余曉艷

(西安市社會(huì)科學(xué)院，西安 710054)

近年來(lái)，校外托管班在西安市發(fā)展迅速，隊(duì)伍越來(lái)越壯大。托管班，俗稱(chēng)“小飯桌”，它是校外兒童教育看護(hù)的一種新形式、新事物，托管班以幼兒園孩子、小學(xué)生、初中生等為服務(wù)對(duì)象，主要服務(wù)內(nèi)容包括接送孩子上下學(xué)、提供孩子午晚飯、輔導(dǎo)作業(yè)、安全監(jiān)護(hù)等，部分托管班還可以提供晚間住宿。托管班在配置校外教育資源、照料未成年學(xué)生、解決家長(zhǎng)后顧之憂(yōu)等方面發(fā)揮了重要的作用。

一、“校外托管熱”現(xiàn)象出現(xiàn)的原因分析

目前，托管班發(fā)展速度之快，有其現(xiàn)實(shí)的合理性。首先，托管班的出現(xiàn)與當(dāng)今中小學(xué)校教育資源配置不均衡有著密切的關(guān)系。教育的城鄉(xiāng)之間、區(qū)域之間、校際之間差距沒(méi)有得到根本性的消除，家長(zhǎng)們?yōu)榱私o子女尋求更優(yōu)質(zhì)的教育資源，千方百計(jì)地給孩子尋找名師名校。“擇校熱”使大批的孩子涌向了所謂的名校，跨地區(qū)、學(xué)區(qū)就讀，學(xué)生放學(xué)后回家路途遠(yuǎn)，這是催生校外托管班的一個(gè)因素;其次，父母由于忙于工作，無(wú)暇照顧孩子，只好把孩子放在托管班，這種情況在西安市和各區(qū)縣都有，其中不乏公務(wù)員和事業(yè)單位人員;第三，中小學(xué)生減負(fù)后，孩子放學(xué)的時(shí)間和父母下班的時(shí)間不同步，孩子放學(xué)后和家長(zhǎng)下班前孩子處于“三不管”空檔，即學(xué)校無(wú)力量管、家長(zhǎng)無(wú)時(shí)間管、社會(huì)不重視孩子校外管理、教育。校外托管班所提供的服務(wù)暫代了父母的部分教育及管理職能，彌補(bǔ)了學(xué)校及家庭教育的不足，同時(shí)擔(dān)負(fù)起了社會(huì)照料和教育的職責(zé);第四，有些家長(zhǎng)考慮到無(wú)力無(wú)暇照看孩子，認(rèn)為孩子在托管班既省事，又放心，所以愿意把孩子放到托管班;第五，隨著城鎮(zhèn)一體化的發(fā)展，越來(lái)越多的農(nóng)民工流入城市，隨之而來(lái)的就是流動(dòng)兒童的增多，流動(dòng)兒童的管理是農(nóng)民工很頭痛的事情，托管班所提供作業(yè)輔導(dǎo)和食宿，給農(nóng)民工子女的教育和管理提供了方便;第六，學(xué)校出于安全和教師工作量的考慮以及收費(fèi)問(wèn)題不愿意開(kāi)展學(xué)生托餐服務(wù)。家長(zhǎng)在找不到更合適的托餐場(chǎng)所時(shí)，校外托管班恰好解決了父母所擔(dān)心校外安全和食品安全的問(wèn)題，在一定程度上也減少了孩子意外傷害事故的發(fā)生，贏得了家長(zhǎng)認(rèn)可;第七，托管班應(yīng)市場(chǎng)需求而出現(xiàn)，它既滿(mǎn)足了孩子和家長(zhǎng)的特定需求，又安排了相當(dāng)一部分人員的就業(yè)和再就業(yè)(包括自己創(chuàng)業(yè))，解決了民生問(wèn)題;最后，托管班是校外兒童教育管理的新的活動(dòng)機(jī)構(gòu)，豐富了校外教育機(jī)構(gòu)的形式和內(nèi)容，家長(zhǎng)自主購(gòu)買(mǎi)托管所提供的服務(wù)，托管班集學(xué)習(xí)、活動(dòng)、休息、飲食為一體，得到了家長(zhǎng)的普遍認(rèn)可。

