顧建發(fā)

導(dǎo)讀：在當(dāng)今社會(huì)，衣食已經(jīng)不成問(wèn)題，出行方式也呈現(xiàn)多樣化，唯獨(dú)住房問(wèn)題，一直是大城市發(fā)展的一塊“心病”，在北京、上海大量的常住人口中，買(mǎi)得起房子的人寥寥無(wú)幾，租得起房子的人也不多，大部分居住在“群租房”里，因此有必要重新考量城市規(guī)模和城市住房。上海目前實(shí)行的“四位一體”住房保障體系應(yīng)該肯定，可以說(shuō)“四位一體”是上海對(duì)住房保障實(shí)踐十多年的一個(gè)總結(jié)。

從2014年下半年開(kāi)始，上海社會(huì)各界力量正在按照市委市政府統(tǒng)一部署，積極開(kāi)展上海發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃研究，認(rèn)真推進(jìn)“三個(gè)上海”戰(zhàn)略研究，分別是“十三五規(guī)劃思路研究（2016-2020年）”、“上海城市總體規(guī)劃修編（2021-2040年）”以及“上海城市發(fā)展（2020-2050年），即面向未來(lái)30年的上海發(fā)展戰(zhàn)略研究”。不僅如此，早在2011年11月，作為“十二五”規(guī)劃的重要組成部分，北京發(fā)布了“人文北京”、“科技北京”、“綠色北京”三個(gè)市級(jí)綜合專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，三個(gè)規(guī)劃進(jìn)一步明確未來(lái)5年建設(shè)人文北京、科技北京、綠色北京的具體目標(biāo)和主要任務(wù)，是落實(shí)“三個(gè)北京”發(fā)展戰(zhàn)略、在更高起點(diǎn)上推進(jìn)首都科學(xué)發(fā)展的重大舉措。

但是，無(wú)論是“三個(gè)北京”還是“三個(gè)上?！?，城市規(guī)模和城市住房是必須要認(rèn)真考慮的，并且城市發(fā)展必須在社會(huì)公平、社會(huì)和諧的視角下來(lái)觀察。在人類(lèi)社會(huì)高速發(fā)展的今天，“衣食住行”依然是人們生存必不可少的條件。人沒(méi)有食品，就會(huì)餓死；沒(méi)有衣著，就會(huì)凍死；沒(méi)有住房，就無(wú)立足之地；沒(méi)有道路和交通工具，就會(huì)給行路和人際交往帶來(lái)很大困難。由此可見(jiàn)，衣食問(wèn)題涉及人類(lèi)的生命，住的問(wèn)題就是人類(lèi)延續(xù)生命的最大問(wèn)題。在當(dāng)今社會(huì)，衣食已經(jīng)不成問(wèn)題，出行方式也呈現(xiàn)多樣化，唯獨(dú)住房問(wèn)題，一直是大城市發(fā)展的一塊“心病”。在北京、上海大量的常住人口中，買(mǎi)得起房子的人寥寥無(wú)幾，租得起房子的人也不多。因此，有必要重新考量城市規(guī)模和城市住房。

一、城市規(guī)模和城市住房保障體系發(fā)展

（一）城市規(guī)模的發(fā)展

1.改革開(kāi)放以后城市發(fā)展加快

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局的資料，1949年我國(guó)城市化率僅有10.64%，到2013年城市化率達(dá)到53.7%，平均每年提高0.67個(gè)百分點(diǎn)。其中城市化率1949～1984年僅由10.6%上升到23%，年均增加0.35個(gè)百分點(diǎn)；從1985～2000年由23.7%迅速上升到36.2%，提高12.51%，平均每年提高0.83個(gè)百分點(diǎn)。進(jìn)入21世紀(jì)，我國(guó)城市化發(fā)展進(jìn)入快速發(fā)展階段，至2013年末城市化水平達(dá)53.7%，增加17.5個(gè)百分點(diǎn)，年均增加1.35個(gè)百分點(diǎn)，呈現(xiàn)明顯加快態(tài)勢(shì)（見(jiàn)表1）。

