許順富

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湖南保衛(wèi)局與近代長(zhǎng)沙城市管理制度的變革

許順富

（中共湖南省委黨校，長(zhǎng)沙 410006）

湖南保衛(wèi)局是湖南維新運(yùn)動(dòng)時(shí)期一項(xiàng)重要的改革舉措，它是黃遵憲仿照日本與歐美的警察制度，結(jié)合中國(guó)傳統(tǒng)城市管理特色提議建立起來(lái)的，是具有近代意義的城市綜合管理機(jī)構(gòu)。它從1898年3月保衛(wèi)總局設(shè)立，到1899年1月因維新運(yùn)動(dòng)失敗改為保甲局，存在時(shí)間不到1年。雖歷時(shí)短暫，但對(duì)長(zhǎng)沙城市管理制度的變革意義重大，它開(kāi)啟了近代警察城市治理的新體系，官紳商共治城市的民主化管理新格局，城市管理綜合治理的新模式，直接催生了清末中國(guó)近代警察制度的建立，為清末的“地方自治”提供了可貴的模本。

湖南保衛(wèi)局；長(zhǎng)沙；城市管理；變革

湖南保衛(wèi)局是戊戌維新時(shí)期湖南官紳所創(chuàng)辦的具有近代意義的城市綜合管理機(jī)構(gòu)，它從1898年3月保衛(wèi)局總局設(shè)立到1899年1月“分局員紳暨巡查人等全部裁竣”為止，存在時(shí)間不到1年，而真正執(zhí)行職責(zé)則不到半年。雖然存續(xù)時(shí)間短暫，但意義非凡，它打破了中國(guó)傳統(tǒng)的“城鄉(xiāng)結(jié)合”的地方行政管理機(jī)制，開(kāi)啟了近代警察城市治理的新體系；打破了城市管理官權(quán)獨(dú)尊的局面，開(kāi)啟了官紳商共治城市的民主化管理新格局；打破了傳統(tǒng)城市管理分治模式，開(kāi)啟了城市管理綜合治理的新模式，實(shí)現(xiàn)了城市管理制度的重大變革。

一、開(kāi)啟了近代警察城市治理新體系

湖南保衛(wèi)局是曾在日本、美國(guó)、英國(guó)、新加坡等國(guó)擔(dān)任過(guò)駐外官員的黃遵憲借鑒日本和歐美警察制度而提議建立起來(lái)的，目的是為湖南的維新變法運(yùn)動(dòng)提供良好的社會(huì)條件和治安環(huán)境。

甲午戰(zhàn)后，湖南人因甲午慘敗，創(chuàng)痛劇深，變保守為激進(jìn)，出現(xiàn)了官紳一體共謀維新的新氣象，湖南一躍而成為了全國(guó)最富有朝氣的省份之一。1897年，黃遵憲擔(dān)任湖南長(zhǎng)寶鹽法道兼署按察使，掌管湖南刑獄和治安。他決定仿照日本警視廳等的做法在長(zhǎng)沙設(shè)立湖南保衛(wèi)局，于是向湖南巡撫陳寶箴提出了自己的設(shè)想，得到了陳寶箴和湖南維新人士譚嗣同、唐才常等人的大力支持。

在湖南保衛(wèi)局的籌辦過(guò)程中，黃遵憲十分重視民意的表達(dá)，特在《湘報(bào)》上公布了草擬的《保衛(wèi)局章程》，廣泛征求意見(jiàn)。長(zhǎng)沙城市各界對(duì)章程的反應(yīng)各不相同：維新派積極支持這一行動(dòng)，并呼吁人們起來(lái)響應(yīng)建立保衛(wèi)局。唐才常還專門(mén)寫(xiě)了《論保衛(wèi)局之益》，認(rèn)為保衛(wèi)局的設(shè)立是為了“去民害、衛(wèi)民生、檢非違、索罪犯”，所以“保衛(wèi)局不立，則戶口不清；戶口不清，則匪徒不靖。處藏垢納污之所，不獨(dú)兵不可練，無(wú)論如何新政，皆形窒礙，是此舉為一切政法之原也?！盵1]495-496開(kāi)明紳士也持相同意見(jiàn)。據(jù)皮錫瑞《師伏堂未刊日記》，1898年2月5日，黃遵憲即“見(jiàn)示課吏堂、保衛(wèi)局章程，條理精密，如能實(shí)力奉行，必有效驗(yàn)”。[2]87守舊紳士則極力反對(duì)，他們不僅拒絕出任保衛(wèi)局會(huì)辦之職，而且還四處造謠，出現(xiàn)了“舊黨謗議，愚民驚疑”的現(xiàn)象。而城市商人則“歡欣鼓舞，唯恐中止”。由于湖南巡撫陳寶箴的大力支持，維新派的積極呼應(yīng)，商人的急切盼望，保衛(wèi)局最終得以建立。3月1日，黃遵憲遵照陳寶箴的命令，著手裁撤保甲、團(tuán)防局，改辦保衛(wèi)局。7月27日，保衛(wèi)局正式開(kāi)局治事，由黃遵憲任總辦，左孝同（左宗棠之子）為會(huì)辦。當(dāng)時(shí)的規(guī)模僅限于長(zhǎng)沙一地。

