內(nèi)蒙古包頭市征用土地事務(wù)中心 崔靜波

從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位轉(zhuǎn)變的角度看土地征用制度改革

內(nèi)蒙古包頭市征用土地事務(wù)中心 崔靜波

近年來，土地征用問題引發(fā)的社會(huì)矛盾較為突出。本文從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位轉(zhuǎn)變的角度論證了現(xiàn)行土地征用制度的問題，提出了土地征用制度改革中對(duì)這些矛盾的解決方法。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位 土地征用制度 改革

土地是重要的生產(chǎn)要素，土地征用是指國家為了社會(huì)公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準(zhǔn)權(quán)限批準(zhǔn)，并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及農(nóng)民補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地使用權(quán)收歸國有的行政行為，也就是將農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)建設(shè)用地。換個(gè)角度來看，土地征用制度就是農(nóng)業(yè)支持其它產(chǎn)業(yè)發(fā)展的制度，這是農(nóng)業(yè)發(fā)揮基礎(chǔ)性地位的一種表現(xiàn)形式，因此，土地征用制度應(yīng)該隨著農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位表現(xiàn)形式的變化而改革。

一、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位發(fā)生轉(zhuǎn)變有其必要性

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位主要表現(xiàn)在四方面：直接提供農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)原材料的產(chǎn)品貢獻(xiàn)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素轉(zhuǎn)向非農(nóng)的要素貢獻(xiàn)，農(nóng)業(yè)人口為工業(yè)消費(fèi)品做市場貢獻(xiàn)，農(nóng)產(chǎn)品出口為工業(yè)化提供外匯貢獻(xiàn)。

我們從工業(yè)化進(jìn)程來分析農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的變化。在工業(yè)化初級(jí)階段，工業(yè)發(fā)展較弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要依靠農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位主要體現(xiàn)為產(chǎn)品貢獻(xiàn)；隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，工業(yè)化需要越來越多的經(jīng)濟(jì)資源，農(nóng)業(yè)的要素貢獻(xiàn)逐漸增加，更多資金、勞動(dòng)力、土地轉(zhuǎn)移至工業(yè)行業(yè)；同時(shí)農(nóng)產(chǎn)品還會(huì)出口提供外匯貢獻(xiàn)。在工業(yè)化中級(jí)階段，工業(yè)發(fā)展對(duì)農(nóng)業(yè)的要素依賴減弱，但過多的工業(yè)消費(fèi)品需要較大的消費(fèi)市場，因此市場貢獻(xiàn)是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的主要表現(xiàn)形式。在工業(yè)化高級(jí)階段，工業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大，其內(nèi)部可以提供生產(chǎn)要素、市場，但是糧食、工業(yè)原料的需求較大，產(chǎn)品貢獻(xiàn)再次成為農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的主要表現(xiàn)形式。

綜上所述，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展正處于工業(yè)化中級(jí)階段，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品供給出現(xiàn)過?，F(xiàn)象，城鎮(zhèn)市場處于飽和狀態(tài)，而更大的需求市場是農(nóng)村。因此，我們應(yīng)想方設(shè)法提高農(nóng)業(yè)的市場貢獻(xiàn)，促進(jìn)工業(yè)化進(jìn)程，加快國民經(jīng)濟(jì)的增長。轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位是必要的，大力開發(fā)農(nóng)村市場，增加農(nóng)民收入，提高農(nóng)民購買力。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展是當(dāng)前國民經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的重要決定因素，這也是國家相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整的首要考慮因素。

二、從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的角度看現(xiàn)行土地征用制度

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不同階段，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位的表現(xiàn)形式不同，但是我國土地征用制度雖經(jīng)多次修改仍存在許多缺陷，造成很嚴(yán)重的官民矛盾、社會(huì)矛盾、經(jīng)濟(jì)矛盾，可從以下幾方面看出：

