李少惠++崔吉磊

導(dǎo)讀：城市社會(huì)公共服務(wù)是事關(guān)城市居民民生、社會(huì)權(quán)利的基礎(chǔ)公共服務(wù)。在我國城市發(fā)展中，社會(huì)公共服務(wù)在供給、配套體系以及體制和機(jī)制等方面存在諸多問題，嚴(yán)重制約了我國城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和進(jìn)步。現(xiàn)代城市的發(fā)展需要政府樹立服務(wù)型政府理念，打破傳統(tǒng)的以“戶籍制度”為主的二元分割體制，加強(qiáng)城鄉(xiāng)一體化社會(huì)公共服務(wù)治理，深化行政體制的治理變革，形成多元化的供給平臺(tái)，不斷提高城市社會(huì)公共服務(wù)供給能力，逐步縮小城市區(qū)域、人群、空間之間社會(huì)公共服務(wù)的差距，提供均等化的社會(huì)公共服務(wù)。

隨著我國城市化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)施，我國城市發(fā)展呈現(xiàn)“井噴式”的態(tài)勢，大城市、特大型城市不斷涌現(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前我國城區(qū)人口500萬以上的特大城市已達(dá)到16個(gè)。[1]同時(shí)，由于城鎮(zhèn)化建設(shè)不斷深入，各地中、小城市也如雨后春筍般蓬勃發(fā)展。目前城鎮(zhèn)化率較2002年提高了近13個(gè)百分點(diǎn)，同期城市建設(shè)區(qū)域面積也由2.6萬平方公里擴(kuò)大到4萬多平方公里，擴(kuò)大了50%以上。[2]伴隨著農(nóng)村人口的涌入、城市流動(dòng)人口的增加，城市區(qū)域面積的擴(kuò)大，如何滿足公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等社會(huì)公共服務(wù)需求的持續(xù)有效供給，需要我們進(jìn)行完整的政策和制度設(shè)計(jì)。

一、城市社會(huì)性公共服務(wù)界定與提出

公共服務(wù)是現(xiàn)代服務(wù)型政府的本質(zhì)屬性，其“目的在于滿足普遍利益需要的各項(xiàng)活動(dòng)”。[3]社會(huì)公共服務(wù)是公共服務(wù)的重要分支，是由公民社會(huì)權(quán)利所規(guī)定的，通過政府公共權(quán)力介入或公共資源投入來滿足公民社會(huì)發(fā)展活動(dòng)所需要的基本服務(wù)，主要包含了用于保障個(gè)人在社會(huì)環(huán)境下從事基本生存和生活所需要的服務(wù)。

從社會(huì)地區(qū)的屬性來講，社會(huì)公共服務(wù)可分為城市社會(huì)公共服務(wù)和農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)。城市公共服務(wù)是指面向城市居民提供的社會(huì)公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，為保障居民基本生活權(quán)利，提高居民生活質(zhì)量和參與社會(huì)事務(wù)提供各種有利的保障和條件，包括公共教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、城市住房保障等公共事業(yè)。

公平有效地供給社會(huì)公共服務(wù)是城市協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容，也是人力資本投資的重要途徑。城市社會(huì)公共服務(wù)與“城市人”（城市常住人口和城市流動(dòng)人口）的要素發(fā)展密切聯(lián)系，對作為發(fā)展主體能否順利融入社會(huì)、參與社會(huì)具有重要的作用。同時(shí)，城市社會(huì)公共服務(wù)也是穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要“安全閥”和“緩沖地”。正如著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿瑪?shù)賮啞ど谄渲鳌兑宰杂煽创l(fā)展》中所提到的五種工具性自由，其中防護(hù)性保障和社會(huì)機(jī)會(huì)這兩種自由都涉及到了社會(huì)公共服務(wù)的內(nèi)容。防護(hù)性保障，即“為那些遭受天災(zāi)人禍或其他突發(fā)性困難，例如失業(yè)的人、收入在貧困線以下的人，以及年老、殘疾的人，提供扶持的社會(huì)安全網(wǎng)”，[4]在我國社會(huì)公共服務(wù)中相應(yīng)地體現(xiàn)為社會(huì)救助、社會(huì)福利在內(nèi)的保障服務(wù)。社會(huì)機(jī)會(huì)，是指“教育、衛(wèi)生保健等方面的社會(huì)安排”，即對人力資本投資具有重要作用的基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生等內(nèi)容的社會(huì)公共服務(wù)，它們直接影響到個(gè)人能否享受到更好的生活待遇，這些待遇不僅對于個(gè)人生活品質(zhì)，而且對于個(gè)人能否順利地融入社會(huì)、參與社會(huì)中的各項(xiàng)活動(dòng)都是至關(guān)重要的。

