楊海坤　樊　響

論鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民關(guān)系的優(yōu)化
——從改善制度環(huán)境的角度切入

楊海坤樊響

（山東大學(xué)法學(xué)院，濟(jì)南250100）

中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為選擇本質(zhì)上在中國(guó)農(nóng)村制度環(huán)境中作出，因此優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的關(guān)系必須從鄉(xiāng)村制度環(huán)境中入手。從利用本土制度資源出發(fā)，站在中國(guó)農(nóng)村特殊的“壓力型體制”之語(yǔ)境下對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的制度性關(guān)系異常進(jìn)行考量，應(yīng)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理體系中地位，改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇，轉(zhuǎn)換鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民互動(dòng)地位等方面的優(yōu)化措施，進(jìn)而促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民關(guān)系的優(yōu)化。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；農(nóng)民；制度環(huán)境；壓力型體制；多中心治理

一、問(wèn)題的提出

農(nóng)村治理體系作為國(guó)家治理體系的重要一環(huán)，在國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的過(guò)程中具有舉足輕重的地位和作用。治理體系自社會(huì)產(chǎn)生起即存在，但傳統(tǒng)與現(xiàn)代社會(huì)治理體系之間的鴻溝顯而易見(jiàn)。近代國(guó)家的重要特征就是強(qiáng)大的權(quán)力滲透能力，政治中心能夠?qū)ψ约侯I(lǐng)土范圍內(nèi)發(fā)生的各種社會(huì)活動(dòng)進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)和控制，并根據(jù)自己的命令管理整個(gè)國(guó)家。［1］因此農(nóng)村走出小農(nóng)社會(huì)的標(biāo)志即在于政治公共權(quán)力取代傳統(tǒng)民間規(guī)則完成了對(duì)鄉(xiāng)村公共管理的主導(dǎo)和控制。在中國(guó)農(nóng)村，這一轉(zhuǎn)變體現(xiàn)為近代以來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的設(shè)立和發(fā)展取代了傳統(tǒng)中國(guó)“皇權(quán)不下縣”的鄉(xiāng)村自治模式，成為中國(guó)農(nóng)村治理體系的一部分。具備資源汲取能力、利益分配能力和公共產(chǎn)品提供能力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在事實(shí)上成為了農(nóng)村治理體系的核心。但回顧制度史我們不難發(fā)現(xiàn)，這一轉(zhuǎn)變與其說(shuō)是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和市民社會(huì)發(fā)展的自發(fā)結(jié)果，不如歸結(jié)于政權(quán)自上而下的推動(dòng)。由于當(dāng)下中國(guó)大陸的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代同時(shí)具全能管理職能的人民公社發(fā)展而來(lái)，其設(shè)立和運(yùn)行雖在一定程度上彌補(bǔ)了中國(guó)農(nóng)村農(nóng)民自組織力弱、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育度低的弱點(diǎn)，卻由于其命令式、自上而下式的治理特點(diǎn)，在現(xiàn)實(shí)生活中存在績(jī)效不良的問(wèn)題和偏差。因此，農(nóng)村治理能力現(xiàn)代化的重要目標(biāo)之一即是如何優(yōu)化改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績(jī)效。

自農(nóng)村稅費(fèi)改革以來(lái)，亟須解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革問(wèn)題成為理論界和實(shí)務(wù)界的共識(shí)。當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效不良，主要表現(xiàn)為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府唯上級(jí)政府之命是從、忽視農(nóng)民群體權(quán)利、重視形象工程和面子工程等。雖表現(xiàn)各異，但通過(guò)對(duì)這些問(wèn)題的深入分析不難發(fā)現(xiàn)，其本質(zhì)原因是作為治理主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與作為被治理主體的農(nóng)民群體之間關(guān)系異常，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為難以與農(nóng)民群體的利益需求高度契合。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的重點(diǎn)在于如何處理和優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的關(guān)系，本質(zhì)上是傳統(tǒng)政治學(xué)討論的國(guó)家——人民關(guān)系的一個(gè)分支。但由于中國(guó)農(nóng)村的特殊情勢(shì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并不僅是國(guó)家政治權(quán)力滲透在基層的末梢，亦包含社會(huì)管理、公共服務(wù)等非政治職能；農(nóng)民亦不僅僅指作為身份個(gè)體的農(nóng)民，也包括以農(nóng)民為主體的農(nóng)村民間組織和企業(yè)，分析問(wèn)題的視角不能局限于理論層面，而更應(yīng)結(jié)合中國(guó)農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)情勢(shì)予以審視。

中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的關(guān)系，是在中國(guó)農(nóng)村的特定制度語(yǔ)境下存在，因此作為治理主體和相對(duì)人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民，其利益選擇都源于制度語(yǔ)境導(dǎo)向的特定行為和博弈。因此要優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的關(guān)系，必須優(yōu)化兩者的行為模式，并著眼于作為大環(huán)境的制度語(yǔ)境的改善。在中國(guó)的農(nóng)村治理體系中，這樣的語(yǔ)境具體指鄉(xiāng)村環(huán)境中除農(nóng)民外其他能夠與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府進(jìn)行互動(dòng)、對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為和選擇產(chǎn)生影響的人、組織和制度，如上級(jí)黨政機(jī)關(guān)，農(nóng)村的財(cái)政、稅收、績(jī)效考核制度等。只有在中國(guó)農(nóng)村語(yǔ)境中對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府－農(nóng)民關(guān)系進(jìn)行分析，才能對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的關(guān)系勾勒出較完整的圖景。

二、中國(guó)農(nóng)村語(yǔ)境中鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)互動(dòng)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的互動(dòng)關(guān)系是政治學(xué)中政府和公民互動(dòng)關(guān)系的一種具體形式，傳統(tǒng)政府和公民的關(guān)系總體上表現(xiàn)為命令和服從兩個(gè)層面：一是政府通過(guò)行政行為對(duì)相對(duì)人施加的命令，二是相對(duì)人對(duì)政府的服從。但市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和政治體制改革的推行讓大量新型行政關(guān)系得以出現(xiàn)，公民的獨(dú)立性和自利性被逐步承認(rèn)和強(qiáng)調(diào)，與政府的關(guān)系由單向服從走向雙向互動(dòng)。正如德國(guó)聯(lián)邦行政法院的判決所指出的那樣，公民不應(yīng)當(dāng)是國(guó)家活動(dòng)中的簡(jiǎn)單現(xiàn)象，而是一個(gè)獨(dú)立自主的權(quán)利義務(wù)承擔(dān)者［2］，因此農(nóng)民不可能也不應(yīng)當(dāng)完全對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的命令言聽(tīng)計(jì)從。而現(xiàn)實(shí)中行政互動(dòng)的關(guān)鍵不僅在于政府和公民之間存在著何種關(guān)系，更重要的是博弈之中雙方現(xiàn)實(shí)力量的大小和強(qiáng)弱。由于中國(guó)農(nóng)村的制度環(huán)境即是這種互動(dòng)的結(jié)果，因此互動(dòng)中的強(qiáng)勢(shì)主體即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村制度環(huán)境中長(zhǎng)期以來(lái)一直擁有很強(qiáng)的話語(yǔ)權(quán)，甚至能決定制度環(huán)境。

