烏蘭那日蘇

(內(nèi)蒙古廣播電視大學(xué)，內(nèi)蒙古 呼和浩特 010011)

“少數(shù)民族語(yǔ)言權(quán)廣義上是指少數(shù)民族群體或個(gè)人在社會(huì)生活中學(xué)習(xí)、使用、傳播、發(fā)展本民族語(yǔ)言文字及通用語(yǔ)言文字和其他語(yǔ)言文字的權(quán)利。是少數(shù)民族群體或每一位個(gè)體在語(yǔ)言文字使用方面的基本權(quán)利。這里所講的社會(huì)生活包括私人生活和公共生活，具體說(shuō)有私人生活用語(yǔ)、個(gè)人的命名;公共生活則指參與國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)，它的范圍則包括政治生活中的語(yǔ)言使用、公共行政事務(wù)中的語(yǔ)言使用、司法程序中的語(yǔ)言使用以及其他公共生活領(lǐng)域中的語(yǔ)言使用等。少數(shù)民族語(yǔ)言權(quán)狹義上，則僅指少數(shù)民族群體和公民在社會(huì)生活中學(xué)習(xí)、使用、傳播、發(fā)展本民族語(yǔ)言文字的權(quán)利?！泵褡逭Z(yǔ)言權(quán)的旨趣在于保障權(quán)利主體使用、發(fā)展和傳播母語(yǔ)的自由從而保持文化的特性和多元。［1］

這個(gè)價(jià)值取向的實(shí)現(xiàn)在很大程度上仰仗于政府對(duì)語(yǔ)言生活的有效保障。然而使得政府和政府部門(mén)在行政法治框架內(nèi)，對(duì)語(yǔ)言領(lǐng)域中發(fā)揮其應(yīng)有的價(jià)值需要外部和內(nèi)部?jī)煞矫鎸?duì)其的有機(jī)規(guī)制。既要保證公權(quán)力在語(yǔ)言領(lǐng)域的有效行使，更要防范和控制公權(quán)力實(shí)施語(yǔ)言同化政策，來(lái)自政府內(nèi)部的有效控制是不可忽視的行政法治力量。王名揚(yáng)先生在其專著《美國(guó)行政法》中認(rèn)為“內(nèi)部行政法和外部行政法同樣重要。制止行政機(jī)關(guān)濫用權(quán)力，不能單靠法院和國(guó)會(huì)等外部控制手段。行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的控制有時(shí)更有效率?！保?］這里說(shuō)的“行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的控制”，其實(shí)就是行政的自我規(guī)制(亦稱行政自制)①，即通過(guò)行政內(nèi)部的機(jī)制規(guī)范其行政權(quán)的自主行為。［3］政府干預(yù)語(yǔ)言領(lǐng)域不外乎以行政立法、語(yǔ)言政策的制定和執(zhí)行語(yǔ)言法律來(lái)實(shí)現(xiàn)，而讓這些行政手段走進(jìn)自我規(guī)制的法治框架對(duì)于少數(shù)民族語(yǔ)言權(quán)的保障極其重要。

一、中國(guó)民族語(yǔ)文工作的組織建設(shè)

本文中所謂的行政組織，是指管理有關(guān)少數(shù)民族語(yǔ)言文字行政事務(wù)的行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)的綜合體［4］。它的構(gòu)成要素包括行政組織的職能、機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員構(gòu)成、權(quán)責(zé)范圍等。［5］目前中國(guó)管理有關(guān)少數(shù)民族語(yǔ)言文字行政事務(wù)的行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)構(gòu)有民族事務(wù)委員會(huì)及民族語(yǔ)文機(jī)構(gòu)、教育部門(mén)等，部分省、自治區(qū)民族事務(wù)委員會(huì)下設(shè)民族語(yǔ)文專門(mén)工作機(jī)構(gòu)。而這些行政組織的設(shè)立及職能的法定化仰仗于行政組織法上的明確依據(jù)。

(一)民族語(yǔ)文工作機(jī)構(gòu)的改革和完善

中國(guó)民族語(yǔ)文工作最初由政務(wù)院文化教育委員會(huì)內(nèi)設(shè)的少數(shù)民族語(yǔ)言文字研究指導(dǎo)委員會(huì)負(fù)責(zé)。該機(jī)構(gòu)于1954年撤銷。此后民族語(yǔ)文工作轉(zhuǎn)由國(guó)家民委主管并延續(xù)至今。目前在國(guó)家管理的體制中，民族語(yǔ)文工作由國(guó)家民委和教育部分塊管理。在國(guó)家民委內(nèi)部，民族語(yǔ)文工作由設(shè)在文化宣傳司下的少數(shù)民族語(yǔ)言文字工作辦公室具體負(fù)責(zé);在教育部?jī)?nèi)部，民族語(yǔ)文工作由設(shè)在語(yǔ)言文字信息管理司下的民族語(yǔ)言文字信息管理辦公室具體負(fù)責(zé)。［6］

