毛 原

(中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委黨校, 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

我國(guó)房屋征收與土地征用若干問題的法律思考

毛 原

(中共內(nèi)蒙古自治區(qū)委黨校, 內(nèi)蒙古 呼和浩特 010010)

《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在公共利益、征收補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、程序等多方面細(xì)化了憲法、法律的有關(guān)規(guī)定，在保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利方面有了諸多實(shí)質(zhì)性超越，但在公共利益及其界定、農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償?shù)葐栴}上存在立法不足，加之財(cái)稅體制、“土地財(cái)政”等深層次問題的存在，條例的很多規(guī)定難以實(shí)施。十八屆三中全會(huì)后隨著包括地方稅系及農(nóng)村土地改革等諸多化解體制和機(jī)制弊端頂層設(shè)計(jì)的出臺(tái)，房屋征收與土地征用的有關(guān)法律制度也將得以完善和落實(shí)。

房屋土地征用；補(bǔ)償問題；公共利益；立法疵瑕；財(cái)稅體制；土地制度改革；頂層設(shè)計(jì)

2011年1月21日，國(guó)務(wù)院公布《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》，自公布之日起施行。這不僅是我國(guó)城市房屋征收補(bǔ)償制度的一次重大變革，是“立法向權(quán)利本位邁出的重要步伐”，[1]而且將影響到農(nóng)村集體土地的征收與補(bǔ)償。如今，新的征收條例已實(shí)施四年，但似乎并沒有產(chǎn)生人們所期待的效果，因強(qiáng)拆產(chǎn)生的流血事件雖有所減少，但違法拆遷不僅未銷聲匿跡，一些地方演變出的一些新的違法搬遷方式更讓人擔(dān)憂。[2]征收補(bǔ)償中暴露出的一些深層次問題，使新條例的很多規(guī)定難以實(shí)施。這些都使得我們有必要對(duì)我國(guó)房屋征收補(bǔ)償法律制度做進(jìn)一步思考。

一、國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償應(yīng)遵循的原則

我國(guó)《憲法》第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯”，“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”?！段餀?quán)法》第42條規(guī)定:“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)?！魇諉挝?、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益”?！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》第6條也規(guī)定:“為了公共利益的需要，國(guó)家可以征收國(guó)有土地上單位和個(gè)人的房屋，并依法給予拆遷補(bǔ)償。”可見，我國(guó)憲法及有關(guān)法律對(duì)國(guó)家(政府)要想通過征收獲得公民房屋的所有權(quán)，規(guī)定了應(yīng)該遵循的三個(gè)原則，即公共利益需要原則、依照法定程序原則和依法給予補(bǔ)償原則?！秶?guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》(以下簡(jiǎn)稱《條例》)對(duì)上述原則進(jìn)行了具體的細(xì)化規(guī)定。

1.公共利益需要原則

雖然我國(guó)憲法及相關(guān)法律都規(guī)定了征收必須遵循公共利益需要原則，但對(duì)何謂“公共利益”立法上一直是空白。從世界范圍看，對(duì)公共利益的界定分三種情況：一是不明確界定公共利益，而是在個(gè)案中由議會(huì)或法院確定是否為公共利益，如歐美國(guó)家；二是盡可能窮盡列舉公共利益事項(xiàng)，明確公共利益范圍，如日本；三是法律不規(guī)定公共利益，由政府決定，如俄羅斯等國(guó)家。在我國(guó)，由于立法一直未對(duì)公共利益進(jìn)行界定，一些地方政府打著公共利益的幌子，實(shí)施商業(yè)利益的征收和拆遷，這樣的事情屢見不鮮，嚴(yán)重侵害了被征收人的利益。據(jù)此，《條例》第8條規(guī)定：“為了保障國(guó)家安全、促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等公共利益的需要，有下列情形之一，確需征收房屋的，由市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定：(一)國(guó)防和外交的需要；(二)由政府組織實(shí)施的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需要；(三)由政府組織實(shí)施的科技、教育、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境和資源保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、文物保護(hù)、社會(huì)福利、市政公用等公共事業(yè)的需要；(四)由政府組織實(shí)施的保障性安居工程建設(shè)的需要；(五)由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實(shí)施的對(duì)危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要；(六)法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他公共利益的需要?！边@是我國(guó)法律首次以列舉的方式界定公共利益。這意味著它改變了在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中，不區(qū)分公私利益而搬遷房屋的制度，把公共利益和私人利益、商業(yè)利益分開，也標(biāo)志著以往那種“官商合謀”、把為公共利益的征收與商業(yè)開發(fā)征收混為一談的拆遷模式已經(jīng)成為歷史。

