吳琦

（鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院人文社科系，鄭州 450015）

政策誘變與調(diào)適：農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼化”的成因與治理

吳琦

（鄭州航空工業(yè)管理學(xué)院人文社科系，鄭州 450015）

《農(nóng)民專業(yè)合作社法》出臺(tái)后，各地農(nóng)民專業(yè)合作社出現(xiàn)了“井噴式”發(fā)展。但在數(shù)量快速增長(zhǎng)的同時(shí)，問(wèn)題也不斷出現(xiàn)，“空殼”合作社便是其中之一?！翱諝ぁ焙献魃绲恼Q生與政府的市場(chǎng)準(zhǔn)入政策、扶持優(yōu)惠政策、審核監(jiān)管政策、績(jī)效考核政策等有著密切關(guān)系，可以說(shuō)是政策誘變之果。因此，必須通過(guò)政策調(diào)適，適當(dāng)提高市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻、改善扶持優(yōu)惠政策、強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管、調(diào)整績(jī)效考核指標(biāo)等，引導(dǎo)合作社走上健康規(guī)范發(fā)展之路。

農(nóng)民專業(yè)合作社；“空殼化”；政策誘變；政策調(diào)適

由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和農(nóng)民的弱勢(shì)性，農(nóng)民專業(yè)合作社固有的組織優(yōu)勢(shì)使其在推動(dòng)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收、維護(hù)農(nóng)村地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定等方面發(fā)揮著不可替代的作用，成為政府緩解“三農(nóng)”問(wèn)題的重要抓手而被大力提倡、鼓勵(lì)和扶持。尤其是自2007年7月1日，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》實(shí)施以來(lái)，為積極響應(yīng)政府的號(hào)召，全國(guó)各地的合作社如雨后春筍般蓬勃發(fā)展，數(shù)量連年持續(xù)增長(zhǎng)。根據(jù)國(guó)家工商管理總局公布數(shù)據(jù)：2011年底，全國(guó)依法登記注冊(cè)的農(nóng)民專業(yè)合作社為52.17萬(wàn)家，比2010年增長(zhǎng)37.62%，出資總額7 200億元，比2010年增長(zhǎng)60%；至2012年底，農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量為68.9萬(wàn)家，比上年底增長(zhǎng)32.07%，出資總額1.1萬(wàn)億元，增長(zhǎng)52.07%〔1〕；截至2013年底，全國(guó)依法登記的農(nóng)民合作社達(dá)到95.07萬(wàn)家，比2012年增長(zhǎng)了37.98%〔2〕。最新的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示：截至2014年2月底，全國(guó)實(shí)有農(nóng)民專業(yè)合作社突破100萬(wàn)家，為103.88萬(wàn)家，出資總額2.04萬(wàn)億元〔3〕。然而，光鮮的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)背后，無(wú)論是學(xué)者、官員還是記者，他們?cè)趯?shí)證中發(fā)現(xiàn)的卻是另一番截然不同的景象，那就是“空殼”合作社普遍而真實(shí)的存在。中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院何秀榮教授曾指出“大概80%以上農(nóng)村合作社徒有虛名”〔4〕，無(wú)論這個(gè)比例是否準(zhǔn)確，“空殼”合作社呈泛濫之勢(shì)已是不爭(zhēng)的事實(shí)，我們必須高度重視并著力加以解決，否則其危害之甚遠(yuǎn)超我們想象。

一、農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼化”的表現(xiàn)及其危害

實(shí)踐中出現(xiàn)的農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼化”亂象，主要可歸結(jié)為以下幾種。

