馮周卓

導(dǎo)讀：維護(hù)城市社會(huì)秩序的穩(wěn)定需要立足整體利益、力求公平正義，包容理念對(duì)維護(hù)城市穩(wěn)定具有重要意義。在實(shí)際的城市治理過(guò)程中，諸多非包容性因素影響城市的社會(huì)穩(wěn)定，如風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)地位的不平等、利益分配的不公平、社會(huì)組織維穩(wěn)力量發(fā)揮不充分、公共決策的公民參與不足等。因此，將城市維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的重心前移，建立合理的利益分配機(jī)制及多元化的維穩(wěn)機(jī)制，引入互聯(lián)網(wǎng)思維建立網(wǎng)絡(luò)化的維穩(wěn)處置機(jī)制，成為包容理念下城市維穩(wěn)的新思路。

隨著城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，城市規(guī)模迅速擴(kuò)大、人口膨脹以及片面追求工業(yè)化，造成城市生活環(huán)境惡化、公共服務(wù)不均等，這些問(wèn)題處理不好往往易引發(fā)社會(huì)的不穩(wěn)定。忽略整體利益的非包容性城市治理使得當(dāng)前的城市社會(huì)秩序遭到嚴(yán)重威脅，并隨著公民風(fēng)險(xiǎn)感知能力和自我保護(hù)意識(shí)的提高，越來(lái)越多的人通過(guò)各種途徑表達(dá)自己所不滿(mǎn)意或不利于自身的公共事務(wù)的態(tài)度和看法?，F(xiàn)實(shí)的情況是，一方面部分政府機(jī)構(gòu)和企業(yè)缺乏對(duì)公民的平等、公正和包容的理念，強(qiáng)制征地拆遷，強(qiáng)推有污染的工業(yè)項(xiàng)目，忽視非戶(hù)籍人口的公共服務(wù)權(quán)利；另一方面，部分公民缺乏包容他人、包容政府的理性，過(guò)分索取個(gè)人利益，或者利用互聯(lián)網(wǎng)等其他極端手段發(fā)泄私憤。政府和公民彼此之間由于缺乏包容便極易積累矛盾、產(chǎn)生沖突，部分公民采用諸如圍堵政府機(jī)構(gòu)、阻塞交通、集會(huì)游行、罷工等非理性方式來(lái)表達(dá)利益訴求，政府則通常采用嚴(yán)厲壓制的辦法來(lái)處置公民因利益訴求而采取的過(guò)激行動(dòng)。二者之間類(lèi)似的非包容性關(guān)系，極易引發(fā)城市群體性事件，成為破壞社會(huì)穩(wěn)定的因素。

一、包容理念及其對(duì)城市“維穩(wěn)”的新要求

亞洲開(kāi)發(fā)銀行于2007年首次提出了“包容性增長(zhǎng)”的經(jīng)濟(jì)概念，包容性增長(zhǎng)即為倡導(dǎo)機(jī)會(huì)平等的增長(zhǎng)，提倡“以共享式增長(zhǎng)促進(jìn)社會(huì)和諧”。[1]2010年9月的第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開(kāi)發(fā)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上，國(guó)家主席胡錦濤在開(kāi)幕式上發(fā)表的題為《深化交流合作 實(shí)現(xiàn)包容性增長(zhǎng)》的致辭中再一次提出，將包容性增長(zhǎng)作為未來(lái)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要方向。2011年博鰲亞洲論壇的年會(huì)更是以“包容性發(fā)展：共同議程與全新挑戰(zhàn)”為主題。這些都充分體現(xiàn)了包容性增長(zhǎng)越來(lái)越受到全球關(guān)注，對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重大意義。各界學(xué)者對(duì)包容性增長(zhǎng)的理解雖各執(zhí)一詞，但都未脫離其內(nèi)核，即包容性增長(zhǎng)更加關(guān)注社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展，它涉及平等與公平的問(wèn)題，包括：讓更多的人享受全球化成果、讓弱勢(shì)群體得到保護(hù)、在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中保持平衡、強(qiáng)調(diào)投資和貿(mào)易自由化、重視社會(huì)穩(wěn)定等重要內(nèi)容。

