李杰義　周倩

導(dǎo)讀：城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要保證，然而我國城鄉(xiāng)公共資源配置在數(shù)量和質(zhì)量上存在極大差距。從社會公平的角度來看，能夠真正實現(xiàn)城市和鄉(xiāng)村公共資源均衡配置機(jī)制的建立，可以說是達(dá)成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的最佳途徑選取。公共資源均衡配置問題本質(zhì)上是一個制度安排問題，轉(zhuǎn)變地方政府的行政理念、建立可持續(xù)的農(nóng)村公共資源財政支出機(jī)制、建立農(nóng)民參與公共資源配置決策機(jī)制、健全社會公共資源均衡配置的監(jiān)督約束機(jī)制，是促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的路徑選擇。

公共資源配置是否平衡關(guān)系到人類社會的生存發(fā)展，同樣可以作為世界各國治國理政需要重點關(guān)注的問題。十八屆四中全會強(qiáng)調(diào)，全黨同志要做到將思想和行動兩方面統(tǒng)一到全面深化改革和推進(jìn)全面依法治國戰(zhàn)略決定部署上來，不斷做好保障與提升民生事業(yè)，不斷將鞏固社會和諧穩(wěn)定的工作做好。改革開放以來，較高的經(jīng)濟(jì)增長率并沒有使廣大城鄉(xiāng)居民共享到均等的改革發(fā)展成果，表現(xiàn)為城鄉(xiāng)公共資源配置失衡。城鄉(xiāng)公共資源是有助于提高城鄉(xiāng)居民的生活水平、福利水平、個人發(fā)展等具有消費(fèi)性的非排他性和競爭性的公共產(chǎn)品或服務(wù)。公共資源由全體社會成員共同享有，每個公民都應(yīng)公平地享有公共資源的權(quán)利。城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置指的是在有限的資源范圍內(nèi)通過合理配置，幫助城鄉(xiāng)居民實現(xiàn)不論在擁有公共資源的數(shù)量上亦或是質(zhì)量上都均等。城鄉(xiāng)公共資源的配置能否實現(xiàn)均衡，關(guān)系到一個國家或地區(qū)的穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展，它的實現(xiàn)也是達(dá)成城鄉(xiāng)一體化目標(biāo)的有力保障。[1]

目前，我國城鄉(xiāng)公共資源配置不論在數(shù)量上還是在質(zhì)量和規(guī)模上，都存在極大的差距，存在城鄉(xiāng)公共資源配置嚴(yán)重失衡；既影響到農(nóng)村居民的生活質(zhì)量，也不利于農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，同時還阻礙了城市和鄉(xiāng)村協(xié)調(diào)發(fā)展經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的實現(xiàn)。從社會公平的要求出發(fā)，提高農(nóng)村公共資源供給水平，建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機(jī)制，是實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的可行方案選擇。

一、我國城鄉(xiāng)公共資源配置失衡的主要表現(xiàn)

（一）城鄉(xiāng)社會保障資源的配置失衡

社會保障制度被認(rèn)為是當(dāng)前我國社會制度的重要組成部分。我們可以從近期中國社科院公布的2014年《社會藍(lán)皮書》中了解到有關(guān)社會保障制度的相關(guān)內(nèi)容。2012年，城鎮(zhèn)職工人均養(yǎng)老金水準(zhǔn)為2.09萬元，與之相比新農(nóng)保僅859.15元，可見社會保障資源在城鄉(xiāng)之間配置很不均衡，僅在養(yǎng)老金部分就有高達(dá)24倍的差距。[2]城鎮(zhèn)社會保障在普及率和支出水準(zhǔn)方面均遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村。長期以來，我國社保制度的建設(shè)和發(fā)展都是以城市為中心，社會保障的重點也一直是城市居民，城市已建成包含社會保險、社會福利、社會救助、社會優(yōu)撫等項目在內(nèi)齊全的社會保障體制。相比之下，農(nóng)村社保項目還很不完整，僅有新農(nóng)保、農(nóng)村合作保險、社會救助和社會優(yōu)撫等項目在內(nèi)，如表1所示。

（二）城鄉(xiāng)社會福利資源配置失衡

社會福利已經(jīng)成為現(xiàn)代公民的基本權(quán)利。建國以來，國家推行以城市發(fā)展為中心、農(nóng)村支援城市的發(fā)展模式，使得中國福利制度呈現(xiàn)出城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)模式。近年來，特別是十八大以來，政府加快城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，農(nóng)村居民社會福利水平有了很大的提升，但社會福利的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)并沒得到根本的改變，城市社會福利的發(fā)展水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村社會福利的發(fā)展水平，城鄉(xiāng)之間福利差距實際上存在逐年擴(kuò)大的趨勢。相對城市有免費(fèi)的就業(yè)培訓(xùn)、高水平的福利金、整潔的環(huán)境、較好的全面教育項目等，農(nóng)村社會福利的項目就非常少，大部分體現(xiàn)在基本的農(nóng)業(yè)補(bǔ)助、社會救濟(jì)、新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險、農(nóng)村合作醫(yī)療、五保制度等領(lǐng)域。

