劉善槐 鄔志輝

(東北師范大學 農(nóng)村教育研究所， 吉林 長春 130024)

農(nóng)民工隨遷子女普惠性民辦校發(fā)展的困境與政策應對

劉善槐 鄔志輝

(東北師范大學 農(nóng)村教育研究所， 吉林 長春 130024)

通過對我國4個東部城市農(nóng)民工隨遷子女入學問題的調查發(fā)現(xiàn)，當前城市義務教育承載力正面臨前所未有的挑戰(zhàn)，規(guī)范并支持農(nóng)民工隨遷子女普惠性民辦校發(fā)展具有重要的現(xiàn)實意義，它能夠有效緩解流入地政府的財政與教育用地壓力，合理化解流入地政府“財政供養(yǎng)人口只減不增”的師資配置困局，靈活應對隨遷子女的非預期流動。但它同時也面臨著諸多發(fā)展困境，包括財政經(jīng)費支持有限與價格管控過緊，師資隊伍不穩(wěn)定與發(fā)展動力不足以及隨遷子女升學路徑不暢與流動過頻等。為此，應科學核算隨遷子女民辦校的辦學成本，政府以購買學位方式提供足額的經(jīng)費補貼；推進學校標準化建設，流入地教育部門提供辦學指導與教育資源支持；流入地教育部門嚴格監(jiān)測教育質量，逐步淘汰低層次學校。

新型城鎮(zhèn)化； 教育承載力； 農(nóng)民工隨遷子女； 普惠性民辦校； 政策調整

隨著新型城鎮(zhèn)化的快速推進，向城市流入的農(nóng)民工隨遷子女數(shù)量龐大、增速空前且分布集中，我國城市義務教育正面臨前所未有的挑戰(zhàn)。為了應對這一逐漸嚴峻化的挑戰(zhàn)，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》在強調堅持“兩為主”、完善“兩納入”的同時明確定位了普惠性民辦校在保障隨遷子女就學上的作用，提出對未能在公辦學校就學的農(nóng)民工隨遷子女，保障其在普惠性民辦學校接受義務教育的權利。2014年7月30日至31日，教育部召開專題會議就保障隨遷子女平等接受義務教育作出部署，提出要支持民辦隨遷子女校發(fā)展，提高其辦學質量并規(guī)范其辦學行為。①2003年提出的“兩為主”政策明確了流入地政府的主體責任，許多城市已經(jīng)把隨遷子女納入教育發(fā)展規(guī)劃中，積極擴容教育資源，讓公辦學校最大限度地接受隨遷子女。據(jù)教育部公布的數(shù)據(jù)，截至2014年底，全國隨遷子女在公辦學校就學比例保持在80%。但是，隨遷子女在全國各城市的分布并不均衡，隨遷子女主要集中于長三角、珠三角等沿海發(fā)達地區(qū)，這些城市的隨遷子女數(shù)量遠超預期，有的城市甚至出現(xiàn)了戶籍學生與隨遷子女數(shù)量倒掛的現(xiàn)象。以廣東省為例，2013年非戶籍學生入讀義務教育學校的比例達到52.4%，珠三角9市中有5市非廣東戶籍學生就讀比例超過50%②。此外，隨著“單獨二孩”政策的落實，城市學齡人口也有了新的增長預期，城市公共教育資源必然要變得更加緊缺，城市新增的學齡人口有可能從公辦校中“擠出”部分隨遷子女。城市中學齡人口分布過密與教育資源承載力不足之間的矛盾日益凸顯，流入地政府不得不直面一個問題：公辦學校學位的新增速度趕不上隨遷子女遞增的速度，城市學校容納能力雖然接近飽和但依然還有許多隨遷子女未能進入公辦學校就讀，全國義務教育階段約有400萬隨遷子女未能進入公辦學校就讀，占義務教育階段隨遷子女總數(shù)的20%，某些城市這一比例甚至達到40%。而那些未能進入公辦學校就讀的隨遷子女，恰恰是這一群體中最為弱勢的部分，是城市教育的“邊緣化群體”。③在就學需求的驅動下，城市中出現(xiàn)了許多專門接收隨遷子女的民辦校，如東莞市這類學校占義務教育階段學校的比例已經(jīng)達到48.16%，而深圳市已經(jīng)達到64.86%，這些學校在保障隨遷子女就學上發(fā)揮了積極的作用。當意識到公辦學校學位數(shù)量與隨遷子女數(shù)量存在較大差距時，流入地政府逐漸認識到民辦校應是公辦校不可或缺的補充，并且正通過“委托管理”、“購買服務”等多種方式與之積極合作。但受諸多不利因素的影響，許多民辦校陷入了“三低”(低成本、低收費、低質量)的發(fā)展境地，甚至有部分學校因入不敷出而被迫關停，迫使部分未能進入公辦學校就讀的隨遷子女只能返鄉(xiāng)就讀，成為農(nóng)村的留守兒童。因此，如何使隨遷子女普惠性民辦學校在保證教育質量的前提下實現(xiàn)良性發(fā)展，讓隨遷子女在民辦校也能夠接受有質量的免費義務教育是我們當前需要研究的重要課題。