但進(jìn)一步審視的話，不可忽視的是，所謂的強(qiáng)勢(shì)主體雖然能對(duì)具體的行政環(huán)境產(chǎn)生重要影響，卻畢竟扎根于具體的語(yǔ)境，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然受制于一個(gè)更大的農(nóng)村制度語(yǔ)境（1）的約束，農(nóng)村制度語(yǔ)境和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間在經(jīng)濟(jì)、政治層面的約束和互動(dòng)能夠影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的價(jià)值判斷和利益導(dǎo)向，并間接影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村民群體的互動(dòng)。因此在分析鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的互動(dòng)之前，我們先著眼于大環(huán)境和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的互動(dòng)。

1．不獨(dú)立性：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村制度語(yǔ)境的現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)互動(dòng)

經(jīng)濟(jì)制度是政治制度的基礎(chǔ)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受鄉(xiāng)村環(huán)境的第一約束在于財(cái)政經(jīng)濟(jì)層面。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)財(cái)縣管（2）成為我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)體制的主要內(nèi)容。這種改革不僅為了技術(shù)上挽回鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)務(wù)、債務(wù)危機(jī)，防止債務(wù)繼續(xù)增長(zhǎng)、新舊債務(wù)交替的局面出現(xiàn)；更是為了在制度上彌補(bǔ)農(nóng)村稅費(fèi)改革導(dǎo)致的制度性財(cái)政困難。積極層面上，這種鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)語(yǔ)境在一定程度上緩解了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政困難，控制了鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù)的擴(kuò)大。但也出現(xiàn)了如下問(wèn)題：

其一，鄉(xiāng)財(cái)縣管導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的分離。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政由上級(jí)政府進(jìn)行管理，稅權(quán)、收費(fèi)權(quán)和發(fā)債權(quán)等經(jīng)濟(jì)層面的行政權(quán)力與其他行政權(quán)相分離。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政職能中許多與處理社會(huì)公共事務(wù)相關(guān)的職能，如社會(huì)保障和福利、環(huán)境保護(hù)、對(duì)教育醫(yī)療的投入等，都與財(cái)政息息相關(guān)。若事權(quán)與財(cái)權(quán)分離，必然導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在處理這些與農(nóng)民權(quán)利掛鉤的職能時(shí)效率低下，嚴(yán)重依賴上級(jí)的規(guī)劃與命令，從而間接影響作為治理對(duì)象的農(nóng)民群體的利益。

其二，鄉(xiāng)財(cái)縣管導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為退化。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)權(quán)向上轉(zhuǎn)移，而上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付畢竟有異于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自身考慮，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在事權(quán)和財(cái)權(quán)分離的情況下容易出現(xiàn)財(cái)政困難，不得已而采取特殊方式緩解危機(jī)，其中包括以不正當(dāng)?shù)氖侄巫冑u鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的固定資產(chǎn)和出讓固定資產(chǎn)的承包權(quán)。［3］這樣不僅可能損害農(nóng)民利益，更會(huì)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威和公信力降低，進(jìn)而演變成國(guó)家治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民關(guān)系的阻滯。

這兩大問(wèn)題的制度根源在于鄉(xiāng)財(cái)縣管的制度語(yǔ)境讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在一定程度上喪失獨(dú)立性。這里的“不獨(dú)立性”僅指財(cái)政自主權(quán)的喪失而不影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在履行其他職能上的獨(dú)立性，使農(nóng)村治理體系中本來(lái)薄弱的公共服務(wù)供給能力被進(jìn)一步削弱而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并未在農(nóng)村的場(chǎng)域中全面退出，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府制度性地將財(cái)政危機(jī)轉(zhuǎn)移給農(nóng)民。因此鄉(xiāng)財(cái)縣管在制度設(shè)計(jì)上預(yù)防鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“亂攤派、亂收費(fèi)”的預(yù)期現(xiàn)實(shí)中并未實(shí)現(xiàn)，反而帶來(lái)較大的副作用。

2.自利性：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)村制度語(yǔ)境的現(xiàn)實(shí)政治互動(dòng)

自1985年“廢社建鄉(xiāng)”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革基本完成以來(lái)，我國(guó)的地方行政體制大致維持在省、地市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)行政管理體制。其中上下級(jí)政府之間的關(guān)系是縱向的垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而非橫向的府際協(xié)作關(guān)系，因此以榮敬本為代表的一批學(xué)者曾提出中國(guó)的地方行政管理體制是一種自上而下的“壓力型體制”，即地方政府的運(yùn)行源于對(duì)上級(jí)施加壓力的分解和應(yīng)對(duì)，而縣鄉(xiāng)作為基層政府在壓力施加與分解方面的表現(xiàn)尤為突出。［4］這種體制導(dǎo)致鄉(xiāng)村制度語(yǔ)境中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)質(zhì)上成為上級(jí)政府管理基層的工具和延伸。這種壓力型體制在鄉(xiāng)村制度語(yǔ)境中的具體表征為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人在政績(jī)考核、人事任免、事物決策等方面高度依附于上級(jí)政府。這種依附導(dǎo)致了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在具體行政行為的選擇和實(shí)施中盡力揣摩和靠近上級(jí)政府的行為選擇，上級(jí)政府亦可通過(guò)獎(jiǎng)懲措施給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府提供導(dǎo)向。

