雷美霞

(中共福州市委黨校行政管理教研部，福州 350014)

鄉(xiāng)村治理困境闡釋:基于信任框架

雷美霞

(中共福州市委黨校行政管理教研部，福州 350014)

信任是社會正常運作的基石，是治理的基礎性要件。鄉(xiāng)村治理旨在構建良好的社會秩序，這需要構建一系列的信任來維系和浸潤。隨著市場經濟力量不斷滲透到村落場域，行政效能不高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構、臣民式文化的鄉(xiāng)村型態(tài)、半熟人社會的鄉(xiāng)村生態(tài)，導致治理權力呈現(xiàn)內卷化、治理效益出現(xiàn)過密化、自治能力顯現(xiàn)衰退化趨勢，引發(fā)村民對社會秩序、村干部權威和合作者義務不同程度的不信任，給鄉(xiāng)村治理帶來一定的消極影響。

鄉(xiāng)村治理；信任；困境

“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”被十八屆三中全會界定為全面深化改革的總目標。鄉(xiāng)村治理是國家治理體系的一個重要組成部分，建設國家治理體系的興起及其所蘊涵的豐富內涵為討論鄉(xiāng)村治理提供了一個重要的歷史契機。從某種意義上說，對鄉(xiāng)村的有效治理是國家治理的基礎，鄉(xiāng)村治理的狀況不僅直接關系著農民的生活、農業(yè)的發(fā)展和農村的命運，也間接影響著國家的整個現(xiàn)代化進程。信任是人類一切社會活動的首要基礎，是治理的基礎性要件，鄉(xiāng)村治理需要構建一系列的信任來浸潤和維系。本文試以信任為視角對鄉(xiāng)村治理困境發(fā)管窺之見。

一、信任是鄉(xiāng)村治理的基礎性要件

從社會學的視角看，信任是和文化、制度以及社會結構密切相關的一種社會現(xiàn)象。伯納德·巴伯將社會中相互作用的基本要素和成分——行動者彼此寄予的期望——作為探索信任意義的起點，指出信任至少具有三個層面的含義，這三層含義與行動者三種不同的期望相關聯(lián)。其一，對自然與社會的秩序性。這是社會上所有人內心都存在的一種期望，即“對維持和實現(xiàn)自然秩序和合乎道德的社會秩序的期望”[1]，期望二者持續(xù)存在并且或多或少地得到實現(xiàn)。在此基礎上建構起來的是行動者的一般性信任。其二，對某角色的技術能力。這是“對同我們一道處于社會關系和社會體制之中的那些人的有技術能力的角色行為的期望”[1]，即相信其他人能勝任他們的角色行為。在此基礎上建構出來的是對他人能力的信任。其三，對合作伙伴的義務?！捌谕嗷プ饔玫牧硪环铰男衅湫庞昧x務和責任，即在一定情況下把他人的利益擺在自己利益之上的義務”。換而言之，“一些人有道德上的義務和責任來關心其他人的利益，更甚于關心自己的利益。”[1]在此基礎上建構起來的是對他人道德、誠意、善良及可信性的信任?？梢钥闯?，在任何環(huán)境下，這三種信任都會或多或少地存在，只是在不同的場合下，對某種信任的需求不一樣而已。

信任是人類社會一種最基本的關系，客觀地存在于人們的一切交往活動之中。作為整個社會的一個子系統(tǒng)，鄉(xiāng)村社會也是由各種客觀存在的相互關聯(lián)的社會關系交織而成的，信任是其中最基本的一種關系。作為社會關系的一種潤滑劑，信任是鄉(xiāng)村社會存在和發(fā)展的基礎要件，是鄉(xiāng)村治理良性運行的前提條件，對鄉(xiāng)村社會的良性運轉無疑具有實質性的意義。

