◆王 猛

一、引言

風(fēng)險管理作為降低風(fēng)險不確定性和消極后果的實踐活動，在人類生活中無疑具有極端重要性，它甚至“超越了人類在科學(xué)、技術(shù)和社會制度方面取得的進(jìn)步”。①彼得L.伯恩斯坦：《與天為敵：風(fēng)險探索傳奇》，北京：機(jī)械工業(yè)出版社，2010 年版。將風(fēng)險管理的理論與技術(shù)應(yīng)用于稅收管理領(lǐng)域，以降低和化解稅收風(fēng)險，是稅收管理現(xiàn)代化的趨勢和方向。目前，發(fā)達(dá)國家在嘗試將風(fēng)險管理運用于稅收管理領(lǐng)域可謂是不遺余力，特別是以荷蘭、澳大利亞、美國、英國等為代表的經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織國家在稅收風(fēng)險管理體系建設(shè)方面已卓有成效，有效降低了稅收風(fēng)險，提高了納稅遵從度，減少了稅收流失。近年來，關(guān)于稅收風(fēng)險管理的實踐和研究在我國方興未艾。自2002 年國家稅務(wù)總局提出“防范稅收風(fēng)險”，2008 年提出“加強(qiáng)稅收風(fēng)險管理”和2009 年提出“加快稅收風(fēng)險管理機(jī)制建設(shè)”以來，稅收風(fēng)險管理的理念受到越來越多的關(guān)注和重視。2010 年，國家稅務(wù)總局明確提出把“以加強(qiáng)稅收風(fēng)險管理為導(dǎo)向”作為推進(jìn)稅源專業(yè)化管理工作的指導(dǎo)思想，指出了我國未來稅收管理的重點和方向。

國內(nèi)關(guān)于稅收風(fēng)險管理的研究文獻(xiàn)雖也不少，但相較稅收風(fēng)險管理的實踐而言還有許多不足。首先，現(xiàn)有關(guān)于稅收風(fēng)險管理的研究還主要停留在國際經(jīng)驗和國內(nèi)案例的簡要介紹階段，而缺乏系統(tǒng)性解剖案例和提煉一般性理論資源的努力；其次，既有研究還停留在風(fēng)險管理主要流程的述說階段，而缺乏從宏觀視野系統(tǒng)思考稅收風(fēng)險管理的一般性理論框架；最后，運用公共管理理論來理解和探討稅收風(fēng)險管理更是一個缺失的視角。本文擬在既有研究文獻(xiàn)和理論的基礎(chǔ)上，建構(gòu)理解稅收風(fēng)險管理的一般分析框架，并以江蘇省淮安市地稅局為例說明稅收風(fēng)險管理的探索與實踐。

二、中國稅收風(fēng)險管理：挑戰(zhàn)與趨勢

一般而言，稅收風(fēng)險通常分為稅收立法風(fēng)險、稅收征管風(fēng)險和納稅遵從風(fēng)險（稅收流失風(fēng)險）。本文意指的稅收風(fēng)險管理主要是指對納稅遵從風(fēng)險的管理，即稅務(wù)機(jī)關(guān)運用風(fēng)險管理的理論和方法，充分配置資源和運用科學(xué)手段，對納稅人不依法準(zhǔn)確納稅造成稅款流失的風(fēng)險進(jìn)行管理和控制，以防范稅收流失，提高納稅人納稅遵從度的過程和方法。實施稅收風(fēng)險管理無疑有利于保證稅收的安全穩(wěn)定，降低征管成本，提高稅收管理效率?？梢哉f，稅收流失風(fēng)險具有一定的普遍性。從歷史角度來看，每個朝代、歷史時期都存有逃避捐稅、征稅難的情況；從橫向看，稅收流失風(fēng)險成為世界范圍內(nèi)的共同問題，各國都在積極尋求風(fēng)險管理的技術(shù)和方法，防范稅收流失。