2.依法給予補(bǔ)償原則

首先，關(guān)于補(bǔ)償主體。以前的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》將拆遷補(bǔ)償法律關(guān)系界定為民事法律關(guān)系，由拆遷人(即取得房屋拆遷許可證的單位)對(duì)被拆遷人進(jìn)行補(bǔ)償，致使一些地方政府只征收，不補(bǔ)償，把補(bǔ)償(包括拆遷)這個(gè)核心問題和矛盾推給了開發(fā)商。而開發(fā)商為了追求利潤(rùn)，往往盡可能壓低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不及時(shí)補(bǔ)償，并把拆遷負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁到房?jī)r(jià)里，由此導(dǎo)致的拆遷矛盾愈演愈烈，惡性事件時(shí)有發(fā)生。這次《條例》徹底顛覆了原來(lái)的規(guī)定。如第4條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作。市、縣級(jí)人民政府確定的房屋征收部門組織實(shí)施本行政區(qū)域的房屋征收與補(bǔ)償工作?！奔热皇枪嫘哉魇?，補(bǔ)償主體也只能是政府，而不應(yīng)包括開發(fā)商，還原了政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。其次，關(guān)于補(bǔ)償?shù)姆秶蜆?biāo)準(zhǔn)?！稐l例》第17條規(guī)定，補(bǔ)償?shù)姆秶ǎ?一)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；(三)因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。對(duì)被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格。被征收人可以選擇貨幣補(bǔ)償，也可以選擇房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換。可見，《條例》是想在盡可能的范圍內(nèi)，讓被征收人不因公共利益而犧牲個(gè)人利益，實(shí)現(xiàn)城市化工業(yè)化進(jìn)程與個(gè)人利益的統(tǒng)籌兼顧。

3.依照法定程序原則

首先，公告、征求意見或聽證是征收補(bǔ)償?shù)谋亟?jīng)程序?！稐l例》第13條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府作出房屋征收決定后應(yīng)當(dāng)及時(shí)公告。公告應(yīng)當(dāng)載明征收補(bǔ)償方案和行政復(fù)議、行政訴訟權(quán)利等事項(xiàng)”。第10條規(guī)定：“市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織有關(guān)部門對(duì)征收補(bǔ)償方案進(jìn)行論證并予以公布，征求公眾意見。征求意見期限不得少于30日”。第11條規(guī)定：“因舊城區(qū)改建需要征收房屋，多數(shù)被征收人認(rèn)為征收補(bǔ)償方案不符合本條例規(guī)定的，市、縣級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)組織由被征收人和公眾代表參加的聽證會(huì)，并根據(jù)聽證會(huì)情況修改方案”。其次，完善了征收補(bǔ)償?shù)木葷?jì)和監(jiān)督程序。被征收人對(duì)政府作出的征收決定不服，可以申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟[3]第14條；對(duì)補(bǔ)償決定不服的，也可以申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟。[3]第26條《條例》一方面賦予市、縣級(jí)人民政府有作出征收補(bǔ)償決定的決定權(quán)，另一方面也加強(qiáng)了對(duì)這些權(quán)力的監(jiān)督，尤其是司法監(jiān)督，突破了以往只能對(duì)補(bǔ)償、安置提起復(fù)議或訴訟的局限。第三，必須先補(bǔ)償，后搬遷，行政強(qiáng)拆改為司法強(qiáng)制搬遷。《條例》第27條規(guī)定：“實(shí)施房屋征收應(yīng)當(dāng)先補(bǔ)償、后搬遷。”這意味著無(wú)論是自愿搬遷還是強(qiáng)制搬遷，都必須先補(bǔ)償?shù)轿?，以便最大限度地保障被拆遷人的利益。同時(shí)將原來(lái)的政府和司法部門都可以強(qiáng)制拆遷，改為只有司法一條途徑，而且禁止以暴力、威脅等野蠻方式實(shí)施搬遷。[3]第27-28條這些規(guī)定，可以大大減少暴力拆遷事件，符合現(xiàn)代權(quán)力分配原則，有著從人治邁向法治的標(biāo)志性意義。

