畢素華

(江蘇省社會科學院，江蘇南京210013)

福利的概念在我國由來已久，傳統(tǒng)的慈善救助更是廣為流傳，傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟時代的“政府包辦——單位負責”的福利制度模式已難以適應(yīng)市場經(jīng)濟體制變革和維護公眾權(quán)利需求的發(fā)展潮流，福利主體多元化是大勢所趨。盡管學者對社會福利本質(zhì)的認識有所不同，有學者認為獲得社會福利是每一個公民本應(yīng)享有的權(quán)利［1］;有學者認為社會福利是社會政策應(yīng)對沖突而產(chǎn)生的手段［2］，是維護政治權(quán)利的產(chǎn)物;有學者認為社會福利是社會整合的體系，旨在促進公平和效率［3］。國際上關(guān)于社會福利的實施狀況會影響民眾對于國家和政府的支持的證據(jù)也已經(jīng)出現(xiàn)［4-5］?？梢姡瑢τ谏鐣＠再|(zhì)的理解是多元的。

對應(yīng)福利本質(zhì)的諸多內(nèi)涵的界定，社會福利制度分為剩余性社會福利制度、發(fā)展性社會福利制度和制度性社會福利。所謂剩余性社會福利主要是指社會福利是運用在特定的領(lǐng)域，主要是針對貧困等弱勢群體開展的生活保障，即只有少數(shù)人能有資格享受社會福利。發(fā)展型社會福利通俗講是為了促進國家和個人發(fā)展而開展的福利服務(wù)事業(yè)。制度性社會福利則是指針對全民的社會福利制度，是為促進全體公民生產(chǎn)生活的福利事業(yè)運作體系。Coll［6］在《社會工作百科全書》中指出，社會福利只是保障民眾維持基本的生活，像樣的生活是最基本的標準?？ǘ鳎?］和羅曼尼斯克因［8］是發(fā)展性社會福利的理論鼻祖，英國社會政策學創(chuàng)始人蒂特姆斯［9］則是制度性社會福利的主要倡導者。制度性社會福利，即把社會福利定義為一種社會機構(gòu)中常規(guī)的、永久的一個組成部分，而不是只針對個人需求展開的福利項目，把服務(wù)對象由貧弱群體轉(zhuǎn)向社會大眾是其突出特點。國家福利向社會福利轉(zhuǎn)變是政府制度型社會福利不斷發(fā)展和完善的必然后果。但單純依靠政府機構(gòu)已經(jīng)難以滿足公民對社會福利日益增長的需求。

一、福利先進國家和地區(qū)的歷史選擇反思

社會福利事業(yè)的發(fā)展，需要國際化的視野、全球化的視角［10］。審視西方國家社會福利的發(fā)展歷程，可以發(fā)現(xiàn)其模式嬗變整體上是從以維持收入和社會保險為主到以個人服務(wù)為主，基本上經(jīng)歷了從低標準、普遍性到尊重個性、服務(wù)個性的過程?？v觀歐美國家社會福利的發(fā)展進程，均是由“國家福利——政府主辦”到“政府主導下的社會——多元化福利”。英國1601年的《濟貧法》規(guī)定了政府對于貧民的責任，把社會保障納入國家服務(wù)范圍之內(nèi)。德國俾斯麥政府的《社會保險法》《疾病保險法》《災(zāi)害保險法》等一系列的“俾斯麥社會保險立法”，不僅對于貧民，不僅只有社會保障，也將德國大眾的社會保險納入了國家的責任范圍。福利保障范圍的擴大，是福利社會發(fā)展的一個重要歷程。20世紀二三十年代美國的羅斯福新政和《社會保障法》，也展拓了社會救助、社會保險和社會福利的范圍和模式。這一時代世界各國社會福利的共同點是均把社會福利納為國家職責。然而，這些福利國家的發(fā)展日益面臨“觸礁”的風險，面臨著越來越多的問題。主要表現(xiàn)為政府包攬的資金供應(yīng)不足，政府財政吃力。很多國家在二戰(zhàn)后不得不逐漸把國家福利向社會福利轉(zhuǎn)變。

