李曉瑜

（中原工學(xué)院信息商務(wù)學(xué)院，河南 鄭州 450007）

論我國流浪乞討救助管理制度的構(gòu)建與完善

李曉瑜

（中原工學(xué)院信息商務(wù)學(xué)院，河南 鄭州 450007）

文中立足于當(dāng)前我國流浪乞討救助管理的工作實踐，對各級救助站十余年來的工作成績和創(chuàng)新模式進(jìn)行了細(xì)致分析、對比，總結(jié)經(jīng)驗，發(fā)掘不足。在堅持現(xiàn)有的“合理擴(kuò)大救助范圍”、“主動救助與被動救助相結(jié)合”、“物質(zhì)救助與精神救助相融合”等原則的基礎(chǔ)上，建議對救助功能重新定位，增加“救助與管理并軌”等內(nèi)容，并且依照流浪乞討的不同類型，分別對比各地、中外救助規(guī)范與體制，提出了拓寬救助途徑與經(jīng)費來源、增設(shè)返鄉(xiāng)流浪人員跟蹤回訪機(jī)制、完善救助聽證程序、加大對“利用未成年人乞討”等惡性流浪乞討的管理規(guī)制等具體完善措施。

流浪乞討；鄭州模式；分類管理；跟蹤回訪；救助聽證

針對流浪乞討現(xiàn)象的形成原因和不同表現(xiàn)類型，2003年我國《救助管理辦法》和《救助管理辦法實施細(xì)則》在遵循無償、自愿、臨時性原則的前提下，對救助的對象和具體救助措施作出了較為詳細(xì)的規(guī)定。十余年來，國務(wù)院相關(guān)部門及各地政府也依據(jù)實際情況相繼出臺了諸多規(guī)范性文件，探索創(chuàng)造出了一些典型的救助模式，對救助機(jī)構(gòu)、救助對象、救助經(jīng)費、救助程序、站內(nèi)管理、跨省跨部門合作等進(jìn)行了細(xì)化和完善。

一、救助管理實務(wù)中的有益探索

（一）鄭州模式

鄭州救助管理站，依據(jù)救助對象年齡的不同，首創(chuàng)了針對有勞動能力流浪乞討人員的“安置就業(yè)模式”和針對流浪兒童的“鄭州模式”。

1.“就業(yè)安置模式”

由于《救助管理辦法實施細(xì)則》中明確規(guī)定，救助站實施的救助乃臨時性，救助期限一般不超過10天，對于能夠查明原籍的流浪乞討人員，處理措施就是發(fā)給乘車證明送回原籍。我們知道，導(dǎo)致行為人流浪乞討的根本原因在于貧困，遣返原籍的做法并不能從根本上解決他們的實際困難，避免再次外出流浪乞討，此做法治標(biāo)不治本。并且還會形成“流浪乞討——臨時救助——返回再乞討——再救助”的惡性循環(huán)，白白浪費了國家財政和工作人員的勞動，各地救助站中反復(fù)求助人員占了將近1/5。

2004年鄭州市救助管理站開始探索“救助工作進(jìn)社區(qū)活動”，并選擇基礎(chǔ)條件較為良好的金水區(qū)經(jīng)八路辦事處作為試點。充分利用社區(qū)的信息資源，積極尋找適合流浪乞討人員的就業(yè)崗位，如垃圾清運、家政服務(wù)、物業(yè)管理、廢品回收等技術(shù)含量不高、群眾需求量大的低門檻職位，對救助管理站中救助的有勞動能力和就業(yè)需求的流浪乞討人員進(jìn)行篩選、登記，由辦事處下轄的“社區(qū)服務(wù)發(fā)展中心”和“社區(qū)服務(wù)站”進(jìn)行體檢、面試、技能培訓(xùn)、就業(yè)安置、工資發(fā)放等服務(wù)管理工作。通過有針對性的就業(yè)幫扶和技能培訓(xùn)，既有效解決了流浪乞討人員反復(fù)救助的問題，又解決了社區(qū)的用工需求，受助人員在自尊自信和精神面貌上大為改觀，鄭州救助站的反復(fù)救助率從原來的18%降為8%[1]。應(yīng)該說，這種全方位、從源頭上進(jìn)行救助管理措施，效果良好，值得推廣。

2.針對流浪兒童救助的“鄭州模式”

2001年民政部與聯(lián)合國兒童基金會開展合作項目，并選擇了鄭州市救助管理站下設(shè)的“鄭州市救助保護(hù)流浪少年兒童中心”作為執(zhí)行單位。該中心創(chuàng)設(shè)的“鄭州模式”主要是指，以救助保護(hù)流浪少年兒童中心為依托，以“全天候街頭救助點”為紐帶，以“類家庭”和“家庭寄養(yǎng)”為途徑，以“技能培訓(xùn)”為手段，以達(dá)到救助一名流浪兒童回歸主流社會、成為一個健康人為目的。[2]