二、農(nóng)村集體土地(房屋)征收補(bǔ)償?shù)膯栴}和困惑

《條例》對(duì)社會(huì)各界普遍關(guān)注的集體土地征收補(bǔ)償問題沒有予以規(guī)定，這也成為該法最大的遺憾。由于集體土地上的拆遷不光有房屋，還有土地問題，這屬于《土地管理法》涉及的范圍，所以《條例》沒有將其列進(jìn)來(lái)。但目前，我國(guó)每年約有300萬(wàn)畝以上的耕地被征用，80%的拆遷都發(fā)生在城鄉(xiāng)結(jié)合部、郊區(qū)等集體土地上。因征地補(bǔ)償和安置引發(fā)的群體性事件，已占到我國(guó)農(nóng)村群體性事件的65%以上。[4]集體土地的征收和補(bǔ)償問題亟待調(diào)整和規(guī)范。2012年12月24日，備受關(guān)注的《土地管理法》修正草案終于提請(qǐng)十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議審議，但由于分歧和爭(zhēng)議過大，最終沒有提請(qǐng)表決。2013年和2014年《土地管理法》修正案都未能進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)確定的審議范圍。受制于上位法修改的《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》的制定日程也因此被推遲。關(guān)于農(nóng)村集體土地的征收補(bǔ)償，問題更為復(fù)雜和棘手，主要集中在以下幾個(gè)方面：

1.土地征收權(quán)被濫用

如前所述，是否符合公共利益是我國(guó)土地征收權(quán)行使是否合法的前提。但是，在實(shí)踐中，農(nóng)村集體土地征收權(quán)使用范圍已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了公共利益的范圍。一些營(yíng)利性質(zhì)的商業(yè)、工業(yè)等項(xiàng)目用地，也通過征收農(nóng)村集體土地而取得。我國(guó)《城市房地產(chǎn)管理法》第8條規(guī)定：“城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體所有的土地，經(jīng)依法征用轉(zhuǎn)為國(guó)有土地后，該幅國(guó)有土地的使用權(quán)方可有償出讓”?！锻恋毓芾矸ā返?3條同時(shí)規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地除外?！笨梢?，除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地以外，任何單位和個(gè)人需要土地的時(shí)候，必須將農(nóng)村集體土地先征為國(guó)有，而這一集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)有土地的過程，往往由地方政府掌控。但在征地實(shí)踐中，一些征地范圍已突破了法律界限。與土地征收權(quán)直接關(guān)聯(lián)的公共利益，內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生質(zhì)的變化，對(duì)公共利益的解釋成為職能部門和主要行政領(lǐng)導(dǎo)自由裁量的權(quán)力，一些工商業(yè)、房地產(chǎn)等經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目用地，打著公共利益的旗號(hào)，通過貌似合法的征地途徑獲得，再以遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于征地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格出讓。土地征收權(quán)作為一項(xiàng)重要的政府公權(quán)力，應(yīng)保證公權(quán)公用。對(duì)公共利益的泛化理解，導(dǎo)致土地征收權(quán)被濫用，征地范圍擴(kuò)大，耕地大量流失，滋生了官員腐敗，也讓農(nóng)民感到極不公平，引起社會(huì)強(qiáng)烈不滿。