民族語(yǔ)文工作現(xiàn)行管理體制是，從國(guó)家到地方各級(jí)政府的民族事務(wù)及教育部門(mén)“分塊管理”，行使民族語(yǔ)文工作相關(guān)機(jī)構(gòu)居中協(xié)調(diào)的多頭管理體制。與其他政府部門(mén)一樣，民族語(yǔ)文工作相關(guān)部門(mén)的設(shè)立和職能確定在組織法上缺乏依據(jù)，加之政府內(nèi)部文件授予民族語(yǔ)文工作機(jī)構(gòu)的職權(quán)有限而且不明確，使其在行政系統(tǒng)內(nèi)處于弱勢(shì)地位。解決目前民族語(yǔ)文工作部門(mén)面臨的職能交叉、重疊，職權(quán)沖突、扯皮的尷尬局面，需要進(jìn)一步深化各級(jí)政府民族語(yǔ)文工作機(jī)構(gòu)的改革，尋求能夠充分發(fā)揮其職能的有效途徑。

1.設(shè)立民族語(yǔ)文工作的專門(mén)機(jī)構(gòu)

改革現(xiàn)行的民族語(yǔ)文工作機(jī)構(gòu)在國(guó)家層面上的由民族事務(wù)部門(mén)和教育部門(mén)“分塊管理”的體制，調(diào)整和完善頂層設(shè)計(jì)。具體的改革建議是，在國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)內(nèi)設(shè)立民族語(yǔ)文工作專門(mén)機(jī)構(gòu)，將原來(lái)由兩部門(mén)共同行使的少數(shù)民族語(yǔ)言文字的管理職權(quán)由其集中行使。

2.強(qiáng)化民族語(yǔ)文工作專門(mén)機(jī)構(gòu)的法定職能

在新一輪政府機(jī)構(gòu)改革和職能調(diào)整中，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化民族語(yǔ)文工作機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和監(jiān)督權(quán)。如前所述，由于當(dāng)前少數(shù)民族語(yǔ)言文字的多元管理體制所致，阻礙了民族語(yǔ)文工作部門(mén)職權(quán)的有效行使。針對(duì)這種情況，具體的對(duì)策建議是，將少數(shù)民族公民和少數(shù)民族群體對(duì)行政機(jī)關(guān)及工作人員的涉及少數(shù)民族語(yǔ)言權(quán)的行政行為提出的控告、申訴以及提起的行政復(fù)議案件由民族語(yǔ)文工作專門(mén)機(jī)構(gòu)具體受理和解決。從而扭轉(zhuǎn)“主管部門(mén)有勁使不上、其他執(zhí)法部門(mén)不愿管的不利局面”［7］。

(二)民族語(yǔ)文工作機(jī)構(gòu)的職能調(diào)整

討論當(dāng)前民族語(yǔ)文工作主管部門(mén)職能問(wèn)題，涉及民族事務(wù)和教育兩部門(mén)。

1.民族語(yǔ)文工作主管部門(mén)職能現(xiàn)狀

(1)民族事務(wù)部門(mén)在有關(guān)少數(shù)民族語(yǔ)文工作的職能是:起草民族法律法規(guī)和政策規(guī)定，負(fù)責(zé)督促檢查落實(shí)情況，保障少數(shù)民族的合法權(quán)益，聯(lián)系民族自治地方，協(xié)調(diào)、指導(dǎo)民族區(qū)域自治法的貫徹落實(shí);管理少數(shù)民族語(yǔ)言文字工作，指導(dǎo)少數(shù)民族語(yǔ)言文字的翻譯、出版和民族古籍的搜集、整理、出版工作等。以上工作職責(zé)分別由政策法規(guī)司、監(jiān)督檢查、文化宣傳、政策研究、少數(shù)民族古籍整理研究中心等機(jī)構(gòu)承擔(dān)。［8］(2)教育部門(mén)在有關(guān)少數(shù)民族語(yǔ)文工作的職能是:承擔(dān)少數(shù)民族語(yǔ)言文字規(guī)范化工作，指導(dǎo)少數(shù)民族語(yǔ)言文字信息處理的研究與應(yīng)用。此項(xiàng)職能由語(yǔ)言文字信息管理部門(mén)承擔(dān)。［9］