“包”是指有寬闊的胸懷，不以己見(jiàn)為一切。古人說(shuō)“有容乃大”，城市的快速擴(kuò)展，必須能容得下相關(guān)各方的利益。因此，在城市維穩(wěn)中融入包容理念昭示著城市治理既要拓寬治理的主體又要兼顧更多人的利益。要想實(shí)現(xiàn)城市的高效治理，維持城市社會(huì)秩序的穩(wěn)定就需要從社會(huì)的整體利益出發(fā)，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上關(guān)注社會(huì)公平，加強(qiáng)公民的參與。

顯然，關(guān)注社會(huì)公平、促進(jìn)社會(huì)整體利益、強(qiáng)調(diào)公民的參與成為包容理念的三大基本要素。現(xiàn)今包容理念越來(lái)越受到關(guān)注，這正是時(shí)代變遷的結(jié)果。經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、政治民主的增進(jìn)、基于互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展起來(lái)的新媒體，使得人們?cè)絹?lái)越重視自身的權(quán)利，越來(lái)越關(guān)注與自身切實(shí)相關(guān)的公共權(quán)益，如醫(yī)療、教育、衛(wèi)生、社區(qū)服務(wù)等公共事業(yè)的建設(shè)與發(fā)展。城市維穩(wěn)作為實(shí)現(xiàn)城市良好治理的重要基礎(chǔ)，其價(jià)值追求、維穩(wěn)主體及公民參與意識(shí)也應(yīng)被置于包容理念的視角中，以便有效維護(hù)城市社會(huì)秩序的穩(wěn)定，開(kāi)拓城市維穩(wěn)的新思路。

（一）包容理念要求城市維穩(wěn)以公平正義為前提

包容理念下的城市維穩(wěn)應(yīng)該以人為本，把維護(hù)公平正義作為價(jià)值追求。中國(guó)古時(shí)的《尚書(shū)》里就有“容德”的說(shuō)法，即包容之德。個(gè)人要有包容之心，嚴(yán)于律己，寬以待人。社會(huì)亦要有包容之心，個(gè)人與組織之間、組織與組織之間、不同利益群體之間需要彼此包容。包容是衡量一個(gè)人、一個(gè)社會(huì)的道德標(biāo)準(zhǔn)。和諧社會(huì)的本質(zhì)應(yīng)該是社會(huì)發(fā)展以人為本，人的行為也應(yīng)該以社會(huì)為本，人與社會(huì)之間真正實(shí)現(xiàn)彼此包容。當(dāng)前城市維穩(wěn)中“剛性維穩(wěn)”、“靜態(tài)維穩(wěn)”問(wèn)題突出，對(duì)因失業(yè)問(wèn)題、環(huán)境污染問(wèn)題、社會(huì)保障問(wèn)題等所招致和引發(fā)的社會(huì)矛盾，不去尋找產(chǎn)生問(wèn)題的原因，而是簡(jiǎn)單歸結(jié)為社會(huì)不穩(wěn)定的因素；將一切集會(huì)、上訪、抗議等上升為破壞社會(huì)穩(wěn)定的行為，并對(duì)此進(jìn)行嚴(yán)厲打擊和壓制，而鮮少考慮社會(huì)相關(guān)各方利益的得失以及公民的真實(shí)訴求。同時(shí)，城市維穩(wěn)中經(jīng)濟(jì)與政治政策沒(méi)有充分考慮到弱勢(shì)群體的利益訴求，普通大眾的社會(huì)資源被占有甚至剝奪的現(xiàn)象層出不窮。如進(jìn)城農(nóng)民工工傷保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)制度不完善、子女接受教育資源的不平等、居住環(huán)境的惡化等社會(huì)不平等現(xiàn)象，易引起群眾不滿(mǎn)而引發(fā)群體性事件。顯然，公平必須融于城市維穩(wěn)的價(jià)值追求之中。