但值得注意的是，上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響應(yīng)當(dāng)僅視為一種利益驅(qū)導(dǎo)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然在制度架構(gòu)上擁有獨(dú)立地位，其在制度環(huán)境互動(dòng)中的行為選擇也是出于獨(dú)立個(gè)體的自利本性。關(guān)于政府的自利性，學(xué)界有不同意見(jiàn)。有學(xué)者認(rèn)為政府的自利性存在邏輯悖論，因此予以否定［5］，但更多的研究分析表明，雖然規(guī)范意義上政府是否可以擁有自己的利益尚值得商榷，但壓力型體制下政府的自利性是一種客觀存在。韋伯曾指出專業(yè)化和科層化是現(xiàn)代政府的基本秩序［6］，而正是這種部門化傾向讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為一個(gè)農(nóng)村場(chǎng)域中的“政權(quán)經(jīng)營(yíng)者”［7］在與制度環(huán)境的互動(dòng)中擁有了與公共意志和利益不盡相同的部門意志和利益。有學(xué)者通過(guò)調(diào)查發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的任何一種行為都可以在縣級(jí)政府的考核措施中發(fā)現(xiàn)依據(jù)，而這么做的目的完全是為了滿足現(xiàn)行制度環(huán)境下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人的利益最大化［8］，這說(shuō)明了在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為選擇高度契合其壓力來(lái)源即上級(jí)政府，其目的是為了獲取最大的自身利益。

3．壓力釋放：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)互動(dòng)

分析完鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與制度環(huán)境的現(xiàn)實(shí)互動(dòng)后，我們發(fā)現(xiàn)壓力型體制下的中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有兩大特征，即不獨(dú)立性與自利性。這兩種特征讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既要在行為選擇中受制于其他行為主體和制度的約束，又要尋找充分的空間為自身謀取利益。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不能通過(guò)其行政行為和手段充分釋放上級(jí)施加的壓力，就必須將壓力向下轉(zhuǎn)移，因此農(nóng)民作為農(nóng)村治理體系中的最后一環(huán)，成為所有壓力最終釋放的結(jié)點(diǎn)。因此壓力釋放成為當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的關(guān)系互動(dòng)的基本特征，這種釋放主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

第一，財(cái)政上的壓力釋放。如前文所述，鄉(xiāng)財(cái)縣管的現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政制度讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟(jì)上失去獨(dú)立性，這給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以事權(quán)定財(cái)權(quán)的財(cái)政規(guī)劃邏輯以巨大的影響?，F(xiàn)實(shí)生活中由于地區(qū)發(fā)展的差異性，鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間事權(quán)差異較大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政支出也會(huì)呈現(xiàn)明顯的不同。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政統(tǒng)一由縣級(jí)政府規(guī)劃、管理、監(jiān)督，在實(shí)踐中出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“有事無(wú)財(cái)”的局面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因此不得不通過(guò)在某些事務(wù)和職能上的自我收縮來(lái)釋放壓力。農(nóng)民群體因組織化程度低、信息不暢等原因在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的博弈中處于弱勢(shì)，實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府多選擇收縮與服務(wù)農(nóng)民相關(guān)的職能以節(jié)省開(kāi)支。為應(yīng)對(duì)上級(jí)政府釋放的壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)濟(jì)治理過(guò)程中的著眼點(diǎn)多限于上級(jí)強(qiáng)調(diào)的GDP、企業(yè)數(shù)量、固定資產(chǎn)投資額等數(shù)字指標(biāo)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)承擔(dān)的公共服務(wù)性質(zhì)的職能，如農(nóng)田水利、技術(shù)推廣、公共設(shè)施建設(shè)等常因“無(wú)配套資金”、“財(cái)力達(dá)不到”等理由被推遲和擱置，農(nóng)民在和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的互動(dòng)中成為了直接的受害者。

第二，人事上的壓力釋放。實(shí)踐中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府將上級(jí)施加的行政命令和人物繼續(xù)向下攤派，以細(xì)化為各類數(shù)字的形式分解到下轄的各村級(jí)組織，導(dǎo)致作為村民自治組織的村委會(huì)被壓力型體制覆蓋，農(nóng)民成為行政關(guān)系中服從命令的一方。雖然在中國(guó)的憲制秩序中，各基層自治機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)必須經(jīng)群眾的選舉投票產(chǎn)生，但作為村落領(lǐng)導(dǎo)核心的執(zhí)政黨支部，其權(quán)力卻是來(lái)源于上級(jí)黨委（實(shí)際好像也是村黨員會(huì)議選舉，鄉(xiāng)鎮(zhèn)確認(rèn)），而且實(shí)踐中大部分村主任的當(dāng)選都經(jīng)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的認(rèn)可。這種人事制度導(dǎo)致農(nóng)民在壓力型體制中不可避免地成為壓力釋放的對(duì)象，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的關(guān)系成為壓力釋放和接受的關(guān)系，農(nóng)民在一定程度上成為本不應(yīng)由其履行的縣級(jí)政府行政命令和指令的客體。

第三，強(qiáng)權(quán)和單向度的壓力釋放特征。政府的天然強(qiáng)權(quán)傾向早已被學(xué)界證實(shí)，若實(shí)踐中政府和公民的關(guān)系是單向的行政命令關(guān)系，政府的政策制定和執(zhí)行缺乏來(lái)自公民的約束和監(jiān)督，這種傾向就會(huì)轉(zhuǎn)化為事實(shí)。當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民互動(dòng)中的強(qiáng)權(quán)化主要源于兩種情況：一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)向下釋放的壓力過(guò)大，超出作為執(zhí)行者的農(nóng)民應(yīng)有的能力，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不通過(guò)合法或不合法的強(qiáng)制手段執(zhí)行。二是農(nóng)民群體在與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的互動(dòng)中難以發(fā)出自己的聲音，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)不了解農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)需求而在治理過(guò)程一味強(qiáng)調(diào)自身利益，政治上力求作出政績(jī)，經(jīng)濟(jì)上力求撈取利益，作出了不利于農(nóng)民群體的決策。農(nóng)民則缺乏向上與鄉(xiāng)鎮(zhèn)溝通并表達(dá)訴求、影響決策的制度渠道，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的互動(dòng)只能通過(guò)非正常、非法律的渠道表達(dá)。這種暴力化的壓力釋放方式發(fā)展到最后將走到一個(gè)結(jié)點(diǎn)：當(dāng)農(nóng)民的負(fù)擔(dān)升高和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公信力與權(quán)威降低到一定程度，農(nóng)民順從的態(tài)度和行為將轉(zhuǎn)變?yōu)榉纯?，從而給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的利益帶來(lái)巨大的威脅和變數(shù)。當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村頻發(fā)的群體性事件即是這一判斷的最好佐證。

綜上，我們可以歸納出鄉(xiāng)村語(yǔ)境中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的關(guān)系具有以下特征：