保衛(wèi)局的設(shè)立，改變了中國(guó)傳統(tǒng)的城市管理體制，開(kāi)啟了近代警察城市治理的新體系。中國(guó)傳統(tǒng)的城市管理是城鄉(xiāng)不分、軍警不分。清代前期，擔(dān)任中國(guó)城市管理職能的主要是綠營(yíng)、衙門(mén)差役和保甲等三種力量。但是，這三種力量到近代后，日趨腐化，不僅不能起到有效維護(hù)城市治安，保護(hù)民眾利益的作用，反而與盜賊同流合污，危害平民百姓，不斷惡化著城市的社會(huì)治安環(huán)境。綠營(yíng)兵因?yàn)槌衅饺站?，不事?xùn)練，加之官兵吸食鴉片，精神萎靡，身體虛弱，失去了戰(zhàn)斗力，在鎮(zhèn)壓太平天國(guó)農(nóng)民起義中已暴露無(wú)遺。戰(zhàn)后，清政府雖加以“整頓”，但因官官相護(hù)，積習(xí)難除，收效甚微，他們不僅不能維護(hù)社會(huì)的安定，有的反倒淪為腐敗、罪惡的直接參與者和幫兇。衙門(mén)差役更是因俸祿微薄，大多靠敲詐勒索、欺壓百姓來(lái)中飽私囊，因此，他們不僅不能公平處理事情，反而危害一方。與此同時(shí)，大批農(nóng)民離鄉(xiāng)背井，外出謀生，導(dǎo)致保甲制度名存實(shí)亡。加之保甲團(tuán)防多為地方豪強(qiáng)所把持，他們與綠營(yíng)、差役狼狽為奸，給百姓帶來(lái)無(wú)窮的災(zāi)難。湖南省城長(zhǎng)沙“戶口繁盛，盜賊滋多，痞徒滋事，不無(wú)擾害。上年盜竊案多至百余起，破獲無(wú)幾。而保甲、團(tuán)防局不足以彈壓，事亦隨而廢弛?！庇需b于此，黃遵憲把維新變法的著眼點(diǎn)放在完善社會(huì)治安防衛(wèi)體系的建設(shè)之上，提出了建立近代警政制度的系統(tǒng)方案，即《湖南保衛(wèi)局章程》和《湖南保衛(wèi)局增改章程》。

（一）創(chuàng)辦理念體現(xiàn)近代警察制度的傾向

黃遵憲在寫(xiě)《日本國(guó)志》時(shí)，就對(duì)日本的警察制度稱贊備至。在《警視廳》篇中，比較詳細(xì)地介紹了警視廳的機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配置。寫(xiě)道：“有國(guó)家者欲治國(guó)安人，其必自警察始”，[3]133“凡警察職務(wù)在保護(hù)人民一去害二衛(wèi)生三檢非違四索罪”。[3]131他認(rèn)為，“警察一局，為萬(wàn)政萬(wàn)事根本”。他希望在中國(guó)創(chuàng)立警察機(jī)構(gòu)，“懷此有年而未能達(dá)”。因此，他在擔(dān)任湖南按察使后，便迫不及待地提出了設(shè)立湖南保衛(wèi)局的主張。他雖然因?yàn)槊癖娚胁涣?xí)慣“警察”一詞，而改用“巡查”代之，但實(shí)際上是名異而實(shí)同。唐才常也在《論保衛(wèi)局之益》中，明確指出：“西人之覘國(guó)勢(shì)者，入其疆，土地辟、市政修，萬(wàn)民和樂(lè)，令行禁止，即為有文化之國(guó)，而根本實(shí)原于警部”。[1]496由此可見(jiàn)，保衛(wèi)局創(chuàng)辦的理念主要來(lái)自于日本和歐美的警察制度。

（二）實(shí)行層級(jí)化管理，分區(qū)負(fù)責(zé)制度

保衛(wèi)局的機(jī)構(gòu)分為三級(jí)：第一級(jí)為總局，設(shè)總辦一人，會(huì)辦員紳各一人。第二級(jí)是大分局，原計(jì)劃設(shè)五大分局，但正式開(kāi)局后根據(jù)實(shí)際需要增設(shè)為六大分局，即城東、城北、城南、城西、城外西、城外南分局，各大分局設(shè)局長(zhǎng)和副局長(zhǎng)各一人。第三級(jí)為小分局，是保衛(wèi)局的基層組織，原計(jì)劃設(shè)三十個(gè)小分局，開(kāi)局時(shí)實(shí)際上設(shè)立了三十二個(gè)小分局。實(shí)行層級(jí)化管理制度，小分局分別隸屬于六大分局，六大分局隸屬于總局領(lǐng)導(dǎo)。每個(gè)小分局和大分局都有自己固定的轄地范圍，按照職責(zé)權(quán)限，實(shí)行分區(qū)負(fù)責(zé)制度?？茖踊芾硎墙鞣叫姓芾碇贫鹊闹匾厣贫纫哺拍?。