無論是在基礎(chǔ)理論和基礎(chǔ)技術(shù)上，還是在組織機(jī)制和管理方法上，我國稅收風(fēng)險管理還依然處在起步探索階段，成型的稅收風(fēng)險管理模式還在塑造之中。特別是隨著經(jīng)濟(jì)、社會、技術(shù)和全球化的發(fā)展，以及人們所處環(huán)境復(fù)雜性、不確定性程度的增加，客觀上又對中國稅收風(fēng)險管理構(gòu)成了重大挑戰(zhàn)。首先，當(dāng)今人類所處環(huán)境的高度復(fù)雜性、不確定性和不可完全預(yù)測性特質(zhì)，使得稅收風(fēng)險可能加大；其次，由于征納雙方信息的不對稱，納稅人對自身利益最大化和降低納稅負(fù)擔(dān)的追求，納稅人偷逃稅的風(fēng)險還將一直存在；再次，隨著國際貿(mào)易的發(fā)展，新型商業(yè)模式和就業(yè)模式的出現(xiàn)，企業(yè)經(jīng)營結(jié)構(gòu)的變化，大大增加了稅收征管的工作量和復(fù)雜性，人少事多的矛盾日益突出，無疑也增大了稅收遵從風(fēng)險。這也對稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作能力和風(fēng)險管理能力提出了挑戰(zhàn)；最后，大數(shù)據(jù)時代的來臨和信息技術(shù)的發(fā)展對稅務(wù)部門產(chǎn)生了深刻影響，要求對稅收風(fēng)險管理的流程、方式和手段進(jìn)行根本性變革。同時，信息技術(shù)在稅務(wù)部門的廣泛應(yīng)用，要求龐大的涉稅信息數(shù)據(jù)支持，這對稅務(wù)部門的數(shù)據(jù)管理和應(yīng)用提出了更高要求。

中國稅收風(fēng)險管理中存在的上述挑戰(zhàn)是無法回避的。只有從根本上變革稅收風(fēng)險管理的組織理念、組織結(jié)構(gòu)、管理模式、技術(shù)和手段，準(zhǔn)確把握稅收風(fēng)險管理的規(guī)律和趨勢才是應(yīng)對各種挑戰(zhàn)的必然選擇。我們有理由認(rèn)為，稅收風(fēng)險管理必然朝著專業(yè)化和智能化的方向發(fā)展。一方面，稅收風(fēng)險管理專業(yè)化是稅收征管模式轉(zhuǎn)變的內(nèi)在要求。由“保姆式”到“提醒式”，再到“稽查式”的轉(zhuǎn)變和過渡，是稅收征管模式的趨勢和規(guī)律。隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，傳統(tǒng)保姆式的稅源監(jiān)控方式已經(jīng)無法滿足科學(xué)化、精細(xì)化和法制化管稅的要求，只有建立以稅收風(fēng)險管理為導(dǎo)向的稅源專業(yè)化管理新體系才是現(xiàn)代稅收管理的必由之路；另一方面，稅收風(fēng)險管理智能化是適應(yīng)現(xiàn)代信息技術(shù)對涉稅信息進(jìn)行管理和應(yīng)用的必然選擇。隨著計算機(jī)和網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)在稅務(wù)組織管理中的廣泛應(yīng)用，組織管理方法與信息技術(shù)的高度融合，特別是大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計算和移動互聯(lián)網(wǎng)的興起，智慧政府、智慧城市理念的出現(xiàn)，將對組織方式產(chǎn)出革命性影響，現(xiàn)代稅務(wù)組織管理呈現(xiàn)出明顯的自動化和智能化趨勢。

三、稅收風(fēng)險管理：一個分析框架

圖1 稅收風(fēng)險管理的分析框架

稅收風(fēng)險管理的分析框架是系統(tǒng)理解稅收風(fēng)險管理和建立科學(xué)化的稅收風(fēng)險管理體系的基石。而現(xiàn)有的稅收風(fēng)險管理分析框架往往只是對風(fēng)險管理中的風(fēng)險計劃、風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險推送、風(fēng)險應(yīng)對和風(fēng)險反饋等環(huán)節(jié)進(jìn)行簡要式描述，而較少結(jié)合宏觀的制度、社會經(jīng)濟(jì)和文化環(huán)境建構(gòu)理解稅收風(fēng)險管理的一般性框架。本文在修正既有理論框架的基礎(chǔ)上提出如圖1 所示的稅收風(fēng)險管理框架。除對風(fēng)險管理的流程這一核心的運行機(jī)制進(jìn)行描述之外，還系統(tǒng)思考影響風(fēng)險管理過程的制度規(guī)則、內(nèi)外部環(huán)境、組織結(jié)構(gòu)、人的動機(jī)、信息數(shù)據(jù)和技術(shù)等因素對風(fēng)險管理的影響。

