黃玉君 鄧大松

（武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心，湖北武漢430072）

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度的文獻(xiàn)評述

黃玉君 鄧大松

（武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心，湖北武漢430072）

最低生活保障制度是社會(huì)保障制度的重要組成部分，對于保障城鄉(xiāng)低收入群體的基本生活起重要作用。但是城鄉(xiāng)低保制度分立運(yùn)行在一定程度上制約了低保制度作用的發(fā)揮。文中梳理了國內(nèi)外關(guān)于城鄉(xiāng)低保制度及其統(tǒng)籌發(fā)展的研究文獻(xiàn)，主要集中在城鄉(xiāng)低保制度的保障標(biāo)準(zhǔn)、保障對象、運(yùn)行現(xiàn)狀、存在問題及改進(jìn)等方面。

最低生活保障制度；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌；文獻(xiàn)回顧；保障水平

作為社會(huì)保障制度的重要組成部分，現(xiàn)代社會(huì)救助制度是國家宏觀調(diào)控的手段之一，其主要目的是解決社會(huì)中因各種因素導(dǎo)致的貧困群體的基本生活，保證人們最基本的生存權(quán)利。因此，社會(huì)救助制度對于解決社會(huì)貧困、維護(hù)社會(huì)公正、實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)生產(chǎn)發(fā)展等方面均發(fā)揮重要作用。但是城鄉(xiāng)分割的社會(huì)經(jīng)濟(jì)體制阻礙了社會(huì)救助制度作用的發(fā)揮，農(nóng)業(yè)與農(nóng)村落后、農(nóng)民貧困、城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展失衡問題受到社會(huì)各界的普遍關(guān)注。國內(nèi)外學(xué)者紛紛對以低保制度為代表的城鄉(xiāng)二元分割的社會(huì)救助制度的完善進(jìn)行廣泛研究，現(xiàn)已取得豐富的研究成果。下面將對相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行梳理和分析。

一、國外關(guān)于社會(huì)救助制度及部分國家和地區(qū)具體救助項(xiàng)目的研究

西方城鄉(xiāng)空間對立大約萌芽于17世紀(jì)末開始的“圈地遠(yuǎn)動(dòng)”和工業(yè)資本的原始積累時(shí)期，尤其是18世紀(jì)紡織工業(yè)中蒸汽機(jī)的發(fā)明和使用，蒸汽機(jī)成為現(xiàn)代工業(yè)的動(dòng)力源，使工業(yè)集聚成為現(xiàn)實(shí)。雖然在不同的國家和地區(qū)對城鄉(xiāng)低保的概念定義不同，但是諸多學(xué)者對該議題及其相關(guān)領(lǐng)域的研究仍然較為充分。

1、國外關(guān)于社會(huì)救助制度的研究

Michaela Erbenova（1998）基于1990-1996年捷克共和國消極的勞動(dòng)力市場政策（如失業(yè)補(bǔ)償、社會(huì)救助、政府社會(huì)支持以及養(yǎng)老金制度），詳細(xì)分析了受益人的資格條件和受益水平，運(yùn)用勞動(dòng)力調(diào)查數(shù)據(jù)，對領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金的失業(yè)人員與領(lǐng)取社會(huì)救助金的人員以及沒有享受任何補(bǔ)償?shù)娜藛T特點(diǎn)進(jìn)行比較，最后通過比較1994-1995年這些受益于市場工資、這兩類失業(yè)者接受失業(yè)救助的，分析了失業(yè)及社會(huì)救助的負(fù)激勵(lì)效應(yīng)。研究發(fā)現(xiàn)，社會(huì)救助對于有較多孩子的低收入家庭而言是相對慷慨的，這些人有更多機(jī)會(huì)獲得社會(huì)救助且比那些沒有依靠的人持續(xù)的失業(yè)時(shí)間更長。認(rèn)為社會(huì)救助計(jì)劃對至少一類群體有負(fù)激勵(lì)效應(yīng)。

John S.Earle（1998）從失業(yè)救助的角度研究了羅馬尼亞長期失業(yè)、社會(huì)救助和勞動(dòng)力市場之間的關(guān)系。認(rèn)為在過去的一些年內(nèi)，羅馬尼亞的長期失業(yè)一直在增長，導(dǎo)致與失業(yè)救助金、社會(huì)救助項(xiàng)目及退休者養(yǎng)老金相關(guān)費(fèi)用的增長。他運(yùn)用包括登記信息、勞動(dòng)力調(diào)查以及登記失業(yè)等數(shù)據(jù)描述了羅馬尼亞失業(yè)狀況并比較了失業(yè)救濟(jì)金、短期和長期支持津貼領(lǐng)取者之間的差異。并估計(jì)了失業(yè)救濟(jì)金計(jì)劃向支持津貼計(jì)劃轉(zhuǎn)化的可能性。討論了工作激勵(lì)、收入維持效應(yīng)、勞動(dòng)力市場和社會(huì)保險(xiǎn)政策的公共性，認(rèn)為羅馬尼亞的失業(yè)救助將導(dǎo)致一定的福利依賴，人們一旦領(lǐng)取救助金，將不愿退出該救助計(jì)劃。