（三）堅(jiān)持以法治警和文明執(zhí)法

“警察之行政俱系根據(jù)于法律命令以行其職”。[4]湖南保衛(wèi)局制訂了“條理精密”的各項(xiàng)章程。如《湖南保衛(wèi)局章程》《湖南遷善所章程》《保衛(wèi)局增改章程》《保衛(wèi)局公示》《保衛(wèi)局總局清查戶籍章程》《保衛(wèi)局清理街道章程》《保衛(wèi)局分局員紳職事章程》《巡查長(zhǎng)職事章程》《巡查吏職事章程》《總局巡查職事章程》《巡查各項(xiàng)章程》等，對(duì)保衛(wèi)局各級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備、職能權(quán)責(zé)、待遇獎(jiǎng)懲、辦事程序等都作了嚴(yán)格而詳密的規(guī)定，目的是有章可循，以法治警，克服社會(huì)治安活動(dòng)中人為因素的干預(yù)。對(duì)于巡查的執(zhí)法活動(dòng)提出了嚴(yán)格要求，如規(guī)定巡查執(zhí)巡期間不準(zhǔn)攜傘、執(zhí)扇、不準(zhǔn)吸煙，不準(zhǔn)露坐，不準(zhǔn)聚飲，不準(zhǔn)與街市人嘈鬧、戲談。不準(zhǔn)受賄，亦不準(zhǔn)受謝。非奉有局票，斷不許擅入人屋，不準(zhǔn)打人，并不許擅以聲色威勢(shì)加人，違者懲罰。各小分局理事委員每日晨9點(diǎn)到晚10點(diǎn)，在局督率各役，遵照章程處理事務(wù)，事必身親，在局辦事，不許著袍褂、公服，步行查街，不許乘轎。各員紳攜帶家丁到局?jǐn)嗖粶?zhǔn)其干預(yù)公事，查出審實(shí)立即將家丁責(zé)罰，并將該員紳撤換。這種嚴(yán)格的執(zhí)法規(guī)定，意在約束執(zhí)法者必須依規(guī)辦事，做到文明執(zhí)法，公正履職，樹(shù)立巡查在社會(huì)上的良好形象。

（四）嚴(yán)格巡查選拔，保障巡查隊(duì)伍純潔性

社會(huì)治安執(zhí)法的好壞，執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)是關(guān)鍵。保衛(wèi)局十分注重巡查人員的選拔工作，規(guī)定充當(dāng)巡查必須具備7大條件：一是年齡在20歲以上、35歲以下；二是曾經(jīng)讀書(shū)識(shí)字，粗通文理；三是身體強(qiáng)健、能耐勞苦；四是性質(zhì)和平、不尚血?dú)?；五是有保人；六是須考?yàn)；七是無(wú)犯罪前科。這些規(guī)定雖與西方的警察來(lái)源有一定的區(qū)別，因?yàn)槲鞣降木熘饕獊?lái)自于警官學(xué)校，但是，要求巡警年輕、有文化、身強(qiáng)體健、顧大局、識(shí)大體，無(wú)犯罪歷史則是相同的。

保衛(wèi)局的設(shè)立主要是維護(hù)長(zhǎng)沙城市的社會(huì)治安，構(gòu)建城市治理的新體系。保衛(wèi)局的主要職責(zé)是“去民害、衛(wèi)民生、檢非違、索罪犯”。它改變了傳統(tǒng)社會(huì)城鄉(xiāng)不分、軍警不分的社會(huì)治理模式，將城市管理統(tǒng)一到湖南保衛(wèi)局，做到了權(quán)責(zé)分明，事權(quán)劃一，減少了多頭管理、職責(zé)不分的麻煩。湖南保衛(wèi)局通過(guò)清查戶籍、巡查街巷、偵察探案，清疏交通、處理偶發(fā)事件、調(diào)解糾紛等管理活動(dòng)，來(lái)保障城市的社會(huì)安定和生活秩序，顯然不同于傳統(tǒng)的衙門(mén)差役和保甲組織，而類似于西方的警察制度，具有濃厚的近代化城市治理特色。

二、開(kāi)啟了官紳商共治城市的民主化管理新格局

湖南保衛(wèi)局有別于中國(guó)傳統(tǒng)的軍隊(duì)、衙門(mén)差役、保甲等城市管理機(jī)構(gòu)，傳統(tǒng)的城市管理機(jī)構(gòu)體現(xiàn)的是官權(quán)獨(dú)尊的局面，一切管理權(quán)力都是由官員說(shuō)了算，雖也有一些行會(huì)組織，但只是對(duì)本行業(yè)有一定的約束權(quán)力，對(duì)城市的管理影響不大。而湖南保衛(wèi)局打破了官權(quán)獨(dú)尊的局面，確立了官紳商共治城市的民主化管理新格局?！逗媳Ｐl(wèi)局章程》明確規(guī)定：“此局名為保衛(wèi)局，實(shí)為官紳商合辦之局?！盵1]498具體而言，它與傳統(tǒng)的城市治安機(jī)構(gòu)有以下幾點(diǎn)不同：