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局2014年1月20日發(fā)布的2013年數(shù)據(jù)，2013年末，中國(guó)大陸總?cè)丝跒?36 072萬(wàn)人，城鎮(zhèn)常住人口73 111萬(wàn)人，鄉(xiāng)村常住人口62 961萬(wàn)人，中國(guó)城鎮(zhèn)化率達(dá)到了53.7%，比上年提高了1.1個(gè)百分點(diǎn)。數(shù)據(jù)同時(shí)顯示，2013年中國(guó)“人戶(hù)分離人口”達(dá)到了2.89億人，其中流動(dòng)人口為2.45億人，“戶(hù)籍城鎮(zhèn)化率”僅為35.7%左右。

2.大中小城市都有較快增長(zhǎng)

伴隨著城市化水平的提高和城市數(shù)量的變化，我國(guó)整個(gè)城市體系的規(guī)模結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大的調(diào)整和變化。從數(shù)量上看，1985年我國(guó)共有地級(jí)及以上城市165個(gè)，人口超過(guò)100萬(wàn)的城市僅有21個(gè)，2013年增加到286個(gè)，2個(gè)城市人口超過(guò)1000萬(wàn)，100萬(wàn)人口以上的城市102個(gè)。50萬(wàn)人口以上城市也由52個(gè)增加為226個(gè)。以上統(tǒng)計(jì)數(shù)是以戶(hù)籍人口中主城區(qū)的人口數(shù)據(jù)為依據(jù)。

3.城市規(guī)模由“嚴(yán)格控制”實(shí)現(xiàn)向“協(xié)調(diào)發(fā)展”的重大轉(zhuǎn)變

自1984年以來(lái)的城市經(jīng)濟(jì)體制改革過(guò)程當(dāng)中，國(guó)家適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求不斷調(diào)整城市規(guī)模政策，如市領(lǐng)導(dǎo)縣的新體制的推行等都帶來(lái)了整個(gè)城市體系規(guī)模結(jié)構(gòu)的內(nèi)生性變化。本著“謹(jǐn)慎初戰(zhàn)，務(wù)求必勝”的原則，1998年之前以“控制大城市規(guī)模，合理發(fā)展中等城市，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)”的城市規(guī)模控制政策為主，自2000年以來(lái)，大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展則逐漸開(kāi)始提上日程。

近年來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程明顯加快，城鎮(zhèn)化率以每年約1.37個(gè)百分點(diǎn)的速度上升。但是，不少地方在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，仍然片面追求外在的經(jīng)濟(jì)效益，忽視社會(huì)效益和環(huán)境效益；重視眼前利益，輕視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；仍然在走低效率、低產(chǎn)出、高消耗的粗放型經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，從而導(dǎo)致人口膨脹、交通擁堵、住房緊張、環(huán)境污染、資源緊缺、社會(huì)管理落后等問(wèn)題日益突出，城市資源環(huán)境承載力嚴(yán)重超載。由于迅速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化帶來(lái)城市人口急劇膨脹，使城市交通需求與交通供給的矛盾日益突出。城市機(jī)動(dòng)車(chē)增長(zhǎng)迅速，交通壓力加劇了城市大氣污染，成了城市環(huán)境質(zhì)量惡化的主要污染源。

未來(lái)10年，我國(guó)仍將處于城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段。預(yù)計(jì)到2015年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率將達(dá)到55%，到2020年，城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60%左右，總體上將達(dá)到中等發(fā)達(dá)國(guó)家水平（根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化經(jīng)驗(yàn)，城鎮(zhèn)化率在30%～70%期間是加速城鎮(zhèn)化的時(shí)期，發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化率在80%左右）。[1]這樣，每年將有1500多萬(wàn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，按較低口徑，農(nóng)民工市民化以人均10萬(wàn)元的固定資產(chǎn)投資計(jì)算，每年能夠增加1.5萬(wàn)億元的投資需求。如此規(guī)模龐大的城鎮(zhèn)化進(jìn)程，沒(méi)有現(xiàn)成模板可以參照，必須結(jié)合中國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情逐步實(shí)現(xiàn)。城鎮(zhèn)化建設(shè)做好了，不僅能夠創(chuàng)造巨大的內(nèi)需，還能進(jìn)一步縮小城鄉(xiāng)差距，化解社會(huì)矛盾。很明顯，新型城鎮(zhèn)化對(duì)中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展將產(chǎn)生重大影響。

（二）住房保障體系的發(fā)展

我國(guó)住房保障制度起步于1994年，具體實(shí)施于1998年，大規(guī)模完善于2007年。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)住房保障制度不盡如人意。