2.補(bǔ)償安置中的困惑

現(xiàn)行征地補(bǔ)償制度是由《土地管理法》確定的，其中最關(guān)鍵的就是第47條的規(guī)定，征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。這樣的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，極不合理。首先，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的核心是土地價(jià)格，而土地價(jià)格應(yīng)該取決于市場(chǎng)公平交易。“目前我國(guó)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是由政府單方面制定出來(lái)的，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定，沒有運(yùn)用經(jīng)濟(jì)或市場(chǎng)手段，行政色彩非常濃厚”。[5]其次，沒有明確征收補(bǔ)償中對(duì)地上附著物的補(bǔ)償是否包含被征土地之上的房屋，沒有承認(rèn)房屋與土地是兩項(xiàng)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)權(quán)，忽略了集體土地房屋所有權(quán)人的利益。致使一些地方政府按照農(nóng)地征用及附著物的標(biāo)準(zhǔn)，以極其低廉的價(jià)格對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償。不合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，使個(gè)別地方政府以土地儲(chǔ)備為名，廉價(jià)征地然后轉(zhuǎn)手增值，激化了與農(nóng)民的矛盾?！皬慕鼛啄甑恼鞯丶m紛看，大多數(shù)農(nóng)民不是反對(duì)征地，而是因?yàn)闄?quán)利不能得到有效保障”。[6]在2012年底提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的《土地管理法》修訂草案中，主要是對(duì)第47條做了重大修改，確立了“公平補(bǔ)償”原則，刪除“30倍上限”規(guī)定；征地補(bǔ)償中增加了被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用和村民住宅補(bǔ)償項(xiàng)目。然而，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不封頂又引發(fā)了人們進(jìn)一步的爭(zhēng)議和擔(dān)心，有人大常委會(huì)委員擔(dān)心，“無(wú)上限補(bǔ)償”會(huì)引發(fā)城市近郊農(nóng)民“漫天要價(jià)”，使城市周圍出現(xiàn)一個(gè)“征地暴富群”，從而提高土地流轉(zhuǎn)成本，推高地價(jià)和房?jī)r(jià)，并給處于轉(zhuǎn)型期的中國(guó)制造業(yè)企業(yè)增加更多壓力。[7]此外，大幅度提高農(nóng)民的期望值，會(huì)進(jìn)一步觸發(fā)征地中的利益矛盾，發(fā)生沖突的可能性反而會(huì)增大。由于農(nóng)村土地沒有形成流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)，沒有合理的市場(chǎng)價(jià)，所以補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不好確定。另外，《土地管理法》的修訂還要配套土地財(cái)政制度改革、稅收制度改革等，這是一個(gè)系統(tǒng)工程，只改其中的一點(diǎn)，不能解決征收拆遷的關(guān)鍵性問題。由此看來(lái)，農(nóng)村集體土地的征收遠(yuǎn)不止僅僅是“補(bǔ)償、安置”這么簡(jiǎn)單，延遲《土地管理法》修訂和出臺(tái)《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》，是情理之中的事情。

3.征地過程中缺乏公眾參與

《土地管理法》對(duì)農(nóng)民參與征地的程序設(shè)計(jì)存在問題。例如，只有當(dāng)國(guó)家征地被批準(zhǔn)后，才以公告的形式告知土地所有者。征地公告的內(nèi)容包括批準(zhǔn)文號(hào)、征地用途、規(guī)模和面積、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方案、期限等。而所有這些，都是在告知公眾之前，由政府單方面決定的。集體和農(nóng)民可以就補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)提出意見，但如果達(dá)不成協(xié)議，則由批準(zhǔn)征地的人民政府單方面確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。按照以上程序，整個(gè)征地的核心和環(huán)節(jié)，都沒有農(nóng)民的參與，征地事件本身和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)都是單方面強(qiáng)加給農(nóng)民的。這種程序缺陷，剝奪了農(nóng)民的參與權(quán)，也為少數(shù)地方官員和集體干部濫用職權(quán)提供了便利。

三、幾點(diǎn)思考

雖然《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》在公共利益、征收補(bǔ)償主體、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、程序等多方面細(xì)化了憲法、法律的有關(guān)規(guī)定，在對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利保障方面較之過去有了諸多實(shí)質(zhì)性超越，但縱觀其實(shí)施效果，尤其是農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償現(xiàn)狀，一些問題值得我們進(jìn)一步思考。

