張紀(jì)軒

(江蘇理工學(xué)院 人事處,江蘇 常州 213001)

淺析新時(shí)期民生財(cái)政的構(gòu)建

張紀(jì)軒

(江蘇理工學(xué)院 人事處,江蘇 常州 213001)

民生財(cái)政是近幾年學(xué)術(shù)界和實(shí)務(wù)界提及的一個(gè)熱門詞匯。民生財(cái)政不能僅以提高民生支出的比例來(lái)完成，而是要構(gòu)建一套由財(cái)政預(yù)算體系、轉(zhuǎn)移支付體系、資金監(jiān)管體系、績(jī)效評(píng)估體系等組成的從收支計(jì)劃的確定、執(zhí)行到效果監(jiān)督的完整民生財(cái)政框架。

新時(shí)期；民生財(cái)政；構(gòu)建

建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)的基本要求是保障和改善民生，財(cái)政支出中民生支出的比重一直被視為主要衡量指標(biāo)。十八大報(bào)告指出:構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),必須要保障和改善民生。需要從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度,多謀民生之利,多解民生之憂,解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題;需要加快健全基本公共服務(wù)體系,在教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房上持續(xù)取得新進(jìn)展,使發(fā)展成果更多公平地惠及全體人民。與此同時(shí)，民生問(wèn)題已逐步成為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與深化改革的核心。當(dāng)前經(jīng)濟(jì)運(yùn)行由于受到外部沖擊而面臨的困境更加大了我們對(duì)民生改善及擴(kuò)大內(nèi)需的訴求，因此，民生財(cái)政的出現(xiàn)對(duì)于我國(guó)改革進(jìn)程而言有其內(nèi)在的必然性。但是，單純擴(kuò)大民生支出并不意味著是民生財(cái)政，而是需要在公共財(cái)政體系框架下，構(gòu)建一個(gè)更加強(qiáng)調(diào)民生的財(cái)政運(yùn)行機(jī)制。

一、民生財(cái)政的相關(guān)論述

“民生財(cái)政”的提出是與我國(guó)財(cái)政體制變革的一貫邏輯相吻合的，具有深刻的時(shí)代背景。民生財(cái)政的概念根植于民生理念，但是，民生財(cái)政并不是簡(jiǎn)單的“民生+財(cái)政”，其具有豐富的內(nèi)涵和鮮明的時(shí)代特色。概括來(lái)講，在整個(gè)財(cái)政支出中，用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社保和就業(yè)、環(huán)保、公共安全等民生方面的支出占到相當(dāng)高的比例，甚至處于主導(dǎo)地位的財(cái)政，稱為“民生財(cái)政”[1]。民生財(cái)政應(yīng)具備以下幾個(gè)特征：第一，民生財(cái)政是與我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的財(cái)政體系，是對(duì)公共財(cái)政在當(dāng)前改革和經(jīng)濟(jì)發(fā)展背景下的繼承與發(fā)展，是對(duì)公共財(cái)政的具體化與深化；第二，民生財(cái)政以馬克思主義關(guān)于人的全面發(fā)展的理論為基石，以公共財(cái)政理論為基礎(chǔ)；第三，民生財(cái)政以解決當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過(guò)程中面臨的各項(xiàng)民生問(wèn)題為核心，以保障公民的基本需求，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)的均等化，為公民提供公平的發(fā)展機(jī)會(huì)和權(quán)利，最終實(shí)現(xiàn)社會(huì)總福利水平的提升為最終目標(biāo)[2]；第四，民生財(cái)政和民生屬性不僅體現(xiàn)在財(cái)政支出結(jié)構(gòu)上，更重要的是財(cái)政目標(biāo)的民生導(dǎo)向，體現(xiàn)公平正義和以人為本、構(gòu)建和諧社會(huì)的最基本要求。

近些年來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展，但由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平還不是很高，雖然財(cái)政支出應(yīng)該以民生為主，但在財(cái)政支出具體安排上要兼顧民生和經(jīng)濟(jì)。因此，民生財(cái)政的基本導(dǎo)向是提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，滿足社會(huì)公共消費(fèi)需求，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。除此之外，民生財(cái)政的構(gòu)建還將覆蓋人與自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，人與社會(huì)的全面發(fā)展。