（一）注冊(cè)登記后沒(méi)有實(shí)際運(yùn)營(yíng)的“空殼”合作社

很多合作社雖然在工商部門(mén)登記注冊(cè)，但實(shí)際上并沒(méi)有相應(yīng)的場(chǎng)所、設(shè)備、資金、人員，也不開(kāi)展實(shí)質(zhì)性的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，提交的資料完全是一紙空文。這種純粹的“空殼”合作社在所有“空殼”合作社中占的比例最高，它既有政府部門(mén)主導(dǎo)成立的，亦有其他組織或個(gè)人牽頭成立的。這類合作社主要是政績(jī)考核和套取補(bǔ)貼催生出的結(jié)果，由于其目的不正當(dāng)，對(duì)社會(huì)的危害性也較大。政府出于政績(jī)需要而支持或默許成立的“空殼”合作社，不僅有損政府的信譽(yù)，引發(fā)更嚴(yán)重的政府信任危機(jī)，而且會(huì)給社會(huì)其他群體和成員形成示范效應(yīng)，加上本就存在的套利機(jī)會(huì)，使得其他組織和個(gè)人也效仿成立虛假的“空殼”合作社，從中牟利。不僅如此，它也成為腐敗滋生的溫床，能夠注冊(cè)這種“空殼”合作社的多半是些能人或有一定權(quán)勢(shì)之人，利用自己的人脈疏通關(guān)系，從而造成腐敗尋租等問(wèn)題。

（二）不行合作之事而有名無(wú)實(shí)的“空殼”合作社

掛的是合作社的牌子，也有實(shí)際的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，但并不具備合作社應(yīng)有的組織架構(gòu)和規(guī)章制度，也不按合作社的宗旨和原則開(kāi)展活動(dòng)，實(shí)為披著合作社外衣的營(yíng)利性公司或企業(yè)。根據(jù)國(guó)際合作社聯(lián)盟與我國(guó)合作社法的規(guī)定，農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)是以農(nóng)民為主體，實(shí)行民主管理、民主決策的互助性經(jīng)濟(jì)組織。合作社須有成員（代表）大會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)等組織架構(gòu)；成員地位平等，實(shí)行民主管理；盈余主要按交易額（量）的比例返還等。違背了合作社的這些基本原則，組織的性質(zhì)就發(fā)生了變異，也就不能稱其為真正的合作組織。這類被冠名為合作社的公司，從合作社的角度來(lái)說(shuō)，便只是一個(gè)空殼，其危害性在于侵占了國(guó)家資產(chǎn)，掠奪了真合作社應(yīng)該享有的財(cái)政扶持資金，也降低了農(nóng)民對(duì)合作社的信任。

（三）運(yùn)營(yíng)中難以為繼而名存實(shí)亡的“空殼”合作社

也有一部分合作社成立的初衷是好的，或是政府懷著促進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)、提升農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力、增加農(nóng)民收入等美好愿望而推動(dòng)建立的；或是農(nóng)戶等想借合作實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，改變自身市場(chǎng)弱勢(shì)地位和經(jīng)濟(jì)貧困狀況而自發(fā)成立的。但因各種主客觀原因，合作社經(jīng)營(yíng)困難，發(fā)展難以為繼，逐漸成為名存實(shí)亡的“空殼”合作社。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)時(shí)雖有它的影子，實(shí)質(zhì)上徒留一具空殼而已。這類合作社雖不占很大比重，危害也遠(yuǎn)不及前兩種“空殼”合作社嚴(yán)重，但它的存在一是讓我們看不到合作社的真實(shí)發(fā)展面貌，加劇了繁榮的虛假表象；二是容易使我們喪失信心，打擊我們發(fā)展合作社的積極性。