1994年7月國(guó)務(wù)院頒布《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》，住房制度改革初步啟動(dòng)，在全國(guó)范圍內(nèi)確立了住房社會(huì)化、商品化的改革方向。同時(shí)要求建設(shè)“安居工程”，將住房商品化與住房保障體系建設(shè)結(jié)合起來(lái)。其中，安居工程的建設(shè)模式為：土地由政府劃撥，建設(shè)資金主要為公積金。同時(shí)，鼓勵(lì)通過(guò)銀行信貸分期支付房款。

1998年7月《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》頒布，全國(guó)城鎮(zhèn)停止住房實(shí)物分配，實(shí)行住房分配貨幣化，同時(shí)提出建立和完善以共有產(chǎn)權(quán)保障房（經(jīng)濟(jì)適用住房）為主體的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系。對(duì)不同收入家庭實(shí)行不同的住房供應(yīng)政策。最低收入家庭租賃由政府或單位提供的廉租住房，中低收入家庭購(gòu)買(mǎi)共有產(chǎn)權(quán)保障房（經(jīng)濟(jì)適用住房）。

2007年8月《國(guó)務(wù)院關(guān)于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見(jiàn)》頒布，首次將廉租房明確為住房保障的重點(diǎn)，同時(shí)明確土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%。

2010年6月，住建部等七部門(mén)出臺(tái)《關(guān)于加快發(fā)展公共租賃住房的指導(dǎo)意見(jiàn)》，在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)了公共租賃住房建設(shè)計(jì)劃，其著眼點(diǎn)是解決中等偏下收入居民以及新就業(yè)人員、外來(lái)務(wù)工人員等“夾心層”群體，標(biāo)志著我國(guó)住房保障制度建設(shè)進(jìn)入了新的階段。2010年各類(lèi)保障性住房和棚戶(hù)區(qū)改造住房開(kāi)工590萬(wàn)套，基本建成370萬(wàn)套。[2]2011年年新開(kāi)工建設(shè)城鎮(zhèn)保障性安居工程住房1043萬(wàn)套（戶(hù)），基本建成城鎮(zhèn)保障性安居工程住房432萬(wàn)套。[3]

當(dāng)前，中國(guó)的所有城市基本建立起以住房公積金制度、共有產(chǎn)權(quán)保障房（經(jīng)濟(jì)適用住房）制度和廉租房制度、公共租賃房為主要內(nèi)容的住房保障體系。在一些主要城市還建立了限價(jià)房、動(dòng)遷安置房等保障制度。

從我國(guó)住房保障的發(fā)展情況來(lái)看，大城市和特大型城市由于本地人口眾多再加上外來(lái)人口的不斷進(jìn)入，住房問(wèn)題非常突出。由于大城市和特大型城市房?jī)r(jià)非常高，外來(lái)農(nóng)民工不像本地居民有現(xiàn)成住房，他們是赤手空拳，買(mǎi)得起住房的僅是很小一部分，大部分只能租房。

據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局調(diào)查表明，從全國(guó)來(lái)看，由雇主或雇傭單位提供住房的占51.8%，是農(nóng)民工居住的主要形式，其中由雇主或單位提供宿舍的占33.9%，在工地或工棚居住的占10.3%，在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所居住的占7.6%。[4]大部分進(jìn)城農(nóng)民工在雇主或單位不提供住宿、不提供住房補(bǔ)貼，不能享受城鎮(zhèn)保障性住房、又買(mǎi)不起商品房的情況下，只能自己租賃住房。但多數(shù)城市房租水平大大超過(guò)農(nóng)民工的經(jīng)濟(jì)承受能力，因此，多數(shù)農(nóng)民工只能尋求非正規(guī)租賃渠道，要不“群租”，要不就租住在城鄉(xiāng)接合部的“城中村”，或者城市地下室、臨建房和簡(jiǎn)易房等條件較差的住房。

由此可見(jiàn)，目前農(nóng)民工在城市的生活條件是很差的。除雇主或雇傭單位提供住房的占51.8%之外，15.7%的農(nóng)民工與別人合伙租房，17.1%是獨(dú)自租房，另外11.3%農(nóng)民工租借的住房多分布在城鄉(xiāng)接合部，基礎(chǔ)設(shè)施較差，供水、供暖、供氣、衛(wèi)生廁所等生活設(shè)施不配套。沒(méi)有固定居所、生活空間擁擠和沒(méi)有相應(yīng)的配套設(shè)施是目前多數(shù)城市農(nóng)民工居住的普遍情況。根據(jù)上海市第六次人口普查：沒(méi)有廚房的家庭占15.1%，沒(méi)有自來(lái)水的占7.4%，沒(méi)有淋浴設(shè)施的占27.2%，沒(méi)有衛(wèi)生設(shè)施的占17.4%。[5]這些家庭幾乎都是農(nóng)民工家庭。中小城市由于房?jī)r(jià)低，相對(duì)租金也低，住房問(wèn)題不那么嚴(yán)重。

