●劉 娜

構(gòu)建事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政制度探析

●劉 娜

現(xiàn)代財政體制的運行基礎(chǔ)是事權(quán)和支出責(zé)任的劃分。1994年分稅制改革遵循了 “事權(quán)和財權(quán)相結(jié)合”的原則，相對穩(wěn)定地確定了中央和地方的收入分配關(guān)系，但沒有明確劃分各級政府間的支出責(zé)任。之后雖經(jīng)多次完善，但中央和地方政府事權(quán)和支出責(zé)任不清晰、不明確、不規(guī)范的問題仍沒有得到解決。

第一，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分不明確。一是中央和地方事權(quán)劃分不清。一些應(yīng)該由中央負(fù)責(zé)的事務(wù)交給了地方，如跨地區(qū)污染防治、國防支出；一些應(yīng)該由地方負(fù)責(zé)的事務(wù)，中央承擔(dān)了支出責(zé)任，如地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；還有一些事務(wù)中央和地方職責(zé)重疊，責(zé)任不清、互相擠占。二是省及以下政府事權(quán)劃分不明確。目前，省、市、縣政府承擔(dān)的事權(quán)基本相同，而且由于劃分不明確，上級政府往往會將本身的事權(quán)推給下級政府，致使事權(quán)和支出責(zé)任下移。

第二，政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。在事權(quán)劃分不清晰的情況下，一旦出現(xiàn)事權(quán)擴(kuò)展或新增事權(quán)時，往往是由上級有關(guān)部門下發(fā)文件，下級政府只能被動接受，中間沒有上下級協(xié)調(diào)落實該項事權(quán)應(yīng)該由哪級政府履行的過程。結(jié)果是，或因縣級政府財力不足，或因政策和地方實際有出入，影響了政策目標(biāo)的實現(xiàn)。

第三，基層政府財力和支出責(zé)任不匹配。在目前上級政府大量事權(quán)下移的情況下，基層政府承擔(dān)了普通教育、職業(yè)教育、三農(nóng)、公共衛(wèi)生、社會保障、計劃生育等領(lǐng)域的事權(quán)，但是可供支配的財力有限，在某些財政困難的基層政府，全年的一般公共預(yù)算收入僅夠發(fā)放教師工資，政府財力和支出責(zé)任嚴(yán)重不匹配。

第四，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不合理，影響了財力和支出責(zé)任的匹配效果。轉(zhuǎn)移支付是調(diào)節(jié)政府間、地區(qū)間財力差距的重要手段。在我國，由于政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分較為模糊，轉(zhuǎn)移支付制度的設(shè)立和政府間事權(quán)劃分相關(guān)性較弱，政策目標(biāo)不夠明確，轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)不夠完善。具體表現(xiàn)在：專項轉(zhuǎn)移支付項目過多、專項資金配套要求過多、一般性轉(zhuǎn)移支付指定用途多、利益補(bǔ)償機(jī)制不健全等。這些問題使轉(zhuǎn)移支付不能彌補(bǔ)政府自身財力和支出責(zé)任的缺口。

基于此，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的財政制度是目前和今后一段時間我國財政體制改革的重點，要順利完成這項改革，任務(wù)艱巨。當(dāng)前，應(yīng)以黨的十八屆三中全會提出的方向性部署為目標(biāo)，重點做好以下幾個方面：

第一，正確處理政府和市場的關(guān)系。分清市場和政府的作用，當(dāng)前要按照“法無授權(quán)不可為，法無禁止即可為”的原則來處理政府和市場的作用，發(fā)揮市場在資源配置中的主體作用，解決政府的越位和缺位現(xiàn)象。

第二，明確各級政府的事權(quán)和支出責(zé)任。根據(jù)外部性、信息復(fù)雜性和激勵相容三原則明確劃分中央和地方及省以下各級政府間的事權(quán)和支出責(zé)任，并以法律的形式固定下來。首先，中央上收部分事權(quán)。比如國防事務(wù)，養(yǎng)老保險和部分公共衛(wèi)生事務(wù)，大江大河治理、跨境交通等跨區(qū)域重大項目的建設(shè)和維護(hù)事務(wù)，食品藥品安全等關(guān)系社會穩(wěn)定、涉及全國市場統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的事務(wù)。其次，合理確定地方政府間事權(quán)。將促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、保障全省重大戰(zhàn)略實施的重要事務(wù)作為省級政府事務(wù)，減少委托事務(wù)；將社會保障等具有地域管理信息優(yōu)勢但外部性特征又很明顯的事務(wù)，作為省和市縣的共同事務(wù)；將地域信息性強(qiáng)、外部性特征弱的事務(wù)放給市縣。事權(quán)劃分明晰后，人事任免和支出資金要相應(yīng)劃轉(zhuǎn)。最后，建立事權(quán)和支出責(zé)任劃分的協(xié)調(diào)機(jī)制。進(jìn)行明確的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，并不意味著剛性的、僵化的責(zé)任明確，要建立完善協(xié)調(diào)機(jī)制，使事權(quán)和支出責(zé)任的劃分可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和形態(tài)變化進(jìn)行動態(tài)調(diào)整。

第三，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)。一是提高一般轉(zhuǎn)移支付比重，清理整合專項轉(zhuǎn)移支付，增加下級政府使用資金的自主性；二是完善轉(zhuǎn)移支付分配辦法，分配程序要公開、透明，減少隨意性，減少對下級政府配套資金的硬性要求；三是健全轉(zhuǎn)移支付的績效評價、監(jiān)督減產(chǎn)等配套機(jī)制。

第四，強(qiáng)化省級政府責(zé)任，增加基層政府財力。針對目前部分基層政府財力和支出責(zé)任不配比的問題，要充分發(fā)揮省級政府在統(tǒng)籌財力、協(xié)調(diào)區(qū)域發(fā)展上的作用。合理把握省級政府收入占全省收入的比重，完善省以下轉(zhuǎn)移支付體系，健全縣級基本財力保障機(jī)制，加大對財政困難的基層政府的扶助，促進(jìn)區(qū)域公共服務(wù)均等化?！?/p>

（作者單位：山東省臨沂市財政局）