（二）包容理念要求城市維穩(wěn)主體的多元化

在一個(gè)注重多元價(jià)值、公平理性的公共治理時(shí)代，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定不再是政府單方面的事情，城市要體現(xiàn)人民當(dāng)家作主，就必須擴(kuò)大維穩(wěn)主體，實(shí)現(xiàn)政府、社會(huì)與市場(chǎng)的共治，形成政府—社會(huì)—市場(chǎng)三方合作機(jī)制。城市維穩(wěn)的主體應(yīng)由過(guò)去的政府“一手操辦”轉(zhuǎn)變成多方合作，市場(chǎng)力量之間要做到公平競(jìng)爭(zhēng)，同時(shí)市場(chǎng)力量也是實(shí)現(xiàn)分配正義的基礎(chǔ)，各類(lèi)非政府社會(huì)組織更是可以在消除眾多社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)中發(fā)揮積極作用。包容理念要求政府在維穩(wěn)中積極追求社會(huì)公平、保障弱勢(shì)群體的利益，維護(hù)社會(huì)的整體利益，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)及社會(huì)利益的公平分配，公共服務(wù)的均等化等城市穩(wěn)定的基本目標(biāo)。從理論上說(shuō)，公共服務(wù)范圍廣泛，需要面面俱到，如建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施以及自來(lái)水燃?xì)獾裙迷O(shè)施，建設(shè)廉租房解決低收入家庭的住房問(wèn)題，建立健全社會(huì)保障制度，加大社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)力度，提高城市居民的生活環(huán)境水平等。然而，現(xiàn)實(shí)中，政府在全面提供城市公共服務(wù)中的能力是不夠的，無(wú)法做到面面俱到。政府放權(quán)于市場(chǎng)、社區(qū)，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)、社區(qū)的合作治理是提高城市治理水平的必由之路。市民對(duì)城市治理滿(mǎn)意了，自然就消除了大部分影響社會(huì)穩(wěn)定的不良沖突因素。政府通過(guò)與市場(chǎng)和社會(huì)組織的良好合作，引導(dǎo)城市多元治理主體實(shí)現(xiàn)社會(huì)的穩(wěn)定。政府不再是城市維穩(wěn)的唯一主體，而是越來(lái)越趨于扮演“元治理”的角色，引導(dǎo)各方面組織和群體形成社會(huì)矛盾自查、自排的維穩(wěn)體系。

（三）包容理念要求樹(shù)立科學(xué)的城市維穩(wěn)觀

地方政府肩負(fù)保一方平安的責(zé)任，需要正視社會(huì)現(xiàn)實(shí)，深入查找影響社會(huì)穩(wěn)定的原因，予以科學(xué)分析，有效處理。作為政府方面來(lái)說(shuō)，關(guān)注公平、整體利益的包容理念要求政府維穩(wěn)不應(yīng)以“不出事”作為衡量維穩(wěn)績(jī)效的指標(biāo)，不應(yīng)將維穩(wěn)單純地理解為對(duì)人的管制，要正確認(rèn)識(shí)到維穩(wěn)的實(shí)質(zhì)是正確認(rèn)識(shí)和處理人與人、人與社會(huì)的各種矛盾。作為公民方面來(lái)說(shuō)，則要避免受民粹主義的誤導(dǎo)。由于我國(guó)過(guò)去缺乏公眾參與公共事務(wù)決策的傳統(tǒng)，導(dǎo)致部分公民對(duì)公共事務(wù)的冷漠態(tài)度，對(duì)政府持懷疑態(tài)度，受到民粹主義的蠱惑，對(duì)一些公共決策和建設(shè)項(xiàng)目盲目反對(duì)。極端情況則是少數(shù)人因?yàn)閭€(gè)人利益膨脹，對(duì)于城市發(fā)展建設(shè)中的需要不予配合，漫天要價(jià)。也有極少數(shù)人為了泄私憤，不惜鋌而走險(xiǎn)，做出危害社會(huì)的舉動(dòng)。這說(shuō)明，維穩(wěn)需要弄清事情的來(lái)龍去脈，需要把握事情的真相。同時(shí)，包容也是有底線的，畢竟穩(wěn)定的社會(huì)秩序是人民安居樂(lè)業(yè)的前提條件，當(dāng)少數(shù)人要搞亂社會(huì)、破壞穩(wěn)定秩序時(shí)，他們的行動(dòng)就不屬于包容的范圍了。因此，包容理念下的城市維穩(wěn)不僅要求政府樹(shù)立科學(xué)的維穩(wěn)觀，也需要加強(qiáng)公民的教育，使他們認(rèn)識(shí)到城市維穩(wěn)人人有責(zé)。