因此，在社會(huì)公平的視野下，城市規(guī)模與住房保障似乎是跟中小城市相匹配，而且在社會(huì)效率的視野下，似乎城市規(guī)模越大效率越高，住房保障更容易解決。事實(shí)上由于資金問(wèn)題，大城市的住房保障問(wèn)題往往更加突出。

二、城市規(guī)模和城市住房保障體系的變化

（一）城市規(guī)模的變化

據(jù)中國(guó)政府網(wǎng)消息，國(guó)務(wù)院于2014年11月19日發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，將城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整為以城區(qū)常住人口為統(tǒng)計(jì)口徑，將城市劃分為五類(lèi)七檔：城區(qū)常住人口50萬(wàn)以下的城市為小城市，其中20萬(wàn)以上50萬(wàn)以下的城市為Ⅰ型小城市，20萬(wàn)以下的城市為Ⅱ型小城市；城區(qū)常住人口50萬(wàn)以上100萬(wàn)以下的城市為中等城市；城區(qū)常住人口100萬(wàn)以上500萬(wàn)以下的城市為大城市，其中300萬(wàn)以上500萬(wàn)以下的城市為Ⅰ型大城市，100萬(wàn)以上300萬(wàn)以下的城市為Ⅱ型大城市；城區(qū)常住人口500萬(wàn)以上1000萬(wàn)以下的城市為特大城市；城區(qū)常住人口1000萬(wàn)以上的城市為超大城市。

與原有城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)相比，新標(biāo)準(zhǔn)有四點(diǎn)重要調(diào)整，包括城市類(lèi)型由四類(lèi)變?yōu)槲孱?lèi)，增設(shè)了超大城市。將小城市和大城市分別劃分為兩檔，細(xì)分小城市主要為滿(mǎn)足城市規(guī)劃建設(shè)的需要，細(xì)分大城市主要是實(shí)施人口分類(lèi)管理的需要。

人口規(guī)模的上下限普遍提高。小城市人口上限由20萬(wàn)提高到50萬(wàn)，中等城市的上下限分別由20萬(wàn)、50萬(wàn)提高到50萬(wàn)、100萬(wàn)，大城市的上下限分別由50萬(wàn)、100萬(wàn)提高到100萬(wàn)、500萬(wàn)，特大城市下限由100萬(wàn)提高到500萬(wàn)。

將統(tǒng)計(jì)口徑界定為城區(qū)常住人口。常住人口包括：居住在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，且戶(hù)口在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道或戶(hù)口待定的人；居住在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，且離開(kāi)戶(hù)口登記地所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道半年以上的人；戶(hù)口在本鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道，且外出不滿(mǎn)半年或在境外工作學(xué)習(xí)的人。

根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》提出，嚴(yán)格控制城區(qū)人口500萬(wàn)以上的特大城市人口規(guī)模。根據(jù)新的《城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整方案》，城區(qū)人口500萬(wàn)以上的城市為特大城市，目前全國(guó)有16個(gè)特大城市，這些城市下一步要嚴(yán)格控制人口規(guī)模。

（二）住房保障體系的變化

根據(jù)“十二五”規(guī)劃，中央提出在“十二五”期間建設(shè)3600萬(wàn)套保障性安居工程的目標(biāo)，大概可以覆蓋20%的家庭，對(duì)于保障民生、促進(jìn)社會(huì)公平、推動(dòng)城鎮(zhèn)化進(jìn)程、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)“住有所居”目標(biāo)具有戰(zhàn)略性意義。