Eva Harman（2006）從南非社會(huì)救助金差距出發(fā)，指出社會(huì)活動(dòng)家及政客們已經(jīng)注意到現(xiàn)存社會(huì)救助系統(tǒng)中存在的救助金差距，他們建議在南非建立一個(gè)普享的基本社會(huì)救助金制度，擴(kuò)大制度覆蓋范圍，但是在怎樣縮小差距問題上產(chǎn)生了分歧。他指出救助金差距比測算貧困和不公平更加復(fù)雜，遵循經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展之間的關(guān)系，分析了加強(qiáng)當(dāng)前社會(huì)救助體系的緊迫性。他指出社會(huì)救助為受助者及其親屬提供需要的資源，幫助他們應(yīng)對激烈的勞動(dòng)力市場競爭。同時(shí)，社會(huì)救助將歷史事實(shí)與當(dāng)?shù)貙?shí)際結(jié)合起來，并且重塑了國民、政府和市場之間的關(guān)系。

Anneli Marttila和Eva Johansson（2010）研究了瑞典患有慢性病的以社會(huì)救助為生的人們的生活狀況，指出慢性病對生活福祉的延緩及破壞性。他們運(yùn)用17個(gè)關(guān)于長期接受政府社會(huì)救助的患有慢性病的人的深入訪談資料，借助現(xiàn)有理論構(gòu)建研究框架，從而得出社會(huì)救助受助者選用不同的政策以維持或提高福利水平，而諸如普遍推行福利制度、公共服務(wù)或鄰里互助等形式將會(huì)阻礙或破壞這些政策以及受助者的福祉，而這些形式將共同影響受助者對個(gè)人處境的態(tài)度、擺脫這種處境的可行之策以及他們福利的最終結(jié)果。他們得出結(jié)論：以社會(huì)救助為生的個(gè)人與服務(wù)互動(dòng)的方式以及他們怎樣接受專業(yè)的救助在個(gè)人福祉中以及受助者從救助體系獲得何種種類的幫助和支持中發(fā)揮重要作用。從這個(gè)意義上講，患有慢性病且以社會(huì)救助為生的人們是非常脆弱的，進(jìn)而建議要努力尋找關(guān)于收入支持、恢復(fù)的長期措施以及提供其他方面的服務(wù)。

Dorian.R.Woods（2005）對美國和德國關(guān)于單身母親的社會(huì)救助制度安排進(jìn)行比較，指出兩國對單身母親社會(huì)救助政策的最新發(fā)展趨勢，認(rèn)為單身母親有可能享受不到社會(huì)救助制度的救助，從而促使人們產(chǎn)生福利國家對單身母親支助不足的想法，并引起女權(quán)主義者的質(zhì)問和抗議。指出隨著全球化的發(fā)展，兩國的福利政策均處于不斷變化發(fā)展之中。通過全面的對比，他得出新自由主義引起了兩國單身母親經(jīng)濟(jì)方面相似的變化，但是兩國的性別制度的邏輯依然不變。

Beaulieu,N,Duclos,JY等學(xué)者（2005）對加拿大社會(huì)救助制度的代際依賴問題進(jìn)行研究，通過研究可以發(fā)現(xiàn)，加拿大社會(huì)救助制度確實(shí)存在福利依賴問題，這種代際依賴傳遞體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是如果家庭中父母接受了政府的社會(huì)救助，那么子女接受救助的可能性就比較大；二是個(gè)人和特殊環(huán)境在復(fù)雜的社會(huì)變遷中相互作用，這種交互作用會(huì)導(dǎo)致社會(huì)救助代際傳遞問題的產(chǎn)生，因此應(yīng)引起當(dāng)局對救助依賴問題的重視。

Lemieux,Thomas（2008）研究了加拿大勞動(dòng)者就業(yè)與社會(huì)救助之間的關(guān)系，通過建立評估體系對社會(huì)救助活動(dòng)對勞動(dòng)力市場收益效果的影響進(jìn)行評估，在評估結(jié)果的基礎(chǔ)上得出社會(huì)救助越是慷慨和完善，越會(huì)減少失業(yè)，即完善的社會(huì)救助制度對失業(yè)問題的解決發(fā)揮重要作用。

2、關(guān)于各國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，特別是重點(diǎn)加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)保障體系發(fā)展的研究

Larry Willmore（2003）指出在發(fā)展中國家只有少數(shù)的農(nóng)村居民在年老時(shí)能夠領(lǐng)取養(yǎng)老金，改革者將主要致力于公共養(yǎng)老金的私有化改革和建立個(gè)人賬戶，但這不利于制度擴(kuò)面工作的開展。應(yīng)該建立一個(gè)非繳費(fèi)型的養(yǎng)老金計(jì)劃以覆蓋所有人群，并且提出了在低收入國家引進(jìn)“公民養(yǎng)老金”的可行性。Ginneken（1999）等倡導(dǎo)實(shí)施將社會(huì)保障覆蓋到所有社會(huì)成員的全球行動(dòng)綱領(lǐng)，采取多種措施鼓勵(lì)發(fā)展中國家深化醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)改革，對于構(gòu)建農(nóng)村救助性保險(xiǎn)計(jì)劃、社區(qū)醫(yī)療保險(xiǎn)計(jì)劃等方面予以高度關(guān)注，對完善農(nóng)村社會(huì)保障制度具有重要參考價(jià)值。Jessica K.M.Johnson和John B.Williamson（2006）指出，現(xiàn)階段由于人口老齡化的沖擊及傳統(tǒng)家庭養(yǎng)老功能的減弱，在發(fā)展中國家，人們對農(nóng)村養(yǎng)老保障的需求呈快速增長趨勢。并通過建立模型，對城鄉(xiāng)一體化的、不用居民繳費(fèi)的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系進(jìn)行研究。

