王 玲

（西南政法大學(xué)，重慶 401120）

2012年我國新《民事訴訟法》第55條明確規(guī)定了公益訴訟制度，這標(biāo)志著公益訴訟在我國立法上的確立。隨著新法的頒布以及2015年最高院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》的解釋的推行，公益訴訟制度在理論界和實(shí)務(wù)界都掀起了熱議的高潮。隨著近年來侵犯少數(shù)民族地區(qū)公共利益案件的增多，民事公益訴訟制度在少數(shù)民族地區(qū)也呈現(xiàn)出適用的必要性。以新《民事訴訟法》對(duì)公益訴訟的確立為視角，探索踐行少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟的具體化路徑就成為本文的研究重點(diǎn)。

一、少數(shù)民族地區(qū)民事公益保護(hù)的現(xiàn)狀

公共利益，是指為廣大公民所能享受的利益。此處的廣大公民為特定范疇，既包含全國性的廣大、也包含地區(qū)性的廣大。具體到少數(shù)民族地區(qū)，則指稱我國少數(shù)民族地區(qū)的廣大公民所享有的權(quán)益。在少數(shù)民族地區(qū)，逐漸增多的準(zhǔn)民事公益訴訟案件，昭示著我國少數(shù)民族對(duì)其公共利益日益重視與維護(hù)。

“烏蘇里船歌案”是迄今為止最為著名的少數(shù)民族文化權(quán)利保障糾紛案，雖對(duì)于該案是否屬于公益訴訟仍有爭(zhēng)議，但其已含有準(zhǔn)公益訴訟的性質(zhì)?？梢哉f，烏蘇里船歌案具有劃時(shí)代的意義，開啟了我國少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟制度的探索之路。

2010年的內(nèi)蒙古扎蘭屯水泥廠污染致癌案，再次深化了少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟制度的改革與完善。在該案中，水泥廠所排放的有害物質(zhì)損害了當(dāng)?shù)厣贁?shù)民族的公共利益，而公民個(gè)人是無力負(fù)擔(dān)公益訴訟的，只有通過有關(guān)組織向法院起訴，才可能有效維護(hù)當(dāng)?shù)鼐用竦暮戏?quán)益。有學(xué)者指出，內(nèi)蒙古扎蘭屯水泥廠污染致癌案，開啟了我國環(huán)境保護(hù)公益訴訟之門。[1]

我國少數(shù)民族通常分布在陸地邊疆地區(qū)，經(jīng)濟(jì)較為落后。近年來，隨著我國現(xiàn)代化與城市化的大力推進(jìn)，少數(shù)民族地區(qū)也迎來了新的發(fā)展契機(jī)。但隨之而來，我國少數(shù)民族地區(qū)的文化權(quán)利、消費(fèi)權(quán)益、生態(tài)環(huán)境權(quán)等則面臨著潛在的危險(xiǎn)。文化權(quán)利遭受破壞、侵害消費(fèi)者權(quán)益、環(huán)境污染等事件不斷增多。這些事件與糾紛不但給當(dāng)?shù)鼐用裨斐衫_，而且危害到少數(shù)民族地區(qū)的公共利益，甚至可能引發(fā)群體事件，造成社會(huì)的不穩(wěn)定。從上述兩個(gè)案件也可以看出，針對(duì)侵害少數(shù)民族公共利益的行為，僅靠私力和個(gè)人訴訟是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，如何通過具體的訴訟制度來維護(hù)當(dāng)?shù)氐墓怖鎰t是必須考量的一個(gè)問題。

二、少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟的必要性

（一）少數(shù)民族地區(qū)公共利益訴訟保護(hù)的重要性

在我國少數(shù)民族地區(qū)的文化權(quán)利、生態(tài)環(huán)境、消費(fèi)者權(quán)益等諸多方面都涉及到該地區(qū)民眾所享有的公共利益。我國少數(shù)民族的文化權(quán)利既包含其成員享受文化成果的權(quán)利，更包含少數(shù)民族發(fā)展和完善其固有生活方式與文化特性的權(quán)利。因此，保護(hù)少數(shù)民族的文化權(quán)利即為保護(hù)其生活方式，甚至保護(hù)整個(gè)民族。[2]少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，在一定程度上是依賴于當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的。近年來，隨著我國城市化進(jìn)程的加快，少數(shù)民族地區(qū)的生態(tài)環(huán)境卻由于各種原因而遭受不同程度的破壞。我國少數(shù)民族地區(qū)的消費(fèi)環(huán)境與理念都比較落后，一些商品生產(chǎn)者與經(jīng)營者為了牟取不當(dāng)利益，將劣質(zhì)、殘次商品銷往少數(shù)民族地區(qū)。民族地區(qū)的消費(fèi)問題關(guān)乎民族生活安全、民族健康與生存，對(duì)其予以消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)具備重要性與緊迫性。