第一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在面對(duì)鄉(xiāng)村制度語(yǔ)境和農(nóng)民群體時(shí)扮演不同的角色，對(duì)前者弱勢(shì)而對(duì)后者強(qiáng)勢(shì)。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在承接制度環(huán)境所施加壓力的同時(shí)會(huì)將壓力向下釋放給農(nóng)民群體。

第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民之間的關(guān)系更多偏向于單向的行政命令－接受關(guān)系，缺乏雙向互動(dòng)。農(nóng)民缺乏向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府表達(dá)意見(jiàn)并影響其決策的制度性渠道，只能通過(guò)信訪、群體性事件等非正常渠道表達(dá)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為的不滿。

第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民關(guān)系的異常，本質(zhì)上并非行為選擇上的技術(shù)失靈，更多應(yīng)歸結(jié)于體制危機(jī)。甚至可以說(shuō)，鄉(xiāng)村制度語(yǔ)境是導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民關(guān)系異常的罪魁禍?zhǔn)住Ｒ虼?，尋找?yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民關(guān)系的方法，首先應(yīng)尋找優(yōu)化制度環(huán)境乃至整個(gè)農(nóng)村治理體系的方法。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民關(guān)系的現(xiàn)實(shí)優(yōu)化途徑和措施

通過(guò)分析在現(xiàn)實(shí)鄉(xiāng)村語(yǔ)境下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的關(guān)系，我們得出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行為選擇和利益導(dǎo)向扎根于具體的制度環(huán)境中，優(yōu)化整個(gè)農(nóng)村治理體系才是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民關(guān)系異常的治本之策。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民關(guān)系的優(yōu)化需要通過(guò)農(nóng)村治理體系的現(xiàn)代化實(shí)現(xiàn)。本文主要從推進(jìn)農(nóng)村場(chǎng)域多中心治理體系建設(shè)、引導(dǎo)農(nóng)民主動(dòng)參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為選擇和轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政職能三個(gè)方面來(lái)討論農(nóng)村治理中制度環(huán)境的優(yōu)化，以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民關(guān)系的優(yōu)化。

1．多中心治理：通過(guò)調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)在治理體系中地位促進(jìn)制度環(huán)境優(yōu)化

由上文可知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)并非農(nóng)村治理體系中唯一的治理主體。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)，當(dāng)下我國(guó)農(nóng)村帶有行政屬性的公共權(quán)力主要有作為上級(jí)政府的縣級(jí)機(jī)關(guān)、作為執(zhí)政黨基層組織的農(nóng)村黨支部和作為村民自治組織的村委會(huì)。其中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在與上下級(jí)公共權(quán)力間的職能界定都存在問(wèn)題：一是縣鄉(xiāng)職能界定模糊，即法律上并未對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)獨(dú)立行使的職責(zé)和與上級(jí)政府的職能劃分作出界定。這一制度缺陷致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為上級(jí)轉(zhuǎn)嫁壓力的對(duì)象，在財(cái)權(quán)不獨(dú)立的前提下，許多與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)力不對(duì)稱的職能被上級(jí)政府?dāng)偱山o鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如大型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村義務(wù)教育、社會(huì)治安管理［9］等，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府績(jī)效不良，農(nóng)民利益受到影響。二是鄉(xiāng)村職能履行的糾葛。立法上雖明確規(guī)定，基層政權(quán)與農(nóng)村自治組織之間的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系（3），強(qiáng)調(diào)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不得干預(yù)依法屬于農(nóng)村村民自治范圍的事項(xiàng)。但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)是從農(nóng)村人民公社轉(zhuǎn)變而來(lái)的，實(shí)踐中它不可避免被人民公社“政社合一”的原有管理體系的歷史慣性所影響，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村自治組織、村支部的關(guān)系實(shí)質(zhì)上成為領(lǐng)導(dǎo)和被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。這種關(guān)系在實(shí)際農(nóng)村政治生活中表現(xiàn)為村干部公務(wù)員化、村財(cái)政鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理化等，導(dǎo)致村支部和村委會(huì)淪為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制農(nóng)村的工具，其結(jié)果必然是權(quán)力之間界限模糊和村民自治權(quán)受損。

面對(duì)這樣尷尬的局面，有學(xué)者主張對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行全面的裁撤與合并，最終取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在國(guó)家治理體系中的全面退場(chǎng)。［10］筆者并不同意這種觀點(diǎn)，因?yàn)檎缜拔乃?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的設(shè)立對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)育度低、農(nóng)民自組織力不強(qiáng)的中國(guó)農(nóng)村有重要的意義和價(jià)值，取消作為中國(guó)《憲法》所規(guī)定的最低一級(jí)行政區(qū)劃無(wú)助于制度環(huán)境和農(nóng)民權(quán)利的優(yōu)化與保障。我們認(rèn)為，現(xiàn)代化的農(nóng)村治理模式，應(yīng)是各治理主體界限明晰、權(quán)責(zé)明確、雙向乃至多向制約和監(jiān)督的多中心治理模式。這個(gè)模式在壓力型體制的中國(guó)農(nóng)村語(yǔ)境下的表現(xiàn)，即是各治理主體之間應(yīng)互相接受和釋放壓力，以一種制度性、多向性的壓力互動(dòng)取代單向度的壓力接受－釋放關(guān)系。在這樣的模式下，行政行為實(shí)施結(jié)果的利益和危害無(wú)法被劃清和轉(zhuǎn)移到單一主體上而與所有治理體系中的主體相連，能有效避免搭便車和利益自上而下縮減、責(zé)任自上而下增加的現(xiàn)狀。

這種通過(guò)優(yōu)化整個(gè)制度環(huán)境來(lái)優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民關(guān)系的思路，于當(dāng)下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的影響，即在于調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)在治理體系中的定位和與制度環(huán)境及農(nóng)民的壓力釋放關(guān)系。換句話說(shuō)，現(xiàn)實(shí)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革應(yīng)著眼于如何在減輕上級(jí)政府和制度對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力的同時(shí)增加農(nóng)民群體對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力釋放渠道。我們認(rèn)為可以通過(guò)以下三個(gè)方式開(kāi)始這一工程：