二、我國城市社會(huì)性公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)困境

黨的十八大報(bào)告明確指出，“要多謀民生之利，多解民生之憂，解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問題，在學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居上持續(xù)取得新進(jìn)展，努力讓人民過上更好生活”。[5]當(dāng)前城市社會(huì)公共服務(wù)仍處于初級(jí)發(fā)展水平，尚未建立起完善的社會(huì)公共服務(wù)體系，社會(huì)公共服務(wù)的供給、配套體系、體制和機(jī)制等方面都不同程度地存在著一些問題。

（一）城市社會(huì)公共服務(wù)供給不足，非均等化嚴(yán)重

1.城市公共服務(wù)供給總量不足

由于歷史和體制的原因，城市各級(jí)政府在職能實(shí)施中仍不同程度存在著以公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重，偏好參與市場經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，對關(guān)系城市居民生活的社會(huì)性公共服務(wù)重視不夠、供給不足，存在著明顯的“擠出效應(yīng)”。當(dāng)前，盡管隨著我國現(xiàn)代城市的發(fā)展以及城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略進(jìn)程的推進(jìn)，城市社會(huì)公共服務(wù)供給總量也達(dá)到了前所未有的高度，但是較之于城市居民對社會(huì)公共服務(wù)的硬性需求而言，缺口依然較大。根據(jù)調(diào)查，我國城市中現(xiàn)有的圖書館、體育館、文化館等公共服務(wù)設(shè)施不同程度地存在管理人員缺失、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)低、配套設(shè)施落后等問題，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足城市人口對于這類社會(huì)公共服務(wù)的需求。在保障性住房方面，雖然許多城市陸續(xù)將農(nóng)民工以及城市常住流動(dòng)人口作為城市保障性住房的分配對象，但是依然滿足不了這部分群體的住房需求。

根據(jù)我國新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略規(guī)劃，“基本公共服務(wù)要解決在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但沒有城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口享有城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)問題”。到2020年，我國城市常住人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，屆時(shí)將會(huì)增加1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶，[6]這給本來供給總量不足的城市社會(huì)公共服務(wù)體系構(gòu)建提出了更大的挑戰(zhàn)。

2.城市社會(huì)公共服務(wù)空間布局不合理

城市的發(fā)展需要在空間上進(jìn)行不斷的優(yōu)化和升級(jí)，以適應(yīng)城市生產(chǎn)和生活的需要。近年來，隨著我國城市化進(jìn)程的加快，我國城市發(fā)展呈現(xiàn)出一個(gè)顯著的特征，即城市區(qū)域面積不斷擴(kuò)大，但老城區(qū)人口聚居效應(yīng)并沒有減弱，新城區(qū)人口的分流作用亦沒有顯現(xiàn)。造成這種現(xiàn)象的主要原因是城市社會(huì)公共服務(wù)資源布局嚴(yán)重滯后于城市發(fā)展和空間優(yōu)化，割裂了城市區(qū)域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展與人口分布的聯(lián)系，新城建設(shè)的社會(huì)公共服務(wù)資源服務(wù)半徑過大，無法發(fā)揮城市社會(huì)公共服務(wù)引導(dǎo)其他資源協(xié)調(diào)配置的作用。

