韋靈桂

（南寧學院，廣西南寧530200）

自2004年首屆泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇開啟區(qū)域合作以來，廣西作為主要成員之一，緊緊圍繞“合作發(fā)展，共創(chuàng)未來”的主題，立足自身優(yōu)勢，自覺履行合作框架協(xié)議，出臺一系列規(guī)劃、意見和要求等政策性文件，主動融入泛珠三角區(qū)域合作。但是，政策的效果如何，是一個值得探討的問題。

一、廣西參與泛珠三角區(qū)域合作的政策措施概述

根據(jù)自治區(qū)黨委政府提出的將廣西打造成為“泛珠”合作重大樞紐的重要指示精神，廣西積極融入泛珠三角區(qū)域合作，出臺一系列規(guī)劃、決定、意見等政策文件，涉及促進廣西與泛珠基礎設施、產(chǎn)業(yè)與投資、商務與貿(mào)易、旅游等方面合作的內(nèi)容。一是涉及廣西參與泛珠三角區(qū)域合作的規(guī)劃，重點打通廣西與泛珠三角區(qū)域高速公路網(wǎng)的建設，如《泛珠三角區(qū)域交通建設規(guī)劃—廣西篇》（2005）。二是涉及承接泛珠產(chǎn)業(yè)轉移、園區(qū)建設方面的政策，在財稅、金融、土地等方面給予優(yōu)惠，為承接珠三角、港澳臺等地區(qū)的產(chǎn)業(yè)轉移創(chuàng)造良好的招商引資環(huán)境，如《關于進一步加強承接產(chǎn)業(yè)轉移工作的意見》（2009）。三是涉及廣西與泛珠旅游合作方面的政策，擴大旅游業(yè)對外開放，如《廣西壯族自治區(qū)人民政府關于加快建設旅游強區(qū)的決定》（2010）。四是涉及廣西參與泛珠合作金融、流通、服務、市場方面的政策，形成開放的合作環(huán)境、統(tǒng)一的大市場，如《2007年全區(qū)整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟秩序工作意見的通知》（2007）。五是涉及促進廣西中小企業(yè)參與泛珠合作方面的政策，鼓勵中小企業(yè)和民間資本參與到泛珠三角區(qū)域合作，如《關于加快中小企業(yè)發(fā)展的若干意見的通知》（2007）。

二、廣西參與泛珠三角區(qū)域合作政策效果評估體系的構建

（一）國內(nèi)外政策效果評估研究綜述

國外關于政策效果評估的研究始于20世紀30年代，拉斯韋爾、愛德華·薩齊曼、庫巴、林肯、威廉·N．Z鄧恩、韋唐、弗蘭克·費希爾等學者都對政策效果評估做過深入研究，形成了堅實的理論基礎；國內(nèi)學者陳振明、徐家良、陳慶云等眾多學者在政策評估內(nèi)涵、標準、模型、方法等方面都做了相關研究，但基本處于吸收、借鑒西方政策評估理論階段。其中，美國學者弗蘭克·費希爾根據(jù)事實與價值統(tǒng)一的綜合性原則，以不同的側重點分別從兩個層面進行政策評估：第一層面著重于研究政策發(fā)起者的特定的行動背景，探究特定項目的結果和這些結果出現(xiàn)的情景或者情形；第二層面著重于研究政策目標對社會系統(tǒng)的影響，強調(diào)項目的社會價值［1］。廣西參與泛珠三角區(qū)域合作政策效果評估體系的構建，既要考慮政策的目標實現(xiàn)程度，也要考慮政策目標本身的合理性；既要評估政策所實現(xiàn)和影響的“事實”，也要加強對政策及其效果的情境辨認，加強對政策及其效果對宏觀系統(tǒng)帶來附加影響的考察。

（二）廣西參與泛珠三角區(qū)域合作政策效果評估體系的內(nèi)容

根據(jù)《泛珠三角區(qū)域合作框架協(xié)議》以及涉及廣西參與泛珠三角區(qū)域合作政策的內(nèi)容，結合弗蘭克·費希爾事實與價值統(tǒng)一的政策評估模型，擬定從政策的直接效果和間接影響兩方面進行考量，經(jīng)過研究得出相關評估內(nèi)容，詳見表1、表2：