“全天候街頭救助點”是一個24小時全天候、完全開放的救助場所，內(nèi)設(shè)電視、兒童讀物、飲食、醫(yī)療、咨詢等娛樂設(shè)施和救助服務(wù)，配有2名輔導(dǎo)員與來站的兒童進(jìn)行溝通交流。救助點完全尊重兒童的自主意愿，來去自由。“類家庭模式”則主要是針對年滿6周歲、不滿16周歲的有家難回、屢送屢返的流浪兒童設(shè)置的。類家庭中設(shè)有工作人員擔(dān)任的“爸爸”、“媽媽”，24小時與孩子生活在一起，集寄樣、看護(hù)、教育、疏導(dǎo)、行為矯治于一體，通過給予家庭般的溫暖和言傳身教，對流浪兒童進(jìn)行影響和教育。對于能夠進(jìn)入正規(guī)教育的兒童，送入公立學(xué)校讀書；不適合進(jìn)行正規(guī)教育的，送入專設(shè)的“救助小學(xué)”上課；愿意返家的，及時安排返鄉(xiāng)。對于那些被遺棄、無家可歸的幼小流浪兒童，則委托有愛心、有教育能力的社會正常家庭進(jìn)行養(yǎng)育，由政府每月支付寄養(yǎng)費，讓孩子過上正常的家庭生活，此即“家庭寄養(yǎng)模式”。

（二）廣東省“省級救助安置中心”和重慶“模擬學(xué)校”

1.廣東省“省級救助安置中心”的設(shè)置

自上世紀(jì)60年代以來，各省市都曾建立了承擔(dān)強制收容教育安置的“外流人員安置農(nóng)場”，通過勞動與思想教育的方式改造教育收容人員。2003年《收容遣送辦法》廢止后，這些安置農(nóng)場的強制收容教育職能消失，但安置農(nóng)場本身仍然存在，如何充分利用原有的機(jī)構(gòu)和設(shè)施，結(jié)合《救助管理辦法》的原則和職能定位，解決流浪乞討人員的生存就業(yè)問題，就成為一個現(xiàn)實的問題。

廣東省在實踐中，將原來的楊村收容站、省收容安置中心分別改建為廣東省第一救助安置中心和第二救助安置中心，集中承擔(dān)救助安置工作。其中，第一救助安置中心主要負(fù)責(zé)粵東粵北地區(qū)的救助安置和跨省接送；第二救助安置中心主要負(fù)責(zé)粵中西部的救助安置和跨省接送。救助安置中心與各地市救助管理站分工合作，各地救助站負(fù)責(zé)短期救助，救助安置中心則集中人力、物力，加強軟硬件設(shè)施建設(shè)，較長時間對無法查明戶口、安置有困難的老弱病殘受助人員進(jìn)行規(guī)范化管理，而非直接送福利院了事，幫助這些受助人員克服心理障礙和實際困難，妥善安置返鄉(xiāng)。時間最長的，曾有受助人員在救助安置中心被安置5年后，才打開心結(jié)說出家庭地址返鄉(xiāng)的案例。

2.重慶市“模擬學(xué)校”的建立

2010年重慶市流浪未成年人救助保護(hù)中心基于“立德、立志、修身、助長”的教學(xué)宗旨，成立了針對流浪兒童的“模擬學(xué)?！苯逃绞?。學(xué)校針對未成年人流浪的時間和次數(shù)，進(jìn)行分類管理、角色管理和個案管理。區(qū)分初次流浪、流浪半年以內(nèi)和多次流浪、流浪半年以上的兒童分開管理，避免流浪兒童之間在不良習(xí)性上的交叉感染；摒棄應(yīng)試教育的弊端，根據(jù)每個流浪兒童的性格特點，分別給予班長、衛(wèi)生監(jiān)督員、圖書管理員等職位和角色，培養(yǎng)兒童的責(zé)任意識，發(fā)掘能力提高自信；每位流浪兒童都備有獨立的管理檔案，針對個案因材施教，滿足一些兒童的特殊需求。

“模擬學(xué)校”在教學(xué)內(nèi)容和教學(xué)流程上，依據(jù)每位兒童的年齡、智力、閱歷、受教育水平等逐個進(jìn)行入站摸底和分析評估，分設(shè)初級班和高級班，分別進(jìn)行基礎(chǔ)文化教育、體育保健、行為矯治和素質(zhì)拓展，尤以行為矯治為重點。整個教育周期剛好持續(xù)站內(nèi)救助的10到15天時間，保證入站接受救助的每一位流浪兒童，不僅受到生理的照顧，更感受到精神上溫暖和感化。