3.城市社會(huì)公共服務(wù)配置缺乏公平

城市化發(fā)展30多年來的成果表明，我國城市發(fā)展是城鄉(xiāng)居民共同努力的結(jié)果。然而，由于“城鄉(xiāng)二元分割”體制的束縛，在城市社會(huì)結(jié)構(gòu)中，眾多的社會(huì)公共服務(wù)局限于城市戶籍的群體，使得居住于城市的流動(dòng)人群享受不到城市常住人群的社會(huì)公共服務(wù)，沒有城市戶籍的群體仍處于弱勢地位，社會(huì)權(quán)利無法真正落實(shí)。盡管當(dāng)前國家加強(qiáng)了城市流動(dòng)人口社會(huì)公共服務(wù)的供給，但是離城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)公共服務(wù)供給還有較大差距。例如，當(dāng)前許多城市逐步把農(nóng)民工納入到基本社會(huì)保險(xiǎn)覆蓋范圍內(nèi)，但參與率總體仍然較低。國家統(tǒng)計(jì)局《2012年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報(bào)告》中的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：外出農(nóng)民工參加社會(huì)保險(xiǎn)的水平有所提高，但總體仍然較低。雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)和生育保險(xiǎn)的比例分別為14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%，分別比上年提高0.4、0.4、0.2、0.4和0.5個(gè)百分點(diǎn)。[7]另外，在城市社會(huì)公共服務(wù)資源“擁擠效應(yīng)”的作用下，社會(huì)公共服務(wù)資源空間布局不合理，資源過度集中于某個(gè)區(qū)域，從而導(dǎo)致少數(shù)地區(qū)相對過剩和多數(shù)地區(qū)相對不足。還有，在城市社會(huì)公共服務(wù)政策制定中，即使制定了相關(guān)公平性的選擇性政策，但由于城市社會(huì)公共服務(wù)的優(yōu)質(zhì)資源集中于某一區(qū)域和特定群體，造成在社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)出現(xiàn)一些“尋租”現(xiàn)象，更加重了資源分配的不公平。例如“堅(jiān)持以流入地政府管理為主，以全日制公辦中小學(xué)為主，確保進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女平等接受義務(wù)教育”，但現(xiàn)實(shí)政策執(zhí)行卻并不能令人滿意。

（二）城市社會(huì)公共服務(wù)支持體系發(fā)展緩慢

1.城市信息化程度不高，智慧城市需進(jìn)一步發(fā)展

城市社會(huì)公共服務(wù)信息化是我國智慧型城市建設(shè)的一個(gè)重要內(nèi)容。目前，各地智慧型城市建設(shè)步伐逐步提高，但是就城市社會(huì)公共服務(wù)信息化來說還處于起步階段，各地的信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)參差不齊，信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)滯后，社會(huì)公共服務(wù)信息資源尚未能有效整合，信息資源的共建共享機(jī)制也未建立。根據(jù)《中國智慧城市發(fā)展評(píng)價(jià)與研究報(bào)告（2012）》顯示，公共服務(wù)平臺(tái)建設(shè)、政府信息公開完整度、在線服務(wù)能力以及信息資源利用都相對較低，每項(xiàng)設(shè)置權(quán)重為5，各項(xiàng)得分分別為：3.00、3.66、4.06、3.62（見圖1：智慧治理各項(xiàng)指標(biāo)得分情況分析表）。[8]面對眾多的社會(huì)公共服務(wù)需求，只有高度發(fā)達(dá)、透明、公開及完善的社會(huì)公共服務(wù)信息，才能做到信息對稱，才有可能實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)資源配置效率的最大化。

2.社會(huì)公共服務(wù)人才總量缺乏，質(zhì)量不高

社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的人力資源是公共服務(wù)資源供給和配置的重要內(nèi)容。長期以來，由于我們對社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展不重視，導(dǎo)致在社會(huì)公共服務(wù)人才培養(yǎng)方面缺乏前瞻意識(shí)和長遠(yuǎn)規(guī)劃，雖然有不少地方組織和公益性組織做了諸多工作，但是整體上人才培養(yǎng)意識(shí)還比較單薄，對社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域普遍存在著“有色眼光”，認(rèn)為社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的工作不夠體面，只有一些低學(xué)歷、低技能的人才會(huì)去從事這樣的工作，導(dǎo)致從業(yè)人員工作環(huán)境差、工資低、待遇不高，而且工作不穩(wěn)定，流動(dòng)性大，這就形成了社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域的人才貧困陷阱。這種現(xiàn)象在社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)、欠發(fā)達(dá)城市的基礎(chǔ)教育等領(lǐng)域都不同程度地存在著。