2.民族語(yǔ)文工作專門(mén)機(jī)構(gòu)的法定職能

作為民族語(yǔ)文工作專門(mén)機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)在調(diào)整和整合原有相關(guān)部門(mén)和有關(guān)機(jī)構(gòu)職能的基礎(chǔ)上，作出集中規(guī)定。主要應(yīng)包括:(1)承擔(dān)和執(zhí)行中國(guó)共產(chǎn)黨和國(guó)家的民族語(yǔ)文政策，研究民族語(yǔ)文理論;(2)起草民族語(yǔ)文法律法規(guī)和政策規(guī)定，負(fù)責(zé)督促檢查落實(shí)情況展開(kāi)民族語(yǔ)文工作和民族語(yǔ)文教育;(3)監(jiān)督實(shí)施和完善民族區(qū)域自治制度中的語(yǔ)言文字自治權(quán)建設(shè)，監(jiān)督辦理少數(shù)民族語(yǔ)言權(quán)益保障事宜;(4)管理少數(shù)民族語(yǔ)言文字工作，指導(dǎo)少數(shù)民族語(yǔ)言文字的翻譯、出版和民族古籍的搜集、整理、出版工作等;(5)承擔(dān)少數(shù)民族語(yǔ)言文字規(guī)范化工作，指導(dǎo)少數(shù)民族語(yǔ)言文字信息處理的研究與應(yīng)用;(6)承擔(dān)涉及少數(shù)民族語(yǔ)言權(quán)行政案件的復(fù)議工作。

二、中國(guó)少數(shù)民族語(yǔ)言權(quán)執(zhí)法保障的規(guī)制

古希臘哲學(xué)家亞里士多德說(shuō)過(guò):“法律所以能見(jiàn)成效，全靠民眾的服從”［10］國(guó)家對(duì)民族語(yǔ)言權(quán)的保障不僅需要立法上的有效供給，更為重要的是通過(guò)全社會(huì)對(duì)法律、法規(guī)的自覺(jué)遵守和行政主體對(duì)法律制度的嚴(yán)格執(zhí)行。同理如果有關(guān)民族語(yǔ)言權(quán)的法律、法規(guī)創(chuàng)制后不能在社會(huì)生活中得到遵守和執(zhí)行，那將失去其固有的價(jià)值和社會(huì)作用，也會(huì)喪失法的權(quán)威和尊嚴(yán)。［11］因此，完善有關(guān)民族語(yǔ)言權(quán)法律、法規(guī)的守法及執(zhí)法環(huán)節(jié)對(duì)其權(quán)利主體的權(quán)益保障具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)助推守法理念的形成:培育法治信仰、樹(shù)立規(guī)則意識(shí)

一切法要得以貫徹執(zhí)行，守法是前提。每一個(gè)人真正做到守法，必須有一顆對(duì)法律的敬畏之心，即法治信仰。

美國(guó)法學(xué)家伯爾曼講過(guò)“法律必須被信仰，否則它形同虛設(shè)”。［12］提升國(guó)人守法意識(shí)的基礎(chǔ)在于培育法治信仰、樹(shù)立規(guī)則意識(shí)。