（三）救助社會工作的合作

在流浪乞討救助管理工作中，積極引入社會工作方法，運用專業(yè)知識、技能來解決專業(yè)問題，推動救助管理工作的專業(yè)化發(fā)展，也是一項有益的探索。如重慶市救助管理站與西南政法大學(xué)青年志愿者協(xié)會合作已十年有余，每周一下午該校師生都會定期到流浪未成年人救助保護(hù)中心進(jìn)行法學(xué)知識的講授和文化課的輔導(dǎo)[梁洪霞.城市流浪乞討人員行政救助制度研究[M].北京：法律出版社，2014.122.]；與重慶師范大學(xué)開展“救助社會工作合作項目”[羅飛.成人管理區(qū)社會工作匯報[EB/OL].http://wenku.baidu.com/view/e378c6b7 69dc5022aaea008c.html，2015-03-26.]，則以成年流浪乞討人員為服務(wù)對象，采取個案輔導(dǎo)和小組活動等形式，進(jìn)行社會工作的探索。其他省市的救助站也多選擇與當(dāng)?shù)馗咝：炗唽嵙?xí)協(xié)議等形式展開合作，由高校師生和志愿者定期來救助站開展流浪乞討人員課程輔導(dǎo)、娛樂溝通、心理咨詢等具體工作。

一些民間救助組織在流浪乞討人員救助管理中也起到了積極的推動作用。例如北京的“關(guān)愛兒童之家”、上海的“流浪者之家”、香港“露宿救濟(jì)會”等組織和2011年于建嶸教授發(fā)起的“微博打拐”、“隨手拍照解救乞討兒童”活動等。2013年毫州市救助管理站曾面向社會公開招聘志愿者，具體包括方言識別、街頭勸導(dǎo)、心理疏導(dǎo)、教育矯治、專業(yè)護(hù)理以及特殊技能培訓(xùn)等志愿工作，切實加強救助管理的專業(yè)化，與社工志愿服務(wù)有機(jī)結(jié)合。多地救助管理機(jī)構(gòu)積極探索通過政府購買服務(wù)等方式，為流浪乞討人員提供更細(xì)致的生活照料和專業(yè)救助，社會效果良好。

二、當(dāng)前我國流浪乞討救助管理取得成績和進(jìn)步

總體而言，我國目前在流浪乞討人員救助管理方面，基本做到了法律制度完備、機(jī)構(gòu)設(shè)置合理、救助程序規(guī)范、部門聯(lián)動合作、社會工作參與的系統(tǒng)化和常態(tài)化，無論是縱向的“市——區(qū)——街——社”四級聯(lián)動救助機(jī)制，還是“民政部——省級民政廳——各級救助站”三級網(wǎng)絡(luò)互聯(lián)的“流浪乞討人員救助管理信息系統(tǒng)”，抑或19部門聯(lián)合下發(fā)并嚴(yán)格執(zhí)行的《關(guān)于加強流浪未成年人工作的意見》，及其聯(lián)席會議、聯(lián)動機(jī)制，在體現(xiàn)一般救助與特殊救助、被動救助到主動救助、救助與管理相結(jié)合等方面，得到了大幅提升。

（一）救助對象與范圍實際擴(kuò)大

我國《救助管理辦法實施細(xì)則》第2條規(guī)定，救助的對象僅限于“因自身無力解決食宿、無親友投靠、不享受城市最低生活保障或農(nóng)村五保供養(yǎng)、正在城市流浪乞討度日的人員”，但實踐中在救助管理站尋求救助的人員中，有超過3/4的人員是沒有流浪乞討行為的，常見的求助原因有：財物被偷、被騙或務(wù)工不著，無錢買票的學(xué)生、游客、外來務(wù)工人員；遭遇家庭暴力離家出走、被虐待、被遺棄，無處食宿的人員；接連上訪無處安身的人員；突發(fā)疾病倒落街頭、急需就醫(yī)的老人、危重病人、精神障礙患者等。對于這部分人員，救助站工作人員也實際進(jìn)行了救助，提前干預(yù)避免他們淪入流浪乞討度日的境地。地方政府針對這種情況也及時通過規(guī)范性文件，對此做法予以了肯定，如《都江堰市城市生活無著的流浪乞討人員救助管理工作暫行規(guī)定》等。

（二）從被動救助向主動救助轉(zhuǎn)化

實踐中，救助站在嚴(yán)寒、酷暑、突發(fā)自然災(zāi)害等特定時期，還采取了主動救助、街頭救助等服務(wù)。如武漢市、上海市在酷暑時節(jié)，要求全市救助機(jī)構(gòu)設(shè)置臨時避暑場所，救助站工作人員協(xié)同城管、公安等部門上街進(jìn)行巡邏、廣播、發(fā)放傳單和救助卡等方式，勸導(dǎo)流浪人員進(jìn)站避暑、接受救助。2012年發(fā)生了鄭州市“流浪漢凍死橋底下”和貴州畢節(jié)“無名男童凍死垃圾箱”等事件以后，當(dāng)?shù)卣趪?yán)寒時節(jié)的救助方面更加細(xì)致和人性化，積極為不愿到救助站的流浪人員發(fā)放棉被、衣物、飲水等物品和就近食宿。在一些重大會議召開前后或節(jié)假日，救助站會同相關(guān)部門，在橋梁、涵洞、地下通道等流浪乞討人員集中的區(qū)域，加強夜間巡查和重點救助，對有生命危險的老年人、精神病人、危重病人等采取“先救治、后救助”原則，妥善安置。此外，針對一些極端天氣或突發(fā)狀況，各級救助站如陜西省民政廳，一般都制定了應(yīng)急預(yù)案和24小時主動搜尋機(jī)制，基本上能夠做到在接到報警或求助信息后，1小時之內(nèi)到達(dá)現(xiàn)場進(jìn)行救助。