（一）制度規(guī)則

稅收風(fēng)險管理必須以憲法和相關(guān)法律、法規(guī)及部門規(guī)章中的規(guī)定為依據(jù)。譬如，憲法中確立的公民依法納稅的義務(wù)，稅法中關(guān)于納稅人、征稅對象、稅目、稅率、納稅環(huán)節(jié)、納稅期限、優(yōu)惠政策、違章處理等做出的原則性規(guī)定，這是指導(dǎo)和框定稅收風(fēng)險管理的基本原則。我國的分稅制結(jié)構(gòu)、中央財政與地方財政的關(guān)系和稅務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)置方式，構(gòu)成了影響稅收風(fēng)險管理的又一制度背景，是分析稅收風(fēng)險管理的宏觀環(huán)境。

除上述宏觀制度環(huán)境外，還需要對稅收風(fēng)險管理的操作規(guī)則，如信息采集規(guī)則、數(shù)據(jù)分析規(guī)則、風(fēng)險評定和風(fēng)險應(yīng)對規(guī)則進(jìn)行深入分析。這些規(guī)則對稅收風(fēng)險管理的各環(huán)節(jié)的操作進(jìn)行了規(guī)定和說明，成為指導(dǎo)和理解風(fēng)險管理具體流程的指南。

（二）內(nèi)部條件

稅收風(fēng)險管理受稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部的組織機(jī)制、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、人事制度、溝通機(jī)制和核心業(yè)務(wù)流程等因素的影響。組織機(jī)制反映了風(fēng)險管理的內(nèi)部分工，厘定了內(nèi)部的崗職體系和權(quán)利義務(wù)關(guān)系；同時，組織機(jī)構(gòu)要適應(yīng)稅收風(fēng)險管理的要求，建構(gòu)扁平化的組織結(jié)構(gòu)形態(tài)，集中風(fēng)險應(yīng)對力量，增強(qiáng)風(fēng)險應(yīng)對能力和反應(yīng)效率。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制負(fù)責(zé)統(tǒng)籌稅收風(fēng)險管理工作和把握風(fēng)險管理的戰(zhàn)略方向，是風(fēng)險管理的核心機(jī)制。組織內(nèi)部的人事管理為稅收風(fēng)險管理工作提供人才支撐和保障，必須適應(yīng)稅收風(fēng)險管理專業(yè)化和智能化的要求。一方面，需要建設(shè)專業(yè)化的稅收人才隊伍，提高稅務(wù)干部的專業(yè)素質(zhì)和業(yè)務(wù)能力；另一方面，需要創(chuàng)新人事管理方式，形成人盡其才、才盡其用的人事制度環(huán)境。稅收風(fēng)險管理體系是一個系統(tǒng)工程，需要充分調(diào)動稅務(wù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部所有的部門參與，因此，暢通便捷的溝通機(jī)制是提高風(fēng)險管理應(yīng)對協(xié)作性和效率的重要保證。稅收風(fēng)險管理的業(yè)務(wù)流程對風(fēng)險應(yīng)對的職責(zé)進(jìn)行了分割，又成為聯(lián)系內(nèi)部核心管理部門的紐帶。清晰的業(yè)務(wù)流程管理是控制風(fēng)險，降低成本，提高服務(wù)質(zhì)量、工作效率以及對風(fēng)險的反應(yīng)速度的前提。