（一）改官辦機(jī)構(gòu)為官紳商合辦機(jī)構(gòu)

中國(guó)傳統(tǒng)的治安機(jī)構(gòu)不論軍隊(duì)、差役或保甲都是官辦機(jī)構(gòu)，一切唯官方意志是從，體現(xiàn)官權(quán)獨(dú)尊的治理模式，人治色彩十分濃厚，容易出現(xiàn)貪臟枉法、辦事不公、管理混亂的情況。而保衛(wèi)局則是官紳商共治城市的管理機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)出一定的地方自治特色?！昂媳Ｐl(wèi)局不但是中國(guó)最早的近代型警察機(jī)構(gòu)，同時(shí)也可視為初具地方自治特征的新式權(quán)力機(jī)關(guān)。當(dāng)時(shí)大力支持創(chuàng)辦保衛(wèi)局的湖南按察使黃遵憲就曾闡明：保衛(wèi)局‘聽(tīng)民之籌款，許民之襄辦，則地方自治之規(guī)模，隱寓于其中，而民智從此而開(kāi)，民權(quán)亦從此而伸’”。[5]譚嗣同也聲言：“今之所謂保衛(wèi)，即昔之所謂保甲，特官權(quán)、紳?rùn)?quán)之異焉耳！”[6]427不可否認(rèn)，在保衛(wèi)局中，官權(quán)較紳商之權(quán)為大，總辦、會(huì)辦大員、分局局長(zhǎng)、小分局理事委員都由官員出任，“判斷訟獄、緝捕盜賊、安置犯人之事，皆官主之”。但紳商在保衛(wèi)局中也擁有一定的權(quán)力，保衛(wèi)局設(shè)議事紳商10人，一切章程都由議員議定，稟請(qǐng)撫憲核準(zhǔn)，交局中執(zhí)行，這就賦予了紳商較大的決策權(quán)，而且不論總局或分局、小分局紳商都占有一定的比例，可以參與具體事務(wù)的管理，并且明確規(guī)定“局中支發(fā)銀錢(qián)、清理街道、雇募丁役之事，皆紳商主之”。從而保證了紳商在城市管理中的實(shí)際作用，達(dá)成了官紳商共治城市的協(xié)作模式。因此，湖南保衛(wèi)局堅(jiān)持官紳商合辦原則，“在官權(quán)上加進(jìn)紳?rùn)?quán)，并將主體移至紳?rùn)?quán)”，[7]18紳?rùn)?quán)的觸角借以越過(guò)城鄉(xiāng)分治的藩籬，伸入縣及省行政之禁臠，從而為其染上了濃重的地方自治色彩。[8]

（二）改民刑合一政策為民刑分理原則

中國(guó)傳統(tǒng)的治安機(jī)構(gòu)強(qiáng)化對(duì)民眾的恐嚇和威懾，實(shí)行的是民刑合一、軍警不分的政策，管理多頭，職權(quán)太濫，執(zhí)法隨意，民事和刑事界限不清，老百姓動(dòng)則觸刑，苦不堪言。而湖南保衛(wèi)局雖沿襲日本的警察制度，但又有自己不同的特色，不再是寓兵于警、軍警不分。湖南保衛(wèi)局的巡查人員不是來(lái)源于軍人，而是重新從社會(huì)人員中按規(guī)則招收，屬于純粹的警務(wù)人員。在城市管理方面，實(shí)行民刑分離。保衛(wèi)局章程明確規(guī)定：“系本局應(yīng)理公事，即送分局辦理，其戶婚、田土爭(zhēng)訟之事，本局不得過(guò)問(wèn)”。[1]500保衛(wèi)局在當(dāng)時(shí)就能自覺(jué)地進(jìn)行明確的職權(quán)劃分，知道民事和刑事不能相混，而專以去民害衛(wèi)民生等作為自己的工作職責(zé)，實(shí)在是一種打破傳統(tǒng)城市治理政策的創(chuàng)舉。