西安市托管班已經(jīng)存在了十年左右，有調(diào)查推算西安市托管班有將近2萬(wàn)家，西安市托管班真實(shí)數(shù)據(jù)很難摸清的主要原因是沒(méi)有嚴(yán)格的登記注冊(cè)制度，很多托管班自生自滅，存活周期很短。

二、西安市校外托管班發(fā)展中存在的問(wèn)題分析

關(guān)于西安市中小學(xué)生校外托管機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題可以分兩個(gè)層面進(jìn)行分析和探討。

(一)政府管理層面的問(wèn)題

政府對(duì)舉辦托管班的準(zhǔn)入門(mén)檻沒(méi)有設(shè)定嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)托管班的性質(zhì)沒(méi)有明確的規(guī)定，而西安市政府在規(guī)范與管理托管班方面出臺(tái)的政策文件已不適應(yīng)托管班發(fā)展的形勢(shì)。職能部門(mén)在監(jiān)管托管班過(guò)程當(dāng)中由于機(jī)構(gòu)的職能改變，令托管機(jī)構(gòu)登記困難，目前托管班現(xiàn)有的監(jiān)督管理部門(mén)人手有限，任務(wù)繁重，壓力很大，很難專(zhuān)門(mén)抽出時(shí)間來(lái)對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有的托管班進(jìn)行監(jiān)管。各區(qū)縣校外托管機(jī)構(gòu)對(duì)其有管理關(guān)系的職能部門(mén)盡責(zé)程度不一，管理力度不夠大。托管班是家長(zhǎng)的唯一選擇，但是在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和名校附近的托管班費(fèi)用很高，加重了部分家長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

(二)托管班在發(fā)展過(guò)程中存在的問(wèn)題

西安市托管班的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有統(tǒng)一規(guī)定，隨意定價(jià)。絕大部分托管班是無(wú)照經(jīng)營(yíng)，托管班在做宣傳的過(guò)程中夸大宣傳、虛假宣傳現(xiàn)象普遍存在。從業(yè)人員缺乏專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)，托管質(zhì)量參差不齊。不少托管班從業(yè)人員沒(méi)有辦理健康證，食品安全管理以及消防設(shè)施不到位。一些家庭托管班空間狹小，不利于孩子的活動(dòng)，且打擾附近居民的正常生活。另外專(zhuān)業(yè)人員不足、人員流動(dòng)速度快也是托管班發(fā)展中凸顯的問(wèn)題。一些經(jīng)營(yíng)者為了謀取利潤(rùn)，對(duì)舉辦托管班的安全風(fēng)險(xiǎn)和投資風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)識(shí)還不到位。例如西安市一托管班內(nèi)9歲男童被老師暴打的事件，反映托管班亟需管理和規(guī)范。

三、創(chuàng)新西安市校外托管機(jī)構(gòu)治理的對(duì)策建議

(一)政府和社會(huì)應(yīng)對(duì)托管班采取寬容理性的態(tài)度，要積極扶植并引導(dǎo)其發(fā)展

校外托管班的積極作用大于它的消極作用，它滿(mǎn)足了家長(zhǎng)和孩子的特殊需求，也給政府分憂(yōu)解難，解決了一項(xiàng)民生問(wèn)題，承擔(dān)了社會(huì)職責(zé)。對(duì)于托管班，政府不應(yīng)一味地限制或者打壓。假如沒(méi)有托管班，我市中小學(xué)生的校外管理將會(huì)產(chǎn)生更大的麻煩。目前，當(dāng)務(wù)之急是從實(shí)際出發(fā)，對(duì)托管班進(jìn)行扶植、規(guī)范，建章立制，促進(jìn)其健康有序的發(fā)展。