3、國外關(guān)于中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的研究

1993年6月，上海市率先開始實(shí)施最低生活保障制度。1997年9月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》，在全國范圍內(nèi)建立了城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度。由于中國的低保制度建立與本國國情相關(guān)，也是發(fā)展中國家救助制度的典型，引起了國外學(xué)者的關(guān)注。

Joe C.B.Leung（2005）對改革開放以來，中國的社會(huì)福利制度建設(shè)進(jìn)行了研究，對中國城鎮(zhèn)最低生活保障制度的積極意義予以肯定，認(rèn)為這一制度有利于提升中國居民的福利水平。亞洲發(fā)展銀行（2003）認(rèn)為城鎮(zhèn)最低生活保障制度與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的貧困救助不同，將市場經(jīng)濟(jì)條件下更多的有勞動(dòng)能力的失業(yè)群體納入保障范圍，是社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展背景下救助理念變化和制度建設(shè)的綜合結(jié)果。在2005年世界銀行舉辦的關(guān)于“中國最低生活保障問題討論會(huì)”上，有專家指出我國的城市最低生活保障制度是以中國國情為基礎(chǔ)的一項(xiàng)切實(shí)保障困難群體利益的制度。但是一些學(xué)者在研究過程中也看到了中國城鎮(zhèn)低保制度存在的一些問題，并指出有待于進(jìn)一步改進(jìn)。比如，美國加利福尼亞州大學(xué)歐文分校教授Dorthy Solinger在對上海、武漢、蘭州等許多城市的低保家庭的追蹤調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，中國的城市低保制度雖與西方發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)型期改善利益分配不均狀況相似，但是缺乏一些民主精神，在鄰里間公開申請者、發(fā)表意見等會(huì)傷害受助者的尊嚴(yán)，并且由于保障標(biāo)準(zhǔn)較低，無法提升整個(gè)家庭的福利。這種看法在一定程度上指出了我國城鎮(zhèn)低保制度的不足。

從現(xiàn)有研究可知，國外關(guān)于城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)、社會(huì)保障理論、社會(huì)保障統(tǒng)籌發(fā)展等方面的研究較為充分，為我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度提供了研究思路和有益的借鑒。同時(shí)，國外學(xué)者及相關(guān)機(jī)構(gòu)對我國社會(huì)保障制度改革及社會(huì)救助制度的實(shí)施效果也給予了高度關(guān)注，并為完善我國社會(huì)保障制度提出了有針對性的建議。

二、國內(nèi)關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障制度的文獻(xiàn)回顧

實(shí)現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧均衡發(fā)展是社會(huì)各界普遍關(guān)注的重要議題，近些年來，隨著國家“五個(gè)統(tǒng)籌”的提出以及對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度的加大，學(xué)術(shù)界對以社會(huì)保障為代表的基本公共服務(wù)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的研究可謂汗牛充棟。本節(jié)將系統(tǒng)全面地對該領(lǐng)域的研究進(jìn)行梳理和評述。

（一）國內(nèi)關(guān)于城鎮(zhèn)低保制度的研究

大量專家、學(xué)者和一些民政部門的實(shí)務(wù)工作者從多個(gè)角度對城鎮(zhèn)低保制度進(jìn)行了研究，包括制度保障標(biāo)準(zhǔn)及其調(diào)整、資金來源、制度缺陷、運(yùn)行效果等方面。

1、關(guān)于城鎮(zhèn)低保保障標(biāo)準(zhǔn)的研究

（1）城鎮(zhèn)低保保障標(biāo)準(zhǔn)的測算方法。居民最低生活保障制度標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，往往與貧困線的測算有關(guān)，學(xué)者們大多從這一方向入手，界定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。唐鈞（1997）探討了城市貧困線的測算方法。他在總結(jié)了莫泰基提出的市場菜籃法、生活形態(tài)法、食費(fèi)對比式、國際標(biāo)準(zhǔn)法四種測量方法的基礎(chǔ)上，提出了“綜合法”，即用生活形態(tài)法確定中國不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件下社會(huì)貧困群體的生存狀態(tài)，找出貧困成員，再通過市場菜籃法確定貧困成員所需的生活必需品種類和數(shù)量，最后利用恩格爾系數(shù)法調(diào)整貧困線和社會(huì)平均收入的差距。童星、劉松濤（2000）在介紹了單一指標(biāo)和多種指標(biāo)在測定城市低保標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，采用一元和多元回歸的方法測定了城市低保保障標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行了檢測。洪大用（2003）提出指標(biāo)體系法用以確定最低生活保障線，即基本食物需求、非食物需求、家庭規(guī)模和家庭類型、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r四層指標(biāo)，并按八大步驟測算標(biāo)準(zhǔn)，提出建立彈性低保標(biāo)準(zhǔn)。