（三）尊重民權(quán)，實(shí)行民主化管理

傳統(tǒng)的治安機(jī)構(gòu)是統(tǒng)治者為自身利益服務(wù)的體現(xiàn)，是鎮(zhèn)壓人民反抗，維護(hù)統(tǒng)治的重要工具，老百姓無(wú)權(quán)參與規(guī)則制訂，更無(wú)權(quán)監(jiān)督其執(zhí)法活動(dòng)。而湖南保衛(wèi)局在權(quán)力結(jié)構(gòu)上仍是官權(quán)為大，帶有濃重的官權(quán)為尊的傳統(tǒng)色彩。但它打破了官權(quán)獨(dú)尊局面，紳、商、民第一次在封建官署中有了一定知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。在《保衛(wèi)局章程》草擬過(guò)程中，就在長(zhǎng)沙城內(nèi)廣泛征求過(guò)各方意見(jiàn)，允許大家進(jìn)行討論和提出修改建議。從總局到小分局，大部分副職都由紳商充任。尤其是總局設(shè)有10位議事紳商，一切章程都由議員議定。以總辦為主席，總辦擁有較大人事權(quán)，而辦事權(quán)則能體現(xiàn)多數(shù)紳商的意志，“凡議事均以人數(shù)之多寡定事之從違，議定必須遵行”。[1]502保衛(wèi)局實(shí)行民主議事制度，其最大的特色就是“紳議官辦”。一切重大的事情由議事紳商來(lái)討論決定，報(bào)撫憲批準(zhǔn)施行，撫憲擬辦的事情也要交議員議定稟行，這不僅給了紳商以完全的知情權(quán)，還給了其極大的參與權(quán)。民眾的知情權(quán)、參與權(quán)還表現(xiàn)在公舉員紳上面。保衛(wèi)局章程規(guī)定，本局總辦以司道大員兼充，以兩年為期，期滿應(yīng)由議事紳士公舉，稟請(qǐng)撫憲札委。議事紳士亦以兩年為期，期滿再由本城各紳戶公舉?！侗Ｐl(wèi)局增改章程》還規(guī)定，所用各員均由會(huì)辦官選舉，由總辦定用。所用各紳，均由會(huì)辦紳選舉，由總辦定用。所用各員無(wú)論采取何種選任辦法，“均須于名薄注明，以公眾覽?！盵1]506保衛(wèi)局的主要人事安排由選舉產(chǎn)生，體現(xiàn)出類似西方國(guó)家的民主精神。民眾的監(jiān)督權(quán)主要體現(xiàn)在對(duì)違章違法者的懲除上。章程明確規(guī)定，“本局會(huì)辦紳士一員，管理稽查各局委紳、各局巡查一切事務(wù)”。“局中無(wú)論何人，茍不遵章，一經(jīng)議事紳商查明，立即撤換”。[1]502《保衛(wèi)局增改章程》進(jìn)一步規(guī)定，“所用各員紳如不遵章程，不能稱職，經(jīng)會(huì)辦員紳查明，即行撤換。由總辦查明，亦即行撤換。其由各紳商指告者，經(jīng)會(huì)辦總辦查悉，亦即行撤換。各小分局員紳，或經(jīng)分局局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)查悉，稟中總辦會(huì)辦察實(shí)，亦即行撤換”。[1]506由于有官紳商對(duì)保衛(wèi)局執(zhí)法的監(jiān)督，就在一定程度上防止了員紳違法濫權(quán)的行為，也對(duì)官員的施政具有較大的約束力，這種民主管理的方式，有利于保障保衛(wèi)局依法依規(guī)辦事，增強(qiáng)巡查人員的責(zé)任意識(shí)，確保執(zhí)法的公平、公正環(huán)境，提高執(zhí)法效能，維護(hù)城市生產(chǎn)和生活秩序的安定。

官紳商共治城市的民主化管理新格局是保衛(wèi)局創(chuàng)建者黃遵憲在參考了日本的警政制度和西方的民權(quán)思想，結(jié)合中國(guó)自身城市管理的特色而設(shè)計(jì)出來(lái)的一套方案。黃遵憲從保衛(wèi)局創(chuàng)辦開(kāi)始，就賦予其分權(quán)于民培養(yǎng)紳民的自治能力的功能，這就使保衛(wèi)局除擁有警察機(jī)構(gòu)所應(yīng)有的維持社會(huì)治安的職能外，也具有了興民權(quán)的功能。正如參與湖南維新運(yùn)動(dòng)的梁?jiǎn)⒊裕骸把矒彡悓汅稹床焓裹S遵憲皆各分權(quán)于紳士，如慈母之熙覆其赤子焉。各國(guó)民政之起大率由民與官爭(zhēng)權(quán)，民出死力以爭(zhēng)之，官出死力以壓之。若湖南之事勢(shì)，則全與此相反。陳、黃兩公本自有無(wú)限之權(quán)，而務(wù)欲讓之于民，民不自知當(dāng)有權(quán)，而官乃費(fèi)盡心力以導(dǎo)之，此其盛德殆并世所稀矣?！盵9]138因此，在保衛(wèi)局的制度設(shè)計(jì)中處處體現(xiàn)著興民權(quán)和紳民自治的影子。如出任保衛(wèi)局各級(jí)機(jī)關(guān)的紳士都是通過(guò)選舉產(chǎn)生。每200戶推舉一戶長(zhǎng)，戶長(zhǎng)由各商家紳士選舉以蓋圖章為憑，防止在選舉中出現(xiàn)徇私舞弊現(xiàn)象，選出的戶長(zhǎng)擔(dān)任小分局的董事、襄辦局務(wù)，再由董事選舉總局的議事紳士。所有保衛(wèi)局的官紳任職都有時(shí)間限制。總辦和議事紳士任期為兩年，總辦期滿再由議事紳士公舉，議事紳士期滿再由本城各紳戶公舉。保衛(wèi)局的權(quán)力行使也存在制衡機(jī)制。議事紳商擁有議定一切章程的權(quán)力，撫憲，亦即地方官擁有章程的審批權(quán)，只有兩者都通過(guò)后，才能交保衛(wèi)局執(zhí)行。如果撫憲不批準(zhǔn)，則發(fā)回議員重新審議。撫憲飭令保衛(wèi)局應(yīng)辦的事也應(yīng)先交議事紳士審核同意后方準(zhǔn)執(zhí)行。審核時(shí)實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，任何人不能以權(quán)勢(shì)壓人，在一定程度上體現(xiàn)了民主決策和民主管理的原則，從而保證了官紳商共治城市的民主化管理新體系的落實(shí)。