（三）外部環(huán)境

影響稅收風(fēng)險管理的外部環(huán)境包括納稅人的動機(jī)、經(jīng)濟(jì)狀況、行業(yè)狀況、宏觀的經(jīng)濟(jì)環(huán)境和社會環(huán)境等。按照理性經(jīng)濟(jì)人假說，納稅人偷逃稅和降低自身稅負(fù)的動機(jī)是一直存在的，因而，偷逃稅心理是偷逃稅行為產(chǎn)生的重要動因。而納稅人的經(jīng)濟(jì)狀況和對社會環(huán)境是否公平正義的感知又影響著偷逃稅動機(jī)的強(qiáng)烈程度。納稅企業(yè)所在行業(yè)的經(jīng)營發(fā)展和受監(jiān)管狀況，也影響了納稅人的遵從度。經(jīng)濟(jì)周期因素常常被視作是大量稅收流失和征稅困難的初始原因。①劉 星，盧東寧：《稅收風(fēng)險的生成機(jī)理及其防范研究》，《企業(yè)經(jīng)濟(jì)》，2004 年第10 期。另外，宏觀經(jīng)濟(jì)的運行形勢、政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)控政策、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)都會影響稅收風(fēng)險管理。

（四）信息技術(shù)、數(shù)據(jù)和稅收文化

現(xiàn)代化的稅收風(fēng)險管理必須以豐富的數(shù)據(jù)情報和先進(jìn)的信息技術(shù)作支撐。龐大的涉稅數(shù)據(jù)是風(fēng)險管理的基礎(chǔ)，涉稅信息越豐富，風(fēng)險識別和風(fēng)險評估的準(zhǔn)確度就越高；功能強(qiáng)大、安全性高、操作性強(qiáng)的稅收征管信息系統(tǒng)是便捷化、智能化稅收風(fēng)險管理的重要保障。從這一角度而言，稅收風(fēng)險管理就是運用先進(jìn)的信息技術(shù)系統(tǒng)從龐大的涉稅數(shù)據(jù)庫中找出存有疑點和風(fēng)險的數(shù)據(jù)進(jìn)行排除和應(yīng)對，以防止稅收流失，提高納稅遵從度的過程。

社會中的稅收文化也影響稅收風(fēng)險管理。一方面，稅收文化影響納稅人的偷逃稅行為，如“偷稅心理+偷稅機(jī)遇＝偷稅”的這樣一種不良納稅文化大大增加了稅收流失的風(fēng)險；另一方面，稅收文化對稅收征管行為同樣起到影響作用，如信息技術(shù)在稅收中占有越來越重要的地位，信息技術(shù)逐漸融合到稅收文化中來，成為稅收文化中頗有特色的部分。

（五）運行機(jī)制

按照現(xiàn)代風(fēng)險管理的一般原理，稅收風(fēng)險管理的運行機(jī)制主要包括風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險應(yīng)對和風(fēng)險反饋四個環(huán)節(jié)和指導(dǎo)四個環(huán)節(jié)的風(fēng)險管理戰(zhàn)略與目標(biāo)。各個環(huán)節(jié)之間分工清晰明確，協(xié)調(diào)銜接有序，實行動態(tài)的閉環(huán)管理。風(fēng)險識別是稅收風(fēng)險管理的起點，主要涉及分析哪些納稅人、哪些領(lǐng)域存在稅收風(fēng)險以及尋找對稅款流失構(gòu)成影響的各類風(fēng)險因素，其目的在于通過查找風(fēng)險信息，為風(fēng)險應(yīng)對指明方向，達(dá)到提高風(fēng)險應(yīng)對效率和保護(hù)稅源的目的。風(fēng)險評估則是按照制定的風(fēng)險積分方法，計算納稅人的風(fēng)險積分，在乘以排序的相關(guān)參數(shù)后，排定納稅人風(fēng)險次序，確定納稅人風(fēng)險等級，①李小平：《稅收風(fēng)險管理與模型應(yīng)用》，北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2012 年版。然后依據(jù)分級分類的管理原則，將風(fēng)險等級排序后的風(fēng)險管戶推送到相應(yīng)的業(yè)務(wù)部門進(jìn)行處理，它是風(fēng)險識別與風(fēng)險應(yīng)對的過渡環(huán)節(jié)。風(fēng)險應(yīng)對是對風(fēng)險識別與評估環(huán)節(jié)的反應(yīng)，即根據(jù)已推送的風(fēng)險任務(wù)和疑點，采取相應(yīng)的策略和措施，防范、控制和化解稅收風(fēng)險的過程，因此，它是稅收風(fēng)險管理的中心環(huán)節(jié)。風(fēng)險反饋是風(fēng)險應(yīng)對機(jī)構(gòu)在對納稅人采取風(fēng)險應(yīng)對措施后，向風(fēng)險監(jiān)控機(jī)構(gòu)反饋應(yīng)對結(jié)果的過程。風(fēng)險反饋還能夠檢驗風(fēng)險識別是否科學(xué)和有針對性，風(fēng)險等級排序是否與風(fēng)險度大小的實際情況相吻合，風(fēng)險應(yīng)對措施是否有效，風(fēng)險應(yīng)對的收益率，風(fēng)險應(yīng)對后公眾對稅收遵從的認(rèn)知狀況等。②張愛球：《OECD 的稅收風(fēng)險管理理論與實踐》，《中國稅務(wù)》，2009 年第11 期。