（二）運(yùn)用公益訴訟保護(hù)少數(shù)民族公共利益的必要性

民族地區(qū)公共利益的公共性與整體性決定了運(yùn)用公益訴訟對(duì)其予以保護(hù)的必要性。就公共性而言，無論是少數(shù)民族的文化權(quán)利，還是生態(tài)環(huán)境權(quán)抑或消費(fèi)者權(quán)益，都是當(dāng)?shù)鼐用袢巳怂碛械臋?quán)利。它們的實(shí)施即便不是全部，也在很大范圍內(nèi)和他人相關(guān)，對(duì)于少數(shù)人群來說更為如此。首先我們應(yīng)當(dāng)重視對(duì)少數(shù)人權(quán)益保護(hù)的群體向度，這就要求國家應(yīng)當(dāng)對(duì)作為整體的少數(shù)人群體的權(quán)利承擔(dān)保護(hù)義務(wù)。因而運(yùn)用公益訴訟方式來保護(hù)少數(shù)民族地區(qū)公共利益，符合其權(quán)利的集體性與公共性特征。就整體性而言，少數(shù)民族的文化權(quán)利、生態(tài)環(huán)境權(quán)利以及消費(fèi)者權(quán)益都是不可分割的，具有整體性。它們是基于少數(shù)民族整體而產(chǎn)生的，對(duì)其予以侵害，即意味著對(duì)該權(quán)利所涵蓋的少數(shù)民族整體的侵害。而分散與個(gè)別的民族成員在面臨整體性權(quán)利被侵害時(shí)是無助的，只有通過公益性的司法救濟(jì)途徑，才能對(duì)少數(shù)民族的公共利益予以有效和徹底的維護(hù)。

公益訴訟自身的特性也有利于民族地區(qū)公共利益的維護(hù)。首先，公益訴訟起訴主體范圍廣泛。它在不排斥利益主體不進(jìn)入訴訟仍能享受訴訟利益的基礎(chǔ)上，采取適格當(dāng)事人范圍擴(kuò)張的方式使得更多的主體通過訴訟手段來保護(hù)本地區(qū)的公共利益。其次，不同于私益訴訟的程序機(jī)制。在公益訴訟中，當(dāng)事人的處分權(quán)受到限制，法官依職權(quán)查明案件事實(shí)，更多地運(yùn)用非訟法理。少數(shù)民族地區(qū)的公共利益具備較強(qiáng)的政治內(nèi)涵，且侵害常呈現(xiàn)非顯見性，因而更加要求法院依職權(quán)查明事實(shí)并依法裁判。最后，公益訴訟能夠形成訴訟的規(guī)?；?yīng)。通常情況下，公民個(gè)人不會(huì)為了集體利益而投入時(shí)間、金錢、精力等訴訟成本。但若將若干權(quán)利請(qǐng)求集合為集團(tuán)訴訟，那么集團(tuán)訴訟的標(biāo)的是可以支付訴訟成本的，訴訟的預(yù)期收益才可能大于成本并獲得勝訴。公益訴訟正是將單獨(dú)的、個(gè)別的民族地區(qū)成員的分散的訴訟利益集合起來，避免民族地區(qū)公益保護(hù)的缺失。