國際上社會福利事業(yè)發(fā)展較好的主要是歐美等發(fā)達國家。如美國的社會保障體系主要由社會保險和社會福利兩大方面組成。美國的社會福利是對低收入群體和貧困的社會成員進行的救助項目，而社會保險則是針對社會大眾的相對普惠型的社會保障。歐美國家社會福利也綜合考慮文化等因素實施具體的福利服務(wù)［11］。早期美國社會福利項目的實施資金主要以社會成員的收入為依據(jù)。目前美國聯(lián)邦政府對低收入群體的社會福利項目主要通過現(xiàn)金發(fā)放和利益轉(zhuǎn)讓的方式進行，所謂的利益轉(zhuǎn)讓就是政府通過相應(yīng)的社會政策要求政府提供物資或者服務(wù)。現(xiàn)金發(fā)放主要體現(xiàn)在針對有子女的貧困家庭和養(yǎng)老困難補貼，利益轉(zhuǎn)讓主要體現(xiàn)在免費醫(yī)療、購糧券、兒童營養(yǎng)、安居計劃、就業(yè)培訓等6個方面的項目。近年來美國政府也逐步減少現(xiàn)金發(fā)放的比例而增加利益轉(zhuǎn)讓的比重。美國的社會保障體系是其自身發(fā)展階段的選擇，美國的社會福利和社會保險撫懶養(yǎng)窮，公平與效率難以兼顧。近年來美國社會福利項目的相關(guān)研究主要分散在兒童福利等具體的領(lǐng)域［12-14］。奧巴馬政府針對美國福利項目面臨的困難，決定向富人多征稅和向窮人少征稅的舉措，來應(yīng)對美國社會目前對福利項目的“詬病”。從一定意義上講，美國社會福利仍然是通過納稅人納稅來實現(xiàn)，向富人多納稅是福利更加進步的一種保障。此外，美國社會福利還有一個突出的現(xiàn)象是種族之間的不平等，特別是非洲裔的美國人，他們享受的社會福利遠遠低于美國白人［15］。在美國這樣一個種族差別巨大的國家，種族歧視和偏見在美國社會福利改革表現(xiàn)得尤為明顯［16］。可見美國社會福利的運行亦經(jīng)歷了單一的由國家包攬逐漸向社會福利市場化的轉(zhuǎn)變。

香港社會福利主要沿襲其曾經(jīng)的殖民國英國的諸多傳統(tǒng)。在對香港社會福利事業(yè)的發(fā)展研究中，比較有借鑒意義的是香港地區(qū)社會福利事業(yè)運作和管理過程中社會福利機構(gòu)和政府的關(guān)系問題。香港地區(qū)社會福利項目的出現(xiàn)也是應(yīng)對政府無法滿足的社會需求。香港的社會福利組織在20世紀90年代是一個“拐點”，前后分別存在著傳統(tǒng)型和新型的社會福利組織。香港在殖民時期是政府給予社會福利機構(gòu)資助的形式展開合作［17］。香港福利項目的管理主要問題就在新型和傳統(tǒng)型給予福利組織的功能不同，在和政府打交道過程中的關(guān)系不同，對應(yīng)的社會福利項目實施效果也不同。政府社會福利項目的招標過程中，要注意結(jié)合新型社會福利機構(gòu)和傳統(tǒng)型社會福利機構(gòu)的各自特點，合理配置服務(wù)項目資源，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢。從以上分析可知，政府是社會福利的主導者，但并不是主要執(zhí)行者，單一的政府包攬的社會福利形式已難以順利運轉(zhuǎn)。

二、我國社會福利發(fā)展的客觀選擇反思

改革開放以來，特別是21世紀以來，我國的經(jīng)濟社會取得了長遠的發(fā)展，與此同時，各種社會問題也不斷涌現(xiàn)。為了解決特定發(fā)展階段的社會問題，單純依靠傳統(tǒng)的慈善救濟已難以滿足當前社會的發(fā)展需要，單純依靠政府的社會保障也開始“力不從心”。計劃經(jīng)濟時代政府大包大攬一切福利項目的福利體系已經(jīng)難以適應(yīng)時代的發(fā)展，借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的先進經(jīng)驗，開展多元化的社會福利項目，加大社會福利事業(yè)在我國經(jīng)濟、社會中的比重顯得必要而緊迫。加快對我國社會福利事業(yè)的研究，加強對我國福利項目運作和管理過程中存在的問題的研究，發(fā)展中國特色的社會福利項目，開展多元化的社會福利項目，為我國福利項目的科學運行提供保證，對中國特色福利社會的構(gòu)建具有十分重要的意義。