（三）城市社會(huì)公共服務(wù)體制和機(jī)制缺乏整體優(yōu)化

1.多元主體參與城市社會(huì)公共服務(wù)供給亟待制度創(chuàng)新

我國城市化是在特殊的歷史時(shí)代背景下進(jìn)行的，使得我國城市社會(huì)公共服務(wù)建設(shè)長期呈現(xiàn)出供給單一性特征。近幾年，隨著城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市社會(huì)公共服務(wù)供給的多元中心格局逐步形成，但是相對于公眾對社會(huì)公共服務(wù)的需求，市場組織、社會(huì)組織作用發(fā)揮卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

首先，政府在城市社會(huì)公共服務(wù)中“選擇偏好”依然嚴(yán)重。政府通過城市規(guī)劃和自身經(jīng)營，大規(guī)模地介入一些可以通過市場提供的服務(wù)領(lǐng)域，過多地設(shè)置“進(jìn)入門檻”，導(dǎo)致市場組織進(jìn)入門檻過高，影響了他們的投資愿望。

其次，社會(huì)組織自身參與動(dòng)力不足。一是社會(huì)組織在城市發(fā)展中發(fā)育不足、參與不足，其自身內(nèi)部的治理機(jī)制也有待于進(jìn)一步完善[9]；二是進(jìn)入城市工作和生活的公眾在社會(huì)組織能力方面較弱，公眾進(jìn)入社會(huì)組織呈現(xiàn)出分散化和碎片化狀態(tài)，公眾參與社會(huì)組織意愿不足，我國大陸萬人擁有社會(huì)組織數(shù)量僅為法國的1.3%、日本的1.5%、新加坡的10%。[10]

再次，社會(huì)資金參與不足。當(dāng)前，我國城市公共服務(wù)的運(yùn)營資金主要靠政府財(cái)政投入，企業(yè)和個(gè)人參與較少，這一方面導(dǎo)致了城市公共服務(wù)對政府的過度依賴，另一方面也影響了城市公共服務(wù)資源的運(yùn)行效率。

2.城市社會(huì)公共服務(wù)內(nèi)、外行政體制變革需進(jìn)一步推進(jìn)

從內(nèi)部來看，城市社會(huì)公共服務(wù)存在層次職能管理不規(guī)范。城市公共服務(wù)供給中，政府自身行政變革緩慢，機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)脫節(jié)等碎片化現(xiàn)象依然比較突出，成為制約我國城市社會(huì)公共服務(wù)發(fā)展的重要瓶頸。

現(xiàn)行的城市行政管理體系分市、區(qū)縣、街道三級(jí)管理層次，是典型的“條塊化管理”。城市社會(huì)公共服務(wù)資源按照公共屬性的不同分散于各個(gè)層次和部門，由不同的層級(jí)和職能部門來進(jìn)行分級(jí)、分散管理，這就容易導(dǎo)致城市社會(huì)公共服務(wù)供給中協(xié)調(diào)成本高，無法形成合力，出現(xiàn)“行政層級(jí)職能分割現(xiàn)象”。另外，對于城市公共服務(wù)缺乏動(dòng)態(tài)化管理，特別是與人口結(jié)構(gòu)變化密切的基礎(chǔ)教育設(shè)施、社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)、公共醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施等方面缺乏資源的相互利用，造成了部分公共資源的無形浪費(fèi)。

從外部來看，隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷深入，諸如環(huán)境污染、食品安全等跨區(qū)域的城市公共問題日益突出，迫切需要加強(qiáng)城市與城市之間的區(qū)域合作。但是，由于體制方面的原因，地方保護(hù)主義、財(cái)權(quán)事權(quán)的不匹配以及制度安排等因素的存在，[11]各城市之間對于跨區(qū)域的城市公共服務(wù)提供仍然處于“單兵作戰(zhàn)”狀態(tài)，缺乏相互深度合作和有效協(xié)同，導(dǎo)致部分城市公共服務(wù)資源浪費(fèi)，甚至許多公共問題得不到根本解決。