五年內(nèi)建設(shè)3600萬(wàn)套保障性住房既是一項(xiàng)史無(wú)前例的民生政策，也是一項(xiàng)巨大的政治任務(wù)，在政策落實(shí)過(guò)程中面臨許多客觀的困難和挑戰(zhàn)。針對(duì)當(dāng)前保障房的建設(shè)、分配和管理中存在的一些問(wèn)題，未來(lái)保障性住房政策需要建立起更加長(zhǎng)期性的制度安排，將以農(nóng)民工為主體的流動(dòng)人口納入城鎮(zhèn)住房保障范圍，將保障性住房建設(shè)與城鎮(zhèn)化進(jìn)程及城市規(guī)劃更好地結(jié)合起來(lái)。

然而，有意思的是，據(jù)《河南商報(bào)》2012年8月3日?qǐng)?bào)道，河南省將逐步減少經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)數(shù)量，到2013年年底全部取消經(jīng)濟(jì)適用房。主要原因是，經(jīng)濟(jì)適用房容易滋生腐??；經(jīng)濟(jì)適用房面積雖控制在90平方米以下，但真正需要住房的仍然買(mǎi)不起，而買(mǎi)得起房的又嫌房子面積太??；資質(zhì)審查很難，操作起來(lái)有難度。同時(shí)，該省取消經(jīng)濟(jì)適用房后，政府將大力發(fā)展廉租房和公共租賃房，并加強(qiáng)棚戶(hù)區(qū)改造。

早在河南省宣布取消經(jīng)濟(jì)適用房之前，江西省住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳于2012年1月6日召開(kāi)新聞發(fā)布會(huì)，宣布從2012年起，停止新建經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)商品房，廉租房、經(jīng)適房與公租房保障對(duì)象將統(tǒng)一納入公共租賃住房保障范圍，在廉租房對(duì)象應(yīng)保盡保的基礎(chǔ)上，公租房保障對(duì)象將覆蓋城鎮(zhèn)常住人口，包括農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工、創(chuàng)業(yè)人員，申請(qǐng)條件不受戶(hù)籍限制。

廣東省也在2012年2月28日發(fā)布通知稱(chēng)，停建經(jīng)濟(jì)適用房，逐步將全省現(xiàn)有的廉租住房、直管公房和公共租賃住房等保障性住房合并管理、并軌運(yùn)行，統(tǒng)一歸類(lèi)為公共租賃住房，只租不售。

河南和廣東都是我國(guó)人口大省，可想而知住房保障對(duì)他們的壓力有多大。

近年來(lái)，上海住房保障工作堅(jiān)持在實(shí)踐中不斷完善各項(xiàng)基本制度和配套政策，努力建立健全適合上海市特點(diǎn)的住房保障體系。1999年開(kāi)始在全市逐步開(kāi)展舊區(qū)改造工作；2000年，成為全國(guó)首個(gè)建立廉租住房制度的城市；2002年，啟動(dòng)動(dòng)遷配套房的建設(shè)；2008年，開(kāi)始實(shí)行舊改新政；2009年，探索公共租賃住房的政策可能性；2010年，市委市政府明確提出，“十二五”期間要建立分層次、多渠道、成系統(tǒng)的“四位一體”住房保障體系，各級(jí)管理部門(mén)要堅(jiān)持“三個(gè)為主”的原則，盡力解決人民群眾的居住問(wèn)題。

“四位一體”的住房保障體系，指針對(duì)上海市各種類(lèi)型的住房困難對(duì)象，形成廉租住房、共有產(chǎn)權(quán)保障房（經(jīng)濟(jì)適用住房）、公共租賃住房和動(dòng)遷安置房在內(nèi)的梯度化住房保障體系。其中，對(duì)上海市城鎮(zhèn)低收入住房困難家庭，主要實(shí)施廉租住房制度；對(duì)上海市城鎮(zhèn)中低收入住房困難家庭，主要實(shí)施共有產(chǎn)權(quán)保障房（經(jīng)濟(jì)適用住房）制度；對(duì)存在階段性住房困難的上海市青年職工、引進(jìn)人才、來(lái)滬務(wù)工人員等常住人口，主要實(shí)施公共租賃住房制度。同時(shí)，結(jié)合舊城區(qū)改造，定向供應(yīng)動(dòng)遷安置房，改善舊城區(qū)中低收入住房困難家庭的居住條件（見(jiàn)表2）。