二、政策誘變：農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼化”的成因

農(nóng)民專業(yè)合作社不僅是弱勢(shì)群體的聯(lián)合，而且在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中也處于弱勢(shì)地位，但它卻承載著經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、教育等諸多不可替代的功能。在當(dāng)前發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村和推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的大背景下，合作社發(fā)展的重要性不言而喻，于是國(guó)家推動(dòng)、政府扶持自是理所應(yīng)當(dāng)，更何況西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)待農(nóng)業(yè)合作社亦是如此態(tài)度。只不過(guò)合作社發(fā)展的基礎(chǔ)條件不同，我國(guó)當(dāng)前廣泛發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社的基礎(chǔ)條件還不完備，如農(nóng)業(yè)一體化程度并不高、土地制度不完善、農(nóng)民合作意識(shí)不強(qiáng)以及合作能力欠缺等，當(dāng)國(guó)家企圖通過(guò)專門(mén)的政策安排與制度供給來(lái)催生和加速合作社的發(fā)展時(shí)，可能會(huì)“欲速則不達(dá)”，甚至適得其反。大量“空殼”合作社的誕生與存在就是最好的印證。正如有學(xué)者認(rèn)為，“農(nóng)民專業(yè)合作社的空殼現(xiàn)象是內(nèi)生動(dòng)力缺失條件下外力刺激的結(jié)果”，“這種純粹由外生力量刺激而出現(xiàn)的合作社必然是一種‘空殼化’的虛假實(shí)體”〔5〕244-245。很顯然，外生力量就是政府過(guò)于理想化的相關(guān)政策與制度，因?yàn)椴活櫥A(chǔ)條件，脫離了客觀實(shí)際，讓人們看到了“政策套利”的機(jī)會(huì)，鉆了政策的空子。所以，合作社“空殼化”實(shí)乃政策誘變之果。

（一）合作社的登記注冊(cè)政策

根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》和《農(nóng)民專業(yè)合作社登記管理?xiàng)l例》，設(shè)立農(nóng)民專業(yè)合作社需具備的條件是：有五名以上的成員、有章程、有組織機(jī)構(gòu)、有名稱和住所、有成員出資；申請(qǐng)?jiān)O(shè)立登記時(shí)，只需提供：登記申請(qǐng)書(shū)、設(shè)立大會(huì)紀(jì)要、章程、任職文件與身份證明、出資清單、住所使用證明等文件。法律法規(guī)中均未提到要對(duì)提交的材料進(jìn)行查驗(yàn)核實(shí)，不僅如此，還規(guī)定登記不收費(fèi)，如果申請(qǐng)材料齊全、符合法定形式，可予當(dāng)場(chǎng)登記，發(fā)給營(yíng)業(yè)執(zhí)照。這就是說(shuō)，不收費(fèi)、不驗(yàn)資、無(wú)出資額限制、不實(shí)地考察，全憑紙質(zhì)材料，基本只要能造一份有五個(gè)人名字及其信息的出資清單，就能注冊(cè)一個(gè)合作社，可謂是零成本的投入。如此低的門(mén)檻，雖然有利于提高農(nóng)戶成立合作社的積極性，較快地促進(jìn)合作社數(shù)量的增長(zhǎng)，但問(wèn)題也是顯而易見(jiàn)的。因?yàn)閹缀醪恍枰魏钨Y金投入，政府對(duì)于成立合作社的補(bǔ)助，無(wú)論多少，對(duì)他們而言都是凈收益，而且通常還是一筆不小的數(shù)目，甚至有的地方只要成立一個(gè)合作社，政府就給予數(shù)萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)。合作社成了誘人的免費(fèi)蛋糕，使人趨之若鶩，上述第一類“空殼”合作社便被如此催生出來(lái)。