從積極層面看，信任可以極大地增強村民對鄉(xiāng)村場域的向心力，降低鄉(xiāng)村治理的成本，鄉(xiāng)村的集體行動也更為容易推進，從而提高鄉(xiāng)村治理的效益，更有利于鄉(xiāng)村經濟和社會的發(fā)展。在一個充滿信任的鄉(xiāng)村中，村民參與鄉(xiāng)村事務的期望和選擇是明顯的，因為在由高度信任維系的共同體生活中，依靠互惠和合作，他們能夠將近期的利他和長期的利己有機地結合起來，進而提高共同的生活質量。由于時間與精力的限制，村民往往很難準確、公正地理解鄉(xiāng)村治理中的公共議題，但信任的存在能有效地促進村干部與村民之間的溝通和理解，促進村民之間的交流并達成較為公正的共識。

從消極層面看，沒有信任，鄉(xiāng)村社會就會成為一個空殼。德國社會學家齊美爾曾深刻指出，“離開了人們之間的一般性信任，社會自身將變成一盤散沙，因為幾乎很少有什么關系能夠建立在對他人確切的認知之上。如果信任不能像理性證據或個人經驗那樣強或更強，那么很少有什么關系能夠持續(xù)下來”[2]。從實際情況看，受經濟、物質和其他原因的影響，目前普遍性的不信任氛圍廣泛滲透于鄉(xiāng)村內部的各種關系之中，村民之間存在著一定的隔膜，致使鄉(xiāng)村治理無法在集體經濟增長、公共資源分配、公共服務能力以及村莊公共秩序等方面有效輸出。

二、行政效能不高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構導致治理權力呈現(xiàn)內卷化趨勢，引發(fā)村民對社會秩序信任的日漸式微

信任同社會秩序有著極其密切的關系，社會的秩序性，即對社會系統(tǒng)正常運作的期待，是信任的第一個期望。不管是在個體的親密關系中，還是在目前社會中廣泛存在的交換關系乃至陌生人關系中，都可以發(fā)現(xiàn)信任存在并發(fā)生作用的蹤影。作為建立社會秩序的主要工具之一，信任通過對人們行為的一定程度的控制，為社會秩序的建立做出貢獻。信任之所以能發(fā)揮這一功能，是因為它使一個人的行為具備更大的確定性。

自廢除人民公社體制后，國家在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設立基層政權，行政體制下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上國家政權越來越不直接面對村民開展各項活動，與鄉(xiāng)村的社會關聯(lián)度越來越間接和模糊。由于鄉(xiāng)村土地等農業(yè)資源的所有權歸集體經濟組織，國家與集體組織的分離，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府失去了鄉(xiāng)村農業(yè)資源的所有權。更為重要的是，由于農業(yè)資源主體歸個體農民調配使用，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也不具備鄉(xiāng)村農業(yè)資源的使用權。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府既不掌握鄉(xiāng)村資源的所有權和使用權，它也就退出了鄉(xiāng)村農業(yè)運作的具體過程，由農戶充當農業(yè)經濟的微觀主體，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再對鄉(xiāng)村資源運轉的經濟后果負直接的責任。這種狀況深刻地影響了國家在鄉(xiāng)村基層機關的政府行為。一方面，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的一些關鍵功能的萎縮，無法履行社會主義政府所應履行的公共職能。另一方面，也迫使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府另辟蹊徑，自尋擺脫資源困境的方法，這些都極大地影響了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政行為。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構既是國家通過公共權力的配置和運作，管理農村事務，支配、影響和調控鄉(xiāng)村社會的權力機器，又是鄉(xiāng)村社會生產秩序與社會秩序整合的有力工具，是塑造鄉(xiāng)村社會形態(tài)的重要工具。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部一般采用分村蹲點式管理，直接與村級組織甚至農民進行聯(lián)絡和交往。但是，村民也并不必然要與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構直接打交道，他們更多的是隔著村這一個基本與鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構間接發(fā)生關系多一些——如果村能夠作為一個有效的集體行動者的話，則更是如此。反過來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構也并不情愿與農民直接打交道，因為這樣的數目是極其不對等的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構需要面對千家萬戶的農民，遠不如與村集體打交道方便、省事。事實上也是如此，離開村黨組織與村委會之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的許多日常事務無法落實，尤為重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的資源汲取無法實現(xiàn)。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向中央政府負責的機制，使其對民眾需求變得無能為力、麻木不仁，成為中央指令和中央目標的執(zhí)行器，使自己這一原本與公眾最為接近的組織體系，也失去了親和力。

