人情擔保，擔保的權威性和真實性就大打了折扣。最后，市場和自然因素造成了借款人的還款預期存在著很大不確定性，尤其是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)靠天吃飯的特點，無疑為貸款順利收回增加了風險。從圖2中可以看出，近年來與農(nóng)業(yè)有關的貸款不良率明顯高于其余貸款；農(nóng)戶和農(nóng)業(yè)貸款壞賬率高，向農(nóng)戶發(fā)放的小額貸款，因其還款能力弱和貸款規(guī)模小成為金融機構貸款業(yè)務中收益率較低的一塊，導致金融機構對此項業(yè)務雖有心嘗試，但又缺乏相應的主動性和積極性，說得多而做得少。

圖2 2010-2012年各項貸款及農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)戶和涉農(nóng)貸款不良率

數(shù)據(jù)來源：“三農(nóng)”貸款與縣域金融統(tǒng)計

3 破解土地承包經(jīng)營權抵押融資難的一些思考

允許土地承包經(jīng)營權抵押的農(nóng)村金融制度并非我國首創(chuàng)，事實上，許多實施市場經(jīng)濟的國家和地區(qū)早已實現(xiàn)了這一制度，以支持農(nóng)業(yè)發(fā)展，幫助農(nóng)戶籌集資金。由于投資周期長和利潤率低，金融機構大多抵觸發(fā)放農(nóng)業(yè)貸款，如何才能提高金融機構的融資積極性，應從四個方面入手考慮。

3.1 完善法律體系，進行制度創(chuàng)新

幾年前，國家法律還明文規(guī)定不允許農(nóng)村土地承包經(jīng)營權進行抵押貸款，當前剛剛放開，在這一方面的立法堪稱是一片空白，僅有部分法律中的部分條目粗略提到，很多細節(jié)并未完善。并且之前法律禁止時，民間仍然存在抵押借款的現(xiàn)象。近幾年初開禁，情況也沒有太大的改觀，這是由于我國缺乏根據(jù)抵押融資的運行規(guī)律制定的創(chuàng)新制度，所以開禁后的法律僅能小幅度地降低金融機構運營風險，卻不能從根本上降低農(nóng)業(yè)貸款本身存在的盈利性及流動性風險問題，因而金融機構對于土地承包經(jīng)營權抵押貸款業(yè)務的積極性仍舊較低[7-8]。筆者認為，首先，國家應該建立針對農(nóng)地抵押流轉(zhuǎn)問題的完整法律體系，保證在這一方面有法可循；其次，我國地大物博，各地土地資源及社會狀況各不相同，還應給予地方部分權限，以達到因地制宜，創(chuàng)新土地承包經(jīng)營權抵押模式的目的；并能夠?qū)崿F(xiàn)多種抵押模式并存,方便金融機構選擇，才能更好地促進農(nóng)地承包經(jīng)營權融資的開展。

3.2 完善金融服務體系，實現(xiàn)差異化監(jiān)管

對金融機構而言，農(nóng)地承包經(jīng)營權抵押貸款目前只是一種收益低風險高的貸款產(chǎn)品，對其貢獻度不高。但是農(nóng)民在我國人口中占了很大的基數(shù)，發(fā)放農(nóng)地承包經(jīng)營權抵押融資對于促進農(nóng)業(yè)發(fā)展，推動農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型具有重要意義。針對這一現(xiàn)象，我們可以借鑒國外成功經(jīng)驗，完善金融服務體系，成立專門針對農(nóng)戶小額貸款的金融機構。例如德國的土地抵押合作社，美國的聯(lián)邦土地銀行和日本的勸業(yè)銀行等[9-10]。另外，與我國毗鄰的印度、菲律賓等發(fā)展中國家也建立了土地銀行，通過土地抵押的方式為農(nóng)民提供中長期信貸，幫助他們購買農(nóng)機和改良土壤。事實上，在山東、寧夏和浙江已經(jīng)出現(xiàn)了土地銀行的雛形，現(xiàn)在需要國家進一步將這種成功案例推廣，實現(xiàn)土地銀行在全國范圍內(nèi)的覆蓋，既解決金融機構的后顧之憂，又能切實維護農(nóng)民的利益。同時，針對各地不同的社會情況，當?shù)卣獏f(xié)助銀行采用不同的監(jiān)管手段，落實信息收集和交叉檢驗手段，摸清借貸人的還款能力和還款意愿，以實現(xiàn)差異化監(jiān)管，減少壞賬呆賬。