3.城市社會(huì)公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制不健全

監(jiān)督機(jī)制的建立是城市社會(huì)公共服務(wù)制度化、體系化的重要內(nèi)容。從實(shí)踐來看，城市社會(huì)公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制的缺乏成為制約我國城市公共服務(wù)發(fā)展水平提升的重要因素。例如近年來發(fā)生的公共食品安全問題、幼兒教育等都暴露了社會(huì)公共服務(wù)監(jiān)督機(jī)制存在著很多弊端，主要表現(xiàn)在：一是監(jiān)管目標(biāo)不明確，往往在處理融資需要、保障社會(huì)公共利益、促進(jìn)行業(yè)健康發(fā)展三者關(guān)系方面顧此失彼；二是監(jiān)管機(jī)構(gòu)間的監(jiān)管權(quán)分配不合理；三是政府監(jiān)管的職能不明確；四是監(jiān)管內(nèi)容需要調(diào)整補(bǔ)充；五是監(jiān)管手段及其運(yùn)用有待改進(jìn)；六是監(jiān)管規(guī)則有待完善，缺少專門規(guī)范城市基礎(chǔ)設(shè)施市場化操作的法律規(guī)范。[12]

三、城市社會(huì)公共服務(wù)統(tǒng)籌管理和政策銜接的制度設(shè)計(jì)與創(chuàng)新

我國城市社會(huì)公共服務(wù)資源配置總體存在總量不足與結(jié)構(gòu)失衡并存等問題，嚴(yán)重制約了當(dāng)前城鎮(zhèn)化建設(shè)以及未來城市化的發(fā)展與推進(jìn)。為此，必須做好社會(huì)公共服務(wù)的統(tǒng)籌管理和政策銜接，加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)和創(chuàng)新，提高城市社會(huì)公共服務(wù)供給的公平性，實(shí)現(xiàn)均等化供給。

（一）城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)公共服務(wù)治理

黨的十八大報(bào)告指出，要“科學(xué)規(guī)劃城市群規(guī)模和布局，加快改革戶籍制度，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，努力實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。同時(shí)，要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮”。

城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)的“共同繁榮”，即把城市居民、農(nóng)村居民、城市流動(dòng)人口作為一個(gè)整體進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合管理，在供給政策、供給產(chǎn)品、供給制度上實(shí)現(xiàn)一體化。具體來說，一是建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目對接制度。可以采取建立“個(gè)人社會(huì)公共服務(wù)賬號(hào)”和“全國性社會(huì)公共服務(wù)項(xiàng)目目錄”，兩者相結(jié)合，突出個(gè)人在所在區(qū)域的貢獻(xiàn)程度、發(fā)展特征以及地區(qū)對相應(yīng)人才的吸引，廢除地域之間的限制，保障公民基本社會(huì)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。二是建立城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)公共服務(wù)運(yùn)行機(jī)制。區(qū)域之間由于發(fā)展程度的不同，社會(huì)公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)也有所差別，特別是在社會(huì)保障和醫(yī)療保險(xiǎn)等方面，可以建立相應(yīng)的“政府補(bǔ)助基金”，緩解由于區(qū)域差異所帶來的不同待遇。三是打造社會(huì)公共服務(wù)城鄉(xiāng)一體化的治理平臺(tái)。發(fā)揮政策的引導(dǎo)作用，在城鄉(xiāng)之間進(jìn)行社會(huì)公共服務(wù)的統(tǒng)籌規(guī)劃和布局。四是打破城鄉(xiāng)分割的戶籍壁壘。消除戶籍決定身份等級(jí)的功能，對戶籍制度進(jìn)行實(shí)質(zhì)性改革，徹底剝離依附在戶籍制度上的各種福利，真正做到城鄉(xiāng)居民公平地享受各項(xiàng)社會(huì)公共服務(wù)。當(dāng)然，戶籍制度改革不可能一蹴而就，必須采取分類進(jìn)行、穩(wěn)步推進(jìn)的原則來進(jìn)行。

（二）城市行政管理體制和機(jī)制的治理變革

現(xiàn)代社會(huì)不但要求政府加快政府職能轉(zhuǎn)變，從經(jīng)濟(jì)性公共服務(wù)逐步過渡到社會(huì)性公共服務(wù)，而且還需要在建設(shè)服務(wù)型政府的總體要求下進(jìn)行行政管理體制和機(jī)制的治理變革。