二、影響城市穩(wěn)定的非包容性因素

（一）社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)地位不平等

烏爾里?！へ惪嗽凇讹L(fēng)險(xiǎn)社會(huì)》一書(shū)中提出“飛去來(lái)器效應(yīng)”，即包含在全球化當(dāng)中卻又明顯與其相區(qū)別的是一種風(fēng)險(xiǎn)分配模式，風(fēng)險(xiǎn)在它的擴(kuò)散中展示了一種社會(huì)的“飛去來(lái)器效應(yīng)”，即使是富裕和有權(quán)勢(shì)的人也無(wú)法逃脫。然而，世界范圍內(nèi)的平等的風(fēng)險(xiǎn)狀況不會(huì)掩蓋那些在風(fēng)險(xiǎn)造成的苦痛中的新的社會(huì)不平等。這些不平等特別集中地表現(xiàn)在那些風(fēng)險(xiǎn)地位和階級(jí)地位相互交疊的地方。階級(jí)社會(huì)和風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的不平等是相互重疊和互為條件的，后者可以產(chǎn)生前者。[2]也就是說(shuō)，人們因不平等的社會(huì)地位所遭受到的風(fēng)險(xiǎn)程度不一，相應(yīng)造成了他們社會(huì)地位、經(jīng)濟(jì)地位的不平等。然而，處于不同的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)地位中的群體應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的能力亦有參差，如此往復(fù)便形成經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與風(fēng)險(xiǎn)不平等的彼此循環(huán)。所受風(fēng)險(xiǎn)更大的群體更易于產(chǎn)生不滿(mǎn)情緒和表達(dá)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的反感，增加社會(huì)不穩(wěn)定因素。

另外，公共產(chǎn)品對(duì)不同境況的民眾群體來(lái)說(shuō)具有不同的外部性。以垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目為例，有權(quán)有錢(qián)者可以避開(kāi)垃圾焚燒項(xiàng)目的選址，對(duì)他們來(lái)說(shuō)這是正外部效應(yīng)，而對(duì)遠(yuǎn)郊農(nóng)村的民眾來(lái)說(shuō)，垃圾焚燒項(xiàng)目的選址在他們的家旁，不可避免會(huì)有一定的負(fù)外部效應(yīng)?，F(xiàn)實(shí)中，引起民憤、不滿(mǎn)和怨氣并導(dǎo)致群體性事件的往往是具有負(fù)外部效應(yīng)的公共產(chǎn)品。尤其是當(dāng)此類(lèi)公共產(chǎn)品建設(shè)在城市周?chē)蛎癖娋幼^(qū)周?chē)鷷r(shí)，更容易引發(fā)民眾對(duì)切身利益的訴求行為。從2007年的廈門(mén)PX事件到2012年的寧波鎮(zhèn)海區(qū)PX事件、多地出現(xiàn)的垃圾焚燒發(fā)電廠環(huán)保鄰避運(yùn)動(dòng)中，民眾對(duì)建立在其周邊的影響其居住環(huán)境、威脅其生命健康的具有負(fù)外部效應(yīng)的項(xiàng)目進(jìn)行反對(duì)、抵抗以爭(zhēng)取其自身利益，當(dāng)這種反對(duì)、抵抗沒(méi)有得到政府回應(yīng)或者政府回應(yīng)不充分時(shí)就會(huì)引發(fā)群體性事件的爆發(fā)。對(duì)于這種情況，政府或項(xiàng)目建設(shè)方應(yīng)當(dāng)給予受負(fù)外部效應(yīng)影響的民眾以相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)貼。

（二）利益分配不公平

利益分配的不公平主要包括經(jīng)濟(jì)水平不公平、政治權(quán)力不平等和社會(huì)地位不平等三個(gè)方面。城市維穩(wěn)中引起利益分配不公的因素主要體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償不合理以及如社會(huì)保障制度、社區(qū)醫(yī)療衛(wèi)生制度、教育制度等公共服務(wù)的不均衡等，使得民眾與政府之間產(chǎn)生積怨，不利于城市穩(wěn)定。從以下相關(guān)事實(shí)現(xiàn)象中可以窺見(jiàn)一斑。其一，城市化過(guò)程中城市拆遷問(wèn)題和農(nóng)民失地問(wèn)題之所以成為影響城市穩(wěn)定的活躍因素，主要緣于拆遷違背農(nóng)民意愿、拆遷補(bǔ)償不公、拆遷安置條件落后等，城市的發(fā)展明顯沒(méi)有惠及到這些弱勢(shì)群體。當(dāng)大多數(shù)人對(duì)政府感到失望時(shí)，他們就會(huì)聯(lián)合起來(lái)對(duì)政府表達(dá)抗議，在對(duì)峙達(dá)到頂峰時(shí)成為引爆群體性事件的導(dǎo)火索。相關(guān)案例如2008年蕪湖鏡湖區(qū)神山南路拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不一造成群眾集體反對(duì)事件，2014年江蘇東海因拆遷補(bǔ)償過(guò)低造成自焚事件等。其二，城管與攤販之間互相毆打等事件的頻發(fā)，便是政府與民眾利益矛盾的集中體現(xiàn)。一方面，政府沒(méi)有充分的收入分配及社會(huì)保障制度來(lái)保證低收入攤販的基本生活；另一方面，對(duì)城市街道攤販的管理沒(méi)有明確、完善的制度，城管對(duì)攤販的不尊重、暴力執(zhí)法不僅與當(dāng)事人之間產(chǎn)生矛盾，更加容易激發(fā)全體民眾對(duì)弱勢(shì)群體的同情而產(chǎn)生社會(huì)的不滿(mǎn)情緒，從而爆發(fā)群體性事件。如2014年4月浙江溫州蒼南縣發(fā)生的因城管暴力執(zhí)法被千人圍毆等事件。如果政府無(wú)法保證市民的就業(yè)或基本的生活保障，又不給擺攤者自謀出路的機(jī)會(huì)，那么城管與攤販之間的貓鼠游戲沖突就不可能消除。