法治文化是人類文明的重要方式和組成部分。西方國(guó)家法治思想源于古希臘、古羅馬時(shí)代，在中世紀(jì)的自然法學(xué)說(shuō)中得以發(fā)展完善，在十七八世紀(jì)又經(jīng)歷一場(chǎng)波及全社會(huì)的思想啟蒙運(yùn)動(dòng)的洗禮，從而培育和樹(shù)立起了法治信仰和法治精神，為全面推行法治奠定了思想基礎(chǔ)。我們無(wú)法回避的客觀事實(shí)是，中國(guó)現(xiàn)代法治文化更多意義上是移植而來(lái)的外來(lái)文化，雖然在二十世紀(jì)初發(fā)生過(guò)提倡“民主與科學(xué)”的新文化運(yùn)動(dòng)，但是，真正意義上未曾有過(guò)類似西方啟蒙思想運(yùn)動(dòng)的特定歷史階段。因此，中國(guó)是一個(gè)有著幾千年儒家文化傳統(tǒng)的禮儀之邦，又是一個(gè)缺乏法治傳統(tǒng)的國(guó)家。很大一部分國(guó)人的守法意識(shí)和守法能力還停留在相對(duì)初級(jí)的階段，基本上表現(xiàn)為被動(dòng)型守法，對(duì)有人管的法律就遵守，對(duì)沒(méi)人管的法律就不愿意遵守;對(duì)明顯需要承擔(dān)責(zé)任的法律就遵守，對(duì)看不出直接責(zé)任的法律就不愿意遵守。被動(dòng)型守法直接導(dǎo)致國(guó)人缺乏對(duì)法律發(fā)自內(nèi)心的敬畏感，他們敬畏的是執(zhí)法的權(quán)力?；蛘哒f(shuō)敬畏的是權(quán)力，而不是法律。［13］由幾千年的封建倫理文化派生出的特權(quán)思想和人治觀念同樣在政府部門(mén)及公務(wù)員隊(duì)伍中有著很大的市場(chǎng)。保障民族語(yǔ)言權(quán)的相關(guān)法律在現(xiàn)實(shí)生活中得以貫徹執(zhí)行離不開(kāi)在全社會(huì)中培育法治信仰，需要政府部門(mén)及全體國(guó)民樹(shù)立規(guī)則意識(shí)并提升守法理念。

首先，培育公民的規(guī)則意識(shí)。在中國(guó)，有關(guān)民族問(wèn)題以往的傳統(tǒng)道德教育主要強(qiáng)調(diào)兩點(diǎn):一是強(qiáng)調(diào)“各民族平等”觀，二是強(qiáng)調(diào)“反對(duì)大漢族主義”。在民族問(wèn)題或民族關(guān)系上倡導(dǎo)“民族平等”反對(duì)“民族間事實(shí)上的不平等”有其必要性和合理性。隨著國(guó)家法治建設(shè)的推進(jìn)，民族關(guān)系法制化已逐漸成為社會(huì)的共識(shí)。培育和樹(shù)立與時(shí)俱進(jìn)的現(xiàn)代公民意識(shí)是民主法治時(shí)代的客觀要求。因此，在民族語(yǔ)言權(quán)保障問(wèn)題上不僅要提倡“民族語(yǔ)言平等”等傳統(tǒng)美德，而更需要大力倡導(dǎo)以“權(quán)利和義務(wù)”為核心內(nèi)容的新的公民道德和規(guī)則意識(shí)。我們常說(shuō)法律是人民意志的體現(xiàn)，理應(yīng)被每個(gè)公民遵守。遵守法律或違反法律往往取決于人的思想意識(shí)。而規(guī)則意識(shí)便是最基本的守法意識(shí)。包括民族語(yǔ)言權(quán)在內(nèi)的每一種正當(dāng)權(quán)益、合法權(quán)利的保障，都需要全社會(huì)倡導(dǎo)和樹(shù)立規(guī)則意識(shí)。每一個(gè)公民要懂得“法律是道德底線”，遵守法律本身也是一種公民品德，要認(rèn)識(shí)到行使權(quán)力也一種守法行為。

其次，運(yùn)用法治思維提升政府部門(mén)和公務(wù)員的守法理念。每一部法律是由政府部門(mén)，即行政主體來(lái)具體執(zhí)行的。確切的說(shuō)是由行政主體的工作人員來(lái)執(zhí)行和運(yùn)行的，保障民族語(yǔ)言權(quán)的相關(guān)法律的實(shí)施和執(zhí)行也不例外。因此，在守法環(huán)節(jié)提升政府部門(mén)和公務(wù)員的規(guī)則意識(shí)和守法理念至關(guān)重要。中共十八大報(bào)告中提出“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法律方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的能力”［14］。法治思維和規(guī)則意識(shí)的內(nèi)涵是一致的。通俗地說(shuō)，就是規(guī)則第一，依法辦事。政府部門(mén)和公務(wù)員處在實(shí)施法律的第一線，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行并帶頭遵守法律?！罢块T(mén)的守法行為同普通公民、社會(huì)組織的守法行為有所不同。作為國(guó)家公共事務(wù)的管理機(jī)關(guān)，政府部門(mén)遵守法律的過(guò)程同時(shí)也是執(zhí)行法律規(guī)定、行使行政管理職權(quán)的過(guò)程”［15］。法律規(guī)則是經(jīng)政府部門(mén)即行政主體運(yùn)行和作用于社會(huì)的。政府部門(mén)的職權(quán)來(lái)自法律，行使職權(quán)的程序也受到行政法律規(guī)則的制約，所以其工作人員更應(yīng)是具有法治思維和規(guī)則意識(shí)的群體。某種意義上政府部門(mén)和公務(wù)員的職業(yè)形象就是國(guó)家法治的縮影，執(zhí)法活動(dòng)就是向社會(huì)展現(xiàn)的法治畫(huà)像。若政府部門(mén)和公務(wù)員不能夠嚴(yán)格守法，那將是對(duì)法治信仰的褻瀆和法制社會(huì)的踐踏，也就無(wú)所謂“對(duì)公民守法行為的行政監(jiān)督”之說(shuō)了。誠(chéng)如《孔子·子路》中孔子所言:“其身正不令而行，其身不正雖令不從”。