二、構(gòu)建民生財(cái)政的著力點(diǎn)

對(duì)于民生問(wèn)題的解決應(yīng)從人民群眾最關(guān)心的問(wèn)題著手，構(gòu)建民生財(cái)政的著力點(diǎn)應(yīng)主要落在以下幾個(gè)方面：第一，維護(hù)公平正義。共享改革發(fā)展成果，縮小收入差距，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平，保證共同富裕，是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的客觀要求。要解決這一問(wèn)題，必須通過(guò)民生財(cái)政的再分配功能，以基本公共服務(wù)均等化為導(dǎo)向，用稅收和轉(zhuǎn)移支付的方式讓公共服務(wù)達(dá)到全民共享。第二，協(xié)調(diào)好社會(huì)利益關(guān)系。和諧的社會(huì)利益關(guān)系是在承認(rèn)差別的前提下，把差別限制在一個(gè)合理范圍之內(nèi)。在民生財(cái)政框架下，財(cái)政應(yīng)通過(guò)稅收、轉(zhuǎn)移支付、公共物品或服務(wù)的提供、社會(huì)補(bǔ)償與救助等職能調(diào)節(jié)資源配置和收入分配實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益的均衡與協(xié)調(diào)。第三，調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展。政府通過(guò)合適的財(cái)政政策和貨幣政策來(lái)保持經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展，還可以通過(guò)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等多方面安排，加快農(nóng)業(yè)、能源、交通運(yùn)輸?shù)裙苍O(shè)施的發(fā)展，消除經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中的“瓶頸”，并支持第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)換，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定、健康、快速發(fā)展[3]。

三、 民生財(cái)政構(gòu)建中的路徑依賴與體制創(chuàng)新

構(gòu)建公共財(cái)政的改革實(shí)踐表明，受傳統(tǒng)財(cái)政的影響，財(cái)政活動(dòng)表現(xiàn)出了路徑依賴的現(xiàn)象，阻礙了財(cái)政的公共化進(jìn)程。當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一個(gè)新時(shí)期以后，民生財(cái)政的構(gòu)建必須按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，通過(guò)體制創(chuàng)新保證民生財(cái)政的真正實(shí)現(xiàn)。

1.民生財(cái)政構(gòu)建中的路徑依賴及產(chǎn)生的根源。中國(guó)自1994年有目的地進(jìn)行公共財(cái)政實(shí)踐以來(lái)，財(cái)政活動(dòng)的公共性表現(xiàn)越來(lái)越明顯，但歷史的連續(xù)性使得計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思想的延續(xù)和中國(guó)在發(fā)展經(jīng)濟(jì)中一些“經(jīng)驗(yàn)”做法必然會(huì)對(duì)新的制度建設(shè)產(chǎn)生影響，因此傳統(tǒng)財(cái)政所表現(xiàn)出來(lái)的一些特征,如資源配置的政府主導(dǎo)性、財(cái)政活動(dòng)的工具性、高度集中的財(cái)政管理體制、城鄉(xiāng)二元分割的財(cái)政制度就成為民生財(cái)政構(gòu)建中路徑依賴之所在。

財(cái)政制度變遷中的路徑依賴有其深遠(yuǎn)的思想和實(shí)踐上的根源：(1)GDP至上的思維定式導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展觀的不科學(xué)；(2)學(xué)習(xí)效應(yīng)導(dǎo)致公共財(cái)政的“公共性”并未深入人心，公民未能有效行使自己的權(quán)利；(3)“權(quán)力崇拜”導(dǎo)致財(cái)政行為的扭曲；(4)部門利益和利益集團(tuán)的出現(xiàn)，導(dǎo)致財(cái)政制度改革必須要在協(xié)調(diào)各地區(qū)、各部門利益的基礎(chǔ)上艱難推進(jìn)。