3.3 建立規(guī)范的農(nóng)地經(jīng)營權評估機制

土地作為一種特殊的抵押物，其價值評估難度較大，因此銀行對這一業(yè)務開展也具有一定的抵觸情緒。筆者認為，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權價值評估可以銀行內(nèi)部評估為主，在一些已建立規(guī)范評估機制的地區(qū)，則可引進外部評估的方式。并且，根據(jù)農(nóng)地承包經(jīng)營權類型、租金繳納方式、流轉(zhuǎn)市場發(fā)育的不同情況，選擇相對應的評估方法。對于農(nóng)村土地承包經(jīng)營權發(fā)育較為充分且當?shù)卣峁┑盅簠⒖純r格的地區(qū)，金融機構可采用市價法進行評估；而當?shù)卣垂冀y(tǒng)一價格的地區(qū)，根據(jù)類型的不同，可選擇成本法或收益法。拍賣、流轉(zhuǎn)和協(xié)議承包的土地，應用成本法估值，而家庭承包直接經(jīng)營的土地，則應采用收益法，相關公式如下：

其中，c為年均預期收益=農(nóng)產(chǎn)品年均收入-(年均農(nóng)地維護費用+年均生產(chǎn)費用)；r為折現(xiàn)率參照同期農(nóng)戶貸款利率；t為家庭承包合同剩余年限。

3.4 建立多重擔保以降低信貸風險

目前全國有兩萬多家擔保公司，卻未能建立起一個統(tǒng)一的擔保平臺和完整的融資擔保體系[11-12]，除擔保公司外，政府還應出臺政策，如成立農(nóng)業(yè)風險補償基金，為擔保公司再進行擔保，實現(xiàn)“再擔保”，建立雙重保險。德國和日本均有針對中小企業(yè)的再擔保公司，我國可以對這一制度進行合理借鑒和適度創(chuàng)新，將其移至到農(nóng)業(yè)貸款上去。除此之外，也可推行“公司+擔保公司+農(nóng)戶”的反擔保機制，為農(nóng)地抵押貸款保駕護航。如江蘇省漣水縣的萬里行公司，為一家主營農(nóng)機具的地方企業(yè)。為了適應日益激勵的市場競爭，穩(wěn)定客戶，它選擇為有融資需求的農(nóng)戶向擔保公司提供擔保，從而擔保公司的風險可以由萬里行公司承擔，銀行的風險則由擔保公司承擔。同時，萬里行公司的風險控制在于為農(nóng)戶提供全程服務以及簽訂土地經(jīng)營權的轉(zhuǎn)讓協(xié)議。該地方性的探索政策，對于降低信貸風險，建立更加完善的擔保機制具有重要意義。

4 結束語

古語曾言，“宜未雨而綢繆，毋臨渴而掘井”。雖然農(nóng)地承包經(jīng)營權抵押貸款才剛剛興起，許多問題也只是隱藏在水面之下未曾暴露，我們?nèi)詰獜倪h處著手，及時發(fā)現(xiàn)融資過程中的弊端，建立起相應的法律、金融和擔保體系，提高土地承包經(jīng)營權融資的可操作性，真正使農(nóng)民手中的土地流轉(zhuǎn)起來，籌措資金，發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)以促進我國農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，推動農(nóng)業(yè)發(fā)展，改善農(nóng)民生活狀況。

[1] 譚淑豪.現(xiàn)行農(nóng)地經(jīng)營格局對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的影響[J].農(nóng)業(yè)技術經(jīng)濟，2011(4)：71-77.

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[7] 丁關良，劉賢紅.土地承包經(jīng)營權若干問題的法律思考——以《農(nóng)村土地承包法》為主要分析依據(jù)[J].浙江大學學報，2004(3)：27-34.

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(責任編輯：尹曉琦)

Discussion and Study on the Financing Mode of Rural L and Contract Management Rights

ZHANG Xin-yuan, LIU Si-liang, TAN Shu-hao*

(School of Agriculture Economics and Rural Development, Renmin University of China, Beijing 100872,China)

According to the basic process of financing, we analyzed the status of the financing of rural land contract management rights. Regarding the lack of trading platform, policy support and legal provisions, as well as financial risks and other issues, the financing was analyzed from three different angles. In addition, some recommendations were made for the current problems in order to improve the operability of financing.

land contract and management rights; financing process; risk prevention and control; system construction

2014-11-07

國家級大學生創(chuàng)新實驗計劃項目(2014年)

張馨元(1995-)，女，江蘇淮安人，主要從事土地制度、政策與土地利用研究；*為通訊作者。

F321.1

A

1009-7961(2015)01-0078-05