（二）合作社的扶持優(yōu)惠政策

為了鼓勵(lì)和推動(dòng)合作社的較快發(fā)展，也是各國(guó)通行的做法，政府應(yīng)通過(guò)財(cái)政、稅收、金融、信貸等各種政策手段來(lái)扶持合作社。我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀和日趨嚴(yán)重的城鄉(xiāng)差別更是對(duì)政府扶持提出了更高的要求，自合作社法出臺(tái)以后，一系列其他扶持和優(yōu)惠政策也陸續(xù)出臺(tái)。如財(cái)政支持政策上，有中央財(cái)政專項(xiàng)扶持資金和地方財(cái)政專項(xiàng)扶持資金?！案骷?jí)財(cái)政部門(mén)安排的支持農(nóng)民專業(yè)合作組織發(fā)展的專項(xiàng)資金規(guī)模逐年擴(kuò)大，龍頭企業(yè)通過(guò)領(lǐng)辦合作社‘借殼生財(cái)’動(dòng)機(jī)明顯”〔6〕。以縣級(jí)為例，投放財(cái)政支農(nóng)資金的部門(mén)涵蓋了財(cái)政局、發(fā)改委、農(nóng)業(yè)局、農(nóng)業(yè)開(kāi)發(fā)辦公室、林業(yè)局、水利（務(wù)）局、畜牧局、農(nóng)機(jī)局、水產(chǎn)局、氣象局、國(guó)土局、交通局等眾多不同部門(mén)，一個(gè)合作社或一個(gè)項(xiàng)目往往可以從幾個(gè)部門(mén)同時(shí)獲得相應(yīng)的資金補(bǔ)助，數(shù)額也是相當(dāng)可觀。正因?yàn)槿绱耍恍┖献魃缰饾u偏離了主營(yíng)業(yè)務(wù)，集中精力跑關(guān)系要補(bǔ)助，“眾多的農(nóng)民專業(yè)合作社都通過(guò)財(cái)政支農(nóng)體系來(lái)競(jìng)爭(zhēng)有限的扶持政策與資金，財(cái)政支農(nóng)體系透過(guò)一種選擇性再分配機(jī)制，透過(guò)行政程序決定扶持哪一家合作社或者扶持多少”，“在資本主義國(guó)家的‘權(quán)利維護(hù)’功能，在中國(guó)變成了一種復(fù)雜的規(guī)則不透明的關(guān)系運(yùn)作實(shí)踐”〔5〕53。對(duì)“官場(chǎng)”資源的過(guò)度追逐和依賴，而不是從市場(chǎng)獲取資源，合作社的可持續(xù)發(fā)展能力大大降低，一旦失去政策資金支持，很容易陷入生存困境，逐漸成為名存實(shí)亡的一具“空殼”。

再如稅收支持政策上，根據(jù)中央和各地方政府的政策文件，對(duì)合作社銷售本社成員生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品和向成員銷售的農(nóng)膜、種子、化肥、農(nóng)機(jī)、農(nóng)藥，均免征增值稅；對(duì)合作社與本社成員簽訂購(gòu)銷合同，免征印花稅；對(duì)合作社經(jīng)營(yíng)用房免征房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅；對(duì)生產(chǎn)用地免征土地使用稅；對(duì)合作社銷售成員生產(chǎn)和初加工的農(nóng)產(chǎn)品，免征個(gè)人所得稅；對(duì)合作社興辦服務(wù)性企業(yè)或?yàn)檗r(nóng)業(yè)提供技術(shù)服務(wù)或勞務(wù)所得，可享受企業(yè)所得稅減免等。極具誘惑的稅收優(yōu)惠政策讓某些企業(yè)看到了獲利的機(jī)會(huì)，于是變身合作社，編造虛假名單，打著合作社的旗號(hào)，進(jìn)行公司化運(yùn)作，合作社的牌子被束之高閣，成為一個(gè)“空殼”。另外，金融信貸、人才培養(yǎng)、用地用電、物流運(yùn)輸?shù)确矫嬉灿袃?yōu)惠，合作社儼然成了“唐僧肉”，部分企業(yè)想方設(shè)法打擦邊球，套取補(bǔ)貼，逃避稅費(fèi)，助長(zhǎng)了合作社“空殼”現(xiàn)象的滋生蔓延。