（三）區(qū)分情況分類救助

針對不同類型的流浪乞討人員，各地救助管理站都采取了區(qū)別對待、分類救助的模式。具體包括以下幾種：

1.對有勞動能力的流浪乞討人員進(jìn)行職業(yè)技能上的救助和開放式管理

流浪乞討人員中不乏進(jìn)城務(wù)工和偶發(fā)經(jīng)濟(jì)困難、無力支付食宿的人，如果確系偶發(fā)財務(wù)危機(jī)致生活一時困難的，救助站一般采取的都是核實身份、住址信息后，發(fā)給乘車證明幫助返鄉(xiāng)。這種臨時性救助基本可以解決問題。如果在救助期限內(nèi)離開救助站的，尊重其自主意愿，不阻礙離開（未成年人除外）。對于那些因缺乏基本的就業(yè)技能、在城市中難以找到工作立足的進(jìn)城務(wù)工人員，則協(xié)同勞動部門、社區(qū)等對其進(jìn)行必要的就業(yè)輔導(dǎo)、技能培訓(xùn)和法律援助等，幫助其找到合適的就業(yè)崗位，從源頭上遏制再次流浪乞討。

2.對無民事行為能力或限制行為能力、生活無著的孤老傷殘、精神障礙流浪乞討人員，實行收養(yǎng)救助和幫扶式、約束性管理

依《救助管理辦法實施細(xì)則》的規(guī)定，救助站的救助期限一般不超過10天，特定情況下需要延長的，必須報上級部門批準(zhǔn)。對于無勞動能力的老年人、殘疾人、精神病人等，在法定救助期限內(nèi)仍然找不到其戶籍地、不能核實其身份、無法與家屬取得聯(lián)系等，救助站也并沒有直接推出門外，而是超出《救助管理辦法》的職責(zé)，在同級政府給出安置措施之前，給予了無限期救助，救助站這時依然破格扮演了福利院、養(yǎng)老院、精神病院等角色。對于站內(nèi)的這些受助人員，救助站也在生理和精神上給予了必要的照顧，對有可能危及受助人和他人生命財產(chǎn)安全的行為或疾患，進(jìn)行適當(dāng)?shù)闹委熀图s束。符合條件、能夠進(jìn)入養(yǎng)老院、精神病院、福利機(jī)構(gòu)的，積極與有關(guān)部門協(xié)作，送入專業(yè)機(jī)構(gòu)，實施收養(yǎng)救助。

3.對不滿16周歲的未成年流浪乞討人員，交流浪兒童救助保護(hù)中心進(jìn)行保護(hù)性救助和監(jiān)護(hù)式管理

對于年滿16周歲不滿18周歲的未成年流浪乞討人員，有勞動能力與就業(yè)意愿的，給予職業(yè)技能培訓(xùn)，幫助其走上工作崗位，實現(xiàn)自食其力、自力更生。不滿16周歲的未成年流浪乞討人，因其自身仍屬無行為能力或限制行為能力人，需要適格的監(jiān)護(hù)人的監(jiān)護(hù)。能夠聯(lián)系到監(jiān)護(hù)人或有愿意承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的親屬的，依照法定程序交由監(jiān)護(hù)人監(jiān)護(hù)撫養(yǎng)；確屬監(jiān)護(hù)人履行職責(zé)不當(dāng)，致未成年人離家出走、在外流浪的，協(xié)同居委會、村委會等基層自治組織對監(jiān)護(hù)人進(jìn)行批評、勸導(dǎo)，幫助改正；對于無家可歸，長期、多次在外流浪或監(jiān)護(hù)人因犯罪等原因不能、不愿、不適合承擔(dān)監(jiān)護(hù)職責(zé)的，多地推廣了鄭州的“類家庭”模式和“家庭寄養(yǎng)模式”；對于站內(nèi)的未成年流浪乞討人員，同步開展文化教育、技能教育和心理疏導(dǎo)、行為矯治、法律援助等，對其行動自由進(jìn)行必要的管束，防止脫逃和盜竊、斗毆等違法行為的發(fā)生，實際承擔(dān)起了臨時監(jiān)護(hù)職能。實踐中，有些流浪兒童多次反復(fù)被送往救助站，救助站實際上成為了他們的一個家，如石家莊市救助站內(nèi)曾有6名流浪兒童持續(xù)滯留站內(nèi)半年以上。對于其中無法查明家庭成員的、不滿6周歲的兒童，一般是通過部門聯(lián)動，直接送往兒童福利院等，由國家和政府承擔(dān)監(jiān)護(hù)職能。