（三）非政府組織力量發(fā)揮不充分

歐美國(guó)家多年的經(jīng)驗(yàn)表明，非政府社會(huì)組織在城市治理中扮演著重要角色，特別是自新公共管理運(yùn)動(dòng)之后興起的“整體政府”的改革，倡導(dǎo)由政府組織、私人組織、志愿者組織等形成工作聯(lián)盟和伙伴關(guān)系，為公民提供無(wú)縫隙的公共服務(wù)，非政府組織在配合政府化解社會(huì)沖突、消除不穩(wěn)定因素方面起了重要的作用。近年來(lái)我國(guó)許多地區(qū)的非政府社會(huì)組織有了較大的發(fā)展，在災(zāi)難救援、慈善關(guān)懷等領(lǐng)域發(fā)揮了較大的作用。但非政府社會(huì)組織缺乏政治權(quán)威，在城市維穩(wěn)中主體作用不明顯，有的缺乏公信力，導(dǎo)致社會(huì)組織難以參與到維穩(wěn)工作中來(lái)；有的缺乏經(jīng)費(fèi)難以招募到足夠的相應(yīng)人才，例如社區(qū)的專(zhuān)業(yè)社會(huì)工作人員，可以憑借他們的專(zhuān)業(yè)技能化解社區(qū)中的許多沖突，降低因沖突而產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。此外，企業(yè)組織和社會(huì)組織有一些專(zhuān)業(yè)人才可以作為“非專(zhuān)門(mén)力量”引入到我國(guó)反恐怖工作的協(xié)作中來(lái)，例如擅長(zhǎng)軟件開(kāi)發(fā)的反病毒專(zhuān)家和網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控人才。

（四）公共決策中公眾參與不足

我國(guó)公共決策中公眾參與程度相對(duì)過(guò)去有所提升，但從整體上來(lái)看并不高。公共決策公眾參與不足主要體現(xiàn)在三個(gè)方面，其一，政府決策民主化程度低，公眾參與渠道不暢通，政府關(guān)起門(mén)來(lái)做決策；其二，政府決策中民意調(diào)研、聽(tīng)證會(huì)流于形式；其三，公眾參與意識(shí)不足以及公民的非理性參與影響參與的能效。由于公眾參與公共決策力度不夠，使得公眾不僅對(duì)政府決策的事項(xiàng)不甚了解，亦不排除有不良動(dòng)機(jī)者，利用社會(huì)認(rèn)知的誤區(qū)制造消極輿論甚至傳播謠言，人為制造公共危機(jī)，引發(fā)群體的不滿(mǎn)和抗議，產(chǎn)生破壞社會(huì)穩(wěn)定的事件。