(二)堅(jiān)持依法行政:將行政權(quán)關(guān)進(jìn)法治的籠子里

依法治國(guó)是治國(guó)基本方略，也是憲法確立的法治原則的綜合體現(xiàn)。而依法治國(guó)的關(guān)鍵是依法行政。依法行政的基本含義是指，行政主體的一切行政行為應(yīng)依法實(shí)施，受法的規(guī)范。依法行政就是行政法上的合法性原則?！八^‘合法’，狹義的，即依法辦事;另一個(gè)是廣義的，即除依法外，還應(yīng)有一套確認(rèn)的規(guī)范或原則借以保證廣泛的行政權(quán)(裁量權(quán))不被濫用”［16］。如前所述，保障民族語(yǔ)言權(quán)的相關(guān)法律、法規(guī)以及政策的實(shí)施在很大程度上是通過(guò)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行來(lái)完成的。對(duì)民族語(yǔ)言權(quán)從立法保護(hù)到提供行政保障客觀上要求行政主體必須堅(jiān)持依法行政。也就是說(shuō)行政主體執(zhí)行有關(guān)民族語(yǔ)言權(quán)法律、法規(guī)的抽象行政行為和具體行政行為必須遵循合法性原則。

1.行政行為的法制化

一則，抽象行政行為的規(guī)制。在中國(guó)行政立法和制定規(guī)范性文件是行政活動(dòng)的常態(tài)。這既是執(zhí)行法律、法規(guī)的抽象行政行為也是其他行政行為的規(guī)范性依據(jù)。因此，行政機(jī)關(guān)要堅(jiān)守合法性原則根據(jù)憲法精神和法律規(guī)定，推進(jìn)有關(guān)民族語(yǔ)言權(quán)行政法制建設(shè)。

二則，完善執(zhí)法程序。西方有句法律諺語(yǔ)“正義不但要實(shí)現(xiàn)，而且要以看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)”。這句話說(shuō)的是程序的重要性。近年來(lái)，隨著行政法治建設(shè)步伐不斷向前，飽受詬病的“重實(shí)體，輕程序”的行政傾向大有改觀。但是，在欠發(fā)達(dá)的西部民族地區(qū)的行政執(zhí)法活動(dòng)中此類法治的“硬傷”并沒(méi)有得到根本的改觀。在民族地區(qū)語(yǔ)言領(lǐng)域的執(zhí)法之所以困難重重，往往是由于執(zhí)法程序以及執(zhí)法信息不公開(kāi)、不透明所導(dǎo)致的。因此，在少數(shù)民族語(yǔ)言文字執(zhí)法中應(yīng)促進(jìn)政府信息公開(kāi)，使得執(zhí)法程序更加明白和透明，讓行政相對(duì)方能夠看懂、看清、看明白，這樣才能夠做到依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法。

三則，法定職責(zé)必須作為。根據(jù)憲法和法律的規(guī)定，依法管理民族事務(wù)，并保障民族權(quán)利是各級(jí)政府的法定職責(zé)。②行政權(quán)與私權(quán)利的本質(zhì)區(qū)別在于行政職權(quán)和行政職責(zé)的統(tǒng)一性。私權(quán)主體對(duì)于權(quán)利的行使乃至放棄享有處分權(quán)，然而行政權(quán)的主體不享有對(duì)職權(quán)的自由處分權(quán)。對(duì)于行政主體而言，行政職權(quán)的行使與行政職責(zé)的履行是一致的。沒(méi)有法律授權(quán)的情況下，行政主體放棄行政職權(quán)也就意味著放棄了行政職責(zé)。［17］換言之，在政府組織法中包括語(yǔ)言權(quán)在內(nèi)的民族權(quán)利的法律規(guī)定既是行政機(jī)關(guān)的職權(quán)也是行政機(jī)關(guān)的職責(zé)，必須由行政機(jī)關(guān)主動(dòng)行使。