1.關(guān)于公共利益及其界定問題

由于公共利益是一個(gè)具有高度抽象性和概括性的概念，又是動(dòng)態(tài)的、發(fā)展的、可變的，所以各國(guó)立法基本上都沒有對(duì)公共利益進(jìn)行精確的定義?！稐l例》對(duì)于公共利益采取了列舉規(guī)定模式，在不少人眼中認(rèn)為界定過寬；但也有人認(rèn)為界定過窄，掛一漏萬(wàn)，不夠全面。這也是“列舉式”模式的缺陷?？梢哉f，在立法層面上，《條例》不見得盡善盡美。但是既然做了這樣的規(guī)定，就必須嚴(yán)格執(zhí)行。實(shí)踐中對(duì)“公共利益”的理解應(yīng)該注意把握以下幾點(diǎn)：第一，嚴(yán)格遵守“非公益不征收”原則。即凡是不在公益列舉情形中的建設(shè)活動(dòng)，一律不得適用政府征收程序。第二，并非屬于公益列舉的建設(shè)活動(dòng)，就一定適用征收程序，還要按照《條例》第8條的規(guī)定，滿足“確需征收房屋﹢符合規(guī)劃”的要求。即確需征收房屋的各項(xiàng)建設(shè)活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃；如果可以通過談判協(xié)商或其他方式完成購(gòu)買獲得建設(shè)用地的，或者征收房屋造成的損害或成本大于建設(shè)收益的(即用比例原則進(jìn)行衡量)，也不應(yīng)該進(jìn)行征收。第三，建設(shè)活動(dòng)是否滿足公益要求，應(yīng)當(dāng)經(jīng)過充分的公共議論程序，即通過民主形式?jīng)Q定是否是公共利益，比如人民代表大會(huì)的公共議論平臺(tái)；公開征求意見；申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟等?？梢姡嬲I(lǐng)會(huì)《條例》的精神,將公共利益要求當(dāng)回事，是落實(shí)《條例》的關(guān)鍵之一。

2.財(cái)稅體制、“土地財(cái)政”對(duì)征收補(bǔ)償制度的影響

1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革，將稅收體制變?yōu)樯a(chǎn)性的稅收體制，通過征收增值稅，將75%的增值稅收歸中央,而地方只能獲得25%的收益。分稅制改變了中央財(cái)政的風(fēng)險(xiǎn)狀態(tài)，減少了地方政府畫地為牢的行為，但同時(shí)地方的財(cái)力和事權(quán)嚴(yán)重不相匹配的問題卻越來(lái)越突出，“土地財(cái)政”現(xiàn)象愈演愈烈?！暗胤秸送恋嘏猸h(huán)節(jié)之外，很難從地方體系取得大比例收入支撐”。[8]“土地財(cái)政”是因?yàn)榉侄愔圃斐傻?，還是由于分稅制實(shí)行的不徹底造成的，眾說紛紜，但一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是：土地利益已經(jīng)成為絕大多數(shù)地方政府的財(cái)政支柱之一。同時(shí)，地方政府還不斷開設(shè)地方性投融資平臺(tái)舉債募款。據(jù)審計(jì)署2013年底公布的《全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》顯示，截至2013年6月底，全國(guó)各級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)206988.65億元。其中截至2012年底，11個(gè)省級(jí)、316個(gè)市級(jí)、1396個(gè)縣級(jí)政府承諾以土地出讓收入償還的債務(wù)余額34865.24億元，占省市縣三級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額的37.23%。說明地方政府性債務(wù)對(duì)土地出讓收入的依賴程度較高。而2013年7月～12月、2014年和2015年到期需償還的債務(wù)，分別占22.92%、21.89%和17.06%[9]，還債壓力非常大?？梢哉f，地方政府在財(cái)政收入下滑，還債壓力增大的雙重?cái)D壓下，財(cái)政的捉襟見肘可想而知！而《條例》極大限制了地方政府征地行為，抑制地方政府對(duì)土地的過度依賴，所以，其能否在實(shí)踐中真正得到貫徹執(zhí)行就很值得懷疑了。果不其然，《條例》頒行后，我國(guó)各地還在發(fā)生一系列違法拆遷事件，如“4.22湖南株洲自焚事件”“5.2遼寧盤錦重傷拆遷者事件”“5.10江蘇興化自焚事件”等。2011年9月9日，最高法院發(fā)布《關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》，提出要“堅(jiān)決反對(duì)和抵制以‘服務(wù)大局’為名、行危害大局之實(shí)的一切錯(cuò)誤觀點(diǎn)和行為”，足見其形勢(shì)之嚴(yán)峻！但是，最讓人感到無(wú)奈的是，2012年4月9日最高人民法院發(fā)布的《關(guān)于辦理申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國(guó)有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》。該《司法解釋》中很關(guān)鍵的一句話是“人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行?！笨磥?lái)，誰(shuí)也不愿接“拆遷”這只燙手的山芋！所以，歸根結(jié)底，如果不對(duì)我國(guó)利益格局做重大調(diào)整，地方政府對(duì)土地財(cái)政的路徑依賴沒有改變，通過擴(kuò)張城市、以地養(yǎng)政的施政策略沒有改變，僅靠一部征收條例單兵突破，拆遷恐怕永遠(yuǎn)是難解的死結(jié)，這不僅是《條例》在制定時(shí)難產(chǎn)的核心原因，也是其能否順利實(shí)施的關(guān)鍵所在。

