本刊評論員
日前,中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》?!兑庖姟穱@既要保護農(nóng)戶承包權(quán)益,又要放活土地經(jīng)營權(quán)的目標,提出了實施農(nóng)地 “三權(quán)分置” 改革的重大舉措,這是我國土地管理的重大制度創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新。
“三權(quán)分置”,就是要在堅持農(nóng)村土地集體所有的前提下,實現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置。當前,大量勞動力離開農(nóng)村,農(nóng)民出現(xiàn)了分化,承包農(nóng)戶不經(jīng)營自己承包地的情況越來越多。順應(yīng)農(nóng)民意愿,把農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán),實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分置并行,這是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。在“三權(quán)分置”基礎(chǔ)上充分落實《意見》精神,需要把握以下幾個方面的原則。
一是確權(quán)登記,這是保護農(nóng)民利益和提高農(nóng)業(yè)效率的制度性安排。只有穩(wěn)定土地承包關(guān)系,農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)得到充分保障,他們才能放心長期流轉(zhuǎn)土地,流入方才能獲得穩(wěn)定的經(jīng)營預(yù)期。目前,農(nóng)戶承包地仍然存在面積不準、空間位置不明、登記簿不健全等問題,這使許多農(nóng)民心里不夠踏。解決這一問題,關(guān)鍵是要搞好承包地確權(quán)登記頒證工作,為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)奠定堅實的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ),真正讓農(nóng)民吃上“定心丸”。
二是有序流轉(zhuǎn),就是要確保土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范有序進行。要遵循經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律,不超越階段;尊重農(nóng)民的意愿,不強迫命令;保護經(jīng)營者權(quán)益,不隨意毀約;遵守法制規(guī)范,不留隱患漏洞。土地流轉(zhuǎn)一定要堅持依法自愿有償、市場配置資源原則,政府主要是搞好管理和服務(wù),嚴禁下指標、定任務(wù),防止欲速不達。
三是適度規(guī)模,就是要把握好規(guī)模經(jīng)營的度。要與農(nóng)業(yè)勞動力和人口流出相適應(yīng),要兼顧效率與公平、發(fā)展與穩(wěn)定,不能脫離人多地少的基本國情。“適度”需要根據(jù)區(qū)域特征、土地條件、作物品種以及經(jīng)濟社會發(fā)展水平等多種因素來確定。各地可依據(jù)農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移情況、農(nóng)業(yè)機械化水平和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件,研究確定本地區(qū)土地規(guī)模經(jīng)營的適宜標準。
四是家庭基礎(chǔ),就是要在穩(wěn)定家庭經(jīng)營基礎(chǔ)上培育新型經(jīng)營主體。家庭經(jīng)營現(xiàn)在是、將來也是我國農(nóng)業(yè)最基本的經(jīng)營形式。國家鼓勵土地經(jīng)營權(quán)向種田能手流轉(zhuǎn),大力培育家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社,打造傳統(tǒng)承包農(nóng)戶的“升級版”,加快構(gòu)建以農(nóng)戶家庭經(jīng)營為基礎(chǔ)、合作與聯(lián)合為紐帶、社會化服務(wù)為支撐的立體式復(fù)合型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系。
五是農(nóng)民自愿,就是要充分尊重農(nóng)民意愿。農(nóng)民是承包地的主人,搞好土地流轉(zhuǎn),必須尊重農(nóng)民的主體地位,不能為了追求農(nóng)業(yè)規(guī)模的快速擴大而侵害農(nóng)民權(quán)益。土地承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民家庭,土地是否流轉(zhuǎn)、價格如何確定、形式如何選擇,應(yīng)當由承包農(nóng)戶自主決定,村級組織和基層政府都不能越俎代庖。
六是農(nóng)地農(nóng)用,就是要堅守農(nóng)地農(nóng)用的底線。耕地紅線要嚴防死守,必須嚴格落實耕地保護責任制。工商資本進入農(nóng)業(yè)是必要的,也是鼓勵和歡迎的。但工商企業(yè)進入農(nóng)業(yè),應(yīng)主要在產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后提供服務(wù)和發(fā)展適合企業(yè)化經(jīng)營的現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè),絕不能觸碰土地“非農(nóng)化”的底線。要加強對工商企業(yè)下鄉(xiāng)租賃農(nóng)戶承包地的準入監(jiān)管,加強土地流轉(zhuǎn)用途管制,嚴禁借土地流轉(zhuǎn)之名搞“非農(nóng)化”建設(shè)。
七是鼓勵種糧,就是要重點支持糧食規(guī)模化生產(chǎn)。保障國家糧食安全,一方面要嚴守耕地紅線,確保農(nóng)地農(nóng)用;另一方面,要提高種糧效益,保護和調(diào)動農(nóng)民種糧積極性。種糧效益的提高,既要靠政策、靠科技、靠投入,也要靠適度規(guī)模經(jīng)營,提高比較效益。要采取扶持措施,鼓勵和引導(dǎo)流轉(zhuǎn)土地種糧食,重點支持發(fā)展糧食規(guī)模化生產(chǎn)。
從“兩權(quán)分置”過渡到“三權(quán)分置”是巨大的政策飛躍?!叭龣?quán)分置”是引導(dǎo)土地有序流轉(zhuǎn)的重要基礎(chǔ),既可以維護集體土地所有者權(quán)益,保護農(nóng)戶的承包權(quán)益,又能夠放活土地經(jīng)營權(quán),解決土地要素優(yōu)化配置的問題;既可以適應(yīng)二三產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的需要,讓農(nóng)村勞動力放心轉(zhuǎn)移就業(yè)、放心流轉(zhuǎn)土地,又能夠促進土地規(guī)模經(jīng)營的形成。農(nóng)地“三權(quán)分置”改革必將推動我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營踏上新的臺階。