三、開(kāi)啟了城市管理綜合治理的新模式

中國(guó)傳統(tǒng)的城市管理是封建官僚單向性地直接管理百姓，一切管理工作都掌握在官府衙門(mén)手中。城市管理是一種處理城市社會(huì)關(guān)系的實(shí)踐活動(dòng)，包括行政管理、工商活動(dòng)管理以及社會(huì)活動(dòng)管理。行政管理由各級(jí)官府按職責(zé)直接行使，工商活動(dòng)管理由官府頒發(fā)牌照、制定規(guī)則，委托牙人、牙行管理；社會(huì)活動(dòng)管理也由官辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)。城市衛(wèi)生管理由溝渠河道官員和巡城官員負(fù)責(zé)；消防安全由官方管理的水龍會(huì)、水倉(cāng)、水會(huì)等負(fù)責(zé)；社會(huì)救助有官辦育嬰堂、養(yǎng)濟(jì)院、普濟(jì)堂等，整個(gè)城市管理是在官府統(tǒng)領(lǐng)下的分治模式。長(zhǎng)沙城的管理具體由長(zhǎng)沙府衙負(fù)責(zé)，長(zhǎng)沙府衙按清廷頒布的《典當(dāng)行貼規(guī)則》等管理辦法，通過(guò)發(fā)放“布貼”、“司貼”，即現(xiàn)今的營(yíng)業(yè)執(zhí)照等，對(duì)城市工商業(yè)進(jìn)行工商行政管理。光緒年間，長(zhǎng)沙市內(nèi)有記載核準(zhǔn)營(yíng)業(yè)的計(jì)當(dāng)鋪61戶，牙行61戶，商鋪89戶。[10]779長(zhǎng)沙府有普濟(jì)堂6所、養(yǎng)濟(jì)堂10所、育嬰堂19所、同社（仁）堂5所，共計(jì)社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)40所。[11]93雖然它們都由官府管理，但都實(shí)行分治模式。

湖南保衛(wèi)局是一個(gè)職權(quán)范圍極廣的綜合管理職能部門(mén)。

（一）它是一個(gè)社會(huì)治安機(jī)構(gòu)

據(jù)有關(guān)章程，保衛(wèi)局各級(jí)巡查人員須在所轄地界晝夜巡邏，巡查街巷、緝捕罪犯?！胺灿袣⑷朔呕鹫?、斗毆傷者、強(qiáng)竊盜者、小竊掏摸者、奸淫拐誘者，見(jiàn)則捕之，有民人告發(fā)，則訴其事于局，執(zhí)票拘捕之。”保衛(wèi)局還有權(quán)查稽公共聚會(huì)場(chǎng)所，禁止某些宣傳活動(dòng)?！胺簿郾娊Y(jié)社、刊刻謠帖、煽惑人心者，見(jiàn)即捕拿。”“凡街區(qū)擾攘之所，聚會(huì)喧雜之事，應(yīng)隨時(shí)彈壓，毋令滋事”。[1]499保衛(wèi)局還有責(zé)任調(diào)解民間糾紛。章程規(guī)定：“凡地方人民或因口角、斗毆、滋事申訴到局者，準(zhǔn)由理事委員勸解和釋，不能了結(jié)者，送分局辦理”。對(duì)于違反社會(huì)治安管理的案件，保衛(wèi)局有司法審判權(quán)，“所有地方人民違犯本局禁令即第十一條所載各事或本局巡查不守本局章程即第十二、十三、十四、十五、十六條所載各事”，保衛(wèi)局有權(quán)審訊發(fā)落。此外，清查戶籍，登記門(mén)牌號(hào)碼也是其工作職責(zé)。它擔(dān)負(fù)了城市的一切治安管理工作。