（2）城鎮(zhèn)低保標(biāo)準(zhǔn)的調(diào)整。林志偉（2006）利用2004年全國35個(gè)城市的截面數(shù)據(jù)，得出在調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)更多考慮人均消費(fèi)水平、職工平均工資和最低工資標(biāo)準(zhǔn)的變化指數(shù)。丁建定（2009）認(rèn)為，在調(diào)整低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)注重三個(gè)方面，即樹立積極的保障理念、確定科學(xué)的調(diào)整原則和創(chuàng)造良好的制度環(huán)境，把主動(dòng)調(diào)整和及時(shí)調(diào)整、常態(tài)增長機(jī)制和動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制結(jié)合起來。楊立雄（2010）提出城鎮(zhèn)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)包括食物貧困線和非食物貧困線，食物貧困線應(yīng)隨著貧困群體基本生活需求品價(jià)格變化每年調(diào)整，非食物貧困線則應(yīng)隨社會(huì)平均收入的增長每五年提升一次。邊恕，孫雅娜（2014）以遼寧市城市低保為研究對象，用馬丁法測算理論上的低保標(biāo)準(zhǔn)并與現(xiàn)行遼寧市標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行低保標(biāo)準(zhǔn)低于理論值。在此基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)了三種低保標(biāo)準(zhǔn)指數(shù)調(diào)整方案，分階段實(shí)施不同的調(diào)整方案。

（3）低保保障水平。王有捐（2006）通過2004年國家統(tǒng)計(jì)局社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查的大樣本數(shù)據(jù)，運(yùn)用定量和定性相結(jié)合的方法，對全國35個(gè)大中小城市的低保政策執(zhí)行情況和保障水平進(jìn)行評估，發(fā)現(xiàn)實(shí)際救助人數(shù)、保障標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于政策目標(biāo)。姚建平（2012）在測算城市低保標(biāo)準(zhǔn)的消費(fèi)支出替代率基礎(chǔ)上，得出中國城鎮(zhèn)的低保標(biāo)準(zhǔn)水平仍偏低，還需隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人民生活水平進(jìn)一步提升。

（4）低保制度的基金來源。唐鈞（1998）主張社會(huì)救助費(fèi)用完全由政府承擔(dān)，即政府統(tǒng)包低保所需資金。代樹剛（2004）認(rèn)為應(yīng)將社會(huì)資本作為低保制度的資金來源渠道之一，鼓勵(lì)非政府組織（NGO）和非營利機(jī)構(gòu)（NPO）捐贈(zèng)資金，發(fā)動(dòng)國內(nèi)外慈善捐贈(zèng)，建立救助基金以補(bǔ)充低保制度所需。王雅君（2009）結(jié)合中國城鎮(zhèn)低保制度的特點(diǎn)，認(rèn)為可以在適度條件下嘗試推行負(fù)所得稅政策，作為貧困和弱勢群體生活的補(bǔ)充。

2、關(guān)于城鎮(zhèn)低保制度運(yùn)行效果的研究

顧昕等（2007）利用2003—2005年東、中、西部城市低保資金占財(cái)政支出比例和全國城市人均低保資金計(jì)劃經(jīng)費(fèi)等指標(biāo)，通過測定基尼系數(shù)從橫向上考察了城市低保制度資金籌集的公平性，研究發(fā)現(xiàn)我國城市低保制度保證了貧困群體的最低生存需求，并且在橫向上也體現(xiàn)了籌資的相對公平性。祝建華（2009）從直接、意外和附帶效果三個(gè)角度對我國城鎮(zhèn)居民最低生活保障政策進(jìn)行了評估，認(rèn)為它是一項(xiàng)被動(dòng)補(bǔ)救措施，帶有一定應(yīng)急性的制度，并且基本滿足了城市貧困群體的生存需求，但從現(xiàn)實(shí)來看，還有待于進(jìn)一步提升水平。李實(shí)、楊穗（2009）通過2007年城市住戶實(shí)地調(diào)查的數(shù)據(jù)，分別測算了低保家庭獲得救助金后的貧困指數(shù)和基尼系數(shù)的變化，發(fā)現(xiàn)城市最低生活保障制度雖向貧困群體提供了基本生存保障，減少了城市貧困人口，但對于縮小收入差距作用并不明顯。段美枝（2013）通過對中國城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度剖析、運(yùn)行實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，從應(yīng)保盡保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)程度、基本生活需求滿足程度以及貧困流動(dòng)性等方面對低保制度效果進(jìn)行評估，得出其有效降低了絕對貧困、但相對貧困的減弱作用有限。洪大用（2005）認(rèn)為城鎮(zhèn)低保制度在運(yùn)行過程中存在著福利依賴情況，受助者缺乏就業(yè)意愿，缺乏擺脫貧困的心態(tài)和動(dòng)機(jī)。長此以往將形成一種低收入狀況的文化方式。而韓克慶（2012）運(yùn)用實(shí)地調(diào)查數(shù)據(jù)，通過實(shí)證分析得知低保金起到了救助的作用，且受助者的求職和改善生活狀況的意愿較強(qiáng)，得出目前城市低保制度在運(yùn)行過程中不存在福利依賴現(xiàn)象，但是不排除將來出現(xiàn)依賴的可能性。