（三）城鄉(xiāng)公共衛(wèi)生資源配置失衡

公共衛(wèi)生對于提高國家和地區(qū)的公民健康水平有著極其重要的作用。在我國，農(nóng)村公共衛(wèi)生的分工和職責(zé)范圍不是很明確，造成了部分地方政府僅能開展一些可以獲得短期收益的項目而忽略長期戰(zhàn)略性的項目。此外，國家投入到農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)的財力很有限，對農(nóng)村公共衛(wèi)生監(jiān)督管制力度也不夠有力和完善，致使農(nóng)村公共衛(wèi)生事業(yè)發(fā)展跟不上時代要求。根據(jù)我國相關(guān)的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，城市人口不到農(nóng)村人口一半，卻擁有超過70%的公共衛(wèi)生資源，其中大約八成由大醫(yī)院享有。城市居民享有較好的醫(yī)療服務(wù)，相反農(nóng)村居民缺醫(yī)少藥的現(xiàn)狀并沒有得到徹底改變。從平均層面上講，每千位農(nóng)民中可能連1張病床都沒有，相比之下每千位城鎮(zhèn)居民有近4張；每千位農(nóng)民可能只分配1位衛(wèi)生技術(shù)人員，而城鎮(zhèn)居民則有6位左右。此外，從人均醫(yī)療費(fèi)方面看，城鎮(zhèn)居民同樣大大超過農(nóng)村居民。

（四）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育資源配置失衡

隨著我國教育事業(yè)的不斷發(fā)展，基礎(chǔ)教育的相關(guān)政策越來越科學(xué)，教育經(jīng)費(fèi)投入不斷加大，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育均得到了史無前例的大發(fā)展。但相比城市而言，農(nóng)村的基礎(chǔ)教育仍存在很大差距。首先，在得到接受教育機(jī)會方面，城鄉(xiāng)之間并不是均等的。對于大多數(shù)農(nóng)村居民而言，在知識程度和文化修養(yǎng)方面沒有城鎮(zhèn)居民高，在孩子該接受怎樣的教育方面也沒有比城鎮(zhèn)居民規(guī)劃得好。其次，城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)投入差距較大。據(jù)統(tǒng)計，政府財政每年用于農(nóng)村發(fā)展的各類支出僅占總支出的一成左右，占GDP總量的1%。僅在初中生的人均教育經(jīng)費(fèi)方面，城市是農(nóng)村的7倍多。再次，城鄉(xiāng)師資配置存在巨大差距。城鄉(xiāng)師資配置“量”上的差距表現(xiàn)為，城市師資相對過剩，而農(nóng)村師資不足；城鄉(xiāng)師資配置“質(zhì)”的差距表現(xiàn)為，城市教師一般由碩士研究生、本科生及少量?？粕M成，而農(nóng)村教師主要由本科生、?？粕耙恍]有受過正規(guī)高等教育的民辦教師組成。

（五）城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)配置失衡

當(dāng)前，我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平實際存在巨大差距。城市的各項基礎(chǔ)設(shè)施都比較完善，城市擁有四通八達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，交通系統(tǒng)非常便利，每一個普通市民都可以享受到完備的醫(yī)療教育設(shè)施、便利的交通等。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，農(nóng)村與城市相比顯得極其不足。在各項基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量水平方面，城市也是顯著超過農(nóng)村，二者存在巨大差距。

二、導(dǎo)致城鄉(xiāng)資源非均衡配置的制度因素

從歷史淵源著眼，城鄉(xiāng)分割的二元布局和制度可以解釋我國城鄉(xiāng)公共資源配置為何失衡。改革開放以來，我國雖然在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變中進(jìn)行了相關(guān)的制度變革，但并未從根本上解決這種失衡狀況，反而在某種程度上加重了城鄉(xiāng)公共資源配置失衡的狀況。