（二）承擔(dān)社會(huì)救助、道路清理、消防救火等管理職能

章程規(guī)定，凡行路之人，無(wú)論天災(zāi)人事，遇有急難，即趨救之；醉人瘋顛，人迷失道路者，即送歸其家；殘疾人、老幼婦女，遠(yuǎn)方過(guò)客，均加以維護(hù)。據(jù)《湘報(bào)》載，東城第23局巡查吳桂林在養(yǎng)風(fēng)拐角地方，見(jiàn)一人在廁屋內(nèi)懸梁自縊，趕往解救。經(jīng)訊明，其人姓楊名漢延，四川人，因販風(fēng)藤來(lái)湖南，途中被人拐騙，擬到省城辭告同鄉(xiāng)回籍，不料借貸無(wú)門(mén)，棲身無(wú)處，露宿數(shù)日，無(wú)法可設(shè)，遂萌短見(jiàn)。嗣經(jīng)稟呈保衛(wèi)總局發(fā)給川資6元，并代搭宜昌船只資送回鄉(xiāng)。對(duì)街道衛(wèi)生、車(chē)輛通行、擺設(shè)攤擔(dān)，巡查都負(fù)有管理責(zé)任?！叭粲鲇谢馂?zāi)，立即馳報(bào)局中，由局中派役馳請(qǐng)水龍各會(huì)往救”?！断鎴?bào)》載，某夜大西門(mén)城大街口某店，不慎引燒蓖廂，店中人熟睡未醒，經(jīng)西城保衛(wèi)分局巡查發(fā)現(xiàn)，喚開(kāi)店門(mén)幫同撲滅，幸未成災(zāi)。

（三）擔(dān)負(fù)教化、改造流民、輕罪犯人等職

保衛(wèi)局附設(shè)遷善所，以收容無(wú)業(yè)游民、關(guān)押輕罪犯人，并教給其工作技能，使其改過(guò)自新。遷善所設(shè)在長(zhǎng)沙府城戥子橋，監(jiān)管流民罪犯。犯人由分局委員判斷，總局委員審斷，結(jié)案之后，情節(jié)嚴(yán)重，罪大惡極者送長(zhǎng)沙、善化兩縣監(jiān)獄，其它均發(fā)交遷善所，令其學(xué)工而獲取謀生的技藝。先學(xué)習(xí)簡(jiǎn)單易懂的東西，如打麻繩、織草履、折紙煤、織龍須草席、打草帽邊、彈綿等項(xiàng)，再請(qǐng)教習(xí)教給他們較為復(fù)雜的技藝。制成的物品出售后，除歸還物料成本，失業(yè)者可得贏余之3成作為零用，7成俟出所時(shí)給為資本；犯人則以5成作為在遷善所的飯食之需，另5成在其出所時(shí)還給其本人，作為謀生資本。這種做法有傳統(tǒng)慈善機(jī)構(gòu)之職能，而且與傳統(tǒng)慈善機(jī)構(gòu)重養(yǎng)輕教明顯有所不同，更加重視傳授謀生的技藝，對(duì)犯人不是簡(jiǎn)單地進(jìn)行懲罰，同樣注重勸戒，使之能夠棄惡從善并有一技之長(zhǎng)，在將來(lái)的社會(huì)中能夠自立自強(qiáng)。

可見(jiàn)，保衛(wèi)局在長(zhǎng)沙城市管理中已不再是單純的治安機(jī)構(gòu)，它的職權(quán)范圍已涉及到稽查戶口、保衛(wèi)民生、管理街道、緝捕盜賊、調(diào)解糾紛、教化犯人等各個(gè)方面，“為近代城市管理的綜合職能部門(mén)，是準(zhǔn)城市政府性質(zhì)的市政機(jī)構(gòu)”，“起到了從舊體制過(guò)渡到新體制的橋梁作用”。[12]208

湖南保衛(wèi)局的制度創(chuàng)新，帶來(lái)了良好的城市治理效果。保衛(wèi)局開(kāi)辦以前的1897年，長(zhǎng)沙發(fā)生盜竊案百余起，破獲無(wú)幾。而保衛(wèi)局成立僅數(shù)月，即查獲并處置盜竊、搶竊、賭博、失火等案件20起，“各局員紳倍極勤慎，日夜嚴(yán)飭巡丁，逡巡街市，城中無(wú)賴痞徒，漸皆斂跡”，[13]由此社會(huì)治安很快好轉(zhuǎn)，一些慣匪慣盜相繼落網(wǎng)，如捕獲匪頭張德云、周子彬、黃壽松，拐匪龍勝祖、龍有升、朱宏禧，竊賊曹滿、王有山、易位金、周桂生、周春生、皮紫林、彭德?lián)P，賭犯劉桂生、馮漢章、劉積長(zhǎng)，搶劫犯廖桂生，惡丐盛長(zhǎng)生，拐人犯彭玉昆，制造假票者周文斌等。于是，“商民漸皆稱便”，紛紛表示贊賞。繼任巡撫俞廉三對(duì)此也持肯定態(tài)度。俞廉三說(shuō)：“前署臬司黃遵憲以原設(shè)保甲局員紳懈弛，因參酌各通商碼頭捕房條款添設(shè)大小各分局，派委員紳，設(shè)立巡捕，更名保衛(wèi)，擬定章程，均以緝捕盜賊、清查戶口為主。其附于保衛(wèi)局之遷善所，凡實(shí)業(yè)流氓，犯有賭竊等事即收入所內(nèi)看管，延至工匠教習(xí)手藝，令其改過(guò)自新，藝成限滿，察看保釋，與他省之自新所章程相同。惟湘民情與洋教素不相能，開(kāi)辦之初，人以仿照洋場(chǎng)辦法，不免驚異，浮議頗多。迨試辦數(shù)月，城廂內(nèi)外晝夜有人逡巡，凡宵小之徒，皆為斂跡，廛市一清，商民翕然安之”。[14]34保衛(wèi)局被裁撤后，紳民都十分惋惜，擔(dān)心社會(huì)治安會(huì)由此發(fā)生混亂，皮錫瑞日記中記載：“聞省城巡丁昨已盡撤……年近歲逼，恐火、盜大作，奈何！”[15]158就是當(dāng)時(shí)紳民心態(tài)的一種典型反映。