三、我國民事公益訴訟制度解析

公益訴訟源于羅馬法，與私益訴訟相對(duì)，是指國家機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和個(gè)人，依法律授權(quán)，對(duì)侵害國家、社會(huì)利益或不特定人利益的行為，向法院起訴并依法追究法律責(zé)任的活動(dòng)。在民事訴訟中，與訴訟具有直接利害關(guān)系的人通?？梢宰鳛樵嫦蚍ㄔ浩鹪V，大陸法系以此為基礎(chǔ)發(fā)展出一套當(dāng)事人適格理論。當(dāng)事人適格，是指有資格以自己的名義成為原告或被告，并受判決拘束的當(dāng)事人。隨著社會(huì)的發(fā)展，私益性的民事關(guān)系越來越呈現(xiàn)出公益性特點(diǎn)，不特定的多數(shù)人的公共利益日漸增多且存在被侵害的風(fēng)險(xiǎn)。順應(yīng)社會(huì)化程度的提高，現(xiàn)代法治提倡權(quán)利觀從個(gè)人本位向社會(huì)本位轉(zhuǎn)變，民眾要求對(duì)公共利益予以司法保護(hù)的呼聲也日漸高漲?；诖?，在面對(duì)環(huán)境污染、消費(fèi)者權(quán)益受損等大規(guī)模侵害糾紛時(shí)，僅依靠當(dāng)事人適格理論提起私益訴訟是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，只有依靠當(dāng)事人適格要件的擴(kuò)張，由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人向法院提起公益訴訟，才能全面且有效地保護(hù)公益，公益訴訟也因此獲得了存在的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

具體到我國，2012年的新民事訴訟法明確規(guī)定了公益訴訟制度，而在此之前，我國也已存在探索保護(hù)社會(huì)公益的司法實(shí)踐。在一些涉及環(huán)境污染、國有資產(chǎn)流失以及產(chǎn)品質(zhì)量等侵害社會(huì)公共利益的案件中，依據(jù)已有的代表人訴訟、支持起訴等理論以及所積累的處理民事公益糾紛的經(jīng)驗(yàn)，采取一定程度上的變通措施來促進(jìn)我國民事公益訴訟實(shí)踐的發(fā)展。如前文所述的“烏蘇里船歌案”、“內(nèi)蒙古扎蘭屯水泥廠污染致癌案”，都已具備“準(zhǔn)”公益訴訟的性質(zhì)。

依我國新《民事訴訟法》第55條的規(guī)定，對(duì)于污染環(huán)境、侵害消費(fèi)者權(quán)益等危害社會(huì)公益的行為，有關(guān)機(jī)關(guān)與組織可提起公益訴訟。在我國，提起公益訴訟的前提是不法行為損害了公共利益。該公共利益指稱一定社會(huì)條件下或一定范圍內(nèi)的不特定的多數(shù)人的利益，如“烏蘇里船歌案”中所侵害的赫哲族的文化權(quán)利、“內(nèi)蒙古扎蘭屯水泥廠污染致癌案”中所侵害的少數(shù)民族地區(qū)不特定多數(shù)人的健康權(quán)利。我國民事公益訴訟的起訴主體為法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織。立法機(jī)關(guān)在本次民事訴訟法修改過程中，基于管理體制與減少濫訟風(fēng)險(xiǎn)考慮，認(rèn)為公益訴訟起訴主體范圍不宜過寬，最終確定只有“法律規(guī)定的”機(jī)關(guān)與組織有權(quán)提起公益訴訟。[3]具體到哪些機(jī)關(guān)和組織享有原告資格，目前立法并未對(duì)此作出詳細(xì)解釋，學(xué)界多認(rèn)為應(yīng)包含檢察機(jī)關(guān)、法律規(guī)定的行政機(jī)關(guān)以及符合一定條件的有關(guān)組織。我國民事公益訴訟的適用范圍在立法上采取了列舉加概括的方式，對(duì)于環(huán)境污染以及侵犯眾多消費(fèi)者權(quán)益的糾紛，明確規(guī)定可適用公益訴訟制度，而對(duì)于未列舉出的領(lǐng)域，則有待完善與細(xì)化。由此可見，雖然我國民事訴訟法確立了公益訴訟，但規(guī)定較為簡(jiǎn)單，仍需要理論界與實(shí)務(wù)界的不斷探索。

四、踐行少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟的具體化路徑

（一）少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟的適用范圍

我國新民事訴訟法明確列舉了環(huán)境污染、侵害消費(fèi)者權(quán)益領(lǐng)域的公益訴訟，在我國少數(shù)民族地區(qū)涉及這兩個(gè)領(lǐng)域的侵害事件也是頻頻發(fā)生，因而自然屬于少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟的范疇。除此以外，對(duì)于侵害少數(shù)民族文化權(quán)利的案件，筆者認(rèn)為也應(yīng)明確納入公益訴訟的適用范圍。