三、我國流浪乞討救助管理機(jī)制中的美中不足與完善建議

（一）功能定位有待重新確立，救助對象亟需擴(kuò)大

2003年《救助管理辦法》出臺時，其救助功能就準(zhǔn)確地定位為“臨時的物質(zhì)幫助與生活幫扶”，其主要作用在于“救危救急”，救助的內(nèi)容也多為“送其回家”。正如筆者上文所述，實踐中，救助管理站內(nèi)受助的人員，并非都是嚴(yán)格符合《救助管理辦法實施細(xì)則》中的特定標(biāo)準(zhǔn)的“城市生活無著的流浪乞討人員”，甚至一些上訪戶、醉酒的人、一時外出迷路找不到家的老人、打拐解救出的婦女兒童等也曾被公安機(jī)關(guān)送到過救助站。況且，流浪乞討本身就是行為人的一項行為選擇自由，公民有權(quán)利選擇“勞動——財產(chǎn)——維持生存”的方式，也有權(quán)利選擇“物質(zhì)請求——國家?guī)椭S持生存”的方式[楊雅華.乞討的法學(xué)思考[M].北京：法律出版社，2012.123.]。對于那些暫時處于經(jīng)濟(jì)困境，但尚未作出或流浪、或乞討、或流浪兼乞討選擇的公民而言，法律不應(yīng)該將其一概地排除出救助范圍。國家在對公民進(jìn)行救助管理時，更應(yīng)該著眼的是行為人是否“生活無著”，而非“流浪乞討”。

此外，除城市中存在大量的流浪乞討人員需要行政救助管理外，中國的廣大農(nóng)村地區(qū)也存在著流浪乞討人員，其數(shù)量雖不及城市，但不應(yīng)該被無視。遺憾的是，目前在農(nóng)村地區(qū)發(fā)現(xiàn)的流浪乞討人員，并沒有專門的機(jī)構(gòu)對其進(jìn)行救助管理，而只能選擇由發(fā)現(xiàn)人向公安機(jī)關(guān)報案，或村委會暫時照管，抑或任其流浪。同樣是基于貧困、疾病或偶發(fā)財務(wù)危機(jī)等所致的生活無著，城鄉(xiāng)差別甚大，實在令人唏噓。

再者，對于站內(nèi)受助的流浪乞討人員而言，因其受流浪乞討文化、不幸的生活遭遇、自身性格特點、違法犯罪經(jīng)歷等多種因素的影響，在生活習(xí)性、紀(jì)律約束、與人相處、接受教育、行為特征等方面往往呈現(xiàn)出“不入群”的特征，有些受助人員屢次撒謊、編造落難經(jīng)歷騙吃騙喝騙車票、酗酒、盜竊、斗毆、打罵救助人員等不法行為時常出現(xiàn)，救助站的工作人員為維持正常的工作秩序和其他受助人的安全，采取必要的管理措施也是符合法理和邏輯的。《救助管理辦法》及其《實施細(xì)則》雖然規(guī)定了救助管理站的“檢查權(quán)”、“制止權(quán)”、“同意權(quán)”等，但對于受助人“賴站”、“未經(jīng)同意離站”、“經(jīng)勸說仍不停止違紀(jì)、違法行為”等情況，并沒有給出相應(yīng)的強制、懲罰權(quán)力及措施，受助人的罰則性條款空白。忌憚于“孫志剛案件”的影響，管理立法遲遲不到位，這樣“有責(zé)無權(quán)”的立法尷尬，使得救助人員在工作上一直有所顧慮、捉襟見肘。

建議根據(jù)行政救助管理的憲法、行政法理論基礎(chǔ)和救助原則，對我國行政救助管理的功能進(jìn)行重新定位，確立“生存救助為基礎(chǔ)、脫貧救助為補充”、“主動救助與被動救助相結(jié)合”、“物質(zhì)救助與精神救助相融合”、“救助與管理并軌”的基本原則，將救助的對象擴(kuò)大為“城鄉(xiāng)生活無著的人員”，淡化“流浪乞討”的行為特征，對真正意義上的貧困型流浪乞討人員施以救助。如：

（1）無固定經(jīng)濟(jì)來源和居所，依靠乞討、撿拾廢舊物品等維持生計的無業(yè)人員；

（2）因地震、洪澇、疫病等天災(zāi)人禍致貧，背井離鄉(xiāng)生活無著的人員；

（3）因遭受家庭暴力離家出走、被親屬遺棄無人贍養(yǎng)、家庭變故無人監(jiān)護(hù)等在外漂泊流浪的成年人、老年人、未成年人、殘疾人、精神障礙患者等；