“四位一體”住房保障體系的建立，使得各類(lèi)需要政府保障的住房困難家庭都能通過(guò)不同的渠道和方式，有效解決居住困難問(wèn)題。

從國(guó)際視野來(lái)看，許多國(guó)家認(rèn)為，政府作為一國(guó)經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控者，擔(dān)負(fù)著促進(jìn)社會(huì)全面發(fā)展的職責(zé)，在市場(chǎng)機(jī)制作用的背景下，許多居民不可能僅僅通過(guò)市場(chǎng)調(diào)節(jié)來(lái)解決自身的住房問(wèn)題，特別是對(duì)于為數(shù)眾多的中低收入家庭，因此，政府理應(yīng)成為構(gòu)建住房保障體系的主體。上海目前實(shí)行的“四位一體”住房保障體系應(yīng)該肯定，可以說(shuō)“四位一體”是上海十多年來(lái)對(duì)住房保障實(shí)踐的一個(gè)總結(jié)。

三、城市規(guī)模和住房保障體系的趨勢(shì)

（一）城市規(guī)模趨勢(shì)

展望未來(lái)中國(guó)城市規(guī)模與住房保障體系，應(yīng)該說(shuō)，前景是比較樂(lè)觀。根據(jù)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，我國(guó)城市發(fā)展的目標(biāo)：

一是城鎮(zhèn)化水平和質(zhì)量穩(wěn)步提升。城鎮(zhèn)化健康有序發(fā)展，常住人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%左右，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到45%左右，戶(hù)籍人口城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率差距縮小2個(gè)百分點(diǎn)左右，努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶(hù)。

二是城鎮(zhèn)化格局更加優(yōu)化?！皟蓹M三縱”為主體的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局基本形成，城市群集聚經(jīng)濟(jì)、人口的能力明顯增強(qiáng)，東部地區(qū)城市群一體化水平和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力明顯提高，中西部地區(qū)城市群成為推動(dòng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的新的重要增長(zhǎng)極。城市規(guī)模結(jié)構(gòu)更加完善，中心城市輻射帶動(dòng)作用更加突出，中小城市數(shù)量增加，小城鎮(zhèn)服務(wù)功能增強(qiáng)。

三是城市發(fā)展模式科學(xué)合理。密度較高、功能混用和公交導(dǎo)向的集約緊湊型開(kāi)發(fā)模式成為主導(dǎo)，人均城市建設(shè)用地嚴(yán)格控制在100平方米以?xún)?nèi)，建成區(qū)人口密度逐步提高。綠色生產(chǎn)、綠色消費(fèi)成為城市經(jīng)濟(jì)生活的主流，節(jié)能節(jié)水產(chǎn)品、再生利用產(chǎn)品和綠色建筑比例大幅提高，城市地下管網(wǎng)覆蓋率明顯提高。

四是城市生活和諧宜人。穩(wěn)步推進(jìn)義務(wù)教育、就業(yè)服務(wù)、基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療衛(wèi)生、保障性住房等城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)覆蓋全部常住人口，基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施更加完善，消費(fèi)環(huán)境更加便利，生態(tài)環(huán)境明顯改善，空氣質(zhì)量逐步好轉(zhuǎn)，飲用水安全得到保障。自然景觀和文化特色得到有效保護(hù)，城市發(fā)展個(gè)性化，城市管理人性化、智能化。

五是城鎮(zhèn)化體制機(jī)制不斷完善。戶(hù)籍管理、土地管理、社會(huì)保障、財(cái)稅金融、行政管理、生態(tài)環(huán)境等制度改革取得重大進(jìn)展，阻礙城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的體制機(jī)制障礙基本消除。

筆者以為：中國(guó)人口數(shù)量是世界第一位的，對(duì)于城市規(guī)模是大城市好還是小城市好，或是大中小城市結(jié)合好，很難用一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)判斷，應(yīng)該用城市群來(lái)作為衡量城市的規(guī)模比較好。根據(jù)國(guó)際城市群發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，越來(lái)越多的人口和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)積聚在越來(lái)越少的區(qū)域，美國(guó)的三大城市群為大紐約、大洛杉磯和五大湖區(qū)，經(jīng)濟(jì)總量合計(jì)占比接近70%。日本的三大城市群為大東京、阪神工業(yè)區(qū)和大名古屋，經(jīng)濟(jì)總量合計(jì)占比也接近70%，而中國(guó)三大城市群（長(zhǎng)三角/珠三角/渤海灣）的經(jīng)濟(jì)總量占比只有約37%。由此看出中國(guó)三大城市群潛伏巨大發(fā)展?jié)摿Α?/p>