1.調(diào)整城市公共服務(wù)的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系

改變過去以層級(jí)、職能劃分為特征的社會(huì)性公共服務(wù)供給格局。從縱向上看，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)各層次的整合，改變以往政府縱向結(jié)構(gòu)上的職權(quán)交叉、服務(wù)缺失的局面。通過在政府部門建立高效的縱向整合機(jī)制確保社會(huì)公共服務(wù)的有效供給，可以將相應(yīng)的社會(huì)公共服務(wù)內(nèi)容統(tǒng)一納入到指揮、協(xié)調(diào)、監(jiān)控、監(jiān)督層面，對相同類型的社會(huì)公共服務(wù)資源進(jìn)行上下層級(jí)的調(diào)劑使用，實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)公共服務(wù)的統(tǒng)一管理。從橫向上看，實(shí)踐中產(chǎn)生幾個(gè)部門管不住一個(gè)井蓋的主要原因在于部門之間的分散化管理。要整合同一組織內(nèi)以及不同組織之間的服務(wù)功能，解決城市公共服務(wù)供給中職責(zé)不清、多頭管理所帶來的服務(wù)供給破裂和責(zé)任模糊的問題，通過實(shí)現(xiàn)不同社會(huì)公共服務(wù)資源之間的聯(lián)動(dòng)、調(diào)解和利用，確保城市社會(huì)公共服務(wù)的無縫對接。

2.提高城市社會(huì)公共服務(wù)運(yùn)行效率

一是加強(qiáng)城市社會(huì)公共服務(wù)的信息體系建設(shè)。通過信息的整合實(shí)現(xiàn)城市公共服務(wù)供給過程中相關(guān)利益主體的信息共享。二是充實(shí)城市社區(qū)網(wǎng)格化管理要素。提高網(wǎng)格管理員的工作責(zé)任，將社會(huì)性公共服務(wù)進(jìn)一步細(xì)分，納入網(wǎng)格管理員的工作范圍之內(nèi)。三是加強(qiáng)城市社會(huì)公共服務(wù)的需求回應(yīng)機(jī)制建設(shè)。不同群體有不同的社會(huì)公共服務(wù)需求，不同群體對相同的服務(wù)也有不同的需求量度。因此，提高城市社會(huì)公共服務(wù)運(yùn)行效率，要根據(jù)不同的群體制定和采取相應(yīng)的政策措施，建立需求識(shí)別的動(dòng)態(tài)機(jī)制和反饋機(jī)制，使不同群體的社會(huì)公共服務(wù)期望都能得到合理滿足。

3.加強(qiáng)城市公共服務(wù)的監(jiān)督問責(zé)機(jī)制

采取有效措施解決城市社會(huì)公共服務(wù)決策和執(zhí)行中存在的問題，建立和完善城市社會(huì)公共服務(wù)重大決策失誤追究制度；推行城市社會(huì)公共服務(wù)行政決策的公示和聽證制度；建立和完善社會(huì)公共服務(wù)專家咨詢制度；建立有效的監(jiān)管和問責(zé)機(jī)制，推行城市社會(huì)公共服務(wù)績效考評(píng)制度；加強(qiáng)對私人部門提供的公共服務(wù)的監(jiān)管以及充分發(fā)揮媒體和社會(huì)公眾的力量，實(shí)現(xiàn)城市社會(huì)公共服務(wù)的透明和高效。

4.加強(qiáng)城市區(qū)域間社會(huì)公共服務(wù)的協(xié)同配合

城市之間的區(qū)域合作對城市的發(fā)展具有重要的意義。我國改革開放以來，區(qū)域性發(fā)展成為帶動(dòng)整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的引擎。[13]在城市社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域通過建立區(qū)域合作協(xié)議的形式，共同承擔(dān)趨同性和關(guān)聯(lián)性的社會(huì)公共服務(wù)對于不斷提升城市社會(huì)公共服務(wù)供給能力、最終提升城市競爭力也是極為重要的。在城市之間區(qū)域合作的方式上可以采取不同的形式，可以由城市政府與周邊城市政府建立聯(lián)合服務(wù)契約，也可以建立城市政府間服務(wù)合約。某一城市政府為其他城市政府提供一定的公共服務(wù)，由獲益的城市政府向提供服務(wù)的政府支付相應(yīng)的費(fèi)用。[14]

（三）城市社會(huì)公共服務(wù)多元結(jié)構(gòu)供給的形成

隨著中國城鎮(zhèn)化和未來城市化發(fā)展的推進(jìn)，城市社會(huì)公共服務(wù)的供給體系迫切需要進(jìn)行改革和創(chuàng)新，以政府為主導(dǎo)的單一供給轉(zhuǎn)向多元化合作供給成為未來城市社會(huì)公共服務(wù)供給模式的選擇。