表1 直接效果評估內(nèi)容一覽表

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表2 間接影響評估內(nèi)容一覽表

三、廣西參與泛珠三角區(qū)域合作政策直接效果評估

根據(jù)區(qū)域合作政策效果評估體系，直接效果評估是根據(jù)設定的政策預期目標，驗證政策實施后的效果和目標達成情況，側重對政策直接結果的論證。廣西參與泛珠三角區(qū)域合作政策的目標主要是促進廣西交通基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)貿(mào)合作以及市場服務等方面的發(fā)展，所以直接效果評估政策施行后對這四方面發(fā)展的促進作用的評價。

（一）促進交通基礎設施建設互聯(lián)互通

1．促進高速公路規(guī)劃建設

在廣西參與泛珠三角區(qū)域合作政策施行下，區(qū)內(nèi)高速公路總里程數(shù)不斷增大，跨省區(qū)高速公路規(guī)劃建設不斷加強。至2012年底，廣西公路總里程達到10．79萬公里，其中高速公路總里程3197公里，一級公路984公里，二級公路9720公路，二級以上公路占公路總里程的12．59%，全區(qū)公路密度達到45．59公里／百平方公里［2］，基本實現(xiàn)高速公路連接各市、連通周邊省和出海、出邊的網(wǎng)絡化目標，形成了東部沿海省區(qū)“西進”和云貴川等西南省市“東進”必經(jīng)的高速公路網(wǎng)。

2．促進鐵路建設與發(fā)展

隨著泛珠三角區(qū)域區(qū)域合作不斷深入發(fā)展，廣西區(qū)內(nèi)鐵路營業(yè)里程數(shù)不斷增大，跨省區(qū)鐵路項目建設不斷推進。截至2012年底，廣西鐵路營業(yè)里程達3580公里，廣西沿海鐵路擴能南寧至欽州、欽州至防城港、湘桂鐵路擴能至桂林段、德保至靖西鐵路等4個項目順利建成，沿海鐵路擴能南寧至欽州、欽州至防城港段已于2012年12月31日開始動車的聯(lián)調(diào)聯(lián)試，結束廣西沒有高鐵的歷史，成為全國首個建成高鐵的自治區(qū)，也是西部繼陜西、四川之后第3個建成高鐵的省區(qū)［3］。

3．促進內(nèi)河航運建設與發(fā)展

在廣西與泛珠三角區(qū)域基礎設施領域合作不斷深化的條件下，廣西交通基礎設施領域也取得長足發(fā)展，內(nèi)河航道建設不斷加快，西江干線航運能力不斷提升。2012年底，廣西內(nèi)河航道里程6157公里，內(nèi)河港口生產(chǎn)性泊位468個，千噸級以上泊位101個，內(nèi)河港口貨物吞量9497萬噸［4］。

4．促進廣西出海大通道建設

廣西努力打造西南出海大通道，借助廣西參與泛珠三角區(qū)域合作政策傾斜的契機，通道建設不斷加快。陸路出海通道包括鐵路建設和公路建設，其中鐵路包括三段：一是貴陽—河池—南寧—北部灣港；二是懷化—柳州—黎塘—北部灣港；三是永州—賀州—梧州—玉林—北部灣港。公路包括六段：一是昆明—那坡—崇左—北部灣港；二是昆明—百色—南寧—北部灣港；三是貴陽—河池—南寧—北部灣港；四是由成都—三江—柳州—貴港—北部灣港；五是長沙—桂林—柳州—南寧—北部灣港；六是長沙—資源—恭城—玉林—北部灣港。

此外，2008年防城港、欽州港、北海港三港整合統(tǒng)稱為“廣西北部灣港”后，港口整體競爭實力和抵御風險能力大大提高，港口吞吐量逐漸攀升，邁入全國億噸大港行列，詳見表3：