如果長(zhǎng)三角、珠三角、環(huán)渤海灣三大城市群，每個(gè)城市群容量達(dá)到1.2億人，總?cè)萘靠梢赃_(dá)到3.6億左右，城鎮(zhèn)化率80%。武漢、成都、西安等中西部10個(gè)城市群稱(chēng)之為大城市群，每個(gè)城市群容量達(dá)到0.4億人，就是4億人左右，城鎮(zhèn)化率70%。加上每個(gè)省會(huì)城市群，0.2億人，約4億左右，城鎮(zhèn)化率60%，還有中小城市2億人，城鎮(zhèn)化率50%。這樣，我國(guó)總體城鎮(zhèn)化率可以達(dá)到70%，基本實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化。

中國(guó)國(guó)家發(fā)改委發(fā)展規(guī)劃司司長(zhǎng)徐林此前曾表示，研究表明，城市人口規(guī)模200萬(wàn)～500萬(wàn)最符合規(guī)模經(jīng)濟(jì)。

（二）住房保障體系的趨勢(shì)

從短期目標(biāo)來(lái)看，我國(guó)住房保障體系實(shí)行以公共租賃房為主、其他住房為輔的住房模式。當(dāng)前我國(guó)城市低收入家庭和農(nóng)民工城鎮(zhèn)住房的矛盾主要體現(xiàn)在房租太高、住房條件和環(huán)境較差、安全沒(méi)有保障等，影響了城市低收入家庭農(nóng)民工的身心健康，產(chǎn)生了一系列的社會(huì)問(wèn)題，造成了部分地區(qū)的民工荒。針對(duì)當(dāng)前我國(guó)城市較為緊缺的公共資源、公共服務(wù)以及房屋和土地等問(wèn)題，考慮到農(nóng)民工進(jìn)城打工主要是為了獲得比農(nóng)村更高的收入，并且在農(nóng)村有自己的住房和土地等現(xiàn)實(shí)，在方便農(nóng)民工上班和生活的地方興建廉價(jià)農(nóng)民工公寓，改善農(nóng)民工租住住房的條件，讓農(nóng)民工感受到城市生活的便利和舒適。同時(shí)，有條件的中小城市可以適當(dāng)放寬城市戶(hù)籍制度，根據(jù)農(nóng)民工自身情況，讓那些收入、文化和技術(shù)水平較高的農(nóng)民工進(jìn)入經(jīng)濟(jì)適用房市場(chǎng)，為他們提供買(mǎi)得起的經(jīng)濟(jì)適用房，利用附著在戶(hù)籍上的福利解決他們的社會(huì)保障和子女上學(xué)等問(wèn)題，讓他們安心在城市工作。

從長(zhǎng)期目標(biāo)來(lái)看，實(shí)行以經(jīng)濟(jì)適用房（共有產(chǎn)權(quán)房）為主、其他住房為輔的模式。隨著我國(guó)工業(yè)化和城市化進(jìn)程的加快，特別是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展以及城市公共服務(wù)能力的提高，城市低收入家庭和農(nóng)民工應(yīng)該分享城市發(fā)展的“紅利”。住房保障供應(yīng)模式將由以廉租房為主、經(jīng)濟(jì)適用房（共有產(chǎn)權(quán)房）為輔的模式改變?yōu)橐越?jīng)濟(jì)適用房（共有產(chǎn)權(quán)房）為主、廉租房為輔的模式，這種改變適應(yīng)了中國(guó)人安居樂(lè)業(yè)和“家”的觀念。在城里擁有一套屬于自己的產(chǎn)權(quán)房、成為城市的主人，也將極大地增強(qiáng)農(nóng)民工的自豪感和責(zé)任感，將為我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展、特別是為所在城市的發(fā)展作出更大的貢獻(xiàn)。首先，在中小城市放開(kāi)城市戶(hù)籍的限制，為農(nóng)民工建立住房公積金，降低農(nóng)民工住房公積金貸款的條件，提高農(nóng)民工的工資和福利待遇。其次，為農(nóng)民工提供價(jià)位和面積合適的經(jīng)濟(jì)適用房（共有產(chǎn)權(quán)房），讓他們買(mǎi)得起房，享受到他們參與工業(yè)化和城市化進(jìn)程帶給他們的好處，實(shí)現(xiàn)我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)的宏偉目標(biāo)。

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責(zé)任編輯：張 煒