（4）因被盜、被搶、被騙、尋親不遇、務(wù)工不著、迷失走散等原因暫時陷入經(jīng)濟(jì)困頓、生活無著的流浪乞討人員。

對拒不提供或不如實說明個人信息的、職業(yè)性流浪乞討、無正當(dāng)理由6個月內(nèi)2次以上到救助站求助、有違法犯罪嫌疑須由公安機(jī)關(guān)處理的等流浪乞討人員排除在外。

對于站內(nèi)受助人的違紀(jì)違法和其他危及他人安全的行為，在遵從比例原則的前提下，建議通過立法的形式賦予救助管理站少量的強制隔離（針對身患傳染性疾病的人）、強制約束人身（針對有暴力傾向的精神病患或疑似人員、不滿16周歲的未成年人）等少量強制措施，對有輕微違法行為的受助人，可以予以警告和訓(xùn)誡等處罰措施。在有條件的救助管理站，設(shè)立警務(wù)室和警務(wù)聯(lián)絡(luò)員，加強與公安機(jī)關(guān)的協(xié)作，及時處理上述行為。

（二）救助途徑單一，跟蹤回訪機(jī)制缺失，救助內(nèi)容與監(jiān)督機(jī)制有待完善

流浪乞討的形成原因多樣復(fù)雜，流浪乞討人員既存在共性又保有各自的特性，在具體的救助管理過程中，不能簡單地一刀切，不可機(jī)械地進(jìn)行“輸血式”救助，而應(yīng)切實調(diào)查分析、個案處理，實施針對性的“造血式”救助管理。

實踐中，針對那些遇到急難、一時生活陷入無著境地的人員，幫助返家就可以解決根本問題，采取給予食宿、車票等臨時救助方式是適當(dāng)?shù)?。但針對那些因遭受家庭暴力、被遺棄、被虐待離家出走的流浪乞討人員來講，返家不僅不能給予他們暫時的庇護(hù)，反而有可能落入新一輪的悲劇，對這些人員應(yīng)該在解決食宿的基礎(chǔ)上，增加法律援助、心理輔導(dǎo)等精神救助。對于那些喪失勞動能力、又無家可歸的孤老病殘流浪乞討人員，建議由民政部門移交福利院，或者通過政府購買服務(wù)的方式，交由寄養(yǎng)家庭或民間慈善機(jī)構(gòu)協(xié)助安置。當(dāng)然政府在福利院的設(shè)置與新建、民間社會工作引入等方面需要更加積極主動，在財政投入、政策優(yōu)惠等方面要有所傾斜。

對于有勞動能力的流浪乞討人員，建議結(jié)合各地實際情況推廣、創(chuàng)新鄭州的“就業(yè)安置模式”和廣東省“省級救助安置中心”的做法，協(xié)同勞動部門、社區(qū)、企業(yè)、公安機(jī)關(guān)、城市管理等部門，進(jìn)行不同的就業(yè)培訓(xùn)，幫助介紹工作崗位，真正實現(xiàn)自食其力。對于重病流浪的精神病人、惡性疾患流浪乞討人員，則當(dāng)?shù)谝粫r間撥打急救電話，由專業(yè)急救醫(yī)護(hù)人員護(hù)送至定點醫(yī)院，“先救治、后救助”，民政部門、衛(wèi)生部門、財政部門、公安機(jī)關(guān)等相關(guān)單位，應(yīng)該就醫(yī)療費用等支出問題做好事先的統(tǒng)籌安排，形成制度，避免因為經(jīng)費推諉扯皮現(xiàn)象的發(fā)生。對于那些在街頭以賣藝形式流浪的行為人，當(dāng)首先尊重其對生活方式的自由選擇，在不影響自身及他人安全、不違背社會公序良俗、不擾亂國家社會公共秩序的前提下，對其流浪乞討時間、地點、方式等進(jìn)行合理引導(dǎo)，甚至是秩序方面維護(hù)。

當(dāng)下我國各級救助站內(nèi)都會為受助人員設(shè)置一定的文化娛樂設(shè)施，但文化娛樂的內(nèi)容基本停留在看電視、讀報等方面，方式比較單一。英國政府在這方面做得比較細(xì)致，英國的救助機(jī)構(gòu)專門為無家可歸者組織了足球隊，帶領(lǐng)他們參觀美術(shù)館，參與社區(qū)活動等，切實提升流浪者的成就感和歸屬感，在精神上幫助他們重建自信。為了減少和避免“同情疲軟”現(xiàn)象的出現(xiàn)，美國政府并不是直接向流浪者發(fā)放食品，而是在承諾稅收優(yōu)惠的前提下，由愛心企業(yè)提供食物，并以食品券的形式發(fā)放給包括無家可歸者在內(nèi)的窮人，由其在指定的商店免費或低價購買，既解決了無家可歸者的溫飽需求，又同時覆蓋到了其他的經(jīng)濟(jì)貧困者。此做法對于我國救助那些不愿到救助管理站求助的流浪者而言，不失為一個好的例子。這些做法都值得我們借鑒。