一、農(nóng)民工隨遷子女普惠性民辦校發(fā)展的現(xiàn)實意義

如果要保證城市公辦學校能有充足的學位接收隨遷子女，流入地政府可以采用擴容學校和新建學校兩種方式進行應對。前者易導致公辦學校超容招生。我們的調研發(fā)現(xiàn)，某些公辦校的招生規(guī)模甚至已經(jīng)達到建設設計規(guī)模的2倍，各類功能室已全部變成教室，甚至連田徑場上也建上了教學樓。這種做法會對公辦校正常的教育教學活動產(chǎn)生諸多不利影響，使其受場地的影響而壓縮許多必要的教育環(huán)節(jié)，最終不利于學生的全面發(fā)展，導致教育質量下滑。而受許多條件的限制，在城市大規(guī)模興建學校并不現(xiàn)實，并且一旦大量隨遷子女隨父母遷移將帶來城市學校教育資源的浪費。為了緩解學位壓力，公辦校只能提高入學門檻，這一做法導致許多隨遷子女要么選擇返鄉(xiāng)就讀，要么選擇進入民辦校就讀。隨遷子女民辦校的興起分擔了流入地政府的學位壓力，并且降低了大規(guī)模教育投入帶來的資源浪費風險。如果政府能夠與隨遷子女民辦校加強合作，為其辦學提供資源支持以保證隨遷子女能夠免費就學，那么這類學校的發(fā)展對于解決隨遷子女的入學問題具有重要的現(xiàn)實意義。

(一)隨遷子女普惠性民辦校能夠有效緩解流入地政府的財政與教育用地壓力

隨遷子女的快速涌入給流入地政府帶來了巨大的財政壓力，雖然近年來流入地政府的財政收入在逐年增加，但其速度卻未能趕上隨遷子女增加的速度。以廣州市天河區(qū)為例，2013年全區(qū)農(nóng)民工隨遷子女為5.93萬人，如果全部進入公辦學校就讀，那么至少需要新建學校59所(按每校1000人測算)，用于征土地、學校建設和教師工資等項目的基本費用至少需要380億，而全區(qū)的可支配財政收入僅有50多億元，資金缺口巨大。教育用地壓力是流入地政府面臨的另一棘手問題。財政壓力能夠通過中央、省級財政或市級財政的轉移支付獲得緩解，但土地卻是不可再生資源，學齡人口的增加只會使其變得越來越緊缺，雖然城市中也有一小部分預留土地能夠被批準為教學用地，但這部分土地的地理位置與學齡人口的集中區(qū)域并不對應，并且有些是溝渠、山丘或位于城中村，土地清理難度過大，費用過高。以東莞市為例，近幾年每年新增4萬多名隨遷子女，按照1000名學生的規(guī)模建設學校，每年至少需要興建40所學校，如果按照縣一級小學的建設標準計算(占地30畝)，那么每年需要提供建校用地1200畝，當?shù)馗緵]有那么多預留土地用于新建學校。而隨遷子女民辦校的辦學資金來源于社會多元主體，包括個人、企業(yè)和慈善機構等，不同主體的辦學目的有所差別，有的是為了獲得一定的經(jīng)濟收益，有的是為了滿足企業(yè)職工子女的就學需求，也有一小部分是出于做慈善的目的。如果政策引導得當，將有充足的社會資源流向民辦教育，在一定程度上分擔政府的資源壓力。民辦?？沙浞掷檬袌鰴C制獲取土地和校舍。土地可通過購買或租賃獲得，而校舍可通過自建、廠房改建和租用村已建學校等多種形式獲得。隨遷子女民辦校利用社會資源辦學校，分流了公辦校的隨遷子女生源，可以有效緩解流入地政府的財政和教育土地壓力。