回顧2012年7月四川省什邡市反對(duì)鉬銅項(xiàng)目事件，可以證實(shí)以上觀點(diǎn)。作為5.12大地震的極重受災(zāi)區(qū)，什邡市政府為使當(dāng)?shù)乩习傩者^(guò)上更加美好的生活，決定引進(jìn)宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目。其間的選址和論證工作，不乏社會(huì)調(diào)研、專(zhuān)家座談等相關(guān)民意收集工作的開(kāi)展。2012年3月26日通過(guò)了國(guó)家環(huán)保部的審批，初步擬定在當(dāng)?shù)亻_(kāi)展建設(shè)鉬銅項(xiàng)目。然而，宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)前后，便有少數(shù)市民在百度貼吧、論壇等網(wǎng)頁(yè)上，對(duì)項(xiàng)目環(huán)保問(wèn)題進(jìn)行熱議，并不斷進(jìn)行圍觀、言語(yǔ)攻擊甚至組織網(wǎng)上抗議活動(dòng)。2012年6月30日至7月2日三天之內(nèi)，先后有十幾名市民到什邡市委集中上訪；因擔(dān)心該項(xiàng)目引發(fā)環(huán)境污染問(wèn)題，近百名學(xué)生和百余名市民分別聚集在什邡市委門(mén)口和宏達(dá)廣場(chǎng)兩地上訪示威，要求停建項(xiàng)目。[3]該項(xiàng)目的建設(shè)之所以受到強(qiáng)烈反對(duì)，并最終引發(fā)居民的集體抗議和網(wǎng)民的集體反對(duì)，是因?yàn)椋阂环矫?，該?xiàng)目在項(xiàng)目確定之前未充分考慮公眾意見(jiàn)，獨(dú)斷專(zhuān)行，閉門(mén)造車(chē)，導(dǎo)致決策一出臺(tái)便引起公眾不滿(mǎn)；另一方面，公眾在表達(dá)自身意見(jiàn)時(shí)的非理性使得政府工作難以開(kāi)展，難以有效收集公民意愿。因此，公眾參與決策力度不夠?qū)⒅苯訉?dǎo)致政府決策失敗，進(jìn)而引起公眾不滿(mǎn)，爆發(fā)群體性事件。

三、基于包容理念的城市“維穩(wěn)”新設(shè)想

“維穩(wěn)”的實(shí)質(zhì)是維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。在我國(guó)，對(duì)社會(huì)秩序的破壞主要表現(xiàn)為屬于人民內(nèi)部矛盾的利益沖突事件和屬于敵我矛盾的恐怖主義行動(dòng)。當(dāng)前城市維穩(wěn)思路中的很多非包容性因素使得城市維穩(wěn)困難重重，包容理念下的城市維穩(wěn)應(yīng)從消除沖突源、利益共享、多元主體、網(wǎng)絡(luò)化機(jī)制建設(shè)等方面著手，以實(shí)現(xiàn)高效維穩(wěn)。

（一）“維穩(wěn)”重心前移

維穩(wěn)重心前移的實(shí)質(zhì)是發(fā)現(xiàn)社會(huì)不穩(wěn)定因素的苗頭，遏制可能造成社會(huì)不穩(wěn)定因素的增長(zhǎng)、膨脹。當(dāng)代公共危機(jī)管理理論認(rèn)為，危機(jī)管理的重心應(yīng)放在風(fēng)險(xiǎn)源的識(shí)別和防災(zāi)減災(zāi)上，因?yàn)槲C(jī)發(fā)生之后的應(yīng)急處置已是亡羊補(bǔ)牢，損失已造成，從源頭消減造成危機(jī)的因素才有可能將危機(jī)扼殺在萌芽狀態(tài)。2012年初，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于建立健全重大決策社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)（試行）》，要求凡是與人民群眾切身利益密切相關(guān)、影響面廣、容易引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定問(wèn)題的重大決策事項(xiàng)，都要進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。2012年8月，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布了《國(guó)家發(fā)改委重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估暫行辦法》，這標(biāo)志著中央政府層面有關(guān)重大投資項(xiàng)目社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作機(jī)制和管理辦法正式建立。我國(guó)發(fā)生的許多群體性事件就是因?yàn)槿罕妼?duì)某項(xiàng)公共政策或重大建設(shè)項(xiàng)目的不滿(mǎn)而產(chǎn)生的，因此加強(qiáng)對(duì)重大項(xiàng)目建設(shè)前的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，推行重大決策出臺(tái)之前進(jìn)行社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，根據(jù)評(píng)估的結(jié)論采取相應(yīng)的措施，就能最大限度地降低社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)，防止群體性事件的發(fā)生。然而，我們?cè)谏鐣?huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，單純對(duì)重大建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估常常會(huì)引起部分群眾的誤解，增強(qiáng)他們的自我風(fēng)險(xiǎn)感知。他們認(rèn)為，既然只是對(duì)項(xiàng)目可能的負(fù)面情況進(jìn)行調(diào)查，那么這個(gè)項(xiàng)目就是有負(fù)面影響的，因懷疑而反對(duì)。在這方面，近些年在美歐國(guó)家盛行的社會(huì)影響評(píng)估能給我們以很好的啟示，這就是在重大項(xiàng)目實(shí)施前需要就該項(xiàng)目對(duì)社區(qū)的正面影響和負(fù)面影響進(jìn)行全面的調(diào)查和分析，向民眾進(jìn)行全面的宣傳。通過(guò)舉行項(xiàng)目宣講會(huì)、公眾座談會(huì)、入戶(hù)訪談等活動(dòng)，咨詢(xún)相關(guān)利益方的意見(jiàn)，充分考慮公眾利益訴求，查找并列出風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性并制定出相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)防范措施。此舉措可以將維穩(wěn)關(guān)口前移至重大政策出臺(tái)之前、重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)之初，讓相關(guān)公眾了解政策或項(xiàng)目將給他們帶來(lái)的益處，在政策或項(xiàng)目的負(fù)面效應(yīng)還未發(fā)生之時(shí)給予實(shí)際分析與預(yù)測(cè)，能夠很好地降低群體性事件的發(fā)生率，有效實(shí)現(xiàn)城市維穩(wěn)目標(biāo)。