2.充分發(fā)揮行政指導(dǎo)的積極作用

行政指導(dǎo)是政府部門(mén)在社會(huì)管理和公共服務(wù)事務(wù)當(dāng)中以非強(qiáng)制性的措施和手段實(shí)現(xiàn)行政目的的行為。由于其固有的人性化方法以及行為模式在行政活動(dòng)當(dāng)中往往收到事半功倍的效果。例如，在法治較發(fā)達(dá)的日本等國(guó)家行政指導(dǎo)在社會(huì)公共事務(wù)領(lǐng)域中得到廣泛應(yīng)用，且成績(jī)斐然。

在我國(guó)人口結(jié)構(gòu)中漢族占絕大多數(shù)。這個(gè)現(xiàn)狀是由歷史、政治、文化、經(jīng)濟(jì)等多重因素所決定的。各民族人口結(jié)構(gòu)及文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)際所致，包括在大部分民族地區(qū)漢族傳統(tǒng)文化和語(yǔ)言已成為當(dāng)今社會(huì)的主流生活方式。這種狀況的形成和發(fā)展有其歷史的必然性也具有一定的積極意義。但是，讓這種局面長(zhǎng)期游離于法治之外任其發(fā)展，可能帶來(lái)的消極后果之一就是，民族語(yǔ)言文化的進(jìn)一步邊緣化和瀕?；＞唧w表現(xiàn)為少數(shù)民族群體和成員在社會(huì)生活中對(duì)本民族語(yǔ)言的學(xué)習(xí)、使用和傳播權(quán)利受到種種阻礙，使得國(guó)家和政府對(duì)民族語(yǔ)言權(quán)的保障進(jìn)入囧境。這種不利的格局除了在公權(quán)力領(lǐng)域的表現(xiàn)以外，更多時(shí)候往往呈現(xiàn)在人與人之間的交互活動(dòng)中。譬如，漢族公民與少數(shù)民族公民之間的語(yǔ)言權(quán)糾紛，不同少數(shù)民族公民之間的語(yǔ)言權(quán)糾紛等。而在民族關(guān)系問(wèn)題的處理中如果事無(wú)巨細(xì)部在現(xiàn)行法條中找依據(jù)，教條、刻板地執(zhí)行法律、法規(guī)，無(wú)助于這種矛盾的有效解決。

基于社會(huì)客觀環(huán)境和國(guó)情考量，負(fù)有公共事務(wù)管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，除了嚴(yán)格執(zhí)法以外還需要以更加人性化的方法和方式來(lái)消弭語(yǔ)言領(lǐng)域的糾紛，從而推進(jìn)中國(guó)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展。因此，民族語(yǔ)言權(quán)在社會(huì)生活中得以實(shí)現(xiàn)除了行政立法與行政執(zhí)法的剛性措施以外，更多的時(shí)候需要協(xié)商、溝通、倡導(dǎo)和勸告等柔性管理形式。筆者認(rèn)為，行政指導(dǎo)能夠恰如其分的補(bǔ)齊行政機(jī)關(guān)在語(yǔ)言領(lǐng)域中所采取硬性措施所暴露出的執(zhí)法短板。

(三)中央和民族自治地方關(guān)系的法制化:語(yǔ)言文字自治權(quán)的充分保障

中央與地方關(guān)系取決于國(guó)家結(jié)構(gòu)形式，主要涉及政權(quán)設(shè)置、權(quán)力配置等國(guó)家政治領(lǐng)域的根本問(wèn)題，在行政法視角下中央與地方關(guān)系研究的重點(diǎn)是政府部門(mén)，中央政府和地方政府的關(guān)系是中央與地方關(guān)系的核心。［18］然而，就中央與民族自治地方關(guān)系而言，不僅存在中央政府和一般地方政府之間的關(guān)系問(wèn)題還涉及憲法以及民族區(qū)域自治法中的一些國(guó)家憲政體制問(wèn)題。