(二)隨遷子女普惠性民辦校能夠合理化解流入地政府“財政供養(yǎng)人口只減不增”的師資配置困局

2013年11月1日，地方政府職能轉變和機構改革工作電視電話會議在北京召開，會議提出要嚴控地方政府機構編制總量，確保財政供養(yǎng)人員只減不增。④按照這一指導原則，流入地政府不可能大幅增加公辦校教師編制以應對不斷涌入的隨遷子女，這最終會導致流入地公辦校師資緊缺。以蘇州市高新區(qū)為例，2014年新增隨遷子女7000余人，如果全部納入公辦校的話，按照當?shù)氐木幹茦藴蔬M行測算，那么至少需要新增公辦教師450名，但鑒于教師屬于財政供養(yǎng)人口，其編制需要進行控制，即使在財政經(jīng)費允許的條件下也不能隨意增加教師。如此一來，如果當?shù)亟逃块T想把這些學生全部納入公辦校的話就需要聘用大量的代課教師。公辦校系統(tǒng)內會產(chǎn)生有編制的教師和代課教師兩類群體，待遇也會有兩套標準，這必然要引發(fā)許多新的問題?！巴げ煌辍睍勾n教師產(chǎn)生在公辦校是“二等公民”的感覺，進而嚴重挫傷他們的工作積極性并對教育質量的提升產(chǎn)生負面影響。此外，代課教師的工資無財政經(jīng)費作保障，只能從學校的公用經(jīng)費中支出，這必然會使學校公用經(jīng)費中用于某些必要的項目支出減少，從而影響學校的運轉水平。而隨遷子女民辦校對所有教師一視同仁，采用的是靈活的聘用合同制，合同期短則1年，長則幾年，根本不存在編制限制的問題，能夠根據(jù)學生數(shù)量的變化來確定增加或減少教師的數(shù)量，從而避免相關問題。

(三)隨遷子女普惠性民辦校能夠靈活應對隨遷子女的非預期性流動

流動性是隨遷子女的一個典型特征。我們的調查顯示，隨遷子女的流動率普遍高于15%。隨遷子女數(shù)量穩(wěn)定的變化趨勢并不會對流入地教育產(chǎn)生很大的沖擊，原因在于流入地政府能夠提前預測并制定相應的教育規(guī)劃，但大規(guī)模的非預期性流動卻會破壞流入地的教育供需平衡，從而引發(fā)許多問題。導致隨遷子女大規(guī)模非預期性流動的原因通常有兩種，第一種原因是產(chǎn)業(yè)結構的變化使城市對外來勞動力需求發(fā)生改變，外來務工人員出現(xiàn)短期聚集或者大量流走的現(xiàn)象，從而使隨遷子女數(shù)量快速遞增或遞減。隨遷子女在短期內大量增加將會導致城市公辦校學生總量超載，出現(xiàn)大班大?，F(xiàn)象，從而影響學校的教育教學質量；而隨遷子女在短期內急劇減少將會導致城市學校教育資源的巨大浪費，局部地區(qū)出現(xiàn)硬件設施閑置，教師重新安置困難等問題。第二種原因是，許多城市學校教育質量遠高于周邊農(nóng)村地區(qū)，并且對隨遷子女設置的入學條件較為寬松，周邊農(nóng)村地區(qū)家長為了讓其子女接受更好的教育把他們帶到城市，從而產(chǎn)生“教育洼地”效應，也即城市隨遷子女教育解決得越好，隨遷子女向城市聚集的人數(shù)越多，最終的結果是公辦學校新增的學位數(shù)總是小于新增的隨遷子女數(shù)量。而隨遷子女民辦校的辦學模式使其具有靈活性的優(yōu)勢，能夠從容應對隨遷子女的數(shù)量變化。當隨遷子女數(shù)量銳減時，其能迅速處理校產(chǎn)并按照勞動合同減少續(xù)聘的教師，當隨遷子女劇增時又能及時增聘教師并擴容學校。