（三）合作社的審核監(jiān)管政策

合作社自由發(fā)展與政府管制相結(jié)合，應(yīng)是保障農(nóng)民專業(yè)合作社可持續(xù)發(fā)展的必然選擇。但受“先發(fā)展、再規(guī)范”的觀念影響，政府監(jiān)管被弱化，尤其地方政府忽視對(duì)合作社規(guī)范化發(fā)展的監(jiān)督、管理，甚至放任自流，因?yàn)椤皩?duì)于監(jiān)管部門(mén)及其人員來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)合作社‘發(fā)展’目標(biāo)對(duì)其具有更加強(qiáng)烈的吸引力，‘發(fā)展’指標(biāo)更容易衡量……‘規(guī)范’的標(biāo)準(zhǔn)較為復(fù)雜，評(píng)價(jià)體系難以全面建立，而且管理信息不易獲取”〔7〕。監(jiān)管政策缺陷具體表現(xiàn)為：合作社準(zhǔn)入門(mén)檻低，未將有關(guān)部門(mén)的評(píng)估與審核作為登記注冊(cè)的前置條件；工商部門(mén)對(duì)登記事項(xiàng)的審查僅限于形式審查，登記所需材料極易通過(guò)造假獲得；合作社的章程形同虛設(shè)，起不到應(yīng)有的約束作用，登記時(shí)拿著工商部門(mén)準(zhǔn)備的現(xiàn)成的章程來(lái)用；合作社的民主管理、民主決策等流于形式，決策權(quán)集中于企業(yè)、能人和大戶的現(xiàn)象比較普遍，合作社發(fā)展中亦無(wú)需進(jìn)行年檢，可以說(shuō)政府對(duì)合作社日常運(yùn)行的監(jiān)管幾乎沒(méi)有；合作社的財(cái)務(wù)管理混亂、內(nèi)部審計(jì)制度等同于無(wú)，也沒(méi)有設(shè)置政府特別審計(jì)監(jiān)督制度?？傊献魃鐑?nèi)部監(jiān)督作用非常有限，政府外部的監(jiān)督也不嚴(yán)，又因“受到現(xiàn)行行政體制和規(guī)制體系中存在缺陷的制約，也受到不同部門(mén)之間信息共享與管理銜接協(xié)調(diào)問(wèn)題的影響”〔8〕，既有的監(jiān)管政策效力也難以提高。所以，政府監(jiān)管政策的放松和缺失對(duì)虛假“空殼”合作社起了推波助瀾的作用。

（四）政府的績(jī)效考核政策

對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的評(píng)價(jià)，仍是中國(guó)現(xiàn)行政府績(jī)效考核的重點(diǎn)，直接影響到各級(jí)政府及其人員的行為選擇。合作社具有提高農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益、增加農(nóng)民收入、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要經(jīng)濟(jì)功能，因而被政府寄予了較高的期望，從而把合作社成立的數(shù)量、帶動(dòng)農(nóng)戶的數(shù)量等作為績(jī)效考核的重要指標(biāo)，希望以此推動(dòng)合作社的快速發(fā)展。于是，各地政府在發(fā)展規(guī)劃中，都制定了合作社成立、入社農(nóng)戶和帶動(dòng)農(nóng)戶等方面的數(shù)量目標(biāo)，并將任務(wù)層層分解，采取行政推動(dòng)手段，結(jié)果難免出現(xiàn)為完成任務(wù)的“空殼”合作社。實(shí)際調(diào)研中我們發(fā)現(xiàn)，政府為應(yīng)付考核、突出政績(jī)而直接參與制造的“空殼”合作社并不少見(jiàn)。

三、農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼化”的治理：政策調(diào)適

農(nóng)民專業(yè)合作社的“空殼化”既是政策誘變的結(jié)果，自當(dāng)盡快通過(guò)政策調(diào)適進(jìn)行治理。否則，愈演愈烈的合作社“空殼”亂象，勢(shì)必會(huì)造成“劣幣驅(qū)逐良幣”的局面，使真正的農(nóng)民專業(yè)合作社難以生存。

（一）合作社市場(chǎng)準(zhǔn)入政策的調(diào)整

當(dāng)前，應(yīng)適當(dāng)提高合作社的市場(chǎng)準(zhǔn)入門(mén)檻，不能再一味放寬。首先，要將工商部門(mén)的實(shí)地勘驗(yàn)作為注冊(cè)登記的前置條件，不經(jīng)實(shí)地調(diào)查勘驗(yàn)，或經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)不符合條件以及提供和編造虛假材料的，一律不予登記。調(diào)查重點(diǎn)為入社成員是否真實(shí)自愿加入合作社、成員中農(nóng)民的真實(shí)比例是否符合要求、辦公場(chǎng)地是否確實(shí)存在、成員出資情況是否屬實(shí)、有無(wú)相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)以及經(jīng)營(yíng)規(guī)模等要素。另外，對(duì)出資總額提出一定的要求，各地可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和農(nóng)民平均年收入水平，合理確定出資總額的最低限度。因?yàn)楹献魃缫氤掷m(xù)發(fā)展下去，自身至少要有一定的規(guī)模和實(shí)力，單純依靠成立后的國(guó)家財(cái)政扶持，所謂僧多粥少，如若爭(zhēng)不來(lái)財(cái)政補(bǔ)助，發(fā)展的可持續(xù)性便難以保障。