當前中國社會、經(jīng)濟高速發(fā)展，但其發(fā)展形態(tài)存在著發(fā)展戰(zhàn)略階段性的局限，一定程度上，我國經(jīng)濟的高速發(fā)展是建立在犧牲大部分人的基本權(quán)利和經(jīng)濟利益的基礎(chǔ)上的［18］。例如女性被“禁錮”在家務(wù)勞動領(lǐng)域就是社會福利不發(fā)達的后果。國外學者認為，福利社會的快速和有效發(fā)展，對于婦女權(quán)利的解放有很大的促進作用。因為只有婦女沒有了后顧之憂，才有可能和男性一樣在社會上專心自己的事業(yè)［19］。我國社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，不能一直以犧牲婦女和其他弱勢群體的利益，乃至基本權(quán)利為代價。目前我國的社會福利水平仍然較低，難以應(yīng)對社會發(fā)展進程中出現(xiàn)的諸多問題。但社會福利作為社會的“穩(wěn)定器”和“減壓器”，其穩(wěn)定減壓的作用是不可忽視的。同時回應(yīng)全球化進程中公民權(quán)利維護的“吶喊”，發(fā)展社會福利事業(yè)，建設(shè)中國特色的福利事業(yè)體系，是中國在邁向現(xiàn)代化進程中必須重點解決的問題之一。

在中國經(jīng)濟發(fā)展取得輝煌成就，城鄉(xiāng)居民收入快速增長的同時，貧富差距也在不斷擴大，各種社會問題不斷出現(xiàn)，單純地依靠經(jīng)濟手段和市場調(diào)節(jié)已經(jīng)難以保障普通民眾的生活權(quán)利和福利需求。同時單純的國家福利模式亦難以滿足民眾日益增長的社會福利需求。社會公眾越發(fā)需要社會福利的保障，需要社會福利事業(yè)的快速健康發(fā)展，更需要福利社會體系的積極構(gòu)建。同時政府以一己之力已難以滿足民眾越來越多的福利需求。此時應(yīng)在汲取西方發(fā)達國家社會福利事業(yè)建設(shè)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，積極建設(shè)中國特色福利社會，加強中國特色社會福利項目管理。

三、我國社會福利主體多元化進程中政府角色和地位的反思

近代國家的成長與政治觀念的轉(zhuǎn)變是十分密切的［20］，我國社會福利事業(yè)的快速發(fā)展離不開政府的有力支持和倡導。我國社會福利項目主體的多元化并不意味著政府完全的放權(quán)，而是政府主導下的多元化社會福利。需要企業(yè)和社會負一定的責任［21-22］。也有學者認為在社會福利領(lǐng)域，政府肩負著“法制建設(shè)”、“財政支持”和“實施與監(jiān)督”的責任［23］。當代中國社會福利的發(fā)展，離不開政府層面的“頂層設(shè)計”，但這和計劃經(jīng)濟時期我國政府在所有領(lǐng)域的“大包大攬”有著本質(zhì)的區(qū)別。計劃經(jīng)濟時期我國的公民福利主要源自單位和國家，計劃經(jīng)濟體制的逐步轉(zhuǎn)變宣告了以“國家—單位”為雛形的福利模式走到了終點。目前我國社會福利事業(yè)的模式被界定為混合型的社會福利，既有全民性的制度性的社會福利，也有補缺型的，并認為社會福利應(yīng)該是廣義的社會福利，既包括對于特殊群體開展的專門服務(wù)，亦應(yīng)包括針對全民的服務(wù)，促使人們的物質(zhì)和文化生活得到提升的整體性的福祉。