二、農(nóng)民工隨遷子女普惠性民辦校面臨的發(fā)展困境

并非城市中所有的民辦校都能夠成為普惠性民辦校。城市中的高端民辦校由于其數(shù)量少且辦學成本高、收費高而難以成為普惠性的民辦校，而城市中的大部分隨遷子女民辦校由于收費較低使得絕大部分未能進入公辦校的隨遷子女受益。與城市中“高收費、高標準、高質量”的高端民辦校形成鮮明對比，隨遷子女民辦校辦學水平參差不齊，教育質量普遍不高。當前這些學校在經(jīng)費、師資等方面正面臨嚴峻挑戰(zhàn)，并且這些方面互相影響并產(chǎn)生交互效應，嚴重威脅其生存和發(fā)展。面對不利的生存與發(fā)展環(huán)境，隨遷子女民辦校的淘汰率極高，有些城市的隨遷子女民辦校甚至陷入了“劣幣驅逐良幣”的惡性競爭中，最終生存下來的僅是一些“低成本、低收費、低質量”的民辦校。正是受這些發(fā)展困境的限制，當前的隨遷子女民辦校與普惠性民辦校理應具備的免費性、有質量的基本屬性還有一定的差距。

(一)財政經(jīng)費支持有限與價格管控過緊

隨遷子女民辦校的運轉經(jīng)費主要來源于流入地政府的財政資金支持和學生的學費。前者按學生數(shù)來撥付，各地沒有統(tǒng)一的標準，額度的高低取決于流入地政府的財政能力和對民辦校的扶持力度，絕大部分地區(qū)的補貼標準較低。調查顯示，蘇州市高新區(qū)、廣州市天河區(qū)、東莞市民辦小學能獲得的公用經(jīng)費補貼分別為每個學生每年650元、525元和850元；深圳市為民辦校提供每個小學生每年5000元的學位補貼，但要求學生必須滿足“1+5”條件(父母在深居住1年以上；兒童出生證、兒童及父母戶籍證明、在深居住證或暫住證；父母在深有房、購房或租房證明；父母就業(yè)、社保證明；計生證明；原籍就學聯(lián)系函)，隨遷子女民辦校中僅有一小部分學生滿足這一條件。民辦校對學生的收費必須按照物價部門根據(jù)學校辦學條件出臺的指導性收費標準來確定?；谶M入公辦校隨遷子女已全部免費的考慮，除了少部分高端學校外，物價部門通常不允許隨遷子女民辦校收取較高的學費。蘇州市高新區(qū)隨遷子女民辦校的學費一般為每學期1900元；廣州天河區(qū)大部分在3600元以下，低的僅為1080元；深圳福田區(qū)最低的只有1300元。這些學校的學費加上政府的補貼甚至少于公辦校的公用經(jīng)費，如深圳市公辦小學的公用經(jīng)費為每生每年4300元，而民辦校學費每生每年最低的僅為2600元。公辦校的公用經(jīng)費僅用于日常運轉支出，而民辦校的收費除了維持日常運轉外還要支付教師工資、校舍的租賃費用等，因此，隨遷子女民辦校運轉水平要遠低于普通公辦學校。近年來，隨遷子女民辦校的場地和校舍租賃費用、教師工資、水電費用等支出在不斷上升。學校周邊的商業(yè)用地和場館的租賃費用逐年上漲，這間接推高了民辦校的場地和校舍租賃費用；雖然民辦校教師的工資不可能像公辦校那樣隨著工齡的增長和職稱的晉升而提高，但也必須隨著工作時間的增長而有所增加，否則會有大量教師流失；民辦校的水電費用是按照商業(yè)用途征收的，其標準要遠高于公辦校且也在不斷上漲。不斷上漲的支出與有限的收入使許多民辦校處于低水平運轉狀態(tài)，只能通過增加招生數(shù)量來維持規(guī)模效益，而一旦學生數(shù)量出現(xiàn)較大幅度下滑則會運轉困難，極易被淘汰。