（二）合作社扶持優(yōu)惠政策的調(diào)整

眾所周知，資本具有逐利的本性。有50%的利潤(rùn)，它就鋌而走險(xiǎn)；為了100%的利潤(rùn)，它就敢踐踏一切人間法律。國(guó)家對(duì)合作社的財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠等政策極大地誘惑了一些企業(yè)資本進(jìn)入合作社，或以合作社為幌子，或?qū)嶋H控制著合作社，套取補(bǔ)貼、逃避稅費(fèi)，增加企業(yè)的利潤(rùn)空間。因此，對(duì)現(xiàn)有的財(cái)政支持政策應(yīng)予以調(diào)整，在盡可能減少直接資金補(bǔ)貼的前提下，首先，注重對(duì)合作社發(fā)展的基礎(chǔ)條件的培育，堅(jiān)持“授人以漁”，而非“授人以魚(yú)”。其次，不能僅側(cè)重于對(duì)單個(gè)合作社的財(cái)政補(bǔ)助或補(bǔ)貼，而要轉(zhuǎn)向?qū)λ泻献魃缣峁┬畔ⅰ⒖萍?、人才、培?xùn)等服務(wù)的公共平臺(tái)的有效支持上。再次，實(shí)行分類管理、分類支持，對(duì)新成立、規(guī)模較小、真正“民有、民管、民受益”的合作社，通過(guò)發(fā)放開(kāi)辦補(bǔ)貼、提供咨詢輔導(dǎo)的方式進(jìn)行支持；對(duì)發(fā)展不規(guī)范的合作社則通過(guò)提供培訓(xùn)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)等方式促使其達(dá)到規(guī)范化水平；對(duì)于比較規(guī)范的合作社，則通過(guò)項(xiàng)目支持，使其通過(guò)拓展業(yè)務(wù)不斷增強(qiáng)實(shí)力；對(duì)于已經(jīng)具有一定規(guī)模和實(shí)力的合作社，主要在推廣先進(jìn)技術(shù)、品種改良、標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、品牌建設(shè)、打造產(chǎn)業(yè)鏈等方面給予支持。第四，實(shí)行以獎(jiǎng)代補(bǔ)的形式，用獎(jiǎng)勵(lì)這種事后的支持取代事前的補(bǔ)貼，引導(dǎo)合作社在規(guī)范化的道路上健康發(fā)展。

另外，稅收優(yōu)惠政策方面，要通過(guò)合理的稅收政策引導(dǎo)合作社規(guī)范運(yùn)營(yíng)，并不斷發(fā)展壯大。對(duì)合作社成員的盈余分配、二次返利股息、分紅等應(yīng)按照規(guī)定征收個(gè)人所得稅，但可以設(shè)置一個(gè)起征點(diǎn)或免征額，超過(guò)起征點(diǎn)的可以考慮實(shí)施級(jí)差稅率。對(duì)合作社從事與農(nóng)、林、牧、漁無(wú)關(guān)的業(yè)務(wù)，照章征收企業(yè)所得稅；將土地、房產(chǎn)、車船等用于與農(nóng)、林、牧、漁無(wú)關(guān)的其他活動(dòng)，照章征收土地使用稅、房產(chǎn)稅和車船稅等。支持合作社配備專門(mén)的財(cái)務(wù)人員，對(duì)財(cái)務(wù)制度健全、賬簿設(shè)置完整、財(cái)務(wù)核算清晰規(guī)范的合作社，給以較高的信用評(píng)定等級(jí)或一定的獎(jiǎng)勵(lì)，并在以后的項(xiàng)目申報(bào)、貸款申請(qǐng)或用地等方面優(yōu)先照顧。