表3 廣西北部灣港主要年份貨物吞吐量（單位：萬噸）

（二）促進產(chǎn)業(yè)不斷發(fā)展

1．促進承接產(chǎn)業(yè)示范區(qū)建設

2011年10月，第二個國家級承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)——廣西桂東承接產(chǎn)業(yè)轉移示范區(qū)的實施方案也已獲得批準，目前梧州、賀州、玉林、貴港四市承接產(chǎn)業(yè)規(guī)模和經(jīng)濟社會發(fā)展速度越來越快。同年12月11日，桂粵兩省區(qū)人民政府在北京簽署了《“十二五”粵桂戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，達成了共建“粵桂合作特別試驗區(qū)”的重要共識；同年12月16日，廣西梧州與廣東肇慶兩市簽署《肇慶—梧州戰(zhàn)略合作框架協(xié)議》，進一步明確實驗區(qū)建設構想；2012年11月29日，兩省區(qū)在海南簽署《關于建設粵桂合作特別實驗區(qū)的指導意見》，實驗區(qū)建設正式上升到兩省戰(zhàn)略層面；2013年1月8日，《粵桂合作特別實驗區(qū)建設發(fā)展總體規(guī)劃》研究報告通過兩省區(qū)發(fā)展改革委組織的專家評審，實驗區(qū)已經(jīng)進入實質(zhì)性建設階段。

2．促進臨海產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設

北部灣經(jīng)濟區(qū)處在承接泛珠三角產(chǎn)業(yè)轉移的前沿陣地，目前，經(jīng)濟區(qū)重點推進14個重點產(chǎn)業(yè)園區(qū)規(guī)劃建設總面積637平方公里，已開發(fā)200平方公里，到2012年底，入園企業(yè)1100家，完成產(chǎn)值（含貿(mào)易額）3324億元，園區(qū)的產(chǎn)業(yè)集聚效應初步顯現(xiàn)［5］。

3．促進旅游業(yè)不斷發(fā)展

廣西參與泛珠三角區(qū)域合作，不斷深化旅游市場開發(fā)，進一步打響“天下風景，美在廣西”旅游形象品牌，從2004年全年到廣西旅游的5630萬人次，至2012年飆升到21150．7萬人次。

4．促進旅游品牌建設

在合作的不斷深入過程，廣西也逐步形成獨具特色的旅游品牌，如十大旅游節(jié)慶品牌：南寧東南亞國際旅游美食節(jié)、柳州國際水上狂歡節(jié)、柳州三江侗族多耶節(jié)、桂林恭城桃花節(jié)、桂平西山浴佛節(jié)、崇左（德天）中越邊關國際文化旅游節(jié)、巴馬國際長壽養(yǎng)生文化旅游節(jié)、宜州劉三姐文化旅游節(jié)、欽州三娘灣觀潮節(jié)、百色布洛陀民俗文化旅游節(jié)。

（三）促進廣西對外經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展

1．桂港經(jīng)貿(mào)合作成效

近年來，在泛珠合作機制和CEPA機制推動下，桂港經(jīng)貿(mào)合作成效顯著。廣西與香港進出口貿(mào)易額從 2008年的 5．59億美元增長到 2012年16．24億美元，年均增長30．56%。截至2012年12月底，香港在廣西投資設立的企業(yè)共6486家，合同外資金額150．72億美元，實現(xiàn)利用外資達到65．86億美元，占廣西實際利用外資總額的46．3%［6］，香港已成為廣西最大的外資來源地。

2．桂澳經(jīng)貿(mào)合作成效

隨著泛珠合作不斷深入和CEPA不斷推進下，廣西與澳門經(jīng)貿(mào)合作成果明顯。2009年以來廣西與澳門合作舉辦活力澳門推廣周展會，將雙方經(jīng)貿(mào)、旅游、民間交流等合作不斷深化。截至2012年底，澳門在廣西投資設立的企業(yè)共329家，合同金額5．35億美元。2012年，廣西對澳門貿(mào)易進出口3778萬美元，同比增長21．1%［7］。

（四）促進市場服務體系不斷完善

1．促進資金市場發(fā)展，為合作提供資金支持

廣西加強與泛珠三角區(qū)域在金融領域的合作，積極引導金融機構大力支持廣西實體經(jīng)濟發(fā)展。廣西積極引進各類金融機構，加快中小銀行重組改革步伐，拓展證券、保險、期貨等各類金融業(yè)務，構建南寧區(qū)域金融中心，形成現(xiàn)代金融服務體系。開展與港澳地區(qū)貨物貿(mào)易人民幣結算試點和開展金融合作，2010—2012年共舉辦了三屆桂港金融交流合作座談會。