第一，推動(dòng)有條件的鄉(xiāng)財(cái)自管，保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)與事權(quán)統(tǒng)一。前文提到，鄉(xiāng)財(cái)縣管的制度困境在于財(cái)政資金向上集中，基層政府的職能卻不變，上級(jí)政府向鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付擁有機(jī)械化和滯后性等特點(diǎn)導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏履行行政職能的應(yīng)有財(cái)力。實(shí)踐證明，僅通過(guò)充實(shí)稅源、加強(qiáng)上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移支付力度等技術(shù)手段都難以解決此問(wèn)題，因此必須在制度上以鄉(xiāng)財(cái)自管取代鄉(xiāng)財(cái)縣管，以減輕上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力釋放。但鄉(xiāng)財(cái)自管的歷史經(jīng)驗(yàn)表明這種制度容易催生鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政、債務(wù)危機(jī)，筆者認(rèn)為新時(shí)期的鄉(xiāng)財(cái)自管應(yīng)是有條件的鄉(xiāng)財(cái)自管，即將農(nóng)業(yè)稅取消后鄉(xiāng)鎮(zhèn)場(chǎng)域內(nèi)依然征收的農(nóng)林特產(chǎn)稅、土地使用稅、營(yíng)業(yè)稅等稅務(wù)及其他非稅收入的管理權(quán)收歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這種鄉(xiāng)財(cái)自管與之前最大的區(qū)別就在于，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府雖有獨(dú)立財(cái)權(quán)，但必須以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政職能作為財(cái)權(quán)行使的維度。即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)務(wù)支配必須與其提供的公共服務(wù)緊密結(jié)合，以事權(quán)定財(cái)權(quán)，按照各行政職能履行時(shí)的事項(xiàng)確定財(cái)政花銷。值得注意的是，這種改革雖減輕了上級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力釋放，卻依然不能改變農(nóng)村治理體系中單向度的壓力釋放特征，因此必須與增加農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力釋放配套。

第二，改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的績(jī)效考核體制，賦予農(nóng)民問(wèn)責(zé)權(quán)。前文提到，在壓力型體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及其領(lǐng)導(dǎo)人在政績(jī)考核、人事任免上的壓力來(lái)源局限于上級(jí)政府，這也導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)在運(yùn)行中僅承載來(lái)自上級(jí)政府的壓力而忽視了來(lái)自治理對(duì)象的壓力，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)法對(duì)作為其代理人的鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)行監(jiān)督問(wèn)責(zé)。由于實(shí)踐中上級(jí)政府和農(nóng)民群體對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的績(jī)效擁有不同評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，前者多側(cè)重?cái)?shù)字指標(biāo)等顯性績(jī)效，后者更關(guān)注公共設(shè)施建設(shè)等作用于農(nóng)民本身的基礎(chǔ)性工作，這導(dǎo)致了有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在績(jī)效觀上好大喜功、短淺務(wù)虛的特征。因此實(shí)踐中在鄉(xiāng)鎮(zhèn)績(jī)效考核體系里增加農(nóng)民的作用，賦予農(nóng)民對(duì)上的壓力釋放渠道成為改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政效率，優(yōu)化與農(nóng)民關(guān)系的必由之路。當(dāng)然，農(nóng)民問(wèn)責(zé)權(quán)的擴(kuò)大是一個(gè)宏大長(zhǎng)期的過(guò)程，需要在制度邏輯上保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力源于農(nóng)民授權(quán)；在技術(shù)手段上推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為公開(kāi)，保證農(nóng)民的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)；在思想建設(shè)上培育農(nóng)民的公民意識(shí)，加強(qiáng)其責(zé)任感。只有做到這三點(diǎn)，才能讓中國(guó)的農(nóng)村治理體系如普特南說(shuō)的那樣“使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)”，嵌入地方社群的公共治理中。

第三，劃清鄉(xiāng)村界限，保障農(nóng)民自治權(quán)利。如果說(shuō)上一點(diǎn)的目的是增加壓力型體制下農(nóng)民對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的壓力，那么劃清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)在權(quán)責(zé)上的界限，則是削弱壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)農(nóng)民壓力的嘗試和努力。學(xué)理上的多中心治理學(xué)說(shuō)基于現(xiàn)代社會(huì)生態(tài)中的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)性、利益多元化的特征［11］，正是因?yàn)槔娴亩嘣瘜?dǎo)致治理體系中不同主體對(duì)治理行為和治理對(duì)象存在著不同的利益選擇和行為導(dǎo)向，因此若不劃清作為農(nóng)村多中心治理體系中不同主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會(huì)在權(quán)限上的界線，必然導(dǎo)致作為強(qiáng)勢(shì)主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在治理過(guò)程中權(quán)力擴(kuò)張，導(dǎo)致農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系進(jìn)一步惡化。因此，必須在農(nóng)村治理體系現(xiàn)代化的實(shí)踐中以法律的形式規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會(huì)之間在職能上的區(qū)別，以法律的執(zhí)行力阻攔公權(quán)力的擴(kuò)張性本質(zhì)，讓村委會(huì)在干部選舉任免、農(nóng)村公共物品供給分配、農(nóng)民政策思想引導(dǎo)等方面逐步去“鄉(xiāng)鎮(zhèn)強(qiáng)權(quán)力化”，防止農(nóng)民及其自治組織成為壓力型體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)宣泄壓力的對(duì)象。

2．農(nóng)民參與：通過(guò)改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇促進(jìn)與農(nóng)民關(guān)系的優(yōu)化

現(xiàn)代法治政府理論認(rèn)為優(yōu)化政府與公民關(guān)系有兩條基本路徑，即限制政府權(quán)力和拓展公民權(quán)利。［12］338這一理論在優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民關(guān)系里基本適用。如果說(shuō)農(nóng)村多中心治理體系構(gòu)建的目的在于限制公權(quán)力以保障農(nóng)民權(quán)利，那么引導(dǎo)農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政過(guò)程就是一條以擴(kuò)展農(nóng)民權(quán)利抗衡鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力的現(xiàn)實(shí)路徑。

但前文提到，在當(dāng)下中國(guó)的鄉(xiāng)村制度語(yǔ)境中，農(nóng)民具有自組織力弱的特征，這一特征具體表現(xiàn)為作為個(gè)體的農(nóng)民在鄉(xiāng)村政治生活中僅在涉及私人利益的領(lǐng)域積極參與決策，而在公共利益決策方面態(tài)度冷漠。農(nóng)民這種非理性的思維定式既源于小農(nóng)社會(huì)的制度慣性，又與農(nóng)民所接受的教育有關(guān)，因此短時(shí)間內(nèi)難以改變。