（三）合作社審核監(jiān)管政策的調(diào)整

加強(qiáng)政府監(jiān)管對(duì)治理當(dāng)前合作社“空殼”亂象極為必要。除了上述的嚴(yán)格市場(chǎng)準(zhǔn)入制度外，最重要的是要強(qiáng)化對(duì)合作社發(fā)展過(guò)程中的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。目前的監(jiān)管政策中雖有對(duì)加強(qiáng)監(jiān)管的規(guī)定，如定期回訪制度、日常巡查制度等，但一是這些制度在實(shí)際中因種種原因沒(méi)有被很好的執(zhí)行。二是現(xiàn)有政策規(guī)定中缺乏處罰機(jī)制，對(duì)提供虛假材料或采取欺詐手段取得合作社登記的，只是責(zé)令改正或撤銷登記；對(duì)變更登記事項(xiàng)或從事業(yè)務(wù)范圍以外的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)等，也只是責(zé)令改正或吊銷營(yíng)業(yè)執(zhí)照。很顯然，違法成本太低，對(duì)弄虛作假、違法經(jīng)營(yíng)等活動(dòng)不具威懾力。因此，可以增加對(duì)這些違法違規(guī)行為的處罰力度，如規(guī)定通過(guò)編造虛假材料或采取欺詐手段取得合作社登記的，發(fā)起人三年內(nèi)不得再作為發(fā)起人申請(qǐng)?jiān)O(shè)立合作社，也不得作為其他合作社的成員，合作社的成員則一年內(nèi)不得申請(qǐng)?jiān)O(shè)立合作社；對(duì)合作社不按章程運(yùn)營(yíng)，侵犯農(nóng)民利益的，取消其三年內(nèi)的任何項(xiàng)目申報(bào)、財(cái)政補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠等。三是創(chuàng)新合作社的解散退出機(jī)制。合作社每年應(yīng)到工商部門(mén)進(jìn)行一次年審，如果不進(jìn)行年審，經(jīng)過(guò)一定期限后即可對(duì)其進(jìn)行注銷，以此減少“空掛”現(xiàn)象。在動(dòng)態(tài)監(jiān)管過(guò)程中，一旦發(fā)現(xiàn)有成立不合法、運(yùn)行不規(guī)范、發(fā)展無(wú)活力的合作社，先對(duì)其提出整改意見(jiàn)，拒絕整改或整改無(wú)效的，可撤銷其營(yíng)業(yè)執(zhí)照，將不合格“空殼”合作社清理出去。“凡無(wú)實(shí)際運(yùn)作、無(wú)發(fā)展?jié)摿?、無(wú)創(chuàng)收能力、無(wú)帶動(dòng)作用的‘空殼社’，要依法取締、注銷。如果空殼社不能夠得到有效抑制或取締，反而得到有關(guān)的支持、實(shí)惠，其將產(chǎn)生不良的示范后果，對(duì)合作社的健康發(fā)展極為不利”〔9〕。四是在政府監(jiān)管部門(mén)認(rèn)為有必要時(shí)或合作社成員（利益相關(guān)者）申請(qǐng)時(shí)，可對(duì)合作社使用扶持資金情況進(jìn)行政府特別審計(jì)，防止資金的挪用、擠占和使用上的低效。

（四）政府績(jī)效考核政策的調(diào)整

目前，合作社已遍地開(kāi)花，但良莠不齊，真假并存，很大程度上是源于政府疏于監(jiān)管、放任自流，甚至政府直接參與制造虛假的“空殼”合作社，而這又歸因于當(dāng)前“以數(shù)量論英雄”的績(jī)效考核政策。因此，必須予以調(diào)整，再不能單純以合作社成立數(shù)量的多少或數(shù)量的增長(zhǎng)速度來(lái)考評(píng)政府績(jī)效，而應(yīng)將評(píng)價(jià)指標(biāo)重點(diǎn)放在合作社的發(fā)展質(zhì)量和發(fā)展的規(guī)范性水平上，以及政府對(duì)合作社的指導(dǎo)、引導(dǎo)、扶持、培訓(xùn)、信息提供、技術(shù)引進(jìn)等公共服務(wù)的內(nèi)容和水平上，使考核發(fā)揮正確的導(dǎo)向作用。同時(shí)，由于各地區(qū)發(fā)展合作社的基礎(chǔ)條件不同，即便同一個(gè)省內(nèi)，不同市縣在經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度、農(nóng)業(yè)專業(yè)化和規(guī)?；健⑥r(nóng)民思想觀念等方面也存有差別，因此，對(duì)政府的績(jī)效考核評(píng)價(jià)體系也應(yīng)有所區(qū)分，不能搞“一刀切”，否則一些地方政府將會(huì)迫不得已地弄虛作假，以完成它實(shí)際不可能完成的任務(wù)。