需要說明的是，對于流浪乞討的未成年人，除了進(jìn)行上述救助之外，還需要特別重視對這些人員的行為矯治、法律幫助和特殊教育工作。除了筆者介紹的“鄭州模式”、重慶“模擬學(xué)?！钡鹊湫蛣?chuàng)新之外，同樣是發(fā)展中國家的巴西，則在《青少年法案》和《巴西憲法》中明確規(guī)定，政府每年拿出20%的財政預(yù)算投入到教育中；為避免兒童流浪和乞討，巴西政府實施“家庭補助金計劃”，[靳爾剛.巴西、古巴的社會保障制度及啟示[J].中國民政，2004,(2).]強制領(lǐng)取政府補助金的貧困家庭，必須將適齡兒童送入公立學(xué)校就讀，否則不予補助。建議我國政府一方面要繼續(xù)加大在教育方面的投入和對低收入家庭的困難補助，地方政府設(shè)置留守兒童救助專項基金，教育部門切實做好失學(xué)兒童的統(tǒng)計和復(fù)學(xué)勸導(dǎo)工作，將流浪乞討救助管理與教育扶貧有機(jī)銜接，另一方面配備專業(yè)教師常駐未成年人救助保護(hù)中心，合理開設(shè)課程，因材施教，進(jìn)一步完善針對未成年流浪乞討人員的特殊教育機(jī)制。

不論針對哪一類流浪乞討人員的專門性救助管理，都必須關(guān)注到救助后的實際效果。當(dāng)下，救助管理站在對站內(nèi)人員實施救助并協(xié)助返鄉(xiāng)、就業(yè)等以后，“輸出地”的縣、鄉(xiāng)級政府則很少能夠嚴(yán)格執(zhí)行《救助管理辦法實施細(xì)則》第18條的規(guī)定。地方基層政府在解決返鄉(xiāng)人員的生產(chǎn)生活困難、孤老病殘返鄉(xiāng)人員的撫養(yǎng)、贍養(yǎng)安置方案等方面做得還很不到位，這也是返鄉(xiāng)人員再次流浪乞討的原因所在。歸根結(jié)底，其癥結(jié)就在于對返鄉(xiāng)人員的跟蹤回訪機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制缺位，缺少對返鄉(xiāng)人員家庭情況、安置效果等后續(xù)情況的摸底、跟蹤和監(jiān)督，“外出流浪乞討”甚少作為地方政府考核的內(nèi)容之一，返鄉(xiāng)人員的安置問題不被重視。建議在“全國流浪乞討救助管理網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)”中增設(shè)跟蹤回訪板塊，做好流浪乞討救助管理與農(nóng)村養(yǎng)老保障、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、住房保障和未成年人機(jī)制的銜接工作，既方便先期救助對受助人員個人信息的匯總、查找，又利于對比“復(fù)討率”，落實基層政府安置返鄉(xiāng)人員的工作責(zé)任制，納入年終治安綜合考核范疇，實施相應(yīng)的獎懲措施。

（三）救助站軟硬件條件亟需優(yōu)化，救助程序存在明顯瑕疵，對惡性乞討打擊力度有待加強

在救助管理范圍擴(kuò)大、救助內(nèi)容更加多樣化的現(xiàn)實情境下，現(xiàn)有的救助管理站的軟硬件設(shè)施和水平就顯得明顯滯后了。依照《救助管理機(jī)構(gòu)基本規(guī)范》第4條的規(guī)定，我國各級救助站一般都設(shè)置在“交通便利、容易查找、遠(yuǎn)離危險”的城市郊區(qū)，中心城區(qū)的救助點數(shù)量畢竟有限，各地救助站在規(guī)模、設(shè)備建設(shè)與維護(hù)等方面標(biāo)準(zhǔn)并不統(tǒng)一，全國達(dá)到救助三級以上水平的救助站僅有118個，總占比太小。站內(nèi)的消毒設(shè)施、安全檢測設(shè)備等性能不佳，維護(hù)不利，不利于工作開展。此外，站內(nèi)工作人員在專業(yè)性、服務(wù)意識、網(wǎng)絡(luò)信息化建設(shè)水平等方面仍存在較大不足和人員缺口，救助經(jīng)費來源基本仍依靠國家和地方政府財政，經(jīng)費缺口導(dǎo)致救助管理工作推展受阻，流浪乞討人員輸出地與輸入地之間在跨省合作方面因經(jīng)費推諉的現(xiàn)象屢有發(fā)生。建議在保證政府財政的基礎(chǔ)上，大力吸收社會捐助，修改完善《公益事業(yè)捐贈法》，以稅收優(yōu)惠等措施鼓勵企業(yè)捐贈；對于受助人及其親屬自愿的還款和捐助，建議設(shè)立專門的賬戶和?？顚Ｓ弥贫?。此外，還可以吸收社會福彩收入等作為救助管理的資金來源之一，多方位、多渠道增加救助管理經(jīng)費，面向社會招聘更多的專業(yè)人才和方向?qū)诘闹驹刚?，培養(yǎng)社工理念，加大社工培訓(xùn)，大力提升救助站軟硬件水平。