但這種現(xiàn)狀并不意味著中國(guó)的農(nóng)村環(huán)境缺乏農(nóng)民政治參與的制度土壤。近代以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和治理體系的變革讓中國(guó)農(nóng)村的公共權(quán)力在國(guó)家體系之外出現(xiàn)了一個(gè)新生且不停發(fā)展壯大的社會(huì)體系，這一類非國(guó)家公權(quán)的社會(huì)組織和個(gè)人在實(shí)際的農(nóng)村治理中擁有一定的權(quán)威，因此也可稱為社會(huì)權(quán)力。與“皇權(quán)不下縣”時(shí)代的“鄉(xiāng)賢治村”不同的是，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下經(jīng)濟(jì)因素取代家族血緣成為農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的核心，這樣一種社會(huì)變遷在農(nóng)村映射為傳統(tǒng)的家族勢(shì)力不再成為農(nóng)村治理中可以倚重的重心，經(jīng)濟(jì)能力取代家族地位成為定義和判斷農(nóng)村社會(huì)權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)。改革開(kāi)放以來(lái)，一部分農(nóng)民通過(guò)各種渠道和方式先富起來(lái)，他們憑借自己或親友的力量在農(nóng)村置產(chǎn)興業(yè)，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)或私營(yíng)企業(yè)的高層。由于這些農(nóng)民和他們的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織擁有可轉(zhuǎn)化為政治和文化資源的經(jīng)濟(jì)資本，因此他們?cè)谵r(nóng)民群體中具有一定的威望，同時(shí)其個(gè)人素質(zhì)和公民意識(shí)也高于一般農(nóng)民。因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)在現(xiàn)實(shí)的農(nóng)村治理中可以優(yōu)先吸納這一類農(nóng)民參與行政決策，讓他們成為優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民群體關(guān)系的紐帶和渠道。

現(xiàn)代政治生活中的公民參與包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等多重參與方式［12］339，筆者認(rèn)為在優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民關(guān)系的前提下，最能改變和影響政府行為選擇的農(nóng)民參與方式應(yīng)當(dāng)是政治參與。利用當(dāng)下農(nóng)村的制度資源，農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治生活的方式主要有以下幾種：

第一，法團(tuán)治理模式，即利用現(xiàn)行體制，將村民利益開(kāi)放到國(guó)家的決策結(jié)構(gòu)中去。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的場(chǎng)域中這種模式意味著開(kāi)放鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)（如黨委副書記、副鄉(xiāng)長(zhǎng)）給有資質(zhì)的農(nóng)民，通過(guò)農(nóng)民直接參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策讓農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間建立日?；?、制度化的互動(dòng)渠道，以優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的關(guān)系。這類農(nóng)民的職務(wù)在制度上應(yīng)當(dāng)與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)有區(qū)別，如在本鄉(xiāng)農(nóng)民中選拔，非公務(wù)員等。這種模式的優(yōu)勢(shì)在于可以使社會(huì)權(quán)力公共化，但一定條件下也可能導(dǎo)致在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中擔(dān)任職務(wù)的農(nóng)民被同化，與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)失去區(qū)別，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行政上控制農(nóng)民的工具。

第二，協(xié)商治理模式，即利用現(xiàn)行的聽(tīng)證會(huì)制度，以法律的形式規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在涉及農(nóng)民利益的問(wèn)題上必須召開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取農(nóng)民群眾的意見(jiàn)，被聽(tīng)證會(huì)否決的行政決策不得強(qiáng)制推行，通過(guò)農(nóng)民群體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策中發(fā)出聲音來(lái)影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行為選擇，以緩解和優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的關(guān)系。該模式的主旨在于將鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)民等利益相關(guān)者聚集在同一輿論空間，優(yōu)勢(shì)在于倡導(dǎo)農(nóng)民政治參與的同時(shí)以協(xié)商而非競(jìng)爭(zhēng)博弈的方式避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政資源損耗，但由于現(xiàn)行體制較多的制度漏洞，聽(tīng)證實(shí)踐中容易演變成“橡皮圖章”式的走形式，失去了本來(lái)的意義。

第三，分權(quán)治理模式，即利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，通過(guò)開(kāi)放公共領(lǐng)域，讓農(nóng)民占主體的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、農(nóng)民組織參與鄉(xiāng)村的社會(huì)管理和公共服務(wù)，進(jìn)而防止鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在該領(lǐng)域的壟斷，讓農(nóng)民群體直接在切身利益上自行進(jìn)行行為選擇，以緩和農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府因利益沖突導(dǎo)致的矛盾。這種模式的優(yōu)勢(shì)在于能夠明顯提高行政效率，減少行政成本。但值得注意的是，正如費(fèi)孝通所言，在中國(guó)農(nóng)村，“權(quán)力之所以誘人，最主要的動(dòng)機(jī)永遠(yuǎn)是經(jīng)濟(jì)利益”［13］。能夠參與農(nóng)村公共物品供給和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共服務(wù)活動(dòng)的農(nóng)民畢竟只是整個(gè)農(nóng)民群體中的少數(shù)，這些農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)治理，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分享權(quán)力的第一目的從本質(zhì)上審視一定是考慮到為自身謀利。因此實(shí)踐中以這種模式引導(dǎo)農(nóng)民參與政治必須特別強(qiáng)調(diào)需要法律上完善其監(jiān)管方式和制度保障。

上述三種農(nóng)民參與模式表明，農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治生活，不僅僅是簡(jiǎn)單以農(nóng)民影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)行為選擇優(yōu)化農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的方式，更是多中心治理體系里不同利益主體間協(xié)商、合作、妥協(xié)、博弈的過(guò)程，不同的模式和制度都需要相應(yīng)的法律進(jìn)行規(guī)制和完善。

3．地位平等化：優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民關(guān)系的終極目標(biāo)

從前文可知，優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民關(guān)系的重點(diǎn)在于變革現(xiàn)有的鄉(xiāng)村制度環(huán)境，而調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)在治理體系中地位和吸納農(nóng)民參與治理的具體變革途徑的目的在于維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)與農(nóng)民之間在權(quán)力－權(quán)利關(guān)系上的平衡?，F(xiàn)代行政理論認(rèn)為，一個(gè)自然且正義的行政秩序應(yīng)當(dāng)讓行政過(guò)程中各方在權(quán)利義務(wù)上保持平衡（4），由于當(dāng)下的中國(guó)農(nóng)村各主體之間多元利益共存，各種利益之間的矛盾不可避免，因此農(nóng)民、政府、市場(chǎng)、社會(huì)之間需要通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)、博弈和妥協(xié)達(dá)成一種動(dòng)態(tài)的平衡。這種平衡要求各利益主體之間具有相當(dāng)?shù)臋?quán)利和義務(wù)，不能出現(xiàn)過(guò)于優(yōu)勢(shì)的一方，否則動(dòng)態(tài)平衡將被打破。所以無(wú)論是限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力還是賦予農(nóng)民參政渠道，優(yōu)化農(nóng)民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)關(guān)系的一切技術(shù)性和制度性的手段都指向了同一個(gè)目的：維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民在權(quán)利與義務(wù)上的平衡。而眾所周知的是只有地位平等的主體才能夠在公平的制度語(yǔ)境中進(jìn)行博弈和競(jìng)爭(zhēng)并獲得動(dòng)態(tài)平衡的效果，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民地位上的平等化是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民關(guān)系獲得優(yōu)化的終極目的。