四、專業(yè)化、智能化：淮安市地稅局的探索與實踐

江蘇省淮安市地稅局是國內(nèi)較早探索運用風(fēng)險管理理念進(jìn)行征管體制改革的單位。早在2007年，淮安市地稅局率先引入風(fēng)險管理理念，研發(fā)稅收風(fēng)險控制系統(tǒng)，由管理分局對納稅人實施“提醒式”服務(wù)，防范與化解稅收風(fēng)險。③陳建浦：《在路上：稅務(wù)管理創(chuàng)新探索與思考》，南京：江蘇人民出版社，2011 年版。新時期，國家稅務(wù)總局和江蘇省地方稅務(wù)局提出了稅源專業(yè)化管理的要求。2011 年，淮安市地稅局在原有第二分局的基礎(chǔ)上成立了風(fēng)險監(jiān)控局，按照提升風(fēng)險管理能力為主導(dǎo)和完善風(fēng)險應(yīng)對能力為機(jī)制的要求，實現(xiàn)了“征、評、管、查”的四分離，加速了“提醒式”向“稽查式”征管模式的轉(zhuǎn)變。2012 年，又進(jìn)一步完善了“征、評、管、查”的四分離，形成了基于風(fēng)險管理的征管體制。

在風(fēng)險管理上，淮安市地稅經(jīng)歷了從計算機(jī)硬件和信息化建設(shè)，到數(shù)據(jù)分析，再到風(fēng)險評估的轉(zhuǎn)變，目前形成了風(fēng)險計劃、風(fēng)險識別、風(fēng)險評估、風(fēng)險應(yīng)對和風(fēng)險反饋的全過程風(fēng)險管理制度。至此，淮安市地稅局已建構(gòu)起較為成熟的稅收風(fēng)險管理體制。因此，系統(tǒng)分析和總結(jié)淮安市地稅局探索風(fēng)險管理體制的經(jīng)驗，對國內(nèi)稅務(wù)同行進(jìn)行稅收風(fēng)險管理具有重要的示范意義和借鑒價值。

（一）以風(fēng)險管理為核心，構(gòu)建稅收征管新體系

淮安市地稅局經(jīng)歷了“保姆式”“提醒式”“稽查式”的征管階段。征管體制從“征管、稽查”兩分離（2004 年以前），到“征收、管理、稽查”三分離（2004 年），以及“征收、管理、稽查、數(shù)據(jù)分析”四分離（2007 年），并最后形成了“征收、風(fēng)險評估、管理和稽查”四分離模式（2011年）。淮安市地稅征管模式的變化，是逐步凸顯數(shù)據(jù)分析和風(fēng)險管理環(huán)節(jié)的過程。通過風(fēng)險管理理念來重新建構(gòu)征管體制，并進(jìn)行相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)調(diào)整，把新型征管體制真正建構(gòu)在納稅服務(wù)和風(fēng)險管理兩個基礎(chǔ)上。