當前我國的社會福利事業(yè)快速發(fā)展，國家福利轉(zhuǎn)向社會福利主要表現(xiàn)為政府責任外包，政府不再是繁重社會福利的唯一承擔主體，責任主體呈現(xiàn)多元化趨勢，我國開始逐步借助市場手段促進我國社會福利事業(yè)的發(fā)展。計劃經(jīng)濟時期，無論是經(jīng)濟發(fā)展項目還是福利項目，都是國家大包大攬。改革開放后，特別是21世紀以來，我國的社會福利事業(yè)取得了突飛猛進的成就，包括養(yǎng)老保險，醫(yī)療保障等福利項目的開展。近年來，我國日益重視民眾生活滿意度的提高，注重對全民福利的提升和針對生活貧困民眾生活的關(guān)照，基本生活保障水平不斷提升。各省市地區(qū)政府也相繼開展“公益創(chuàng)投”項目，目的是使民眾擁有更美好的生活。其采取的方式主要是通過機構(gòu)競標，通過專業(yè)的社會工作服務(wù)機構(gòu)，更好地為民眾服務(wù)。

社會福利項目外包并不意味著政府責任的“推脫”。目前國家有關(guān)部門和部分市場社會福利機構(gòu)責任意識和專業(yè)素養(yǎng)較差，難以保障社會福利市場化的順利進行。近年來很多國家采取社會福利模式。國家福利和社會福利的區(qū)別主要在于后者將一部分社會福利項目產(chǎn)業(yè)化、市場化，一些機構(gòu)將社會福利項目作為商業(yè)投資項目進行運作，這種市場化競爭的社會福利項目的實施，使得我國社會服務(wù)事業(yè)更加專業(yè)具體。但在具體的實施過程中，由于政府機構(gòu)商業(yè)化運作的專業(yè)技能缺乏或其他隱性原因，致使競標機構(gòu)的考核存在不健全不完善的問題。此外，很多社會福利機構(gòu)缺少專業(yè)的人才和服務(wù)，只是為了拿到政府購買的服務(wù)或項目來競標以獲得機會或者資金。政府對于機構(gòu)服務(wù)的過程評估不健全，使得社會福利的專項資金難以發(fā)揮其應(yīng)有作用。

目前很多社會福利項目運行實施過程中存在諸多問題和項目設(shè)置上的缺陷，難以達到預(yù)期目標。作為一項為人民服務(wù)的事業(yè)，社會福利面對的是活生生的個人，所以在具體的福利方案和實施運行過程中一定要注意靈活性［24］。我國社會福利項目在實施過程中，一些社會福利項目的出發(fā)點和動機很好，但取得的成就則相對較小，如杭州市一項針對外來務(wù)工人員特殊困難的救助辦法，一個億的專項基金，實施4年來產(chǎn)生了400萬的利息，但是真正來尋求救助的外來務(wù)工人員只有64人，總共發(fā)放了50萬元的救助款。這對于項目的持續(xù)運作無疑是不利的，福利項目基本的救助扶貧作用沒有得到很好的實現(xiàn)，一定意義上也是對于福利資源的浪費。這一現(xiàn)象的出現(xiàn)并不偶然，具體原因有宣傳不到位，外來務(wù)工人員信息渠道不暢通，也有福利項目制度本身的程序過多，操作繁雜，外來務(wù)工人員在陌生的城市想要“辦成事”的成本過大，也有項目制定和執(zhí)行過程中一些領(lǐng)導個人意識一拍腦袋定方案，缺乏實踐調(diào)查的結(jié)果［18］。

社會福利的發(fā)展離不開政府部門的積極倡導和支持，頂層設(shè)計是社會福利發(fā)展的必備條件。福利主體多元化要求我國政府部門自我定位的合理性有待加強。福利制度的特征與政治體制模式之間存在明顯的密切關(guān)系［25］。我國傳統(tǒng)的政府大包大攬的歷史遺留問題，“大政府，小社會”的傳統(tǒng)使得我國社會福利項目的實施過程中存在著政府過度干預(yù)的現(xiàn)象。不可否認，我國社會福利項目的順利實施需要政府在政策和體制上大力支持，但是在專業(yè)的決策和項目實施過程中，應(yīng)該避免政府過度干預(yù)，倡導政府和社會福利機構(gòu)各司其職，加強自身專業(yè)技能，這樣才能保障我國社會福利項目的順利運行。