“天高皇帝遠”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構居于整個國家政權體系基礎和末梢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治生態(tài)系統(tǒng)有其相對的獨立性和封閉性。一方面，國家既對農村經濟極度渴求，又沒有能力對其進行相應的控制；另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構所代表的權威并不取決于鄉(xiāng)村社會，國家權力的介入使它開始逐漸與鄉(xiāng)村社會利益共同體疏遠，使得其謀取自身利益相對容易，行政效能不高。接下來順理成章的問題就是，它無法化解國家政權“內卷化”危機。換句話說，國家和社會都無法抑制鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的效能低下，無法避免國家政權在基層開始“內卷化”。這種情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構造就的是行政權力的錯位，不是生產秩序和生活秩序的和諧，而是帶來了生產秩序和生活秩序的失衡，這使廣大村民對村莊中“維持和實現(xiàn)自然秩序和合乎道德的社會秩序”產生懷疑，從而對自己與他人、與社會組織以及與社會制度之間的互動持有不信任感，進而導致鄉(xiāng)村治理的惡性循環(huán)。

三、臣民式文化的鄉(xiāng)村型態(tài)致使治理效益出現(xiàn)過密化趨勢，引發(fā)村民對村干部權威信任的日趨衰微

對他人權威的信任是信任的第二種期望，這種權威包括專門知識、技術能力或日常習慣的行為。信任者只有相信被信任者具備專業(yè)的技術或知識，以及解決實際問題的能力，信任關系才會建立，信任行為才會發(fā)生。信任是社會關系的一個重要維度，是與社會結構和文化規(guī)范密切相關的一種社會現(xiàn)象。在鄉(xiāng)村社會場域，村民最直觀感受的就是村干部的權威，這種感受主要是通過村干部處理村莊公共事務的整體情況來體驗的。從這個層面看，村民對村干部權威的看法構成鄉(xiāng)村治理的一個重要維度。

作為一種自變量，文化能很好地解釋一個社會中的信任行為。日裔美籍社會學家福山將信任看作一種普遍的文化特征，認為信任是由文化決定的，是一個社會的倫理習慣、道德規(guī)范的產物。他根據比較文化的視角，將社會劃分為高度信任的社會和低度信任的社會兩種形式，前者是超越血親關系的社會，后者是存在于血親關系上的社會。[3]傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的核心是臣民文化，是一種極端的家庭主義文化，這種政治情感和態(tài)度是建立在小農經濟的基礎之上的，是宗法社會—專制社會結構的主觀反映。在這種文化中，村民主要是根據他人和自己是否具有血緣關系來確定是否能夠信任，對家人可以敞開心扉，而對外人則是充滿了戒備和不信任。正是這樣的文化習性使得村民無法將信任擴展到血親關系之外，始終局限在血親關系之內。臣民文化屬于福山所認為的低信任型。改革開放后大量文化程度相對較高的農村勞動力流向城市務工。自1980年代以后，無論是“離土不離鄉(xiāng)”還是“離土又離鄉(xiāng)”，農民的流動都在一定程度上改變了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村文化的鄉(xiāng)土基礎，但傳統(tǒng)的社會結構和低下的社會地位使鄉(xiāng)村文化仍然保留了臣民文化的基本特征，甚至對權威更加敬畏。

臣民式文化型態(tài)與鄉(xiāng)村治理存在許多相抵觸的地方，在內外因素的綜合作用下，鄉(xiāng)村治理會逐漸喪失活力，缺乏創(chuàng)新、擴張與再生的原動力。雖然農民的生活水平隨著社會的不斷發(fā)展而有了一定的改善，即“有增長”，但農村的經濟和社會整體面貌卻跟不上社會的發(fā)展，即“無發(fā)展”，從而出現(xiàn)對治理效益“過密化”。村民對權力的敬畏和崇拜與鄉(xiāng)村治理所暗含的村民是自治權力主人的主體意識相背離，村民集體本位的倫理文化與鄉(xiāng)村治理所要求的個體本位的法理文化相抵牾，村民對政治的疏離和冷漠與鄉(xiāng)村治理有賴于村民廣泛參與的不適應。在臣民式文化型態(tài)，鄉(xiāng)村治理的權力架構、運行程序、方法技術等基礎領域形成了定式思維、穩(wěn)固不變的模式與整飭路徑，并在運行中不斷強化，導致治理效率降低，治理成本增加，功能績效不彰。當然，目前治理效益過密化傾向只是一種發(fā)展趨勢，如果積極作為，尚有調控與改變的可能；如果放任自流，鄉(xiāng)村治理就有可能逐漸萎縮甚至退化。