3、關(guān)于城鎮(zhèn)低保制度的缺陷及改進(jìn)的研究

我國城鎮(zhèn)低保制度已運(yùn)行10多年，學(xué)者們通過對低保制度運(yùn)行進(jìn)行評估后發(fā)現(xiàn)該制度仍存在一些問題，表現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)、保障標(biāo)準(zhǔn)、管理機(jī)制等方面。洪大用等（2002）指出對低保制度理解上的偏差、民政部門工作不到位、低保資金不能及時(shí)到位、對低保制度的宣傳力度不夠等因素導(dǎo)致低保目標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)。進(jìn)而從低保目標(biāo)定位、標(biāo)準(zhǔn)確定、制度運(yùn)行環(huán)境等方面給出建議。楊立雄（2004）從制度設(shè)計(jì)理念入手，認(rèn)為我國城鎮(zhèn)低保制度目前還存在強(qiáng)調(diào)生存、忽視發(fā)展，強(qiáng)調(diào)效率、忽視公平，以及強(qiáng)調(diào)義務(wù)、忽視權(quán)利的問題。指出應(yīng)樹立集體主義救助觀念，推行發(fā)展性救助。丁建定（2009）認(rèn)為目前城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度主要存在缺乏科學(xué)的準(zhǔn)入和退出機(jī)制、救助體系不完善以及法律法規(guī)和管理體制建設(shè)不足等問題。劉喜堂（2009）從實(shí)務(wù)工作中總結(jié)了低保制度存在的問題主要表現(xiàn)為：對象識別困難、保障標(biāo)準(zhǔn)的制定和調(diào)整、社會(huì)參與不足、分類施保的基層抵觸和工作能力不足五個(gè)方面。提出建立城市貧困的監(jiān)測體系、家庭財(cái)產(chǎn)申報(bào)和信息共享等機(jī)制，更好實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡?！钡哪繕?biāo)。

（二）國內(nèi)關(guān)于農(nóng)村低保制度的研究

我國農(nóng)村低保制度于2007年在全國范圍內(nèi)普遍建立。自制度實(shí)施以來，學(xué)術(shù)界及民政部門工作做了大量的研究。歸納起來，該領(lǐng)域的研究文獻(xiàn)主要集中在農(nóng)村低保對象的確認(rèn)、低保標(biāo)準(zhǔn)制定及調(diào)整、低保與相關(guān)制度的銜接、低保資金執(zhí)行效率、低保的減貧效應(yīng)等。

1、關(guān)于農(nóng)村低保對象的確認(rèn)

鄧大松、王增文（2008）在已有識別方法的基礎(chǔ)上，建立關(guān)于農(nóng)村住戶情況指標(biāo)，利用Logistic二元回歸模型對低保對象進(jìn)行識別，結(jié)合國家的低保線，將兩種方法結(jié)合起來。易紅梅、張林秀（2011）將赤貧指數(shù)用于農(nóng)村低保瞄準(zhǔn)效率，發(fā)現(xiàn)目前農(nóng)村低保制度瞄準(zhǔn)效率并不高，同時(shí)存在著瞄準(zhǔn)遺漏和漏出現(xiàn)象。建議政府在加大財(cái)政對農(nóng)村低保投入的同時(shí)也要對低保戶進(jìn)行多維度審核，提高制度瞄準(zhǔn)效率。

2、關(guān)于農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的制定及調(diào)整

童星、王增文（2010）指出農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)在制定過程中較多地考慮了家庭保障的功能，對低保家庭的差異性考慮較少，導(dǎo)致制定的標(biāo)準(zhǔn)偏低。且低保標(biāo)準(zhǔn)的微小變化將引起低保群體大規(guī)模的變動(dòng)。建議增加對農(nóng)村低保的財(cái)政投入，將低保邊緣群體納入到制度中，同時(shí)健全低保配套項(xiàng)目。米紅（2010）在彈性理論的基礎(chǔ)上建立了ELSE模型，測算了全國農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，并對全國31個(gè)省市的低保標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)進(jìn)行分析，這一新思路有效性較高、預(yù)測力較強(qiáng)，但是由于計(jì)算難度大，可操作性并不強(qiáng)。

3、關(guān)于農(nóng)村低保財(cái)政支持的適度性與優(yōu)化

畢紅霞、薛興利（2012）通過構(gòu)建農(nóng)村低保財(cái)政支持適度性指標(biāo)，經(jīng)過測算得知目前財(cái)政對低保的投入并不適度，是一種低水平、廣覆蓋且差異較大的支持狀況。提出對農(nóng)村低保的投入應(yīng)堅(jiān)持公共財(cái)政為主體，同時(shí)也要發(fā)揮社會(huì)捐贈(zèng)、國有資產(chǎn)變現(xiàn)等作用，合理劃分各級政府的財(cái)政責(zé)任并完善中央的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度。孫睿、史建民等（2011）認(rèn)為資金短缺是阻礙農(nóng)村低?？焖侔l(fā)展的障礙，在構(gòu)建低保資金供需模型基礎(chǔ)上測算出目前低保資金缺口較大，僅能滿足約三分之一的需要，為解決這一問題，除加大中央財(cái)政補(bǔ)貼外，建立農(nóng)村低?；鸩皇榻鉀Q這一問題的有效手段。