2.實(shí)現(xiàn)民生財(cái)政的必由之路是體制創(chuàng)新。若要克服路徑依賴，建立與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相匹配的民生財(cái)政基本框架，首先必須進(jìn)行理念更新[4]?？茖W(xué)發(fā)展觀是中國(guó)未來(lái)相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的理論指導(dǎo)，要堅(jiān)持以人為本，以經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展作為民生財(cái)政的根本目標(biāo)，通過(guò)實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)均等化，在法律框架內(nèi)進(jìn)行民生財(cái)政收支活動(dòng)的每個(gè)環(huán)節(jié)。

在新時(shí)期構(gòu)建民生財(cái)政體系的過(guò)程中，必須按照科學(xué)發(fā)展觀和民生財(cái)政在新時(shí)期的要求統(tǒng)籌安排，在以下幾個(gè)方面進(jìn)行體制創(chuàng)新。(1)必須盡快實(shí)現(xiàn)財(cái)政入憲和加強(qiáng)財(cái)政法律制度建設(shè)，通過(guò)提高政府預(yù)算的公開(kāi)性、深化政府采購(gòu)和國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革等提高財(cái)政活動(dòng)的透明度，實(shí)現(xiàn)由公眾選擇公共服務(wù)的機(jī)制。(2)財(cái)政管理體制深化改革與優(yōu)化應(yīng)遵循“職責(zé)-財(cái)力-財(cái)權(quán)”的思路，在準(zhǔn)確界定各級(jí)政府職責(zé)的基礎(chǔ)上，合理配置財(cái)力，并依據(jù)財(cái)力的要求賦予地方相應(yīng)的財(cái)權(quán)。(3)通過(guò)完善稅收和轉(zhuǎn)移支付等制度，建立起經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，注重經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。

四、經(jīng)濟(jì)緊縮時(shí)期民生財(cái)政的構(gòu)建

1.增加民生投入，提高民生投入比重，讓更多的支出優(yōu)先用于保障和改善民生。一是進(jìn)一步加大“三農(nóng)”支出力度；二是加大教育支出力度；三是加大醫(yī)療衛(wèi)生支出力度；四是加大社會(huì)養(yǎng)老保障支出；五是加大對(duì)低收入者的住房保障支出；六是進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，加大對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障事業(yè)的投入力度[5]。根據(jù)財(cái)政部的統(tǒng)計(jì)，近五年，中央公共財(cái)政用于民生的支出累計(jì)16.89萬(wàn)億元，年均增長(zhǎng)21.1%，占中央公共財(cái)政總支出比重穩(wěn)定在三分之二以上。值得注意的是，在財(cái)政收入增幅下降的背景下，財(cái)政支出保障改善民生的支出“剛性”增長(zhǎng)，這體現(xiàn)出政府保障民生的決心。

2.完善轉(zhuǎn)移支付制度，促進(jìn)基本公共品和公共服務(wù)供給的全覆蓋和大致均等化。一是提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比重，改進(jìn)一般性轉(zhuǎn)移支付測(cè)算辦法，鼓勵(lì)禁止和限制開(kāi)發(fā)地區(qū)加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)，加大對(duì)資源枯竭型城市的支持力度，增加民族地區(qū)轉(zhuǎn)移支付；規(guī)范現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，嚴(yán)格控制設(shè)立新的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，區(qū)分不同情況取消、壓縮、整合現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目；二是調(diào)整轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，加大均等化轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量；三是盡快在均等化轉(zhuǎn)移支付中引入因素法。

3.堅(jiān)持民主財(cái)政原則，不斷提高財(cái)政透明度。民生財(cái)政需要民眾的廣泛參與，特別是民眾的利益表達(dá)與監(jiān)督。必須高度關(guān)注弱勢(shì)群體的利益訴求，增強(qiáng)弱勢(shì)群體利益表達(dá)的意識(shí)，健全弱勢(shì)群體在公共決策中利益表達(dá)的渠道，引導(dǎo)各種媒體公正、客觀、全面地反映民意，完善公共預(yù)算制度和監(jiān)督制度。