鄉(xiāng)村治理的效益與村干部權威息息相關。當前，村干部的政治素質、管理能力較低已成為鄉(xiāng)村治理的瓶頸。稅費改革后，村委會在社會管理和公共服務中出現(xiàn)一種全新的治理形態(tài)，村干部職能由汲取變?yōu)榉?，由行政控制變?yōu)樯鐣芾?。就當前的情況來看，大多數村干部還不能夠適應形勢的變化，村民服務的意識不高，工作方法簡單粗暴，動輒以罰款為處罰手段，甚至以毀壞房屋相威脅。現(xiàn)在許多村莊都已經蓋起了辦公樓，有錢或者有企業(yè)的村莊，村干部開始像政府工作人員一樣上下班，盡管有了辦公地點，但往往很少見到村干部在辦公室中工作。村干部經常不是隨時可以找到的人物，他們有自己的工作時間，他們管轄著數百人，乃至數千人的行政村，他們與村民之間的距離在不斷擴大。近年來不少農村出現(xiàn)了這樣一種現(xiàn)象，村委會選舉是“矮子里拔將軍”，即越來越多的村干部由不能勝任的人擔任。村干部的權威已經出現(xiàn)異化，村莊的當家人角色會越來越模糊，損害了鄉(xiāng)村治理效益，使村民產生一種不公平感、被掠奪感甚至是遭歧視感，不相信和認同村干部能力，村民對村莊的疏離感加強，村民的離心傾向日益增長，導致社會管理和公共服務無法落到實處。

四、半熟人社會的鄉(xiāng)村生態(tài)招致自治能力顯現(xiàn)衰退化趨勢，引發(fā)村民對合作者義務的信任日益降低

對他人義務抱有相當可靠的期望，相信合作伙伴會盡心盡力甚至犧牲自己的利益來和自己合作，這是信任的第三種期望。毫無疑問，與對方的熟悉程度是信任產生的一個主要組成部分。信任和熟悉之間有著密切的關系，信任生成于熟悉，熟悉是信任的前提。在熟悉的環(huán)境中，人們相對比較容易產生這種期望，信任也就比較容易建立。

費孝通在《鄉(xiāng)土中國》一書中將我國的鄉(xiāng)村視為“生于斯、長于斯”的熟人社會。正是在這種抬頭不見低頭見的熟人社會里，村民們依托簡單的血緣、身份、關系的判斷便建立并維系著信任。隨著市場經濟力量不斷滲透到村落場域，傳統(tǒng)的相對封閉的村莊結構逐漸解體，村莊邊界日漸模糊，農民就業(yè)多元化，收入發(fā)生分化，農民自身的認知和生活圈子也發(fā)生了深刻改變，傳統(tǒng)安土重遷的村落生態(tài)隨之改變。賀雪峰提出由規(guī)劃性社會變遷所導致，由現(xiàn)代國家政權建設所構建，以現(xiàn)代行政村為區(qū)劃的村莊，已經不再是一個村民緊密相連、高度整合的共同生活空間，而是“社會關聯(lián)度”較低的場域，是一個“半熟人社會”[4]。從熟人社會走向半熟人社會，不僅意味著信任的對象在變化，也意味著信任建立與維系的模式隨之改變。

中國人的信任是建立在血緣關系共同體基礎之上的特殊信任。韋伯指出：“作為一切買賣關系之基礎上的信賴，在中國大多是建立在親緣或類似親緣的純個人關系的基礎之上的?！盵5]作為一個組織相對松散的共同體，半熟人社會傳統(tǒng)的宗族聯(lián)系開始解體，血緣聯(lián)系逐漸弱化了，地緣關系也日漸被破壞了，利益聯(lián)系尚未建立且缺乏建立起來的社會基礎，村民因此在村莊內部變成了馬克思所說的“一袋馬鈴薯”，甚至是“一袋刺猬”，在袋中不僅僅是分散的，而且似乎是彼此針尖對麥芒式的競爭，村民失去了高度社會關聯(lián)村莊的村民所可以獲得的種種互助的可能。