少數(shù)民族文化權(quán)利屬于少數(shù)民族人權(quán)中舉足輕重的權(quán)利，包含語言文字權(quán)利、文學(xué)藝術(shù)權(quán)利、民族節(jié)日權(quán)利、歷史遺址以及民族生活習(xí)慣權(quán)利等內(nèi)容。它屬于集體權(quán)利，要求國家和社會(huì)承擔(dān)積極的保障義務(wù)。我國的少數(shù)民族文化權(quán)利內(nèi)容豐富，具備較高的文化價(jià)值與社會(huì)價(jià)值，但當(dāng)前的保護(hù)力度不足，且由于其形成的歷史性與特殊性，使得某些權(quán)利主體難以認(rèn)定，在一定程度上增加了保護(hù)的難度。若依據(jù)私益訴訟的當(dāng)事人適格理論來確定訴訟主體資格，將會(huì)使眾多的少數(shù)民族文化權(quán)利在受到侵害后無法獲得司法救濟(jì)，因而運(yùn)用當(dāng)事人適格要件的擴(kuò)張理論，由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織提起民事公益訴訟是極為必要的。將侵害少數(shù)民族文化權(quán)利的不法行為納入公益訴訟適用范圍內(nèi)，不但能夠保護(hù)民族文化權(quán)利的長遠(yuǎn)發(fā)展，而且彰顯了民族尊重與平等，推動(dòng)了整個(gè)國家文化事業(yè)的進(jìn)步。

（二）少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟的適格原告

我國新《民事訴訟法》確立了由法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和有關(guān)組織向人民法院提起公益訴訟，但對(duì)于具體哪些機(jī)關(guān)和組織享有訴訟主體資格，現(xiàn)行立法并未對(duì)此作出說明。筆者認(rèn)為，在少數(shù)民族地區(qū)，檢察機(jī)關(guān)、少數(shù)民族地區(qū)的一級(jí)政府機(jī)構(gòu)和民族事務(wù)主管機(jī)構(gòu)、符合一定條件的有關(guān)組織均可以提起少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟。

2014年十八屆四中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決議》中提到，探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度。檢察機(jī)關(guān)提起少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟具備以下優(yōu)勢(shì)：首先，檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使法律監(jiān)督權(quán)，不受干涉，享有更多的主動(dòng)權(quán)；其次，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部擁有眾多的法律精英，具備專業(yè)的法律知識(shí)，能夠?yàn)樯贁?shù)民族地區(qū)的公共利益保護(hù)提供強(qiáng)有力的支持；再次，檢察機(jī)關(guān)作為國家的公權(quán)力機(jī)關(guān)，能夠更好地調(diào)動(dòng)少數(shù)民族內(nèi)部、文化學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)等各方力量，為民族地區(qū)公益訴訟提供幫助與支持；最后，相較于有關(guān)組織、個(gè)人的起訴，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟能獲得法院的高度重視，更好地維護(hù)少數(shù)民族公共利益。

在我國行政機(jī)關(guān)中，涉及到少數(shù)民族事務(wù)管理的機(jī)關(guān)包含當(dāng)?shù)卣块T、文化部門、民族事務(wù)主管部門以及文物保護(hù)部門等，基于公益訴訟起訴主體的法定性以及當(dāng)前階段我國公益訴訟不宜過度放開等考慮，筆者認(rèn)為少數(shù)民族地區(qū)的一級(jí)政府機(jī)構(gòu)和民族事務(wù)主管機(jī)構(gòu)有權(quán)提起公益訴訟。當(dāng)少數(shù)民族地區(qū)公共利益遭受侵害時(shí)，通常而言，當(dāng)?shù)匦姓C(jī)關(guān)可采取行政處罰等行政管理權(quán)予以救濟(jì)。但由一級(jí)政府機(jī)構(gòu)和民族事務(wù)主管機(jī)構(gòu)在行政救濟(jì)的范圍之外提起公益訴訟，能夠全面地保護(hù)少數(shù)民族地區(qū)的公共利益，并具備良好的警示作用。

對(duì)于機(jī)關(guān)而言，采取職能相關(guān)性原理就能確定某類機(jī)關(guān)作為公益訴訟的起訴主體，但組織卻與之不同。我國的組織與社會(huì)團(tuán)體數(shù)量眾多，且其活動(dòng)宗旨與范圍具有同類性，是不能通過法律設(shè)定唯一性的，需要對(duì)其設(shè)定一定的條件來作出特別要求。[4]作為享有主體資格提起少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟的有關(guān)組織，須具備以下幾個(gè)條件：設(shè)立目的的非營利性；代表利益的廣泛性；提起公益訴訟所追求的利益與組織的宗旨相一致；組織的成立與開展符合其宗旨的活動(dòng)年限要求。