在西方古典政治哲學(xué)的譜系中，政府被假定為一種必要的惡，趨向絕對(duì)的腐敗，所以需要其他主體對(duì)包括行政權(quán)力在內(nèi)的公權(quán)力進(jìn)行制約和監(jiān)督。西方政治治理的歷史實(shí)踐中對(duì)這種“必要的惡”有不同的制約手段。我們認(rèn)為，不論是何種制約方式，其內(nèi)在的精神都是政府與其他權(quán)力主體關(guān)系平等化，因?yàn)橹挥衅降鹊闹黧w間才擁有互相制約和監(jiān)督的可能，這種平等化在近代“人民主權(quán)”思想出現(xiàn)以來(lái)表現(xiàn)為政府與公民的關(guān)系平等化。比起傳統(tǒng)行政關(guān)系中的“命令者”與“服從者”關(guān)系，擁有平等地位的政府－公民關(guān)系應(yīng)當(dāng)是“服務(wù)者”與“接受服務(wù)者”，即公民通過(guò)納稅的形式向政府提供收入，政府向公民提供公共服務(wù)和福利；公民通過(guò)選舉和監(jiān)督?jīng)Q定政府的活動(dòng)，民選政府則有權(quán)履行社會(huì)管理的職能。公民與政府之間擁有契約性的平等關(guān)系。［12］324

但是在當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村的制度語(yǔ)境中，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府權(quán)力來(lái)源的自上而下和政府與公民契約上的制度缺失，真正做到農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全平等尚在一定程度上缺乏相應(yīng)的邏輯基礎(chǔ)和體制保障，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的平等僅能作為完全解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民關(guān)系異常的終極目的。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依然可以在治理中利用中國(guó)本土的制度和思想資源在技術(shù)上做到以下幾點(diǎn)轉(zhuǎn)變，以盡量靠近鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民關(guān)系平等化的目標(biāo)：

第一，治理方式的轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的政府中心、單向度國(guó)家治理模式下，政治學(xué)圍繞著政府－公民的二元軸心體系進(jìn)行發(fā)展和完善。在這樣一種語(yǔ)境下，政治學(xué)對(duì)政府行為的定義具有強(qiáng)制性、命令性、接受性的特征。但越來(lái)越復(fù)雜化的現(xiàn)代社會(huì)要想正常運(yùn)轉(zhuǎn)，必須依賴調(diào)節(jié)者與被調(diào)節(jié)者之間的平等合作。在多中心的農(nóng)村治理體系中，人們無(wú)需要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為唯一的權(quán)力中心來(lái)以強(qiáng)制、命令的方式控制其余部分。相反的，在平等主體構(gòu)成的鄉(xiāng)村權(quán)力系統(tǒng)內(nèi)，只要權(quán)力主體間的博弈競(jìng)爭(zhēng)限制在一個(gè)可實(shí)施的體制內(nèi)操作，就能夠保障政治運(yùn)行的秩序。因此，為了優(yōu)化與農(nóng)民的關(guān)系，最終實(shí)現(xiàn)與農(nóng)民關(guān)系的平等化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在治理過(guò)程中必須轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)中國(guó)“牧民”的傳統(tǒng)治理方式，將自己的權(quán)力收縮為整個(gè)農(nóng)村治理體系中的一分子，通過(guò)與村民自治機(jī)構(gòu)、農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)組織等農(nóng)民群體之間基于平等的互動(dòng)方式來(lái)建構(gòu)多元利益整合、互動(dòng)的多中心社會(huì)治理途徑。這種治理方式的轉(zhuǎn)變是一個(gè)較為緩慢的過(guò)程，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以通過(guò)在實(shí)踐中增加與其他農(nóng)村治理主體的互動(dòng)開(kāi)始這種轉(zhuǎn)變。例如在農(nóng)村公共物品供給體制改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為管理者，應(yīng)當(dāng)將農(nóng)民的需求作為農(nóng)村公共物品供給的決策依據(jù)［14］，開(kāi)放農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)入農(nóng)村公共物品分配市場(chǎng)，以達(dá)成一種形式上和實(shí)質(zhì)上的“多中心治理”。

第二，治理職能的轉(zhuǎn)變。農(nóng)民與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的平等化意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)不能夠繼續(xù)進(jìn)行單向度的規(guī)則實(shí)施，行政行為的強(qiáng)制色彩也應(yīng)逐步減弱，走向服務(wù)型行政。在這樣的情勢(shì)下，具有非強(qiáng)制性、示范引導(dǎo)性、柔軟靈活性、選擇接受性等特征的行政指導(dǎo)成為新時(shí)期農(nóng)村治理的重要方法。行政指導(dǎo)是政府為了實(shí)現(xiàn)特定的行政目的，采用非強(qiáng)制性手段并付之利益誘導(dǎo)，促使公民為或不為某種行為的一類新型行政行為。［15］其行使的方式采用利益誘導(dǎo)而非強(qiáng)制命令，即以提供顯性或潛在的經(jīng)濟(jì)、政治利益為條件，換取行政相對(duì)人能夠接受行政主體的指導(dǎo)使其為或不為一定的行為。農(nóng)村治理這一職能的最好運(yùn)用是鄉(xiāng)鎮(zhèn)在處理和村民自治組織具體關(guān)系中職能應(yīng)當(dāng)是給予后者以行政指導(dǎo)。由于村民自治機(jī)構(gòu)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)關(guān)并不存在行政級(jí)別上的隸屬關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村委會(huì)的治理若采取行政指令，則嚴(yán)重破壞了農(nóng)民的自治權(quán)利，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民關(guān)系的破壞。采取非強(qiáng)制力的行政指導(dǎo)作為治理模式的另一個(gè)原因是農(nóng)民群體是自己利益的最佳判斷者，因此理論上村委會(huì)直接作出的決定比鄉(xiāng)鎮(zhèn)代為作出的更符合村民的切身利益，因此村委會(huì)有權(quán)不根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導(dǎo)意見(jiàn)作出適合本村情勢(shì)和村民要求的決定。