（一）轉(zhuǎn)移支付制度的逆向作用

在1994年，國家擬定了現(xiàn)行的轉(zhuǎn)移支付制度，很大程度上幫助平衡了財力在城鄉(xiāng)之間的分配，但也存在很多不足，如制度中存在的多種支付形式彼此之間統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機(jī)制匱乏，在實際的協(xié)調(diào)平衡過程中有些支付形式有重疊?？梢韵胂螅行┲贫缺緛砜梢酝苿庸操Y源配置均衡，例如城市對農(nóng)民返還稅收、相關(guān)補(bǔ)貼等制度，實際卻起到相反的效果。也就是說，獲得多數(shù)返還額的是稅收額多的地方而不是稅收額少的地方，相反，在稅收額少的地方人們實際獲得的返還數(shù)目非常小，事實上拉大了城鄉(xiāng)間的財政不均衡。

（二）基層政府財權(quán)事權(quán)的不對稱

事權(quán)與財權(quán)的統(tǒng)一，是均衡配置公共資源的重要前提。我國縣域地方政府主要負(fù)責(zé)農(nóng)村基礎(chǔ)教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、基礎(chǔ)建設(shè)等，承擔(dān)著較多的財政支出責(zé)任。但是，在現(xiàn)行分稅制的條件下，我國縣域基層政府財力十分有限，并不能為農(nóng)村提供足夠公共資源的財力。

（三）城鄉(xiāng)有別的建設(shè)型財政模式

改革開放以來，隨著以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略的實施，我國逐步形成了經(jīng)濟(jì)建設(shè)型的財政模式。[3]雖然我國公共的財政制度正在逐步形成，但城鄉(xiāng)區(qū)別的建設(shè)型財政模式留下的烙印依舊存在。很長時期內(nèi)，國家主要是依賴政府投資來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)水平的提高的，我國財政資金集中投資于經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面；而在公共資源領(lǐng)域卻實行了市場機(jī)制的政策，這使得公共產(chǎn)品和服務(wù)政府財政投入的資金總量不足?？傮w而言，公共資源領(lǐng)域的投入仍以城市為中心，從而導(dǎo)致農(nóng)村的自我發(fā)展局限，嚴(yán)重制約城鄉(xiāng)公共資源均衡配置目標(biāo)的實現(xiàn)。

（四）官員替代型的決策機(jī)制

我國在提供公共資源方面執(zhí)行從上而下的決策機(jī)制由來已久，這種機(jī)制在民主和監(jiān)督方面嚴(yán)重匱乏。決策機(jī)制采用由官員來替代廣大民眾，使得原本就十分有限的公共資源大部分浪費(fèi)了，使得城鄉(xiāng)公共資源配置更加不均衡。各級政府出于個人利益和政績考慮，對于短期公共項目投資了很大一部分資源，相反，對于一些利民但周期長的戰(zhàn)略性公共資源投資卻少得可憐，從而出現(xiàn)了部分公共資源的供給過度和不足并存的局面。此外，大量與廣大農(nóng)民的實際需求脫離的偽農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入與建設(shè)，導(dǎo)致有限財政資源的嚴(yán)重浪費(fèi)，在很大程度上加劇了城鄉(xiāng)公共資源配置的失衡。

三、促進(jìn)城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制度路徑

在我國推進(jìn)農(nóng)村發(fā)展以實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，很大程度上受到城鄉(xiāng)公共資源配置失衡的阻礙。基于社會公平視角，必須提高農(nóng)村公共資源供給水平，建立城鄉(xiāng)公共資源均衡配置機(jī)制，緩解城鄉(xiāng)矛盾。本質(zhì)上，城鄉(xiāng)公共資源的均衡配置是一個制度安排的問題，因此有必要提出促進(jìn)我國城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的制度創(chuàng)新路徑與對策。

（一）轉(zhuǎn)變地方政府的行政理念

城鄉(xiāng)公共資源均衡配置的關(guān)鍵在于構(gòu)建有限政府、提高農(nóng)村公共資源的供給水平。最先開始的應(yīng)該是政府觀念的改變，將全能型觀念轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢扌?，?qiáng)化改革政府職能，構(gòu)建有限型政府。[4]針對政府的職能、權(quán)利、行動等方面進(jìn)行適當(dāng)水平的限制，憲法和法律應(yīng)該清晰量化限定政府職能，此外還要設(shè)立相應(yīng)糾正偏差的機(jī)制，使得政府在行政過程中如果發(fā)生偏差能及時得到有效糾正。其次，要充分運(yùn)用政府在社會福利和公共資源范疇的主導(dǎo)作用。各級政府應(yīng)切實執(zhí)行依法行政，加強(qiáng)與城鄉(xiāng)公共資源配置均衡實現(xiàn)有關(guān)領(lǐng)域的立法工作，并在相應(yīng)的法律規(guī)范中體現(xiàn)城鄉(xiāng)均等化的價值觀。此外，要保證各級政府在農(nóng)村公共資源供給中權(quán)責(zé)清晰、分工明確，凡是屬于全國性的農(nóng)村公共資源應(yīng)由中央政府提供；地方政府提供地區(qū)性的農(nóng)村公共資源，以地方政府為主體、中央政府為輔來提供跨地區(qū)性的農(nóng)村公共資源。