1.引入市場機(jī)制，吸引社會(huì)資本投資

埃莉諾·奧斯特羅姆認(rèn)為：“公共服務(wù)資源的外部屬性并不決定其都應(yīng)該由政府提供?！盵15]從社會(huì)公共服務(wù)資源的屬性來看，對于屬于盈利性的社會(huì)公共服務(wù)來講，完全可以交由市場來提供，政府的主要職責(zé)在于監(jiān)管。對于政府來說，有了市場主體參與，既能減少政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的財(cái)政支出，也可以滿足人們對公共服務(wù)的多樣化需求，這無疑是一種創(chuàng)造共享價(jià)值的模式[16]；對于非盈利性的城市公共服務(wù)，也不一定完全由政府來提供，政府可以吸引社會(huì)資本投資進(jìn)入城市社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，探索新的供給模式。尤其在社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營方面，應(yīng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與公共服務(wù)資源的供給，例如可以采取BOT、PPP模式，實(shí)現(xiàn)政府、企業(yè)和居民的共贏；通過稅收減免等方式，吸引社會(huì)資本投資于醫(yī)院、教育等類型的社會(huì)公共服務(wù)；通過配額銷售等方式，約束市場主體提供相應(yīng)的社會(huì)公共服務(wù)配套設(shè)施。

2.加快社會(huì)組織的培育，提升社會(huì)組織參與的能力

社會(huì)組織是參與城市社會(huì)公共服務(wù)的重要力量。在對社會(huì)組織的培育和扶持中，“政府購買社會(huì)公共服務(wù)”是當(dāng)前普遍采取的一種重要方式。除了政府直接購買之外，還可以采取稅收減免或補(bǔ)貼等形式來支持。

3.加快城市社會(huì)公共服務(wù)人才的培養(yǎng)

城市社會(huì)公共服務(wù)人力資源是城市社會(huì)公共服務(wù)資源實(shí)現(xiàn)有效配置的重要條件。一是要建立人才自由流動(dòng)機(jī)制，以人的能力作為選聘社會(huì)公共服務(wù)人才的重要標(biāo)準(zhǔn)；二是要加強(qiáng)服務(wù)人才的開發(fā)和培訓(xùn)；三是建立健全服務(wù)人員的動(dòng)態(tài)監(jiān)管考評(píng)機(jī)制。

4.建立多元主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制

多元主體協(xié)同參與社會(huì)公共服務(wù)的供給要產(chǎn)生超越單一主體的供給效能，需要有統(tǒng)一、相互配套的多元主體協(xié)同網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行機(jī)制來實(shí)現(xiàn)。該機(jī)制要滲透在城市社會(huì)公共服務(wù)供給的全過程，包括：協(xié)同的需求表達(dá)、協(xié)同的決策機(jī)制和協(xié)同的生產(chǎn)機(jī)制等各個(gè)環(huán)節(jié)，以此保證多元主體協(xié)作供給整體效應(yīng)和放大效應(yīng)的實(shí)現(xiàn)。

四、結(jié)語

城市社會(huì)公共服務(wù)是城市綜合競爭力的重要標(biāo)志。提供良好的城市社會(huì)公共服務(wù)是現(xiàn)代服務(wù)型政府履行公共服務(wù)職能的要求，也是現(xiàn)代城市發(fā)展的重要標(biāo)志。現(xiàn)代城市的發(fā)展要求保障公民基本的社會(huì)權(quán)利，不斷優(yōu)化城市社會(huì)公共服務(wù)的供給內(nèi)容，擴(kuò)大供給范圍，不斷縮小城市社會(huì)性公共服務(wù)在區(qū)域、群體之間的供給差距。能否確立與城鎮(zhèn)化和未來城市化發(fā)展目標(biāo)相適應(yīng)的城市社會(huì)公共服務(wù)體系建設(shè)，必須重視城市社會(huì)公共服務(wù)的總體規(guī)劃和制度創(chuàng)新，加強(qiáng)統(tǒng)籌管理和政策銜接，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)的城鄉(xiāng)一體化突破、城市行政管理體制的突破以及服務(wù)供給主體的突破，這對于當(dāng)前城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施以及未來城市化發(fā)展都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

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責(zé)任編輯：張 煒