3.出路和展望

征地拆遷中的各類矛盾需要我們?nèi)ヌ奖揪吭矗瑢?duì)癥下藥。一種比較有影響的觀點(diǎn)認(rèn)為：“土地財(cái)政”是地方稅系缺失造成的靠山吃山現(xiàn)象。所以，要改變地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的過度依賴，必須要把分稅分級(jí)制在省級(jí)以下真正貫徹下去，通過省直管縣、鄉(xiāng)財(cái)縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革，把五個(gè)政府層級(jí)框架扁平化為三個(gè)層級(jí)；構(gòu)建地方稅體系，形成主體財(cái)源，其中房產(chǎn)稅和資源稅應(yīng)該是地方稅體系中的兩個(gè)支柱財(cái)源[10]。實(shí)踐中，資源稅改革從新疆開始試點(diǎn)正在向全國(guó)推廣。內(nèi)蒙古已經(jīng)修訂了《內(nèi)蒙古自治區(qū)資源稅實(shí)施辦法》，大幅提高資源稅適用稅額。修訂后的《內(nèi)蒙古自治區(qū)資源稅實(shí)施辦法》中，砂石、磚瓦用粘土、銅錫礦由目前3元/m3(噸)提高至4.5元/ m3(噸)，銀礦和銀鉛礦由3元/噸提高至15元/噸。其余品目資源稅的適用稅額均由目前3元/噸(立方米)提高至6元/噸(立方米)。同時(shí)，房產(chǎn)稅的試點(diǎn)也在進(jìn)行。2013年2月，40個(gè)重點(diǎn)城市個(gè)人住房信息系統(tǒng)已實(shí)現(xiàn)與住建部聯(lián)網(wǎng)。按照《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》的要求，建立以土地為基礎(chǔ)的不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記制度，實(shí)現(xiàn)全國(guó)住房信息聯(lián)網(wǎng)，推進(jìn)部門信息共享?！笆濉蹦O(shè)區(qū)城市要基本實(shí)現(xiàn)全國(guó)個(gè)人住房信息系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。確實(shí)，我國(guó)改革已經(jīng)進(jìn)入深水區(qū)和攻堅(jiān)階段，正在觸及一些核心東西，不僅要用巨大的勇氣和決心來(lái)推動(dòng)，更需要有一個(gè)整體性、全局性的規(guī)劃，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。令人感到振奮和可喜的是：十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，不僅提出了全面深化改革的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和重大原則，形成了改革理論和政策的一系列重大突破，而且還對(duì)各項(xiàng)改革進(jìn)行了具體部署、規(guī)劃和要求。比如在財(cái)稅領(lǐng)域，提出要“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重”，“加快房地產(chǎn)稅立法并適時(shí)推進(jìn)改革，加快資源稅改革”，“建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”；在土地領(lǐng)域，提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制”等。這些規(guī)定，突破了過去凡變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地必須轉(zhuǎn)為國(guó)有制的制度，允許集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地可以有條件地直接進(jìn)入土地市場(chǎng)。這是土地制度管理改革的重大突破，為今后完善土地制度，走向土地管理制度的現(xiàn)代化具有非常重大的意義。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》指出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。”2014年12月2日，習(xí)近平主席主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會(huì)議，審議了《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，指出農(nóng)村土地制度改革要堅(jiān)持土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損三條底線，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上有序推進(jìn)。試點(diǎn)明確了四大任務(wù)：即完善土地征收制度、建立農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市制度、改革完善農(nóng)村宅基地制度和建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。2015年2月6日，李克強(qiáng)總理主持召開國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議，通過了報(bào)請(qǐng)全國(guó)人大授權(quán)在土地制度改革試點(diǎn)地區(qū)暫時(shí)調(diào)整實(shí)施《土地管理法》《城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)規(guī)定的決定草案。決定草案提出：要在堅(jiān)守上述三條底線的前提下，選擇一些地區(qū)開展試點(diǎn)，允許符合條件的存量農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)出讓、租賃、入股，與國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)同等入市、同權(quán)同價(jià)；下放宅基地審批權(quán)，使用存量建設(shè)用地的由鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批，使用新增建設(shè)用地的由縣級(jí)審批；明確土地征收要綜合考慮土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入等，合理確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，妥善安排被征地農(nóng)民住房和社會(huì)保障。這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村土地制度改革即將進(jìn)入到試點(diǎn)階段。只有這樣的頂層設(shè)計(jì)，才能多層次多維度化解機(jī)制與體制弊端，包括《條例》在內(nèi)的法律法規(guī)以及一系列改革的新思路，才能得到真正執(zhí)行。正如習(xí)近平總書記指出的，“推進(jìn)局部的階段性改革開放要在加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)的前提下進(jìn)行，加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)要在推進(jìn)局部的階段性改革開放的基礎(chǔ)上來(lái)謀劃[11]?！?/p>