(二)師資隊伍不穩(wěn)定與發(fā)展動力不足

隨遷子女民辦校教師的流失率普遍偏高，有的學校甚至超過了20%，民辦校每年需要重新招聘教師。待遇水平低和工作量大是教師流失的主要原因。對廣州市天河區(qū)的45所民辦校教師工資的調查顯示，教師月工資最低的僅為2300元，有31%的學校教師月工資少于3000元，有71%的學校教師月工資少于4000元；對深圳市福田區(qū)15所民辦校的調查發(fā)現(xiàn)，月工資最低的僅為2600元，有33%的學校教師月工資少于4000元；而對蘇州市高新區(qū)民辦學校的調查發(fā)現(xiàn)，教師工資在扣除保險后僅有2500元左右，這樣的工資僅相當于公辦代課教師的一半，公辦正式教師的五分之一。如此低的工資使教師們在城市的生活水平非常低，甚至難以維持基本的生活開支。與工資相對應，民辦學校教師的養(yǎng)老保險繳費水平也很低，退休后生活沒有保障。教師數(shù)量不足帶來了教師工作負擔過重的問題，有的學校生師比已經(jīng)達到26∶1，教師每周的教學工作量為26節(jié)以上。發(fā)展前景有限也是導致民辦校教師流失的重要原因，他們難以獲得培訓機會，“國培計劃”、“省培計劃”的名額全部被分配給了公辦校。民辦校教師在職稱評定時會受到限制，有許多學校只允許他們評初級職稱。對民辦校教師而言，即使評上了高一級的職稱實際意義也不大，民辦校采用的評聘分離做法使他們的待遇不能隨著職稱的升高而增加。此外，民辦校學生流動性強、基礎差，教師在教學中付出很大的努力卻難出成績，教師極易產(chǎn)生工作挫敗感。因此，他們普遍把在民辦校當教師作為臨時性的工作，一旦有好的就業(yè)機會就會離開，未能離開的在工作中也沒有很強的積極性。教師資源是學校教育質量提升的核心要素，教師隊伍的不穩(wěn)定性以及較為消極的工作態(tài)度使隨遷子女民辦校難以有效提升教育質量，也就難以吸引更多更好的生源，最終可能影響其生存和發(fā)展。