按照憲法和民族區(qū)域自治法相關(guān)規(guī)定，自治地方的政府機(jī)關(guān)不僅有與其他地方行政機(jī)關(guān)相同的職權(quán)，同時(shí)也享有管理本地區(qū)行政事務(wù)的自治權(quán)。但是由于民族自治立法供給不足等原因?qū)е庐?dāng)前民族自治地方政府未能充分行使包括語(yǔ)言文字自治權(quán)在內(nèi)的各項(xiàng)自治權(quán)。［19］加之在當(dāng)下國(guó)家和地方關(guān)系還未法制化的語(yǔ)境下，上級(jí)部門(mén)對(duì)民族自治地方自治權(quán)行使的“掣肘”現(xiàn)象客觀存在。這些不利因素阻礙了語(yǔ)言文字自治權(quán)的實(shí)現(xiàn)，影響了民族區(qū)域自治制度優(yōu)越性的發(fā)揮。［20］

少數(shù)民族語(yǔ)言權(quán)有個(gè)體語(yǔ)言權(quán)和群體語(yǔ)言權(quán)之分。［21］即民族語(yǔ)言權(quán)不但包括少數(shù)民族公民的語(yǔ)言權(quán)，也涵蓋民族自治地方語(yǔ)言文字自治權(quán)。③上級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)要在目前憲制框架中通過(guò)科學(xué)、規(guī)范的頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建分權(quán)和監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制，為民族地方語(yǔ)言文字自治權(quán)的充分實(shí)現(xiàn)提供堅(jiān)實(shí)的行政保障。

按照行政法原理，語(yǔ)言文字自治權(quán)既是自治機(jī)關(guān)的職權(quán)同時(shí)也是其職責(zé)。民族自治地方要根據(jù)憲法和民族區(qū)域自治法的規(guī)定，制定語(yǔ)言文字自治條例確定本地區(qū)公務(wù)語(yǔ)言，并通過(guò)與其配套的行政立法和執(zhí)法來(lái)保證民族自治地方語(yǔ)言文字自治權(quán)的充分行使。

(四)自治機(jī)關(guān)行政活動(dòng)的人員手段:民族公務(wù)員隊(duì)伍的建設(shè)

要說(shuō)行政機(jī)關(guān)是法律的執(zhí)行組織，那么公務(wù)員是具體實(shí)施者。公務(wù)員對(duì)有關(guān)民族語(yǔ)言權(quán)法律、法規(guī)以及民族語(yǔ)文政策的認(rèn)知水平對(duì)執(zhí)法質(zhì)量以及公民權(quán)利保障起著重要作用。就民族地區(qū)而言，培養(yǎng)和使用熟知當(dāng)?shù)赝ㄓ谜Z(yǔ)言文字尤其是通用的民族語(yǔ)言文字的少數(shù)民族公務(wù)員對(duì)提升行政法治化水平進(jìn)而保障民族語(yǔ)言權(quán)具有良好的助力作用。憲法和民族區(qū)域自治法上對(duì)此有著充分的法律依據(jù)。④少數(shù)民族公務(wù)員中通曉民族語(yǔ)言文字的這部分群體，與民族群眾有著千絲萬(wàn)縷的天然聯(lián)系不但熟悉民族生活方式和風(fēng)俗習(xí)慣也能夠體察到本地區(qū)現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)推動(dòng)民族地區(qū)的發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步有著更為直接、更為迫切的愿望。［22］而且在社會(huì)生活和公共領(lǐng)域中使用民族語(yǔ)言文字從事行政活動(dòng)、執(zhí)行語(yǔ)言權(quán)法律制度，不論是行政程序還是執(zhí)法效率都能夠取得滿意的結(jié)果。

三、結(jié)論

民族語(yǔ)言文字是全人類共同的文化遺產(chǎn)。國(guó)家和政府應(yīng)以怎樣的政策和作為來(lái)對(duì)待民族語(yǔ)言文字呢?對(duì)于民族語(yǔ)言財(cái)富的保護(hù)除了“寬容、平等、學(xué)習(xí)、使用、研究”等態(tài)度和方法以外，最為重要的是，保障學(xué)習(xí)和使用語(yǔ)言文字的主體享有充分的語(yǔ)言權(quán)。當(dāng)前國(guó)內(nèi)外理論界普遍認(rèn)為語(yǔ)言權(quán)是人類應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利。而從提出語(yǔ)言權(quán)的時(shí)代和歷史背景來(lái)考察，是在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域最初關(guān)注少數(shù)人語(yǔ)言文化權(quán)利開(kāi)始的。少數(shù)人語(yǔ)言權(quán)或這里所謂的民族語(yǔ)言權(quán)簡(jiǎn)單講就是，人們學(xué)習(xí)、使用、傳播和發(fā)展本民族語(yǔ)言文字的諸項(xiàng)權(quán)利。民族語(yǔ)言權(quán)是包括中國(guó)在內(nèi)的很多國(guó)家實(shí)在法中的一項(xiàng)憲法性權(quán)利，本質(zhì)上是其主體固有的人權(quán)。一個(gè)國(guó)家的政府及政府部門(mén)對(duì)于有關(guān)民族語(yǔ)言權(quán)的法律和政策的執(zhí)行活動(dòng)在很大程度上能夠說(shuō)明該國(guó)處理國(guó)內(nèi)民族問(wèn)題和人權(quán)保障的現(xiàn)狀。