4、關(guān)于農(nóng)村低保的減貧效應(yīng)

李盛基，、呂康銀（2014）運(yùn)用1990-2008年的數(shù)據(jù)對農(nóng)村低保制度的減貧效應(yīng)進(jìn)行測算，結(jié)果顯示在短期內(nèi)，低保制度的推行將減少勞動(dòng)力供給，但長期看對勞動(dòng)供給有擠入效應(yīng)；低保對減少農(nóng)村貧困的作用較差，甚至出現(xiàn)了“負(fù)向激勵(lì)”；低保制度在縮小人們收入差距方面的作用有限；指出農(nóng)村減貧要依靠經(jīng)濟(jì)增長而不是低保制度。寧亞芳（2014）基于民族地區(qū)家庭調(diào)研問卷，認(rèn)為農(nóng)村低保制度在減少貧困以及調(diào)節(jié)收入分配上發(fā)揮了一定的作用，但作用較為有限。在緩解貧困方面，低保待遇減少貧困發(fā)生率的作用小于對收入差距的調(diào)節(jié)；低保的減貧效應(yīng)在漢族和少數(shù)民族之間也存在差異。王增文（2009）探析了農(nóng)村低保的濟(jì)貧效果，在消除經(jīng)濟(jì)指標(biāo)對低保標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)差異性影響后發(fā)現(xiàn)，由于農(nóng)村中需要救助的人數(shù)較多，而低保資金有限，從而使得農(nóng)村低保制度不能實(shí)現(xiàn)預(yù)期的濟(jì)貧目標(biāo)。韓華為，、徐月賓（2014）基于中部五省的調(diào)研數(shù)據(jù)對農(nóng)村低保的減貧效應(yīng)進(jìn)行模擬，結(jié)果顯示低保的減貧效果整體上并不理想，改善空間較大。進(jìn)一步指出低保減貧作用的發(fā)揮主要受到制度覆蓋面、對象瞄準(zhǔn)及低保標(biāo)準(zhǔn)的制約。

5、關(guān)于農(nóng)村低保與相關(guān)制度的銜接

向陽生（2013）指出農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)兩項(xiàng)政策之間并沒有實(shí)現(xiàn)有效銜接，其主要原因在于扶貧和低保對象的認(rèn)定條件存在矛盾，制度之間的銜接渠道并不暢通，而在實(shí)際運(yùn)行中也存在無法準(zhǔn)確把握兩項(xiàng)制度保障對象的動(dòng)態(tài)變化。楊成波（2012）以農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)政策在實(shí)施中存在的問題為切入點(diǎn)，認(rèn)為兩者在銜接上的成本過高，扶貧開發(fā)部門有限的資金難以滿足貧困地區(qū)人們發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，且在扶貧過程中農(nóng)民的利益有受損現(xiàn)象。建議民政部門的功能應(yīng)該得到強(qiáng)化，以復(fù)合型的方式進(jìn)行銜接；對扶貧政策進(jìn)行調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)政策的連續(xù)性并完善財(cái)政投入體制；同時(shí)構(gòu)想了以負(fù)所得稅為橋梁的銜接方式。羅微、董西明（2012）認(rèn)為農(nóng)村低保與新農(nóng)保實(shí)現(xiàn)順暢的銜接對制度的可持續(xù)發(fā)展和保護(hù)人們有重要意義。新農(nóng)保對代繳保費(fèi)的低收入者應(yīng)該分類實(shí)施，并運(yùn)用生活形態(tài)法得出享受低保的老年人的食物與非食物支出，認(rèn)為在申請低保時(shí)，家庭總收入中不應(yīng)包括政府發(fā)放給老年人的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，也不能扣除參保人的保費(fèi)。

6、關(guān)于農(nóng)村低保存在的問題及改進(jìn)

賀大姣（2008）認(rèn)為在農(nóng)村低保制度構(gòu)建過程中存在對低保認(rèn)識不到位、低保保障面窄、保障標(biāo)準(zhǔn)低、低保對象識別不科學(xué)、被動(dòng)救助等問題。在低保對象識別時(shí)，可以采用基層組織摸底排查、群眾測評以及收入情況調(diào)查三者相結(jié)合的方法。同時(shí)完善農(nóng)村低保法律體系，使低保工作規(guī)范有序展開。李春根（2010）根據(jù)江西省農(nóng)村低保的調(diào)研數(shù)據(jù)，認(rèn)為目前低保制度還存在不完善的地方，突出表現(xiàn)在低保標(biāo)準(zhǔn)過低且缺乏自然增長的調(diào)整機(jī)制，低保對象核定難，低保資金來源渠道窄且不穩(wěn)定，人均補(bǔ)差水平低，缺乏基層工作人員以配套設(shè)施等。

（三）國內(nèi)關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度的研究

相比較而言，隨著國家統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略的提出，學(xué)術(shù)界對城鄉(xiāng)低保制度統(tǒng)籌發(fā)展的研究較為豐富，主要集中在以下方面：