(三)隨遷子女升學路徑不暢與流動過頻

升學不暢和父母工作的不穩(wěn)定性是造成隨遷子女頻繁流動的主要原因。2012年8月30日，國務院辦公廳轉發(fā)了六部委聯(lián)合發(fā)布的《關于做好進城務工人員隨遷子女接受義務教育后在當?shù)貐⒓由龑W考試工作意見的通知》，大部分省份于2012年底出臺了具體的升學方案。但廣東、浙江等經(jīng)濟發(fā)達、人口流入大、教育資源豐富省份的考試升學方案依然存在較高“門檻”或隱含著環(huán)環(huán)相扣的潛在條件。⑤我們的調查發(fā)現(xiàn)，雖然隨遷子女在流入地已經(jīng)有機會參加中考，但流入地教育部門對戶籍學生和隨遷子女實行了兩套錄取標準，隨遷子女的中考分數(shù)線要遠遠高于戶籍學生。以東莞市為例，2014年公辦普通高中戶籍學生最低錄取分數(shù)線為560分，而非戶籍學生最低錄取分數(shù)線為630分，兩者相差70分，最終能進入公辦普通高中的非戶籍學生僅占總數(shù)的20%。對大部分隨遷子女而言，若想進入公辦普通高中，只能返回原籍參加中考，最終導致大量隨遷子女從初二開始就大規(guī)模返鄉(xiāng)，民辦校因升學政策原因生源流失嚴重，對學校造成了很大的沖擊。民辦校小學高年級也面臨相同的生源流失問題，公辦普通初中首先要滿足戶籍學生的就學需求，多余的學位才會招收隨遷子女，最終導致部分隨遷子女返回原籍就讀。城市較少的升學機會易使隨遷子女感覺即使付出很大的努力也很難升入高一級的公辦校，這種不公平感會使他們在學習上產(chǎn)生消極情緒，從而影響民辦校教育質量的進一步提升。導致隨遷子女流動的另一個原因是其父母工作的變動。有部分進城務工人員帶子女到城市就讀有一定的盲目性，最終使其頻繁變換學校，大部分民辦校的學生流動率已超過20%。頻繁的變換學校會使隨遷子女始終處于新環(huán)境的適應過程中，并且還需要不斷面對知識銜接的問題，最終會影響其學習成績。當學生的流動率超過一定比例時，民辦校不得不不斷調整教學進程以讓更多的學生能夠適應，造成學校教學節(jié)奏被打亂，教育質量難以獲得有效提升。

三、促進農(nóng)民工隨遷子女普惠性民辦校發(fā)展的政策建議

為了保證農(nóng)民工隨遷子女普惠性民辦校良性健康發(fā)展，中央、流入地和流出地政府應強化合作，營造良好的政策環(huán)境，完善升學政策，保證隨遷子女在民辦校接受義務教育后能有公平的機會升入城市普通高中；提供必要的資源支持，在經(jīng)費、信息、管理和師資培訓等方面進行扶持；同時，規(guī)范隨遷子女普惠性民辦校的辦學行為，督促其保證投入水平，通過加強教研指導、開展教師培訓等多種途徑幫助其提高教育質量。⑥

第一，科學核算隨遷子女普惠性民辦校的辦學成本，政府以購買學位的方式提供足額的經(jīng)費補貼。接受免費的義務教育是所有學生的基本權利，對于不能進入公辦校就學的隨遷子女而言，這一權利可通過政府向民辦校購買學位的方式來實現(xiàn)。隨遷子女教育經(jīng)費保障的主體在城市的區(qū)一級政府，造成區(qū)一級政府教育的事權與財權嚴重不對稱。⑦為了保證有充足的經(jīng)費購買民辦校的學位，應建立各級政府的財政分擔機制。首先，科學核算民辦校的辦學成本，并在此基礎上測算在保證民辦校合理收益率的條件下每個學位的標準價格。民辦校的辦學與運作成本包括土地購置或租賃費用、校舍建設費用、教師工資以及維持學校日常運轉的水電費、辦公費等。在核算教師工資時，為了讓民辦教師能夠聘用較高水平的教師，應參考公辦校臨聘教師的工資標準。流入地政府應根據(jù)固定資產(chǎn)投資、教師待遇、繳納的各項稅費等指標確定民辦校的“合理回報”。⑧其次，客觀評估流入地政府的財政能力，確定最高限度的教育支出。教育支出占財政總支出的比例過高一直是流入地政府在財政支出結構平衡方面面臨的突出問題，并且隨著隨遷子女數(shù)量的增加該問題已經(jīng)變得越來越嚴重。以蘇州市高新區(qū)為例，這一比例已經(jīng)達到30%，其中一半用于隨遷子女教育支出。教育支出比例過高將擠占其他公共服務支出并對城市的綜合發(fā)展產(chǎn)生不利影響，為此，應確定教育支出的恰當比例，使其既能體現(xiàn)流入地政府在解決隨遷子女教育上的努力程度也能考慮城市的綜合發(fā)展需要。再次，建立合理的財政分擔機制。農(nóng)民工子女義務教育的“財”的問題實質是“政”的問題，是中央與地方、城市與鄉(xiāng)村及不同地方政府之間利益矛盾的表現(xiàn)，必須對現(xiàn)行的教育投入與管理體制進行調整，合理分攤農(nóng)民工子女的教育成本。⑨隨遷子女的教育經(jīng)費保障應從“單方責任主體”逐漸過渡到“三方協(xié)調合作”，相關經(jīng)費應由中央財政、流出地政府和流入地政府共同來承擔。⑩流出地政府應基于全國電子學籍管理系統(tǒng)，積極與流入地政府進行學生流動狀況信息對接，保證國撥教育經(jīng)費能“錢隨人走”。對于省域內流動的隨遷子女，不足的經(jīng)費應該由省級政府和市級政府共同承擔，省級政府應至少承擔一半；對于跨省流動的隨遷子女，不足的經(jīng)費應該由中央、省級政府和市級政府共同承擔，中央政府應至少承擔一半。最終所有經(jīng)費應匯總到區(qū)級政府，由其向民辦校購買隨遷子女的學位。此外，應制定隨遷子女民辦校的優(yōu)惠政策，適當減輕其各類稅費負擔。