目前，淮安市地稅局建立起了“征、評、管、查”四分離的專業(yè)化稅收征管模式。納稅服務(wù)局、風(fēng)險監(jiān)控局、稅源管理局和稽查局作為風(fēng)險管理的主要主體，四個部門在稅收風(fēng)險管理上明確分工、相互協(xié)作。其中，風(fēng)險監(jiān)控局在稅收風(fēng)險管理中扮演著發(fā)動機(jī)和指揮中樞的作用，主要負(fù)責(zé)風(fēng)險識別與評估環(huán)節(jié)；而納稅服務(wù)局、稅源管理局、稽查局作為風(fēng)險監(jiān)控局推送風(fēng)險的接收單位，主要負(fù)責(zé)風(fēng)險應(yīng)對環(huán)節(jié)。一方面，嚴(yán)格遵循“無推送，不應(yīng)對”的原則，實行嚴(yán)格的“選案權(quán)”與“應(yīng)對權(quán)”的分離，風(fēng)險應(yīng)對部門只負(fù)責(zé)應(yīng)對風(fēng)險監(jiān)控局推送的稅收風(fēng)險；另一方面，風(fēng)險應(yīng)對機(jī)構(gòu)將風(fēng)險應(yīng)對的結(jié)果反饋至風(fēng)險監(jiān)控局，由風(fēng)險監(jiān)控局對風(fēng)險應(yīng)對的效率和結(jié)果實施動態(tài)的監(jiān)控。

（二）進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革，構(gòu)建風(fēng)險管理新組織

淮安市地稅局系統(tǒng)性改革伊始，就將組織結(jié)構(gòu)調(diào)整和改革作為總體改革的重點。通過減少行政層級，以組織結(jié)構(gòu)的扁平化和實體化來實現(xiàn)組織的規(guī)模經(jīng)濟(jì)和整體效率。按照稅源管理專業(yè)化的要求和順應(yīng)稅收管理機(jī)構(gòu)“扁平化”及征管方式“集約化”的趨勢，淮安市地稅推動稅源管理機(jī)構(gòu)由單一的領(lǐng)導(dǎo)職能向領(lǐng)導(dǎo)和直接管理稅源雙重職能的轉(zhuǎn)變。一是淮安市地稅局通過撤銷各管理分局內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，設(shè)置“大綜合科”統(tǒng)一負(fù)責(zé)稅源管理局的行政事務(wù)，提升行政效率；二是上收各稅源管理局的財務(wù)、后勤，實施集約化管理，實行“大財務(wù)”和“大后勤”；三是將稅源管理局原有的前臺服務(wù)職能分離出來，集中由納稅服務(wù)局統(tǒng)一管理，實行“大業(yè)務(wù)”。按照稅源管理專業(yè)化和集約化的思路，通過以上改革，淮安市地稅局的管理分局完成了由全職能局到專業(yè)化稅源管理局的轉(zhuǎn)變。至此，稅源管理局?jǐn)[脫了煩瑣的行政事務(wù)和前臺服務(wù)工作，而專注于風(fēng)險應(yīng)對和數(shù)據(jù)管理職能，成為風(fēng)險管理系統(tǒng)中非常重要的一環(huán)。

（三）實施機(jī)制創(chuàng)新，構(gòu)建風(fēng)險管理專業(yè)化體制

淮安市地稅局在稅收風(fēng)險管理領(lǐng)導(dǎo)體制、應(yīng)對機(jī)制、合作機(jī)制等方面進(jìn)行創(chuàng)新，構(gòu)建了專業(yè)化的風(fēng)險管理體制。一是成立由風(fēng)險監(jiān)控局牽頭的稅收風(fēng)險管理領(lǐng)導(dǎo)小組作為稅收風(fēng)險計劃管理的決策機(jī)構(gòu)，全面負(fù)責(zé)稅收風(fēng)險管理的統(tǒng)籌指導(dǎo)，審定年度風(fēng)險計劃和對風(fēng)險管理計劃執(zhí)行中的重大問題進(jìn)行決策。

二是建立專業(yè)化的風(fēng)險應(yīng)對機(jī)制。一方面，按照分級管理的原則，不同等級風(fēng)險由不同機(jī)構(gòu)進(jìn)行應(yīng)對。按照風(fēng)險評定規(guī)則區(qū)分出低等、中等和高等風(fēng)險，分別推送至納稅服務(wù)局、稅源管理局和稽查局，由專門機(jī)構(gòu)采用有針對性的應(yīng)對手段和策略進(jìn)行應(yīng)對；另一方面，根據(jù)分類應(yīng)對原則，通過區(qū)分重點稅源與一般稅源，實施稅源專業(yè)化管理，提升風(fēng)險應(yīng)對針對性、專業(yè)性和效率。為加強(qiáng)重點稅源管理，提高重點稅源監(jiān)控和稅收管理水平，成立了重點稅源管理局。