〔1〕新浪農(nóng)業(yè).工商總局：農(nóng)民專業(yè)合作社已達(dá)68.9萬(wàn)家〔EB∕OL〕.（2013-01-10）〔2014-08-27〕.http:∕finance.sina.com.cn∕nongye∕nyhgjj∕20130110∕141614247100.shtml.

〔2〕李存才.全國(guó)農(nóng)民合作社達(dá)到95.07萬(wàn)家占農(nóng)戶總數(shù)27.8%〔EB∕OL〕.（2014-02-07）〔2014-08-27〕.http:∕www. ccfc.zju.edu.cn∕a∕shujucaiji∕20140207∕17697.html.

〔3〕中國(guó)工商報(bào).全國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社總數(shù)達(dá)103.88萬(wàn)戶〔EB∕OL〕.（2014-03-12）〔2014-08-27〕.http:∕www.cfc. agri.gov.cn∕cfc∕html∕77∕2014∕20140312100714093787303∕20140312100714093787303_.html.

〔4〕每日經(jīng)濟(jì)新聞.八成合作社被指“空殼” 農(nóng)業(yè)部“設(shè)檻”推示范社〔EB∕OL〕.（2010-06-30）〔2014-08-27〕.http:∕∕www.chinanews.com∕fortune∕2010∕06-30∕2371370.shtml.

〔5〕劉伯龍，唐亞林.從善分到善合：農(nóng)民專業(yè)合作社研究〔M〕.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2013.

〔6〕周春芳，包宗順.農(nóng)民專業(yè)合作社產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)實(shí)證研究：以江蘇省為例〔J〕.西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2010，10（6）：14-18.

〔7〕黃勝忠.農(nóng)民專業(yè)合作社經(jīng)營(yíng)管理機(jī)制研究〔M〕.成都：西南財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2014：244.

〔8〕任梅.中國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社的政府規(guī)制研究〔M〕.北京：中國(guó)經(jīng)濟(jì)出版社，2012：137.

〔9〕岳新茹.關(guān)于破解農(nóng)民專業(yè)合作社“空殼社”的調(diào)研報(bào)告〔EB∕OL〕.（2013-05-23）〔2014-08-27〕.http:∕www. farmers.org.cn∕Article∕ShowArticle.asp?ArticleID=279781.

"Hollowing-out"of Farmers'Specialized Cooperatives:Policy Malfunction and Redress

Wu Qi
（DepartmentofHumanitiesand SocialSciences,Zhengzhou InstituteofAeronauticalIndustryManagement,Zhengzhou 450015,China）

With the Law of Farmers'Specialized Cooperatives enforced,the cooperatives have witnessed a drastic boost in number all across the country,accompanied with different problems."Hollowing-out"of cooperatives is just one of such problems.The rise of this problem is closely related with government's policies regarding market access,favored support,scrutiny and control,and assessment of performance.It might well result from policy malfunction.Therefore,policy redress is a must to finally bring the cooperatives onto a sound track of development.

farmers'specialized cooperatives;"hollowing-out";policy malfunction;policy redress

F321.42

A

1672-2345（2015）01-0036-05

10.3969∕j.issn.1672-2345.2015.01.007

（責(zé)任編輯 楊朝霞）

河南省科技廳軟科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目（132400411161）；河南省社科聯(lián)、經(jīng)團(tuán)聯(lián)調(diào)研課題（SKL-2014-3153）

2014-10-06

吳琦，副教授，主要從事農(nóng)業(yè)合作組織研究.