社會(huì)生活中對(duì)于民族語(yǔ)言權(quán)的法治保障除了立法以外，更多意義上仰仗于法律、法規(guī)的實(shí)施。其中至關(guān)重要的一點(diǎn)是讓政府在語(yǔ)言領(lǐng)域中的活動(dòng)走入法治的軌道。

目前中國(guó)政府及其相關(guān)部門(mén)在民族關(guān)系和語(yǔ)言領(lǐng)域貫徹“各民族語(yǔ)言文字平等”原則，加強(qiáng)對(duì)少數(shù)民族語(yǔ)言權(quán)的行政保障推動(dòng)和完善了中國(guó)人權(quán)事業(yè)的發(fā)展。但是由于立法中的短板以及現(xiàn)行有關(guān)少數(shù)民族語(yǔ)言權(quán)法律、法規(guī)、政策在執(zhí)行中的諸多薄弱環(huán)節(jié)，亟待要求行政權(quán)在有關(guān)民族語(yǔ)言權(quán)的法治保障上從組織規(guī)則和行為規(guī)制兩方面予以完善和規(guī)范。

［注 釋］

①傳統(tǒng)行政法理論一般認(rèn)為，行政權(quán)的控制和規(guī)范的主要路徑是立法規(guī)制、司法規(guī)制等來(lái)自外部的力量。對(duì)于自我規(guī)制(行政自制)理論和提法，在學(xué)界有著不同的理解和觀點(diǎn)。

②關(guān)于國(guó)務(wù)院行使的職權(quán)《憲法》第89條規(guī)定:“領(lǐng)導(dǎo)和管理管理民族事務(wù)，保障少數(shù)民族的平等權(quán)利和民族自治地方的自治權(quán)利”;《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第59條和61條分別規(guī)定，縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府和鄉(xiāng)級(jí)政府行使的職權(quán)之一是:“保障少數(shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣，幫助本行政區(qū)域內(nèi)各少數(shù)民族聚居的地方依照憲法和實(shí)行區(qū)域自治，幫助各少數(shù)民族發(fā)展政治、經(jīng)濟(jì)和文化的建設(shè)事業(yè)?！保氨Ｕ仙贁?shù)民族的權(quán)利和尊重少數(shù)民族的風(fēng)俗習(xí)慣。

③我國(guó)《憲法》第121條規(guī)定:“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)的時(shí)候，依照本民族自治地方自治條例的規(guī)定，使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或幾種語(yǔ)言文字”;民族區(qū)域自治法21條規(guī)定:“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在執(zhí)行職務(wù)的時(shí)候，依照本民族自治地方自治條例的規(guī)定，使用當(dāng)?shù)赝ㄓ玫囊环N或幾種語(yǔ)言文字;同時(shí)使用幾種通用的語(yǔ)言文字執(zhí)行職務(wù)的，可以以實(shí)行區(qū)域自治的民族的語(yǔ)言文字為主”這些規(guī)定是民族自治地方語(yǔ)言文字自治權(quán)的重要法律依據(jù)?！?/p>

④《憲法》第122條第2款規(guī)定:“國(guó)家?guī)椭褡遄灾蔚胤綇漠?dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級(jí)干部、各種專業(yè)人才和技術(shù)工人?！薄吨腥A人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法》第22條規(guī)定:“民族自治地方的自治機(jī)關(guān)根據(jù)社會(huì)主義建設(shè)的需要，采取各種措施從當(dāng)?shù)孛褡逯写罅颗囵B(yǎng)各級(jí)干部、各種科學(xué)技術(shù)、經(jīng)營(yíng)管理等專業(yè)人才和才和技術(shù)工人，充分發(fā)揮他們的作用，并且注意在少數(shù)民族婦女中培養(yǎng)各級(jí)干部和各種專業(yè)技術(shù)人才。”。

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