三是強(qiáng)化風(fēng)險管理崗責(zé)體系，完善風(fēng)險管理責(zé)任機(jī)制。健全的崗位職責(zé)體系是實施稅收風(fēng)險管理的基礎(chǔ)，通過合理分權(quán)、規(guī)范工作流程，形成一個管理嚴(yán)密、相互制約、相互補(bǔ)充的稅收管理體系，確保對稅源的有效監(jiān)控。一方面，按照稅源管理專業(yè)化要求對納稅服務(wù)局、風(fēng)險監(jiān)控局、稅源管理局、稽查局、規(guī)劃財務(wù)處、征管科技處、稅政處、政策法規(guī)處等機(jī)關(guān)的風(fēng)險管理職能進(jìn)行了清晰界定；另一方面，在各部門內(nèi)部又分別設(shè)立若干風(fēng)險管理崗位，如數(shù)據(jù)管理崗、風(fēng)險識別崗、風(fēng)險推送崗、風(fēng)險應(yīng)對崗，權(quán)力責(zé)任分配到崗位個人。 在此基礎(chǔ)上，依托大集中系統(tǒng)，進(jìn)行流程管理和節(jié)點推送，實施對風(fēng)險管理人員的動態(tài)監(jiān)控，建立了“責(zé)任明確，監(jiān)控到位”的風(fēng)險管理責(zé)任機(jī)制，最大限度地減少因稅收執(zhí)法風(fēng)險所造成的稅收流失。

四是引進(jìn)專業(yè)稅收中介機(jī)構(gòu)，建立風(fēng)險管理的合作機(jī)制。為進(jìn)一步提高稽查工作質(zhì)量和效率，適應(yīng)專業(yè)化稽查管理的需要，淮安市地稅局在稅務(wù)稽查中充分利用中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)性、經(jīng)濟(jì)性優(yōu)勢，引進(jìn)外部機(jī)構(gòu)協(xié)助稽查人員進(jìn)行稅務(wù)審核，構(gòu)建了地稅局與中介結(jié)構(gòu)合作治稅的良性機(jī)制。

（四）實施團(tuán)隊管理，創(chuàng)新風(fēng)險管理模式

團(tuán)隊建設(shè)是淮安市地稅風(fēng)險管理的主要特色之一。在風(fēng)險管理系統(tǒng)開發(fā)階段，通過抽調(diào)業(yè)務(wù)精英組建業(yè)務(wù)需求團(tuán)隊開發(fā)和完善風(fēng)險管理應(yīng)用軟件，提高風(fēng)險管理的信息化水平。在風(fēng)險監(jiān)控局，建設(shè)稅收風(fēng)險計劃統(tǒng)籌團(tuán)隊、風(fēng)險識別團(tuán)隊和風(fēng)險排序團(tuán)隊、風(fēng)險監(jiān)督與評價團(tuán)隊，統(tǒng)籌風(fēng)險計劃和人力資源，形成統(tǒng)一的大風(fēng)險監(jiān)控格局，增強(qiáng)了稅務(wù)干部的團(tuán)隊合作意識和協(xié)作能力。在稽查局，按照專業(yè)化稽查的要求，整合稽查干部力量，按照行業(yè)分類組建專業(yè)化的稽查團(tuán)隊，集中業(yè)務(wù)精英對重點風(fēng)險領(lǐng)域進(jìn)行重點打擊。