1、關(guān)于城鄉(xiāng)低保制度非均衡發(fā)展及其原因的研究

王光亞、呂學(xué)靜（2014）指出我國最低生活保障制度在縱向上存在著機(jī)會(huì)、過程和結(jié)果的不均等，表現(xiàn)在城鄉(xiāng)低保在法律支持力度、適用對象、財(cái)政轉(zhuǎn)移、管理體制、保障范圍及標(biāo)準(zhǔn)、保障人數(shù)、人均補(bǔ)差及對象實(shí)際收入等方面存在較大差異；從橫向上看，城鄉(xiāng)低保在不同地域之間的差距也較大。針對這種情況，徐清照（2011）認(rèn)為低保制度之所以在城鄉(xiāng)之間發(fā)展不均，主要是因?yàn)槌青l(xiāng)低保制度在建設(shè)過程中法律建設(shè)、管理體制、保障范圍及水平等方面有明顯的城鄉(xiāng)二元傾向，而這些問題也成為統(tǒng)籌低保制度的阻礙。

2、關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的必要性與可行性研究

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的重要組成部分。徐清照（2011）指出社會(huì)保障體系建設(shè)的任務(wù)及目標(biāo)、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的要求使得統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度建設(shè)成為必要。隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度也有堅(jiān)實(shí)的物質(zhì)和政策基礎(chǔ)。景天魁（2004）認(rèn)為我國經(jīng)濟(jì)總量已經(jīng)達(dá)到足以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障的實(shí)力，而且近些年來中央政府在社會(huì)保障體系建設(shè)中承擔(dān)了較多的責(zé)任，就經(jīng)濟(jì)總量和各級政策責(zé)任而言，我國具備了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。此外，部分發(fā)達(dá)地區(qū)如浙江省、上海市的成功試點(diǎn)也為其他地區(qū)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)低保制度統(tǒng)籌發(fā)展提供了可供借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)。

3、關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度的障礙與對策研究

城鄉(xiāng)低保制度分立運(yùn)行由來已久，國內(nèi)部分經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)雖然在統(tǒng)籌制度方面做出成功的表率，但是由于我國幅員遼闊，區(qū)域、城鄉(xiāng)發(fā)展差距較大，在一定時(shí)期內(nèi)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度將不可避免地遇到諸多障礙和困難。王磊（2010）認(rèn)為推進(jìn)低保城鄉(xiāng)統(tǒng)籌存在體制障礙、經(jīng)濟(jì)障礙、思想觀念的禁錮、利益表達(dá)機(jī)制的缺失以及技術(shù)層面的障礙。而景天魁（2004）則認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度的困難不在于制度頂層設(shè)計(jì)和技術(shù)層面，而在于資金來源問題，即統(tǒng)籌基金由誰承擔(dān)以及按怎樣的比例共同分擔(dān)問題。

4、關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度的階段及步驟研究

王光亞、呂學(xué)靜（2014）在我國基本公共服務(wù)均等化實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)上闡述了我國城鄉(xiāng)低保必然要經(jīng)歷的三個(gè)階段：1990-2005年為城鄉(xiāng)分治階段，2007-2020年為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段，2020年后為城鄉(xiāng)一體化階段。陳明文（2014）指出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的低保制度要通過三個(gè)階段來逐步實(shí)現(xiàn)，第一階段是實(shí)現(xiàn)城市低保城鄉(xiāng)全覆蓋，確保應(yīng)保盡保；第二階段是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距；第三階段是消除城鄉(xiāng)差別，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一。安徽省課題組（2011）在城鄉(xiāng)低保發(fā)展的制度創(chuàng)新層面提出了近、中、遠(yuǎn)期三個(gè)目標(biāo)，近期主要致力于建立城鄉(xiāng)低保的監(jiān)督檢查和目標(biāo)管理制度；中期目標(biāo)是不斷整合完善農(nóng)村社會(huì)救助體系，提高救助水平；遠(yuǎn)期目標(biāo)是建立城鄉(xiāng)一體化的低保制度。

5、關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度的財(cái)政問題研究

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度離不開財(cái)政的大力支持，伍林生（2008）認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌資金的統(tǒng)一，主要指撥款渠道的統(tǒng)一。中央和省級財(cái)政對低保撥款不應(yīng)有城鄉(xiāng)差異，縣級和市級財(cái)政則應(yīng)把救助差距控制在合理的范圍內(nèi)。楊敬宇（2008）認(rèn)為我國城鄉(xiāng)低保制度面臨著基層財(cái)政虧空、籌資主體缺位等問題，影響著低保標(biāo)準(zhǔn)的確定及保障水平，為推動(dòng)城鄉(xiāng)低保發(fā)展，應(yīng)加大財(cái)政尤其是中央財(cái)政的支持力度，不斷提高低保標(biāo)準(zhǔn)，滿足低保對象的真實(shí)生活需要。