4.強(qiáng)化對(duì)財(cái)政民生資金使用的管理與監(jiān)督。民生財(cái)政是指財(cái)政民主，還財(cái)權(quán)于民，公眾能充分享受到納稅人的權(quán)利，能真正掌握著財(cái)政預(yù)算的審批權(quán)，能通過(guò)自己選出來(lái)的代表對(duì)財(cái)政進(jìn)行監(jiān)督，能看到公共財(cái)政中每一分錢的具體流向，在納稅人自始至終的監(jiān)督下，財(cái)政自然能體現(xiàn)著民生性。一是健全財(cái)政民生資金使用的科學(xué)決策制度。二是建立財(cái)政民生資金規(guī)范運(yùn)行機(jī)制。三是強(qiáng)化民生資金使用的過(guò)程監(jiān)督。

5.建立以民生為導(dǎo)向的績(jī)效評(píng)估體系。首先，必須建立以民生為主要價(jià)值取向的績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系；其次，應(yīng)建立多元參與的績(jī)效評(píng)價(jià)體系；再次，評(píng)價(jià)財(cái)政支出績(jī)效應(yīng)注重社會(huì)效益、注重支出結(jié)果與公共利益的結(jié)合度和資金使用效率。

6.轉(zhuǎn)變理財(cái)觀念，建立面向民生的公共財(cái)政支持體系。財(cái)政要保證公共服務(wù)長(zhǎng)期、可持續(xù)實(shí)現(xiàn)，就必須堅(jiān)持以人為本的價(jià)值取向，在堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)上，堅(jiān)持以解決民生問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。

五、加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，必須以改善民生和創(chuàng)新社會(huì)管理為重點(diǎn)

加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，是社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要保證，必須以保障和改善民生為重點(diǎn)，必須加快推進(jìn)社會(huì)體制改革。

1.努力辦好人民滿意的教育。近年我國(guó)財(cái)政支出中各項(xiàng)攸關(guān)人民福祉的支出數(shù)額不斷增多，相關(guān)的政策也不斷出臺(tái)。財(cái)政支持優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，2014年教育支出22906億元，增長(zhǎng)4.1%；科學(xué)技術(shù)支出5254億元，增長(zhǎng)3.4%；文化體育與傳媒支出2683億元，增長(zhǎng)5.5%。投入重點(diǎn)包括支持學(xué)前教育加快發(fā)展、進(jìn)一步提高農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障水平、支持改善普通高中辦學(xué)條件、加強(qiáng)職業(yè)教育基礎(chǔ)能力建設(shè)、推進(jìn)高等學(xué)校內(nèi)涵式發(fā)展、全面落實(shí)國(guó)家資助家庭經(jīng)濟(jì)困難學(xué)生政策、促進(jìn)教育公平等。此外，財(cái)政教育資金重點(diǎn)向農(nóng)村、邊遠(yuǎn)、民族、貧困地區(qū)傾斜，促進(jìn)教育公平取得明顯進(jìn)展。

2.推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)。為了推動(dòng)實(shí)現(xiàn)更高質(zhì)量的就業(yè)，國(guó)家采取了更加有力的措施及政策支持：第一，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和擴(kuò)大就業(yè)互促共進(jìn)，既鼓勵(lì)發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，也鼓勵(lì)發(fā)展勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)；第二，實(shí)施積極的就業(yè)政策，引導(dǎo)大學(xué)畢業(yè)生到基層、到中西部地區(qū)、到中小企業(yè)就業(yè)；第三，大力發(fā)展中小企業(yè)；第四，大規(guī)模開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)。對(duì)農(nóng)民工培訓(xùn)實(shí)施“168”計(jì)劃，一年培訓(xùn)600萬(wàn)人，給予每人800元錢的培訓(xùn)補(bǔ)貼。大學(xué)生到企業(yè)、到科研項(xiàng)目見(jiàn)習(xí)，也給予當(dāng)?shù)刈畹凸べY80%左右的生活費(fèi)補(bǔ)貼。在我們這個(gè)人口眾多的發(fā)展中國(guó)家，下決心走出一條量的增長(zhǎng)和質(zhì)的提高同步發(fā)展的就業(yè)新路。