（二）建立利益共享機(jī)制消除社會(huì)沖突

解決產(chǎn)生人民內(nèi)部矛盾的利益沖突問(wèn)題，需要建立利益共享機(jī)制。利益矛盾是一切社會(huì)矛盾的起點(diǎn)，應(yīng)著力解決民生問(wèn)題，如收入差距過(guò)大、政府腐敗、生態(tài)環(huán)境惡化等問(wèn)題。維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、保持社會(huì)秩序必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各個(gè)體、群體之間的利益矛盾，將維穩(wěn)的關(guān)口前移。財(cái)政方面，高效運(yùn)用財(cái)政資金，制定合理的收入分配政策，縮小貧富差距；社會(huì)保障方面，提供全面的醫(yī)療、衛(wèi)生、教育等保障制度，保障勞動(dòng)者合法權(quán)益等。城市建設(shè)中，工程項(xiàng)目方與所在地的居民結(jié)成利益共同體，與當(dāng)?shù)鼐用窆蚕眄?xiàng)目獲利，為當(dāng)?shù)鼐用裉峁┙煌ā⑺姷缺憷?，?yōu)先解決當(dāng)?shù)鼐用窬蜆I(yè)，為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展作貢獻(xiàn)等。例如，建設(shè)垃圾焚燒發(fā)電站可以考慮給鄰近的居民免費(fèi)供應(yīng)熱能，征地拆遷可以給予被拆遷戶(hù)足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償和安置補(bǔ)償，也可考慮被征收的集體土地折價(jià)入股項(xiàng)目，等等。

（三）建立各方參與維穩(wěn)機(jī)制形成多元維穩(wěn)體系

建立各方參與治理的混合管理機(jī)制。多樣化治理主體可以有效滿(mǎn)足居民多樣化的需求，分擔(dān)政府管理的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)的和諧共治，維護(hù)社會(huì)秩序的穩(wěn)定。第一，強(qiáng)化社會(huì)組織參與維穩(wěn)力度。社會(huì)組織參與到城市維穩(wěn)中不僅可促進(jìn)社會(huì)組織自我完善與成長(zhǎng)，還可參與化解社會(huì)矛盾、充分整合社會(huì)資源、提高公共服務(wù)效率、協(xié)助城市管理，并降低群體性事件發(fā)生率。如2014年成都武侯區(qū)建立“網(wǎng)絡(luò)化”模式創(chuàng)新社區(qū)治理，優(yōu)化政府服務(wù)模式，增加政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)數(shù)量，充分發(fā)揮各類(lèi)社會(huì)資源的特色和優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)邀請(qǐng)50家社會(huì)組織進(jìn)行“一對(duì)一”洽談，[4]其公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)涉及社區(qū)文化、社區(qū)融合、青少年服務(wù)、培訓(xùn)評(píng)估、助老助殘等多方面。建立健全社會(huì)組織參與維穩(wěn)的激勵(lì)機(jī)制與監(jiān)督機(jī)制，提高社會(huì)組織參與城市維穩(wěn)的意識(shí)與積極性，并且對(duì)其行為進(jìn)行有效監(jiān)督。例如：聘請(qǐng)第三方公司對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)、外包服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，定期或不定期向政府匯報(bào)服務(wù)情況，政府對(duì)其工作人員職業(yè)資格進(jìn)行考核等。第二，加強(qiáng)社區(qū)參與維穩(wěn)力度。逐步“還權(quán)、歸位、賦能”于社區(qū)，成立居民小區(qū)的業(yè)主委員會(huì)與物業(yè)管理公司組成的聯(lián)合管理委員會(huì)。社區(qū)作為一個(gè)社會(huì)單元，為公民提供更加全面的公共服務(wù)，如建立社區(qū)民意收集委員會(huì)，及時(shí)收集居民意愿，并在必要時(shí)安撫居民的不滿(mǎn)情緒；筑牢維穩(wěn)治理硬件基礎(chǔ)，建好社區(qū)維穩(wěn)基層隊(duì)伍；健全基層維穩(wěn)制度，促進(jìn)基層群眾維穩(wěn)和社區(qū)維穩(wěn)工作規(guī)范。第三，提高公民參與維穩(wěn)能力。公民的個(gè)體力量分散于社會(huì)之中相對(duì)薄弱，但公民力量的合力巨大。提高公民參與維穩(wěn)能力需提高公民參與維穩(wěn)的意識(shí)，通過(guò)廣泛宣傳“我家在社區(qū)，社區(qū)是我家”，提高公民參與維穩(wěn)的積極性。