第二，推進隨遷子女普惠性民辦校標準化建設，流入地教育部門提供必要辦學指導和教育資源支持。學校標準化建設是保證投入水平和基本辦學條件的有效途徑，是教育質量提升的基本前提。流入地教育部門應指導隨遷子女民辦校按照與公辦校一致的標準進行辦學并且定期驗收。在硬件設施上，校舍與運動場地面積、硬件設施、房屋安全和衛(wèi)生條件等必須達到最低配置標準。在招生規(guī)模上，學校和班級規(guī)模應控制在可容納范圍內，絕不允許其為了獲得更多的財政補貼而超容招生。在師資建設方面，要求民辦校按照規(guī)定的生師比標準足額配備教師，保證國家課程和地方課程能夠開足開齊，并把教師的工作量控制在與公辦教師相當?shù)乃缴?；嚴格核實每個教師的從教資格，按照統(tǒng)一的標準進行教師聘任、職稱評定、業(yè)務培訓和業(yè)務獎勵。在學校管理上，學校應有系統(tǒng)化的管理文件并有明確的責任主體，確保教學、安全、衛(wèi)生等方面的管理無死角。在教育教學上，必須使用流入地教育部門規(guī)定的學科教材，并且嚴格執(zhí)行國家規(guī)定的課程標準；開設心理課程，加強對隨遷子女群體心理發(fā)展狀況的監(jiān)測與輔導。對于驗收不達標的學校，要求其在規(guī)定時間內進行整改，整改后仍不達標的應取消其辦學資格。同時，流入地教育部門應幫助民辦校不斷提升辦學水平。首先，督促民辦校制定學校的發(fā)展規(guī)劃，使民辦校能夠不斷進行學校改進并逐漸形成自己的辦學特色。其次，協(xié)助民辦校進行教師隊伍建設，把隨遷子女民辦校教師納入流入地統(tǒng)一的教師培訓體系中，提供各層次的學習和培訓機會，幫助其逐漸提升教育教學能力；為教師的成長搭建平臺，在職稱晉升、評獎評優(yōu)上與公辦教師一視同仁。再次，建立公辦校幫助民辦校發(fā)展的長效機制，通過“結對子”、建立“發(fā)展共同體”、公辦教師派駐、合作教研等多種形式使它們建立起良好的互動協(xié)助關系，鼓勵公辦學校教師與隨遷子女民辦校教師進行交流輪崗，讓民辦校能夠分享公辦校特別是隨遷子女公辦校的辦學經(jīng)驗、管理方法和課程資源等。