（三）少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟的前置程序

侵害少數(shù)民族地區(qū)公共利益的不法行為常會(huì)產(chǎn)生嚴(yán)重后果，具有較大的社會(huì)危害性。而提起公益訴訟的方式屬于事后救濟(jì)，往往是在危害結(jié)果發(fā)生后才向人民法院尋求保護(hù)，并且公益訴訟的啟動(dòng)、審理直至裁判整個(gè)過程都十分復(fù)雜，耗時(shí)耗力。為了盡快且充分地保護(hù)少數(shù)民族地區(qū)的公共利益，在提起公益訴訟前，可設(shè)置通知和舉報(bào)程序。

檢察機(jī)關(guān)、少數(shù)民族地區(qū)的一級(jí)政府機(jī)構(gòu)和民族事務(wù)主管機(jī)構(gòu)、符合一定條件的有關(guān)組織在發(fā)現(xiàn)有侵害少數(shù)民族地區(qū)公共利益的不法行為時(shí)，可向不法行為人發(fā)出書面通知，要求停止侵害、排除妨害、消除危險(xiǎn)、恢復(fù)原狀。若不法行為人在法定期限內(nèi)不作為或采取的補(bǔ)救措施不足以維護(hù)民族地區(qū)公益的，檢察機(jī)關(guān)、少數(shù)民族地區(qū)的一級(jí)政府機(jī)構(gòu)與民族事務(wù)主管機(jī)構(gòu)可直接向法院提起公益訴訟。對(duì)于符合一定條件的有關(guān)組織而言，此時(shí)首先應(yīng)向民族地區(qū)的一級(jí)政府和民族事務(wù)主管機(jī)構(gòu)舉報(bào)，督促其采取行政措施予以救濟(jì)。若行政機(jī)關(guān)決定提起公益訴訟的，則有關(guān)組織不得重復(fù)起訴。只有在行政機(jī)關(guān)對(duì)于舉報(bào)事項(xiàng)不作為時(shí)，符合條件的有關(guān)組織才可提起公益訴訟。

（四）發(fā)揮少數(shù)民族習(xí)慣法的作用

少數(shù)民族習(xí)慣法是依據(jù)少數(shù)民族或民族地區(qū)的社會(huì)組織的權(quán)威而形成的，調(diào)整其民族內(nèi)部的社會(huì)關(guān)系，受到民眾的推崇與信賴。國家立法機(jī)關(guān)所制定的司法規(guī)則對(duì)于少數(shù)民族而言，屬于移植性規(guī)則，尤其在涉及少數(shù)民族利益保護(hù)時(shí)，難以避免民族群眾內(nèi)心對(duì)其不信任與忽視。作為國家的主體制度，司法規(guī)則與司法程序應(yīng)當(dāng)在全國范圍內(nèi)得到尊重與適用。但同時(shí)，在司法程序中，應(yīng)當(dāng)重視少數(shù)民族習(xí)慣法的運(yùn)用。[5]

少數(shù)民族習(xí)慣法通常由民間權(quán)威操作運(yùn)行，在少數(shù)民族地區(qū)公益訴訟中援引少數(shù)民族習(xí)慣法，可以看作是對(duì)其法律地位的認(rèn)可。在訴訟中，法院靈活發(fā)揮少數(shù)民族習(xí)慣法的作用，既能尊重少數(shù)民族的生活習(xí)慣與固有觀念，又能促使民族地區(qū)糾紛順利解決，更好地維護(hù)少數(shù)民族地區(qū)公共利益。諸如在訴訟中可邀請(qǐng)少數(shù)民族寨老等權(quán)威人士作為專家輔助人出庭、在調(diào)解過程中充分發(fā)揮少數(shù)民族習(xí)慣法的效用。

[1]孫 蕊.論公益訴訟與少數(shù)民族地區(qū)環(huán)境保護(hù)的關(guān)系[J].湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2014，(10).

[2]丁彩霞，張 生.論少數(shù)民族文化權(quán)利的法律保護(hù)[J].中央民族大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2014，(6).

[3]全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)民法室.民事訴訟法修改決定條文釋解[M].北京：中國法制出版社，2012，(56).

[4]郭雪慧.論公益訴訟主體確定及其原告資格的協(xié)調(diào)[J].政治與法律，2015，(1).

[5]田 艷.少數(shù)民族文化風(fēng)險(xiǎn)及其法律規(guī)制研究[J].貴州民族研究，2011，(4).