首先是土地貢獻(xiàn)過大。為了增強(qiáng)國家實(shí)力和國際地位，我國為國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展開辟了有利條件，工業(yè)化進(jìn)程中大量土地從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)到非農(nóng)建設(shè)上。地方政府為了增加財(cái)政收入，引入大量企業(yè)，將農(nóng)業(yè)用地征用為工商業(yè)用地。公用設(shè)施建設(shè)、交通建設(shè)、重大工程建設(shè)等都需要占用大量耕地。為打破城鄉(xiāng)二元化，大力促進(jìn)城市化建設(shè)也需要征用土地。除了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求之外，土地征用制度存在弊端導(dǎo)致征地濫用現(xiàn)象大量出現(xiàn)，農(nóng)地非農(nóng)化速度過快。因此，土地征用制度改革要縮小征地范圍，將征地縮小至憲法規(guī)定的公共利益需要的范圍之內(nèi)。

其次是農(nóng)業(yè)的資金貢獻(xiàn)過大。土地征用補(bǔ)償費(fèi)是農(nóng)業(yè)資金貢獻(xiàn)的一種形式，但是由于補(bǔ)償范圍窄、補(bǔ)償測(cè)算方法不科學(xué)導(dǎo)致補(bǔ)償較低?，F(xiàn)行制度規(guī)定土地補(bǔ)償費(fèi)用僅包含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)，但是因征地造成的搬遷費(fèi)、誤工費(fèi)、損失費(fèi)、農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)等卻沒有相關(guān)補(bǔ)償規(guī)定。征地補(bǔ)償費(fèi)是用土地前三年的平均年產(chǎn)值乘以倍數(shù)計(jì)算出來的，而出售土地卻按照市場價(jià)值，農(nóng)業(yè)的大力資金通過“低價(jià)征用，高價(jià)出讓”被轉(zhuǎn)移走。因此，土地征用制度改革應(yīng)提高征地補(bǔ)償費(fèi)，按照市場經(jīng)濟(jì)等價(jià)交換的原則來規(guī)定補(bǔ)償費(fèi)，以土地征用后土地新用途的市場價(jià)格為依據(jù)計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)用。

再次是農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力貢獻(xiàn)不足。工業(yè)化的快速發(fā)展使得勞動(dòng)力的需求量不斷上升，土地征用后，大量農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)行業(yè)工作，最具有代表性的就是辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過引入外資或自籌集資金的形式開辦企業(yè)，占用農(nóng)民耕地和其它資源，允許農(nóng)民進(jìn)廠工作，這確實(shí)促進(jìn)了勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，增加了農(nóng)民收入。但是隨著市場環(huán)境的變化，企業(yè)倒閉、機(jī)械化程度提高、轉(zhuǎn)型發(fā)展等原因使得進(jìn)廠的農(nóng)民不得不離廠，而且高污染的企業(yè)造成的土地污染、資源浪費(fèi)過于嚴(yán)重，農(nóng)民對(duì)土地的利用率不斷降低，農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)力貢獻(xiàn)明顯不足。因此，土地征用制度改革要建立失地農(nóng)民的社會(huì)保障體系，將這部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移出去，促進(jìn)城市化進(jìn)程。

最后是農(nóng)業(yè)的市場貢獻(xiàn)不足。農(nóng)業(yè)市場有廣大群眾基礎(chǔ)，要發(fā)揮其市場作用，首要任務(wù)就是提高農(nóng)民收入。但是，按照現(xiàn)有土地征地制度，土地被征用后有限的征地補(bǔ)償并不能提高農(nóng)民的收入水平，反而有所下降。最重要的是，土地是多數(shù)農(nóng)民唯一的經(jīng)濟(jì)來源，土地被征用后農(nóng)民淪為種田無地、就業(yè)無崗、低保無份的“三無游民”，生活保障出現(xiàn)危機(jī)?？梢姡鞯厥沟棉r(nóng)民的消費(fèi)需求不僅不會(huì)擴(kuò)大，反而會(huì)萎縮，購買力根本沒有提高的可能。因此，土地征用制度改革要保障土地被征用后，農(nóng)民能順利就業(yè)，有穩(wěn)定的收入來源。

總之，在土地征用制度改革過程中要保障農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位不能被削弱，而是加強(qiáng)和鞏固，必須堅(jiān)持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位毫不動(dòng)搖，為我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展奠定基礎(chǔ)。從農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性地位轉(zhuǎn)變的角度制定土地征用制度及其它相關(guān)法律法規(guī)，遏止資源浪費(fèi)、資源濫用現(xiàn)象的發(fā)生，以提高農(nóng)民生活水平為根本目的。

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10.16266/j.cnki.cn11-4098/f.2015.21.241