（二）建立可持續(xù)的農(nóng)村公共資源財政支出機(jī)制

第一，轉(zhuǎn)換以產(chǎn)業(yè)和城市為核心的發(fā)展形式，增加對農(nóng)村的支持和保障，利用產(chǎn)業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方式來減少公共資源在城鄉(xiāng)之間存在的差距。[5]加大公共財政對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村及農(nóng)民的支持力度和財政補(bǔ)貼，提升農(nóng)村居民的福利水平，轉(zhuǎn)變財政支出結(jié)構(gòu)。財政支出要特別重視保障農(nóng)村和農(nóng)民迫切需要的基礎(chǔ)教育、社會保障等社會性公共資源以及農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技服務(wù)等具有農(nóng)村特殊性、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的公共項目。第二，轉(zhuǎn)變國民收入分配模式和公共財政支出布局，延伸公共財政覆蓋農(nóng)業(yè)及農(nóng)村的范疇，將更多的財政資金傾斜于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村，持續(xù)提高和改善農(nóng)村公共資源的水平和質(zhì)量。第三，要通過法律形式保障各級政府對農(nóng)村公共資源的投入，明確規(guī)定質(zhì)量水平、資金保障等實現(xiàn)農(nóng)村公共資源投入機(jī)制的規(guī)范化及剛性化。

（三）建立農(nóng)民參與公共資源配置決策機(jī)制

政府在公共資源配置制度制定中起主導(dǎo)作用，但如果沒有社會成員廣泛參與，就很難制定出符合全體社會成員利益需要的公共資源配置制度，同時還會影響實施效果。[4]在公共資源配置的決策、實施過程中，充分征詢與尊重農(nóng)村居民的意見，是縮小城鄉(xiāng)公共資源的差距的路徑之一，從而保證公共資源配置制度的合法性。第一，應(yīng)明確規(guī)定農(nóng)村居民在公共資源配置過程中的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系，使農(nóng)村居民能夠有效地參與到公共資源配置過程中來。第二，通過政府和社會引導(dǎo)，讓農(nóng)村居民主動去提高自己的基礎(chǔ)知識和專業(yè)技能水平，提升農(nóng)村居民的文化水平和綜合素質(zhì)。第三，加強(qiáng)和提升農(nóng)村居民的監(jiān)督觀念，培養(yǎng)其主動和自覺監(jiān)督的意識。同時，政府要尊重和重視農(nóng)村居民的意見和建議，建立良好的溝通渠道和信息反饋機(jī)制，使公共資源配置制度運(yùn)營在陽光普照之下。

（四）健全社會公共資源均衡配置的監(jiān)督約束機(jī)制

公共資源的配置過程中，由于監(jiān)督機(jī)制不完善，很多地方官員為體現(xiàn)政績，大搞形象工程，造成了權(quán)利的異化。政府務(wù)必要鞏固和強(qiáng)化公共資源供給的監(jiān)督機(jī)制，包括內(nèi)外部監(jiān)督。第一，應(yīng)建立以公共資源為中心的政績評價機(jī)制，發(fā)揮政府和市場之間的互補(bǔ)性，減少城鄉(xiāng)差距和利益沖突，促進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展和公平正義。建立科學(xué)的官員考核選拔機(jī)制，將考核和選拔政府官員的權(quán)利交給人民。第二，構(gòu)建為人民服務(wù)的政府績效評價系統(tǒng)，正確合理設(shè)置政府績效評價的實質(zhì)和指標(biāo)，把完成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展、公共資源供給情況、鞏固社會和諧等情況作為評價的主要關(guān)注點，并建立回應(yīng)性的績效評估機(jī)制，避免績效評估的形式化、模糊化。[1][6]第三，設(shè)立專門的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，可以及時糾正配置過程中出現(xiàn)的問題。還要定期公開資源配置信息和決策，對于出現(xiàn)的問題和失誤需要及時糾正。第四，健全完善公共資源效果跟蹤反饋制度、行政問責(zé)制，完善決策的監(jiān)督制度和機(jī)制，明確監(jiān)督主體、監(jiān)督內(nèi)容、監(jiān)督對象、監(jiān)督程序和監(jiān)督方式，規(guī)范操作程序，提升社會現(xiàn)狀的公開水平，鞏固和強(qiáng)化對公共資源計劃行為過程的全面監(jiān)督。

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責(zé)任編輯：張 煒