第三，治理思路的轉(zhuǎn)變。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之所以更喜歡用指令手段而非行政指導(dǎo)這樣的“軟行政”讓農(nóng)民表現(xiàn)出服從，本質(zhì)上源于其思維中對(duì)農(nóng)民作為和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府平等主體的否認(rèn)和排斥，認(rèn)為自己作為政府，擁有公共領(lǐng)域中的“絕對(duì)主權(quán)”。這樣一種中心－邊緣的治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致治理主體對(duì)公共生活實(shí)施操縱，迫使公共領(lǐng)域重新封建化［11］，也惡化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民之間的關(guān)系，讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了來(lái)自農(nóng)民的認(rèn)同。正如哈貝馬斯所言，公民作為獨(dú)立主體的完整性取決于行政主體的承認(rèn)［16］，若鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不承認(rèn)農(nóng)民是行政過(guò)程中的獨(dú)立主體，具有不同于自己的利益訴求，則割裂了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民在公共領(lǐng)域中本應(yīng)有的平等地位，從而使二者間的關(guān)系異?；Ｒ虼?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在優(yōu)化與農(nóng)民關(guān)系的轉(zhuǎn)變中與其說(shuō)要進(jìn)行治理方式和職能的轉(zhuǎn)變，不如說(shuō)應(yīng)轉(zhuǎn)變治理的思維方式，尊重農(nóng)民及其相關(guān)組織的行為選擇，在自己和農(nóng)民行為選擇有所不同的情況下以協(xié)商、妥協(xié)等非強(qiáng)制方式取代之前的強(qiáng)制命令關(guān)系。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民地位平等化作為優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民關(guān)系的政治學(xué)進(jìn)路，既與多中心治理體系下小政府、大社會(huì)的思路相關(guān)，又由農(nóng)民參與鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的現(xiàn)實(shí)舉措密切聯(lián)系，與前述兩點(diǎn)共為新時(shí)期建設(shè)農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化，改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民關(guān)系的有機(jī)結(jié)合點(diǎn)。

四、結(jié)語(yǔ)

“在農(nóng)村社會(huì)公共事務(wù)管理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只有通過(guò)一定的途徑、手段介入鄉(xiāng)村治理，才能實(shí)現(xiàn)與村莊之間的社會(huì)互動(dòng)并借此履行自身的治理職責(zé)，體現(xiàn)國(guó)家意志?！保?7］可見(jiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府理應(yīng)在農(nóng)村治理體系中發(fā)揮重要作用。但現(xiàn)實(shí)中鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政績(jī)效和行政行為卻不能盡如人愿，存在著明顯的偏差，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與農(nóng)民的關(guān)系異常成為各種鄉(xiāng)鎮(zhèn)問(wèn)題產(chǎn)生的要害或命門，如何改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的關(guān)系成為一個(gè)充滿爭(zhēng)議和討論的話題。我們認(rèn)為無(wú)論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是農(nóng)民，其作為行為主體都是在一定制度語(yǔ)境的約束下作出選擇，因此應(yīng)當(dāng)將這個(gè)問(wèn)題放在中國(guó)制度的問(wèn)題意識(shí)下，引入公法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等不同知識(shí)領(lǐng)域的研究方法和研究路徑進(jìn)行考察。筆者引入壓力型體制的概念對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的關(guān)系進(jìn)行分析，其用意就是在于深挖鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民關(guān)系異?；闹贫仍?，并相應(yīng)地以制度建設(shè)作為出路、給出解法。雖然許多以實(shí)施經(jīng)驗(yàn)為基礎(chǔ)的概念譜系都有相應(yīng)的生命周期，但客觀地說(shuō)，讓中國(guó)農(nóng)民在短期內(nèi)具備高度組織化和市場(chǎng)化的條件，走出壓力型體制，真正與鄉(xiāng)鎮(zhèn)站在完全平等的地位上進(jìn)行合作競(jìng)爭(zhēng)，其時(shí)機(jī)和機(jī)會(huì)尚不成熟。因此本文提出的種種應(yīng)對(duì)政策和措施也是站在漸進(jìn)改革的方法上對(duì)現(xiàn)有制度和資源進(jìn)行反思，提供現(xiàn)實(shí)中最“不難”實(shí)行而非最“正確”的道路，即一條平等主體互動(dòng)，多元社會(huì)博弈，各主體皆有參政渠道的現(xiàn)實(shí)優(yōu)化途徑。事實(shí)上不止限于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和農(nóng)民的關(guān)系，解決農(nóng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的道路上面臨的一切問(wèn)題，都不僅需要社科學(xué)者長(zhǎng)期大量的田野調(diào)查和案例分析，更需要以鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為代表的實(shí)務(wù)部門不斷探索、不斷實(shí)踐，依靠它們現(xiàn)實(shí)中的制度和技術(shù)完善才能最終成就。

注釋：

（1）本文的農(nóng)村制度語(yǔ)境具體指在鄉(xiāng)村環(huán)境中產(chǎn)生作用的第三方主體，如上級(jí)政府、政策、其他組織個(gè)人等。

（2）鄉(xiāng)財(cái)縣管指在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理財(cái)政的主體地位、所有權(quán)和使用權(quán)不變的前提下?？h級(jí)財(cái)政部門有權(quán)在預(yù)算編制、賬戶統(tǒng)設(shè)、集中收付、采購(gòu)統(tǒng)辦和票據(jù)統(tǒng)管等方面，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政進(jìn)行管理和監(jiān)督。

（3）《村民委員會(huì)組織法》第四條。

（4）羅豪才先生認(rèn)為這種權(quán)利和義務(wù)平衡既包括行政機(jī)關(guān)和行政相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)分別平衡，也包括行政機(jī)關(guān)和相對(duì)人各自權(quán)利義務(wù)的平衡。參見(jiàn)羅豪才、袁曙宏、李文棟：《現(xiàn)代行政法的理論基礎(chǔ)——論行政機(jī)關(guān)與相對(duì)一方的權(quán)利義務(wù)平衡》，“中國(guó)法學(xué)”，1993年第一期第56頁(yè)。參考文獻(xiàn)：

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（責(zé)任編輯吳興國(guó)）

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楊海坤（1944—），江蘇蘇州人，山東大學(xué)文科一級(jí)教授、博士生導(dǎo)師，主要研究方向：憲政理論、法治政府理論；樊響（1994—），福建福州人，山東大學(xué)公法研究所研究人員，主要研究方向：公共治理理論、政治哲學(xué)。