6、關(guān)于城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)及調(diào)整的研究

低保標(biāo)準(zhǔn)直接關(guān)系到低保對象的保障程度。楊立雄（2011）以城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)為研究對象，認(rèn)為由于中央政府沒有規(guī)定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的具體計(jì)算方法，且管理層次太低，我國最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)多達(dá)數(shù)千個(gè)，大部分地區(qū)的保障標(biāo)準(zhǔn)過低，地區(qū)間標(biāo)準(zhǔn)差距過大。應(yīng)統(tǒng)一最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法，提高低保管理層次，建立中央、省市與區(qū)縣的三級財(cái)政分擔(dān)機(jī)制。李春根、趙卓（2011）認(rèn)為在制定低保標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)充分考慮物價(jià)水平、財(cái)政承受能力、人均純收入以及滿足基本生活需要的最低費(fèi)用等因素。陳明文（2014）指出應(yīng)完善低保標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制，一是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)變動(dòng)情況及時(shí)調(diào)整；二是調(diào)整幅度應(yīng)適中，不能過小但也不要過大；三是對調(diào)整時(shí)間、幅度、頻率等進(jìn)行規(guī)范，保證低保金的購買力不因物價(jià)上漲而下降。

7、關(guān)于城鄉(xiāng)低保一體化指標(biāo)體系的研究

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度需要相關(guān)的指標(biāo)進(jìn)行衡量，汪婷、曹艷春（2014）以城鄉(xiāng)低保運(yùn)行現(xiàn)狀為研究切入點(diǎn)，構(gòu)建了城鄉(xiāng)低保一體化指標(biāo)，這些指標(biāo)涵蓋了低保的政策制度、實(shí)施的強(qiáng)度以及效果評價(jià)三個(gè)方面，運(yùn)用層次分析法對這些指標(biāo)進(jìn)行賦值，通過測度發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村低保制度的相對水平是優(yōu)于城市的，也就是不能簡單地認(rèn)為農(nóng)村低保落后于城市低保。

通過梳理已有文獻(xiàn)可知，國內(nèi)外對社會(huì)救助制度的相關(guān)研究相當(dāng)豐富，運(yùn)用不同的研究方法從不同角度對該問題進(jìn)行了探索，概括起來，國內(nèi)外文獻(xiàn)研究有以下特點(diǎn)：

第一，由于國外建立了比較完善的城鄉(xiāng)一體化的社會(huì)救助制度，與我國最低生活保障制度相似的救助制度是生活救助制度，因此在研究過程中，國外學(xué)者傾向于對某個(gè)國家的生活救助制度從不同視角進(jìn)行研究，突出生活救助的微觀效應(yīng)，如救助制度對不同性別、不同行業(yè)及不同收入狀況受助者的救助效果、救助制度與就業(yè)之間的關(guān)系、救助制度的福利依賴現(xiàn)象等。從文獻(xiàn)中也可以發(fā)現(xiàn)，國外對救助制度的救助標(biāo)準(zhǔn)、享受資格條件、救助管理等制度層面的研究相對較少，這與國外較為完善的救助制度密切相關(guān)。此外，國外對我國社會(huì)救助制度尤其是最低生活保障制度的研究較為有限，目前既有少量的關(guān)于低保制度的文獻(xiàn)，這對本研究文獻(xiàn)的占有造成一定的影響。

第三，隨著我國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度的積極推進(jìn)，國內(nèi)關(guān)于低保制度及其統(tǒng)籌發(fā)展的研究較為豐富，在研究內(nèi)容上國內(nèi)的研究主要集中在制度層面，即針對制度本身的保障標(biāo)準(zhǔn)、低保對象的收入核查、民主評議以及制度管理等方面，突出了城鄉(xiāng)低保制度與經(jīng)濟(jì)社會(huì)因素的關(guān)系，指出城鄉(xiāng)低保制度的運(yùn)行現(xiàn)狀和存在的問題，并提出了改進(jìn)對策，對完善我國城鄉(xiāng)低保制度提供了重要借鑒。國內(nèi)文獻(xiàn)也較為注重低保制度的實(shí)證分析，研究方法上注重定性研究與定量研究相結(jié)合，運(yùn)用詳實(shí)的數(shù)據(jù)對城鄉(xiāng)低保的保障標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)濟(jì)效應(yīng)及保障程度進(jìn)行量化分析，從而增強(qiáng)了研究的準(zhǔn)確性和說服力。在研究結(jié)論上，研究者普遍認(rèn)為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)低保制度已經(jīng)具備現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及政治條件，實(shí)現(xiàn)制度統(tǒng)籌發(fā)展已刻不容緩。

第三，國內(nèi)的研究一般較為宏觀和寬泛，對局部地區(qū)低保制度統(tǒng)籌發(fā)展的研究較少，因此提出的建議及設(shè)定的方案可操作性不強(qiáng)，這也是國內(nèi)研究的缺憾之一。

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F323.89

A

1671-5136(2015)04-0002-08

2015-12-16

武漢研究院“武漢發(fā)展專項(xiàng)研究”重點(diǎn)項(xiàng)目《武漢市社會(huì)保障制度研究》（JHDXWYY20151103）。

黃玉君(1989-)，女，武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心博士生。研究方向：社會(huì)救助制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)研究；鄧大松(1949-)，男，武漢大學(xué)社會(huì)保障研究中心教授、經(jīng)濟(jì)學(xué)博士。研究方向：社會(huì)保障理論與政策、公共經(jīng)濟(jì)政策研究。