理想的救助程序應(yīng)該包含以下幾個環(huán)節(jié)：（1）救助前，通過網(wǎng)絡(luò)、公告欄、宣傳單、廣播等多種形式向市民、流浪乞討人員進(jìn)行宣傳、勸導(dǎo)、告知等，使得流浪人員知悉自己的權(quán)利和求助的途徑。（2）救助過程中，對采取的具體救助措施、資金使用等信息、數(shù)據(jù)，通過網(wǎng)絡(luò)、新聞發(fā)布會、報刊等進(jìn)行公開，保障公眾知情權(quán)，主動接受社會監(jiān)督；對于救助過程中不符合救助標(biāo)準(zhǔn)、拒絕救助的情形，應(yīng)當(dāng)通過法定的意見聽取程序，即聽證程序，向當(dāng)事人充分說明、解釋，并認(rèn)真聽取當(dāng)事人的辯解、陳述；當(dāng)事人對于處理結(jié)果不服的，除依照《救助管理辦法實施細(xì)則》等可以進(jìn)行舉報、投訴外，還可以通過行政訴訟等途徑實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)。（3）救助后，要同步啟動返鄉(xiāng)流浪乞討人員跟蹤回訪機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，充分銜接城鄉(xiāng)教育、養(yǎng)老、醫(yī)療、低收入保障等工作。顯然，我國當(dāng)前救助管理程序中的救助信息公開、救助聽證程序處于空白狀態(tài)，這些關(guān)鍵程序的缺位，使得受助人權(quán)利的保護(hù)喪失了一重保障，建議在《救助管理辦法》修訂中，增設(shè)救助信息公開、救助聽證程序的法定范圍和具體步驟，盡可能完善立法，保障受助人權(quán)利和公眾知情權(quán)。

除了確屬生活無著的貧困型流浪乞討外，實踐中遇到的流浪乞討80%是職業(yè)乞丐，并有增多趨勢，這些人群的存在不僅影響行政管理，而且存在一定的社會危害性。常見的惡性乞討，大多表現(xiàn)為：（1）偽造學(xué)生證、殘疾證，冒充失學(xué)、受災(zāi)、重病等身份，虛構(gòu)悲慘遭遇博取同情，騙取錢財。（2）坐、臥在人流量大的繁華地段，衣衫襤褸，以故意向路人展示殘疾部位等令人不適的方式行乞；或者主動出手，以攔截交通、生拉硬拽、拖手抱腿、強制消費等方式糾纏行乞；甚至在遭遇拒絕后尋釁滋事、公然侮辱行人，以彈唱等方式圍堵行人、商戶強行乞討等。（3）以暴力、脅迫等方式組織未成年人、殘疾人乞討，或攜帶、“租用”未成年人、殘疾人乞討，甚至以乞討為名，行盜竊、搶奪、詐騙之實，觸犯刑律的。

巴西有句口號：“不要給小錢，要給他們做人的機(jī)會。”對于如上惡性乞討，我們呼吁公眾要加強辨識能力、不要盲目施舍，鼓勵市民向法定的機(jī)構(gòu)進(jìn)行捐贈而非直接給予財物。公安機(jī)關(guān)在執(zhí)法時要加強力度，對觸犯《治安處罰法》、《刑法》的侵略性乞討不能手軟。建議在修訂《治安處罰法》時，以列舉的方式對欺騙性乞討、侮辱性乞討、侵犯性乞討、不文明的乞討、強制性乞討等違法行為進(jìn)行細(xì)化。對于父母攜帶未成年子女乞討、“租借”“雇傭”未成年人乞討行為，依法納入“利用未成年人乞討”范疇，依照《治安處罰法》第41條的規(guī)定進(jìn)行行政處罰；必要時可以依照《民事訴訟法》的規(guī)定，起訴剝奪這些父母或親友的監(jiān)護(hù)權(quán)，變更監(jiān)護(hù)人，交由民政部門行使監(jiān)護(hù)職責(zé)。有涉及暴力、脅迫等強制手段的，一律依照《刑法》第262條規(guī)定處以刑責(zé)，并且建議將“租用未成年人、殘疾人乞討”納入該條保護(hù)范圍，有效打擊幕后操控人員。

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1671-5136(2015)04-0024-06

2015-09-16

本文系中原工學(xué)院信息商務(wù)學(xué)院2013年度科研項目《科學(xué)構(gòu)建河南省流浪乞討救助制度之法學(xué)思考》的階段性研究成果。

李曉瑜（1981—），女，河南林州人，中原工學(xué)院信息商務(wù)學(xué)院政法與傳媒系法學(xué)講師、法學(xué)碩士。研究方向：刑事法學(xué)、憲政法學(xué)。