3.千方百計(jì)增加居民收入。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年一季度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入都有大幅提升(見(jiàn)附表1)。

表1 部分省市人均可支配收入及增幅Table1 Some provinces and cities per capita disposable income and growth 單位：元

4. 統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系建設(shè)，城鄉(xiāng)社會(huì)救助體系基本建立，城市居民最低生活保障制度不斷完善，保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平逐步提高。2014年社會(huì)保障和就業(yè)支出15913億元，增長(zhǎng)9.8%；住房保障支出4968億元，增長(zhǎng)10.9%；城鄉(xiāng)社區(qū)支出12884億元，增長(zhǎng)15.4%[6]。

5.提高人民健康水平，2007年之后環(huán)保和生態(tài)支出以一項(xiàng)獨(dú)立支出在預(yù)算中單列出來(lái)，這也是民生財(cái)政較以往的一個(gè)變化。2014年醫(yī)療衛(wèi)生與計(jì)劃生育支出10086億元，增長(zhǎng)9.8%；環(huán)保支出 2109.09億元，增長(zhǎng)16.9%。

6.加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理。改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式，加強(qiáng)基層社會(huì)管理和服務(wù)體系建設(shè)，增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)功能，強(qiáng)化企事業(yè)單位、人民團(tuán)體在社會(huì)管理和服務(wù)中的職責(zé)，引導(dǎo)社會(huì)組織健康有序發(fā)展，充分發(fā)揮群眾參與社會(huì)管理的基礎(chǔ)作用。

改善民生，既要充分發(fā)揮政府財(cái)政的作用，也要積極調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面的積極性。對(duì)能夠通過(guò)市場(chǎng)滿足的社會(huì)需求，要充分調(diào)動(dòng)各類市場(chǎng)主體和社會(huì)組織的積極性。

“政之所興，在順民心”。目前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展任務(wù)十分繁重，影響經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定運(yùn)行的不利因素仍然較多。越是環(huán)境復(fù)雜、情況多變，越是要堅(jiān)定不移地保障和改善民生。

十八大報(bào)告指出:構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì),必須要保障和改善民生。需要從維護(hù)最廣大人民根本利益的高度,多謀民生之利,多解民生之憂,解決好人民最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的利益問(wèn)題;需要加快健全基本公共服務(wù)體系,在教育、就業(yè)、醫(yī)療、社會(huì)保障、住房上持續(xù)取得新進(jìn)展,使發(fā)展成果更多。時(shí)刻把群眾利益放在第一位，多為群眾辦實(shí)事，多幫群眾解決困難，就會(huì)上下一心，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。

[1] 劉尚希.論民生財(cái)政[J].財(cái)政研究,2008(8):2-3.

[2] 張馨.論民生財(cái)政[J].財(cái)政研究,2009(1):8-9.

[3] 王國(guó)清,馬驍,程謙.財(cái)政學(xué)[M].北京：高等教育出版社，2006:5.

[4] 呂煒.民生財(cái)政[M].北京：中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社，2012:9.

[5] 李詩(shī)華.民生財(cái)政建設(shè)的對(duì)策研究[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2009.

[6] 中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒[M].北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社,2014.

(責(zé)任編輯：沈建新)

Analyses the Construction of the People′s Livelihood Finance in the New Period

ZHANG Jixuan

(Department of Personnel, Jiangsu University of Technology, Changzhou Jiangsu 213001, China)

People’s livelihood finance is a hot term in academic and practical field recent years. The author thinks people’s livelihood finance can be completed not only by increasing payout ratio, but by constructing a complete framework of people’s livelihood finance composing of finance budget system, transfer payment system, fund supervision and performance evaluation system, which includes the processes of determination, implementation and supervision of revenue and expenditure budget.

new period; livelihood finance; construct

10.16018/j.cnki.cn32-1499/c.201503012

2015-04-09

張紀(jì)軒(1971-)，女，江蘇常州人，會(huì)計(jì)師，研究方向:人力資源管理。

F810

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1671-5322(2015)03-0053-04