四、成長中的中國特色社會福利項目運行反思

根據(jù)我國的具體國情，在我國特色的社會福利項目的管理、實施和運作過程中，政府主導是十分必要的。基本國情決定了我國社會福利項目必須有國家的支持和幫助才能得到很好的發(fā)展［26］。所以，我國社會福利事業(yè)的快速發(fā)展必須有政策的支持。缺少政府在政策和體制上的支持，我國的社會福利事業(yè)難以取得較大的進步。處理好政府與社會福利機構(gòu)的關(guān)系對于社會福利項目的順利運行是十分重要的。政府應(yīng)明確自身的定位，認識到社會福利具體項目的開展離不開專業(yè)福利機構(gòu)的專業(yè)人員，除了在政策和財政上給予保障外，在具體的福利項目運行過程和效果的評估過程中，政府要加強自身的專業(yè)技能培育和建設(shè)，或者直接請第三方開展相關(guān)的社會福利項目評估。目前我國很多省市的政府對社會福利項目的評估主要是由高校教師和相關(guān)學者、專家組成的專業(yè)團隊進行評估。在具體服務(wù)項目運作過程中，政府也應(yīng)該注意尊重服務(wù)機構(gòu)的專業(yè)性，除了在一定程度上給予社會福利項目的實施機構(gòu)以便利和空間外，還應(yīng)正確客觀看待社會福利項目的成效等問題。

除了政府的積極倡導和主導外，社會福利多元化主體的構(gòu)成還需要更多專業(yè)機構(gòu)的參與。專業(yè)機構(gòu)的專業(yè)實力對于社會福利項目的運作效果有著十分重要的影響。嚴格的社會福利機構(gòu)的市場準入機制對于社會福利的長遠健康發(fā)展是十分必要和有利的。但由于諸多條件的限制，目前我國內(nèi)地社會福利機構(gòu)的準入機制尚不健全，多數(shù)社會福利項目機構(gòu)的申請建立，是和私人關(guān)系以及個人背景密切相關(guān)的，難以保證服務(wù)的專業(yè)性，客觀的市場準入機制被熟人社會的關(guān)系利益主觀化。這種社會福利項目的負責人大多不是專業(yè)人士，沒有專業(yè)的知識甚至是沒有社會福利的意識，只是聘請一兩名社會工作者或者其他相關(guān)專業(yè)的在校學生作為兼職便開展相關(guān)的福利服務(wù)活動。這種低準入機制的社會福利機構(gòu)注冊機制，對于社會福利工作的開展更大程度上來說是阻礙，而非促進。福利多元需要更多的社會福利機構(gòu)開展專業(yè)的競爭和服務(wù)，但并不意味著福利機構(gòu)可以魚龍混雜，否則社會福利項目運作的專業(yè)性沒有保障，福利主體多元化也會流于形式。

對于政府主導下的多元化社會福利來說，明確政府和多元主體之間的關(guān)系和地位，明確政府在社會福利領(lǐng)域的干預(yù)是必要的，但是政府角色應(yīng)該是扶持而非掠奪［27］。確定政府在政策支持、財政支持，實施和監(jiān)督等方面的責任，對于社會福利項目的具體實施和運作十分重要。同時，政府主導并不意味著不需要市場機制的調(diào)節(jié)，也并不意味著直接是政府和各多元主體之間的行政交易。政府主導下的福利主體多元化，仍然需要良好市場機制的調(diào)節(jié)和控制，這是市場經(jīng)濟條件下我國福利社會發(fā)展的必經(jīng)階段和必備條件。各種項目競標，崗位競爭等市場化機制的運作是對社會福利機構(gòu)專業(yè)發(fā)展的督促，是對我國整體社會福利多元化發(fā)展的促進，是對我國社會福利事業(yè)發(fā)展的保證，更是對我國人民福利需求得到不斷滿足的保障。政府主導下的社會福利多元化主體運行機制，需要政府的積極主導、社會福利機構(gòu)的多元參與，市場機制的規(guī)范化運作。

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