（四）引入互聯(lián)網(wǎng)思維建立網(wǎng)絡(luò)化的維穩(wěn)處置機(jī)制

在互聯(lián)網(wǎng)普及化的這十幾年，網(wǎng)絡(luò)極大地改變了中國(guó)的商業(yè)經(jīng)濟(jì)生態(tài)，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但在社會(huì)政治上，“網(wǎng)絡(luò)維權(quán)”卻一度成為部分民眾的最后武器，造成政府維穩(wěn)的噩夢(mèng)，可謂“成也網(wǎng)絡(luò)，敗也網(wǎng)絡(luò)”。在我們了解了互聯(lián)網(wǎng)的實(shí)質(zhì)后，網(wǎng)絡(luò)也可以成為多元治理下的維穩(wěn)平臺(tái)。運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)思維，市一級(jí)地方政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)建立互聯(lián)網(wǎng)溝通平臺(tái)，讓民眾有地方可以訴求，同時(shí)這個(gè)平臺(tái)的數(shù)據(jù)也可以作為維穩(wěn)部門(mén)發(fā)現(xiàn)不穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)的重要來(lái)源，進(jìn)而作為預(yù)判群體性事件的依據(jù)。

無(wú)論是食品安全監(jiān)管還是反恐怖工作，情報(bào)信息工作至為重要。依據(jù)“整體政府”理論，政府組織、企業(yè)組織和社會(huì)組織應(yīng)當(dāng)建立廣泛的情報(bào)網(wǎng)絡(luò)和聯(lián)合處置機(jī)制，包括橫向與縱向兩條路徑。橫向上，基于“伙伴關(guān)系”建立反恐情報(bào)網(wǎng)絡(luò)和聯(lián)合處置機(jī)制，在集公安、消防、武警、衛(wèi)生、宣傳等公共部門(mén)單位力量于一體的專(zhuān)業(yè)反恐應(yīng)急處突力量的基礎(chǔ)上，將有關(guān)防化防毒專(zhuān)家、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)專(zhuān)家“嵌入”到相應(yīng)的反恐應(yīng)急專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍中。作為“伙伴關(guān)系”的不同主體之間相互合作，共享情報(bào)信息資源，這需要有合理的制度安排?？v向上，堅(jiān)持群眾路線建立廣泛的輿情網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)和快速處置機(jī)制。針對(duì)目前食品小作坊和企業(yè)污染偷排等事件，建立社區(qū)、居民、企業(yè)、學(xué)校、宣傳、網(wǎng)監(jiān)等部門(mén)力量協(xié)作的網(wǎng)絡(luò)，實(shí)行網(wǎng)格化監(jiān)控、舉報(bào)快速上傳、及時(shí)出動(dòng)處置的機(jī)制，迅速排查危害人民生命財(cái)產(chǎn)安全、威脅社會(huì)穩(wěn)定的因素，并迅速做出處置，降低危機(jī)發(fā)生率，促進(jìn)城市的健康發(fā)展。

說(shuō)明：本文系湖南省高校創(chuàng)新平臺(tái)開(kāi)放基金項(xiàng)目《國(guó)家認(rèn)同的維度及其政治倫理基礎(chǔ)研究》（項(xiàng)目號(hào)：12K002）。

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責(zé)任編輯：張 煒