但是，由于湖南保衛(wèi)局的制度革新尚處于初創(chuàng)時(shí)期，且歷時(shí)短暫，因而必然帶有過(guò)渡性和不成熟性特征。它雖然引進(jìn)了大量西方近代城市管理元素，將其納入湖南城市管理的制度設(shè)計(jì)之中，保衛(wèi)局雖有讓權(quán)于民的意圖，給予紳民以一定的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，但民權(quán)的份量有多重，并未言明，仍帶有重官輕商的傳統(tǒng)色彩。保衛(wèi)局行政、司法權(quán)尚未分開(kāi)，不利于司法的獨(dú)立和公正，仍帶有封建衙門(mén)司法、行政權(quán)不分的歷史痕跡。盡管如此，湖南保衛(wèi)局創(chuàng)設(shè)的意義和影響仍不可低估，它是中國(guó)近代第一個(gè)仿效西方資本主義制度而建立的警察制度，直接催生了清末新政時(shí)期中央警政機(jī)構(gòu)的創(chuàng)建。保衛(wèi)局停辦一年多后，“警察之說(shuō)盛于國(guó)中”，1902年，清政府接受直隸總督袁世凱的奏請(qǐng)，詔令舉辦警政。1905年10月，清政府又在中央設(shè)立巡警部，從而正式在全國(guó)范圍內(nèi)啟動(dòng)了警政建設(shè)的步伐。其頒布的警察章程與《湖南保衛(wèi)局章程》有許多驚人相似之處。因此可以說(shuō)湖南保衛(wèi)局雖無(wú)警察之名，而實(shí)為中國(guó)仿辦警政之嚆矢。湖南保衛(wèi)局是湖南維新變法運(yùn)動(dòng)中的一項(xiàng)重要舉措。湖南官紳在此運(yùn)動(dòng)中把開(kāi)民智、興民權(quán)放在極為重要的位置。湖南保衛(wèi)局正是湖南維新派試圖用西方資產(chǎn)階級(jí)民主制度改造封建官僚機(jī)構(gòu)，以實(shí)現(xiàn)其“地方自治”理論的嘗試。保衛(wèi)局的創(chuàng)辦直接體現(xiàn)了開(kāi)民智，教會(huì)人民運(yùn)用權(quán)力、管理自己的目的。其確立的“紳議官辦”、“多數(shù)決定”原則，為清末的地方自治提供了可貴的模本。保衛(wèi)局職責(zé)分明，行政權(quán)與議事權(quán)分離，組織系統(tǒng)精干有效，創(chuàng)新了城市管理的新體系、新格局和新模式，對(duì)中國(guó)近代城市管理制度的建設(shè)起了引領(lǐng)性作用，這都是不可忽視的事實(shí)。

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[15] 皮錫瑞. 師伏堂未刊日記[M]// 湖南歷史資料. 長(zhǎng)沙: 湖南人民出版社, 1981.

（責(zé)任編校：彭 萍）

Hunan Defense Bureau and Reform of Modern Changsha City Management System

XU Shun-fu

（Party School of CPC Hunan Provincial Committee, Changsha, Hunan 410006, China）

The Hunan Defense Bureau was an important reform action in Hunan during the time of the Chinese Reform Movement (1898). It was built by Huang Zunxian based on the Chinese traditional urban management and imitation of the police system of Japanese and European and American police systems. It was a comprehensive institution of modern management. It was established in March 1898 and in January it was changed into Baojia Bureau. It existed nearly one year. However, Changsha Management changed greatly, which opened the time of modern police system to manage the city that the new type city, the government control officials and the local lords together managed the city. It established the modern police system in China and set an example for “l(fā)ocal governance” at the final time of the late Qing Dynasty.

Hunan Defense Bureau; Changsha; city management; reform

K 256

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.01.022

2096-059X (2015)01–0114–06

2014-12-01

湖南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“湖南紳士與近代湖湘文化變遷研究”（13CGA018）

許順富（1963-），湖南辰溪人，教授，博士，主要從事中國(guó)近現(xiàn)代社會(huì)史和中共黨史研究。