(二)完善修訂現(xiàn)行的《西安市學(xué)生校外托管就餐休息場(chǎng)所食品安全和住宿衛(wèi)生管理辦法(暫行)》

1.界定托管班的性質(zhì)，給托管班管理確定牽頭單位，形成管理合力

校外托管機(jī)構(gòu)是為未成年人提供綜合服務(wù)的帶有公益性和適度盈利性的組織，由于托管班性質(zhì)的復(fù)雜性，任何一個(gè)單一的主管機(jī)關(guān)無(wú)法在職權(quán)范圍內(nèi)對(duì)托管班實(shí)行全面的監(jiān)管，這容易造成政府對(duì)托管機(jī)構(gòu)管理的缺位。為此，建議政府可以從托管班提供的主要服務(wù)著手，依據(jù)主要服務(wù)的性質(zhì)來(lái)確定主管單位，主管單位承擔(dān)審批并頒發(fā)許可證，制定行業(yè)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于符合行業(yè)準(zhǔn)入要求的托管機(jī)構(gòu)頒發(fā)許可證，進(jìn)行備案登記，鑒于其公益性和微利性，可以考慮免除其稅收;同時(shí)還要明確其他職能部門(mén)的具體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)對(duì)托管班的綜合監(jiān)管，當(dāng)然其他職能部門(mén)也要根據(jù)職責(zé)范圍的要求辦理相應(yīng)的證件，盡快讓西安市托管班身份合法化、經(jīng)營(yíng)規(guī)范化、監(jiān)管正規(guī)化。

2.對(duì)全西安市所有托管班進(jìn)行分級(jí)分類(lèi)規(guī)范管理

對(duì)托管班實(shí)行分級(jí)分類(lèi)管理，不同類(lèi)別的托管班可以分為三個(gè)等級(jí)，確定等級(jí)之間的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，每年進(jìn)行檢查并重新評(píng)定等級(jí)，并在社區(qū)和學(xué)校進(jìn)行公示。常規(guī)檢查可以分為一年兩次或者三次，確保各部門(mén)的工作人員能到位并且完成職責(zé)范圍所要求的內(nèi)容，確保檢查的有效性，對(duì)于保教、飲食質(zhì)量符合標(biāo)準(zhǔn)的托管班，政府應(yīng)該予以資金鼓勵(lì)。例如2011年12月，河南省濟(jì)源市正式下發(fā)文件，由主管教育的副市長(zhǎng)牽頭，建立了由教育、工商、公安、衛(wèi)生等9個(gè)部門(mén)以及各辦事處負(fù)責(zé)人參加的校外托管機(jī)構(gòu)管理聯(lián)席會(huì)議制度。部門(mén)各負(fù)其責(zé)，鎮(zhèn)(街道)實(shí)行屬地管理，建立政府主導(dǎo)、教育牽頭、部門(mén)協(xié)調(diào)的校外托管機(jī)構(gòu)管理工作機(jī)制，解決了“誰(shuí)來(lái)管”的問(wèn)題。

(三)加強(qiáng)對(duì)從業(yè)者的職業(yè)技能培訓(xùn)

托管班經(jīng)營(yíng)者的行業(yè)綜合素質(zhì)決定著托管服務(wù)的質(zhì)量和水平。建議由審批單位組織人力對(duì)托管機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)者和保教人員進(jìn)行崗前培訓(xùn)和定期的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容主要為消防、衛(wèi)生、安全管理、教育等方面的專(zhuān)業(yè)知識(shí)和技能，可以鼓勵(lì)退休的教師和剛畢業(yè)的熱愛(ài)教育事業(yè)的大學(xué)生經(jīng)營(yíng)托管班，在調(diào)研中也發(fā)現(xiàn)一些退休教師和教育專(zhuān)業(yè)的大學(xué)生開(kāi)辦的托管班，得到了學(xué)生家長(zhǎng)的好評(píng)。

(四)通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，積極鼓勵(lì)社會(huì)力量開(kāi)辦托管班

十八屆四中全會(huì)提出“要建立健全社會(huì)組織參與社會(huì)事務(wù)，健全政府補(bǔ)貼、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、助學(xué)貸款、基金獎(jiǎng)勵(lì)、捐資激勵(lì)等制度，鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦教育”。西安市政府相關(guān)管理部門(mén)要緊緊圍繞這一主旨，具體從以下幾個(gè)方面著手:

1.鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦托管班

在一些條件成熟的社區(qū)，可以利用人群集聚、人與人之間熟悉和信任度高的優(yōu)勢(shì)，政府相關(guān)部門(mén)要聯(lián)合起來(lái)組織力量，將社區(qū)內(nèi)的退休教師以及熱愛(ài)教育事業(yè)的人員整合起來(lái)，開(kāi)辦社區(qū)內(nèi)部規(guī)范化和專(zhuān)業(yè)化的托管班，但是政府在這方面必須要給社區(qū)足夠的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)。西安市碑林區(qū)朱北社區(qū)就專(zhuān)門(mén)針對(duì)社區(qū)內(nèi)的特殊家庭開(kāi)辦了托管班，為這些家庭排憂(yōu)解難，但是在談到提供飲食服務(wù)時(shí)，社區(qū)工作人員就談到以前考慮過(guò)提供飲食，但是由于資金和人力有限，只能在有限的條件內(nèi)提供有限的服務(wù)。

2.建議政府把托管事業(yè)作為兒童的一項(xiàng)福利納入基本的公共服務(wù)領(lǐng)域

托管機(jī)構(gòu)在一定程度上承擔(dān)了政府、學(xué)校和家長(zhǎng)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任，尤其是承擔(dān)了政府應(yīng)盡的校外社會(huì)教育管理的職責(zé)。從國(guó)外的情況來(lái)看，美國(guó)對(duì)于課后托管班有明確的法律界定，把它界定為兒童的一項(xiàng)福利，因此政府有責(zé)任向青少年提供托管班服務(wù)，美國(guó)政府已經(jīng)將兒童托管納入國(guó)家公共服務(wù)體系，政府、社會(huì)和機(jī)構(gòu)均為服務(wù)的提供者，共同承擔(dān)托管的責(zé)任，因此政府可以從上到下在經(jīng)費(fèi)上對(duì)托管班進(jìn)行一定的投入。我們也可以借鑒美國(guó)以政府主導(dǎo)、社會(huì)參與的模式，例如政府和社會(huì)作為公共服務(wù)的投入者，這些費(fèi)用可用于托管班的設(shè)施建設(shè)或者是學(xué)生的托管費(fèi)上面，一方面可以減輕家長(zhǎng)的負(fù)擔(dān)，另一方面還可以促進(jìn)托管班條件的改善。

3.不斷拓展托管教育的內(nèi)容，滿(mǎn)足學(xué)生多元化的發(fā)展

目前西安市托管班由于考慮到成本和空間的限制，對(duì)學(xué)生提供的服務(wù)非常有限，基本上都是學(xué)校教育的延伸，課外社會(huì)道德實(shí)踐等教育活動(dòng)內(nèi)容很少或者沒(méi)有。有的托管班負(fù)責(zé)人在談及開(kāi)展課外教育活動(dòng)時(shí)，都表示沒(méi)法做或者不想做，但也有托管班負(fù)責(zé)人提到豐富課外內(nèi)容需要家長(zhǎng)掏費(fèi)用，會(huì)加重一般家庭的負(fù)擔(dān)。西安市主要以家庭托管班為主，建議政府出資將這些規(guī)模小、分布分散的托管班進(jìn)行有效地整合，成立大型的學(xué)生校外活動(dòng)中心，提升校外教育活動(dòng)質(zhì)量，促進(jìn)兒童全面發(fā)展。例如法國(guó)的課外活動(dòng)中心誕生于20世紀(jì)60年代，每年有450萬(wàn)未成年人受惠于集體接待形式的托管，全法國(guó)課外活動(dòng)中心共計(jì)33000個(gè)，這些已經(jīng)成為法國(guó)兒童生活中除去家庭和學(xué)校的第三個(gè)中心，中心的活動(dòng)安排豐富，包括體育活動(dòng)、科技活動(dòng)、環(huán)境教育、衛(wèi)生教育、建筑、邊框設(shè)計(jì)等等，這些活動(dòng)不但促進(jìn)了兒童的創(chuàng)造力和想象力，而且鍛煉了他們的自主能力，有利于兒童的社會(huì)化，法國(guó)的做法值得我們借鑒。

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