信任需要在不斷互動而形成的關系中逐漸產生。治理是治理者與治理對象的雙向互動，它不僅表現(xiàn)為公共權力機構對公共事務和公眾行為的組織、調控與管理，也是公眾參與公共事務，影響公共權力運作的過程。鄉(xiāng)村治理的建構包括三個相互關聯(lián)的方面：一是治理權威，即村民對村莊權力機器執(zhí)掌者的認同、尊敬和服從的程度；二是治理規(guī)則，即規(guī)范村民行為準則的制度規(guī)則；三是治理權能，即治理權威運用行為規(guī)則管理村莊公共事務的能力，特別是對違反規(guī)則行為的懲戒能力。可以看出，建構鄉(xiāng)村治理的三個方面都需要村民從內心深處對互助合作的充分信任，需要自治能力的不斷提高。治理權威建立在村民對村干部的信任基礎上，治理規(guī)則應當是絕大多數村民利益的聚合和表達，治理權能的實現(xiàn)有賴于村民的支持與配合。

農民是農村的主人，是鄉(xiāng)村治理的一個重要主體。鄉(xiāng)村治理根本上依賴于農民通過相互合作解決自身所面臨的公共問題的自治能力。鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標不是國家權力大包大攬，而是不斷提高農民自身的自治能力，實現(xiàn)善治。但農民自治能力逐步衰退是鄉(xiāng)村治理一個突出問題。隨著國家整體現(xiàn)代化進程的不斷推進，農村流動人口日益增加，流動已然成為半熟人社會的一種常態(tài)，以往基于資源控制而擁有的村莊權力與權威也不斷地發(fā)生著改變，鄉(xiāng)村治理也靜悄悄地發(fā)生著一些變化。傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的權力與權威基礎是財富、知識和道德，但持續(xù)的流動無形中銷蝕和瓦解著權力與權威的生成基礎及其作用效力，治理主客體間的政治、經濟和心理上的不斷分離，村莊的離心力增強，社會關聯(lián)度降低，村民集體行動的能力愈來愈弱。在半熟人社會的鄉(xiāng)村場域，村民之間的熟悉程度降低，村民對村莊的主體感逐步喪失，普通村民不再像流動前與村集體發(fā)生緊密的經濟與政治關系，村民與村民之間互助合作的共同基礎不斷減少，對他人與自己合作的義務信任越來越缺失。

五、結 語

鄉(xiāng)村治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內容。我國農村在快速城市化過程中面臨著諸多治理困境，迫切需要不斷深化農村治理結構改革，逐步提高農村治理現(xiàn)代化水平。在國家大力推進治理體系建設的宏觀背景下，應推行行政改革，發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主導性作用；培育村治精英和民間組織，不斷提高其自身的治理能力和水平；完善法律法規(guī)，構建有效運作機制；構建良性的鄉(xiāng)村生態(tài)和濃郁的鄉(xiāng)村文化，實現(xiàn)治理效應最大化。

[1]巴伯.信任的邏輯與局限[M].牟斌，李紅，范瑞平，譯.福州：福建人民出版社，1989：11.

[2]齊美爾.貨幣哲學[M].陳戎女,耿開君,文聘元,譯.北京：華夏出版社，2002：178-179.

[3]翟學偉，薛天山.社會信任：理論及其應用[M].北京：中國人民大學出版社，2014：117.

[4]賀雪峰.新鄉(xiāng)土中國：轉型期鄉(xiāng)村社會調查筆記[M].桂林：廣西師范大學出版社，2003：1-7.

[5]韋伯.儒教與道教[M].南京：江蘇人民出版社，2003：188.

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2015-02-04

雷美霞(1979-)，女，講師；E-mail:22408476@qq.com

1671-7031(2015)02-0041-05

D035.5

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