（五）以信息化為支撐，構(gòu)建智能化風(fēng)險管理體制

智能化是稅收風(fēng)險管理的趨勢和方向，也是智慧型政府的基本特征之一。智能化要求在風(fēng)險管理中充分利用計算機(jī)和信息技術(shù)，實現(xiàn)風(fēng)險管理的自動化，通過軟件程序來完成風(fēng)險管理。目前，淮安市地稅局在智能化風(fēng)險管理方面做出了諸多探索。首先，按照信息管稅的要求，運用企業(yè)財務(wù)報表數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)自動采集企業(yè)的涉稅數(shù)據(jù)，提高了涉稅數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性；運用稅收征管保障平臺，全市25 個機(jī)關(guān)單位上傳涉稅數(shù)據(jù)，為稅收風(fēng)險管理提供了大量的第三方數(shù)據(jù)。其次，高度重視系統(tǒng)運維和網(wǎng)絡(luò)安全建設(shè)，通過上線智能運維管理系統(tǒng)如機(jī)房場地監(jiān)控系統(tǒng)、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控系統(tǒng)、應(yīng)用軟件運行監(jiān)控系統(tǒng)，建立自動預(yù)警機(jī)制，構(gòu)建了一套安全化、智能化的運維體系。最后，依托大集中系統(tǒng)和風(fēng)險監(jiān)控局“五中心”（數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)審計、風(fēng)險監(jiān)控、業(yè)務(wù)指揮和決策參謀中心）的職能定位，構(gòu)建起風(fēng)險識別、風(fēng)險排序、風(fēng)險預(yù)警、風(fēng)險推送、風(fēng)險稽查為一體的集中化、智能化風(fēng)險管理體制。

（六）培育風(fēng)險管理文化，構(gòu)建風(fēng)險管理新氛圍

淮安市地稅局在系統(tǒng)構(gòu)建風(fēng)險管理體制的同時，還傾力營造風(fēng)險管理的軟環(huán)境，加強(qiáng)對稅收風(fēng)險管理的宣傳，教育與激勵全體稅務(wù)人員牢固樹立稅收風(fēng)險管理理念。目前，淮安市地稅局已形成一整套圍繞風(fēng)險管理的組織文化，涉及數(shù)據(jù)管理、信息技術(shù)、責(zé)任價值觀、遵從度假設(shè)等方面。例如，秉持“優(yōu)質(zhì)的納稅服務(wù)與高質(zhì)量的風(fēng)險監(jiān)管能夠提高納稅人的遵從度”，即“納稅服務(wù)+稅收執(zhí)法=稅收遵從”的基本假設(shè)，把納稅服務(wù)和風(fēng)險應(yīng)對作為提高稅收遵從度，防止稅收流失的突破口。堅持“還責(zé)于納稅人”的責(zé)任價值觀，由納稅人實行自主申報，稅務(wù)部門實施事后的監(jiān)督和稽查，這為未來稅收風(fēng)險管理的新模式奠立了基礎(chǔ)?；窗彩械囟惥诌€形成了“用什么數(shù)據(jù)，采集什么數(shù)據(jù)”的數(shù)據(jù)管理觀，“機(jī)器管人”“數(shù)字會說話”的信息化價值觀。更為重要的是，淮安市地稅局形成了圍繞風(fēng)險管理的組織安排、人事制度、業(yè)務(wù)流程、領(lǐng)導(dǎo)方式和溝通機(jī)制，作為風(fēng)險管理文化的載體，使得稅務(wù)干部對風(fēng)險管理文化有了更深入的理解。

五、結(jié)語

構(gòu)建以促進(jìn)稅法遵從為目標(biāo)，以風(fēng)險管理為導(dǎo)向，以信息管稅為依托，以稅源分級分類為基礎(chǔ)，建立納稅服務(wù)、風(fēng)險監(jiān)控、風(fēng)險應(yīng)對的稅源專業(yè)化管理新體系是未來稅務(wù)組織改革的方向。稅收風(fēng)險管理在加強(qiáng)稅源深度管理、防止稅收流失方面發(fā)揮著重要作用，必然是未來稅務(wù)工作的重心，亦是“稽查式”征管模式的內(nèi)在要求?；窗彩械囟惥衷诙愂诊L(fēng)險管理上進(jìn)行的探索和實踐對國內(nèi)同行具有重要的借鑒應(yīng)用價值?；窗彩械囟惥衷谖諊H先進(jìn)風(fēng)險管理理念和方法的同時，在我國的制度環(huán)境、社會經(jīng)濟(jì)環(huán)境、行政體制、技術(shù)水平和文化習(xí)慣中尋求合適的稅收風(fēng)險管理模式，也為探索符合本國國情的公共風(fēng)險管理模式積累了寶貴經(jīng)驗。