2．促進人才市場發(fā)展，為合作提供人才支撐

廣西積極出臺相應政策促進與泛珠各方的人才交流，促使廣西人才供給層次不斷提高。根據(jù)廣西人才網(wǎng)聯(lián)系統(tǒng)2012年第四季度人才供求情況分析報告顯示，2012年第四季度，廣西人才網(wǎng)聯(lián)系統(tǒng)的求職人數(shù)為161294人，其中，研究生及以上學歷人數(shù)為1553人，占1%，本科學歷人數(shù)為45115人，占28%，大專學歷人數(shù)76595人，占47%，中專及以下學歷38031人，占24%［8］。根據(jù)數(shù)據(jù)顯示，廣西人才網(wǎng)聯(lián)系統(tǒng)提供的人才76%是大專以上學歷，表明廣西參與泛珠合作以及廣西經(jīng)濟社會的發(fā)展的人才支撐作用還是很明顯的。

3．促進技術市場發(fā)展，為合作提供技術支持

泛珠各方相互簽訂技術合作協(xié)議，加強技術合作，廣西技術研發(fā)和成果轉化取得明顯效果。截至2012年，廣西自治區(qū)級工程技術研究中心達到127家，國家級工程技術研究中心3家，培育建設了36家自治區(qū)級重點實驗室，自治區(qū)級創(chuàng)新型企業(yè)達到50家，自治區(qū)級創(chuàng)新試點企業(yè)達到68家，這對參與泛珠的企業(yè)提供了強有力的技術支持。

四、廣西參與泛珠三角區(qū)域合作政策間接影響評估

根據(jù)區(qū)域合作政策效果評估體系，間接影響評估是對廣西參與泛珠三角區(qū)域政策施行后產(chǎn)生的附帶效果，即對廣西參與中國－東盟自貿(mào)區(qū)合作發(fā)展、與兄弟省市合作發(fā)展、與臺灣合作發(fā)展以及廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展的促進作用效果評估。

（一）促進與中國—東盟自貿(mào)區(qū)合作發(fā)展

廣西在泛珠三角區(qū)域合作形成的開放、公平、互補的發(fā)展環(huán)境的下，借助中國—東盟博覽會這一契機，推動與東盟的合作。2004—2012年，廣西與東盟貿(mào)易額由10億美元提高到120．5億美元，增長了10．9倍，廣西與東盟貿(mào)易額占全區(qū)對外貿(mào)易總額比重從23%上升至41%，東盟已連續(xù)多年成為廣西第一大貿(mào)易伙伴，詳見表4：

表4 2004—2012年廣西對東盟進出口數(shù)據(jù)一覽表

（二）促進與兄弟省市合作發(fā)展

廣西積極總結與泛珠各方的合作經(jīng)驗，于2009年承辦第五屆“泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展論壇暨經(jīng)貿(mào)洽談會”上提出“1＋1”和“1＋X”對話交流活動的合作新理念。借助合作新理念，廣西政府與各兄弟省市政府不斷加強交流合作，先后與上海、重慶、河南、四川、廣東、福建、海南、云南、貴州及深圳等省市以及神華、華潤、大唐等38家中央（大型）企業(yè)和清華大學、北京大學、同濟大學等著名高校簽署有合作協(xié)議、備忘錄、或會談紀要等。2008—2012年，廣西與國內(nèi)泛珠八省簽訂合作項目13368個，項目總投資10869億元，到位資金9966億元；與長三角簽訂合作項目2128個，項目總投資2337億元，到位資金2132億元；與西南各省簽訂合作項目897個，項目投資總額780億元，到位資金706億元［9］。