第三，流入地教育部門嚴格監(jiān)測隨遷子女普惠性民辦校的教育質量，逐步淘汰低層次學校。為了避免隨遷子女民辦校以犧牲教育質量為代價過度追求經(jīng)濟效益，導致隨遷子女只能接受低水平的義務教育并在升學時喪失競爭能力，流入地教育部門應對隨遷子女民辦校的教育質量進行動態(tài)監(jiān)測。質量監(jiān)測應體現(xiàn)診斷、改進和評估的基本功能，通過診斷來了解隨遷子女入學時的知識結構和薄弱環(huán)節(jié)，進而有針對性的設計相應的改進和提升的教育教學策略，最終客觀評估學校在這一過程中所發(fā)揮的作用。首先，開發(fā)分年段、分學科的多維度教育質量監(jiān)測工具，并基于隨遷子女的基本水平研制教育質量底線標準；其次，利用監(jiān)測工具對隨遷子女入學時進行前測并提供全面的診斷結果和相應改進建議；再次，在特定周期內對隨遷子女的教育水平進行后測，客觀評價學生的提升狀況以及學校在這一過程中所發(fā)揮的作用，全面評估學校在管理、教育教學、教師素質和課程資源等方面的整體水平；最后，基于評估結果建立隨遷子女民辦校的淘汰機制，對于教育質量不達標的學校“亮黃牌”，督促其在特定時間內進行改進提升，而如果在下一監(jiān)測周期內質量仍未有明顯改善則不允許其招收新生，從而逐步淘汰教育質量低下的學校。

注釋

①教育部：《各地應根據(jù)戶改要求合理確定入學政策》，《中國教育報》2014年8月1日第1版。

②數(shù)據(jù)來源于對廣州市、深圳市、東莞市、蘇州市的調查，文中未標明出處的數(shù)據(jù)均來自上述問卷調查和訪談。

③聯(lián)合國教育、科學及文化組織發(fā)布的《全民教育全球監(jiān)測報告2010：普及到邊緣化群體》把“邊緣化群體”定義為教育年限最低、社會最底層的20%。

④姜潔：《做好政府改革這篇大文章 更多釋放市場活力 更好服務人民群眾》，《人民日報》2013年11月2日第1版。

⑤吳霓、朱富言：《流動人口隨遷子女在流入地升學考試政策分析》，《教育研究》2014年第4期。

⑥雷萬鵬：《新生代農(nóng)民工子女教育調查與思考》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2013年第9期。

⑦范先佐、彭湃：《農(nóng)民工子女教育經(jīng)費保障機制構想》，《中國教育學刊》2009年第3期。

⑧李玲、周興平：《民辦學?！昂侠砘貓蟆睒藴蕼y算及模式探析》，《中國教育學刊》2014年第10期。

⑨項繼權：《農(nóng)民工子女教育：政策選擇與制度保障——關于農(nóng)民工子女教育問題的調查分析與政策建議》，《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2005年第5期。

⑩袁振國等：《農(nóng)民工子女教育問題研究》，北京：經(jīng)濟科學出版社，2012年，第402頁。

責任編輯 曾新

On Private Schools for Migrant Workers’ Children in Urban Areas

Liu Shanhuai Wu Zhihui

(Institute of Rural Education, Northeast Normal University, Changchun 130024)

Based on the survey of four eastern cities in China, this paper finds out that the current carrying capacity of urban compulsory education is facing unprecedented challenges , while setting up and regulating private schools for migrant workers’ children in urban areas has important and practical significance which can help alleviating the financial pressure and the land shortage pressure of urban governments, breaking the teachers’ configuration dilemma in urban areas and dealing with the unintended liquidity of migrant children. It also reveals that, private schools for migrant workers’ children in urban areas are faced with developing plights, including that, the private schools could not get enough financial support while the charging price of school fee is under tight control by governments; teaching staff in the private schools are quite unstable without enough motivation to develop further; migrant children in urban areas do not have the same opportunity for advanced education as other urban students and migrant children flow too frequently. This paper suggests that, the running cost of the private schools for migrant workers’ children should be accounted scientifically and governments should provide enough financial support for them in the form of buying quota of students; the standardization of the private schools should be promoted with the educational guidance and resources supporting from local governments; and the educational quality of the private schools should be strictly monitored with the washing out of schools of low educational quality.

new urbanization; educational carrying capacity; private schools for migrant workers’ children in urban areas

2015-07-08

2014年度國家社會科學基金青年項目“‘單獨二孩’政策實施后學校布局調整研究”(14CSH067)