[1]江 平.接受《法制與新聞》記者訪談時(shí)所講[J].法制與新聞,2011,(3): 6.

[2]劉志毅, 藏 瑾.拆不了房子，拆你家——長(zhǎng)沙“株連式”拆遷工程調(diào)查[N].南方周末,2013-10-31.

[3]國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例[EB/OL]. http://www.gov.cn/zwgk/2011-01/21/content_1790111.htm.

[4]陳虹偉.兩字之變——寫在《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》出臺(tái)之際[J].法制與新聞,2011,(3).

[5]邢鴻飛,陳廣華等.土地征用及房屋拆遷法律問題研究[M]. 北京：中國(guó)方正出版社2010.189.

[6]甘藏春.現(xiàn)有補(bǔ)償安置制度存在問題[EB/OL].http://www.ynhouse.com/news/view-74682-1.html, 2011年11月6日.[7] 征地補(bǔ)償修法延期“無(wú)上限補(bǔ)償”惹發(fā)爭(zhēng)議[EB/OL].http://house.ifeng.com/news/detail_2012_12/31/20693395_0.shtml, 2012年12月31日.

[8]賈 康.在2011博鰲房地產(chǎn)論壇的演講《看清試點(diǎn)中的房產(chǎn)稅[EB/OL].http://www.guandian.cn/article/20110818/112678.html#v0,/2011年8月18日.

[9]審計(jì)署2013年12月30日公告.全國(guó)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2013-12/30/c_125934620.htm.[10]賈 康.土地財(cái)政不能歸罪于分稅制改革[J].當(dāng)代金融家,2011,(10).

[11]中共中央宣傳部.2012年12月31日主持十八屆中共中央政治局就“堅(jiān)定不移推進(jìn)改革開放”進(jìn)行第二次集體學(xué)習(xí)時(shí)講話[A].習(xí)近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學(xué)習(xí)出版社，2014.

[責(zé)任編輯：降小寧]

Legal Conversation about Expropriation of House and Land in China

MAO-Yuan

(PartySchoolofInnerMongoliaAutonomousRegionCommitteeofCPC,HuhhotInnerMongoliaChina010010)

Su bstantive advantages in guaranteeing citizens’ property right shown inExpropriationandCompensationOrdinanceaboutHouseonState-ownedLand in which constitutional relevant provisions are refined in public interest, subject and legal procedures of expropriation and compensation, compensation standard and other issues. Many provisions become unfeasible owing to legislative defects in public-interest definition and rural-collective-land expropriation and compensation, fiscal and taxation systems, land finance and deeper problems suchlike. Relative institutions of house-and -land expropriation should be perfected and implemented with appearing the top design of defusing the mechanism and institution abuses including local tax system structure and rural land reform.

Expropriation of house and land; Compensation issues; Public interest; Legislation defects; Finance and tax system; land-system reform; Top design

2015-02-20

毛 原，女，中共內(nèi)蒙古自治區(qū)黨校、內(nèi)蒙古自治區(qū)行政學(xué)院法學(xué)教研部,教授。

10.16116/J.ISSN.1008-0597.005

D923.2

A

1008-0597(2015)01-0033-06