（三）促進與臺灣經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展

泛珠三角區(qū)域合作形成的資金、人才、技術等優(yōu)勢，極大地促進了廣西與臺灣開展經(jīng)貿(mào)合作。其中2012年在臺灣舉行的桂臺經(jīng)貿(mào)文化合作論壇，廣西參加總人數(shù)達1．63萬多人次，活動達180多項；簽訂機制類合作備忘錄6項，簽訂桂臺合作協(xié)議、意向投資項目19項，總投資27．85億美元；廣西企業(yè)與臺灣有關方面簽訂對臺采購合同1．7億美元［10］。與此同時，廣西對臺灣進出口貿(mào)易額增幅較快，進出口貿(mào)易累計金額由2005年的1．45億美元猛增至2012年的4．5億美元，增長了2倍，增幅迅猛。此外，廣西臺資入境投資規(guī)模迅速增長，詳見表5：

表5 2005—2011年廣西利用臺資情況一覽表

（四）促進廣西北部灣經(jīng)濟區(qū)發(fā)展

廣西利用泛珠區(qū)域發(fā)達地區(qū)資金、人才、技術等方面的優(yōu)勢，結合北部灣經(jīng)濟區(qū)與泛珠三角的密切聯(lián)系，極大地促進了北部灣經(jīng)濟區(qū)的發(fā)展，繼續(xù)保持良好的發(fā)展勢頭，詳見表6：

表6 2009—2012年北部灣經(jīng)濟區(qū)部分經(jīng)濟指標情況一覽表

綜上分析，在現(xiàn)行廣西參與泛珠三角區(qū)域合作政策強有力的推動下，廣西在交通基礎設施、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)貿(mào)、市場等方面取得顯著成效。一是交通基礎設施建設實現(xiàn)互聯(lián)互通；二是產(chǎn)業(yè)發(fā)展速度加快；三是對外經(jīng)貿(mào)合作成效顯著；四是市場服務體系不斷完善。此外，在廣西參與泛珠三角區(qū)域合作政策作用下形成的開放、公平、互補的發(fā)展環(huán)境，推動了廣西與中國—東盟自由貿(mào)易區(qū)的合作深化發(fā)展；加強了與兄弟省市的經(jīng)貿(mào)合作；極大地促進了廣西與臺灣的經(jīng)貿(mào)合作；保持了北部灣經(jīng)濟區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的良好勢頭。與此同時，也應該看到廣西在參與泛珠三角區(qū)域合作過程中出現(xiàn)了相關政策制定相對滯后、針對性不突出、傾斜性不明顯、落實不力、不能有效促進市場開拓服務體系充分發(fā)揮作用的問題。為此，必須先明確廣西參與泛珠三角區(qū)域合作的政策框架和政策目標，然后加大廣西參與泛珠三角區(qū)域合作政策對中小企業(yè)融資的傾斜，并且加大廣西參與泛珠三角區(qū)域合作政策執(zhí)行力度，同時要為廣西參與泛珠三角區(qū)域合作政策營造良好環(huán)境氛圍。

［1］弗蘭克·費希爾．公共政策評估［M］．北京：中國人民大學出版社，2003：74—80

［2］［4］［5］［9］南寧：廣西壯族自治區(qū)重大區(qū)域政策及規(guī)劃中期評估工作領導小組辦公室，廣西壯族自治區(qū)發(fā)展和改革委員會．貫徹落實《國務院關于進一步促進廣西經(jīng)濟社會發(fā)展的若干意見》自評材料匯編（區(qū)直部門篇）［Z］．2013．

［3］中國開關網(wǎng)［EB／OL］．http：／／www．chinaswitch．com／zixun／bjzixun＿read－id－cid－449785－3．html．

［6］廣西日報［EB／OL］．http：／／www．gxrb．com．cn／html／2013－02／03／content＿785108．htm．

［7］新華網(wǎng)［EB／OL］．http：／／news．xinhuanet．com／2013－06／26／c＿116303584．htm．

［8］中國廣西人才市場，廣西人力資源服務行業(yè)協(xié)會．廣西人才網(wǎng)聯(lián)系統(tǒng)2012年第四季度人才供求情況分析報告［J］．人社資訊，2013，（2）．

［10］廣西壯族自治區(qū)發(fā)展和改革委員會［EB／OL］．http：／／www．gxdrc．gov．cn／fzgggz／zhjj／dcyj／201208／t20120814＿446407．htm．